ОТЧЕТ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ, ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ (2006 год)

273

В соответствии с действующим законодательством и требованиями

РД-12-01-2004 Управлением государственного энергетического надзора рассмотре-

ны и выданы заявления на получение разрешений на эксплуатацию ГТС 59 комплек-

сов промышленных предприятий (организаций), 86 комплексов объектов энергети-

ки и 4 комплексов объектов атомной энергетики.

В соответствии с Правилами определения величины финансового обеспечения

гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротех-

нических сооружений, утвержденными постановлением Правительства Российской

Федерации от 18.12.01 № 876, Управлением государственного энергетического над-

зора рассмотрен расчет вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здо-

ровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате ава-

рии ГТС 55 комплексов промышленных предприятий (организаций) и 47 комплексов

объектов энергетики и определена величина финансового обеспечения граждан-

ской ответственности за причиненный вред на общую сумму 37 826,021 млн руб. (в

2005 году — 1675 млн руб.), средняя величина финансового обеспечения гражданской

ответственности составляет 370,8 млн руб. (в 2005 году— 45,3 млн руб.).

Необходимо отметить также, что в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О

безопасности гидротехнических сооружений» собственник ГТС или эксплуатирую-

щая организация обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответствен-

ности за вред, причиненный в результате аварии ГТС, за счет собственных средств,

а также страховой суммы, определенной договором страхования риска гражданской

ответственности. Однако законом не установлены санкции за отсутствие у владель-

ца ГТС источника финансового обеспечения ответственности. Ряд министерств и

ведомств не предприняли достаточных мер для корректировки нормативной базы

в целях обязательного предоставления гарантий наличия необходимого финансо-

вого обеспечения.

Правилами определения величины финансового обеспечения гражданской от-

ветственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического со-

оружения, регламентировано, что расчет вероятного вреда производится владельцем

ГТС и согласовывается им с органами исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, на территории которых может быть причинен этот вред, в порядке, уста-

навливаемом указанными органами в соответствии с их полномочиями.

В то же время в большинстве субъектов Российской Федерации указанный по-

рядок не разработан, а в тех субъектах Российской Федерации, где такой порядок

имеется, согласование расчета вреда иногда перепоручается другим органам, что в

свою очередь усложняет и затягивает процесс согласования.

Для повышения надежности и безопасности ГТС, эффективности государствен-

ного надзора за их безопасной эксплуатацией необходимо:

1. Ускорить согласование и утверждение в установленном порядке Федерального

закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности гидротехни-

ческих сооружений», а также Федерального закона «Об обязательном страховании

гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объ-

екта», предусматривающего обязательное страхование гражданской ответственно-

сти при эксплуатации ГТС.

2. Продолжить работу по обсуждению и снятию разногласий по проекту техниче-

ского регламента «О безопасности гидротехнических сооружений» (№ 34 Программы

разработки технических регламентов, утвержденной распоряжением Правительства

274

Российской Федерации от 29.05.06 № 781-р), устанавливающего минимально необ-

ходимые требования по обеспечению безопасности ГТС при проектировании, стро-

ительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации, а также пра-

вила и формы оценки соответствия ГТС требованиям данного технического регла-

мента.

3. После принятия Федерального закона «О безопасности гидротехнических со-

оружений» в новой редакции подготовить и внести в Правительство Российской

Федерации проекты ряда нормативных правовых актов Правительства Российской

Федерации, необходимые для реализации требований закона и устанавливающие

порядок:

определения степени опасности ГТС;

формирования и ведения Российского регистра ГТС;

разработки, составления и утверждения декларации безопасности ГТС;

выдачи разрешений на строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или

вывод из эксплуатации, реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление или

консервацию ГТС органами исполнительной власти по надзору в области безопас-

ности ГТС;

организации и осуществления государственного надзора за безопасностью

ГТС.

4. Во исполнение решения Правительственной комиссии по предупреждению и

ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (прото-

кол от 19.12.06 № 5) в целях устранения дублирования и параллелизма при осущест-

влении государственного надзора за безопасностью ГТС необходимо в 2007 году раз-

работать проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении

изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16.10.97 № 1320

«Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических соо-

ружений» с учетом проведенной оценки целесообразности возложения полномочий

по осуществлению государственного надзора за безопасностью ГТС независимо от их

отраслевого назначения на один орган федерального надзора в соответствии с прото-

кольным решением заседания Правительства Российской Федерации от 12.10.06 г.

5. Учитывая, что в настоящее время механизм установления собственника бес-

хозяйных ГТС несовершенен, из-за чего вопросы обеспечения безопасности та-

ких сооружений не решаются или решаются с большим трудом после продол-

жительного времени через судебные инстанции, целесообразно помимо внесе-

ния соответствующих положений в Федеральный закон «О внесении изменений

в Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» разрабо-

тать критерии отнесения не имеющих собственника (бесхозяйных) ГТС к феде-

ральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муни-

ципальной собственности с внесением соответствующих предложений по изме-

нению действующего законодательства (в том числе ст. 225 Гражданского кодекса

Российской Федерации).

6. Учитывая, что основные мероприятий Комплексного плана мероприятий по

повышению безопасности ГТС на 2003-2008 гг., утвержденного приказом МПР

России от 16.05.03 № 437 и одобренного Правительством Российской Федерации

(поручение Правительства Российской Федерации от 30.05.03 № ХВ-П9-6228) по

причине недостаточного финансирования выполняются не в полном объеме, раз-

работать совместно с заинтересованными федеральными органами исполнитель-

275

ной власти субъектов Российской Федерации проект концепции федеральной целе-

вой программы по повышению безопасности ГТС, определив источники и размеры

финансирования комплексной федеральной программы по повышению безопас-

ности ГТС.

7. В целях оптимизации процесса определения органами надзора величины фи-

нансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в ре-

зультате аварии ГТС, необходимо разработать и утвердить единый порядок согласо-

вания органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации расчетов

вероятного вреда, причиненного в результате аварии ГТС.

8. Учитывая тяжесть последствий и значительный ущерб от возможной аварии

при эксплуатации ГТС, в целях усиления административного воздействия в отноше-

нии правонарушителей целессообразно внести ряд изменений в Кодекс Российской

Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП), а именно:

объединить пп. 38 и 39 ст. 28.3 КоАП в один и дополнить: должностные лица ор-

ганов Службы вправе составлять протоколы об административных правонаруше-

ниях, предусмотренных ст. 9.2 настоящего Кодекса, в пределах компетенции орга-

на Ростехнадзора;

объединить ст. 23.30 и 23.31 КоАП в одну под названием «Органы Службы» и вне-

сти изменения в перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоко-

лы об административных правонарушениях и рассматривать дела об администра-

тивных правонарушениях, в соответствии со структурой Службы и Реестром долж-

ностей федеральной государственной гражданской службы;

увеличить размер административного штрафа за нарушение норм и правил без-

опасности ГТС по ст. 9.2 КоАП, например:

на граждан до 20-30 минимальных размеров оплаты труда (далее — МРОТ);

на должностных лиц — до 40-50 МРОТ;

на юридических лиц — до 400-500 МРОТ.

внести в ст. 9.2 КоАП дополнения, предусматривающие возникновение призна-

ков административного правонарушения при несанкционированном проникнове-

нии на территорию ГТС;

внести в ст. 9.11 КоАП дополнения, предусматривающие возникновение призна-

ков административного правонарушения при нарушении правил технической экс-

плуатации, в том числе при эксплуатации ГТС.

2.2.21. Осуществление государственного строительного надзора

при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов

капитального строительства

В 2006 году Управление государственного строительного надзора вело работу по

трем направлениям осуществления государственного строительного надзора:

формирование нормативной правовой базы;

практическая работа с территориальными органами Ростехнадзора, рассмотре-

ние жалоб и подготовка ответов на обращения юридических и физических лиц;

создание автоматизированной информационной системы государственного стро-

ительного надзора.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от

06.06.05 № 723-р Ростехнадзором была проведена работа по разработке и участию

в рассмотрении проектов постановлений Правительства Российской Федерации,

276

необходимых для реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации

и Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса

Российской Федерации».

В 2006 году Правительством Российской Федерации были приняты разработанные

Ростехнадзором постановления Правительства Российской Федерации «О порядке

осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации»

(от 01.02.06 № 54) и «О порядке установления причин нарушений законодательства

о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной

энергии, опасных производственных объектов, линий связи, иных особо опасных,

технически сложных и уникальных объектов, объектов, сведения о которых состав-

ляют государственную тайну, объектов обороны и безопасности в случае причине-

ния вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юри-

дических лиц» (от 20.11.06 № 702).

В 2006 году также были приняты следующие постановления Правительства

Российской Федерации, в согласовании которых Ростехнадзор принимал участие:

«Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строитель-

ства, реконструкции объектов капитального строительства» (от 19.01.06 № 20);

«О порядке определения и предоставления технических условий подключения

объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспече-

ния, а также о порядке такого подключения» (от 13.02.06 № 83);

«Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» (от 09.06.06

№ 363);

«Об утверждении Правил определения границ зон охраняемых объектов и согла-

сования градостроительных регламентов для таких зон» (от 20.06.06 № 384);

«О составе схем территориального планирования Российской Федерации» (от

13.11.06 № 680).

Ростехнадзором было принято участие в согласовании ряда проектов постанов-

лений Правительства Российской Федерации, а именно:

«О порядке подготовки проектов схем территориального планирования

Российской Федерации, порядке внесения изменений в такие схемы, а также о по-

рядке подготовки и утверждения планов их реализации»;

«О порядке согласования проектов документов территориального планирования,

составе и порядке деятельности согласительных комиссий»;

«О порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации»;

«О порядке выдачи разрешений на строительство объектов федерального зна-

чения на земельных участках, для которых градостроительные регламенты не уста-

навливаются или на которые действие градостроительных регламентов не распро-

страняется»;

«О порядке организации и осуществления строительства, реконструкции и ка-

питального ремонта объектов капитального строительства»;

«О порядке консервации объектов капитального строительства».

По некоторым проектам постановлений Правительства Российской Федерации

Ростехнадзором были направлены замечания и предложения, в том числе:

«О порядке проведения государственной экспертизы проектов документов тер-

риториального планирования, размере платы за проведение государственной экс-

пертизы и порядке ее взимания»;

277

«О порядке совместной подготовки проектов документов территориального пла-

нирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполни-

тельной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ-

ления, составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подго-

товке проектов данных документов»;

«О составе и требованиях к содержанию разделов проектной документации, раз-

рабатываемой для строительства различных видов объектов капитального строитель-

ства, а также о порядке внесения изменений в проектную документацию»;

«О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной

документации, размере платы за проведение государственной экспертизы и порядке

ее взимания»; «О внесении изменений в постановление Правительства Российской

Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1008»;

«О внесении изменений в нормативные правовые акты Правительства

Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской

Федерации».

Ростехнадзором также были согласованы приказ Министерства регионального

развития Российской Федерации «Об утверждении Инструкции о порядке заполне-

ния формы разрешения на строительство» (от 19.10.06 № 120) и приказ Министерства

регионального развития Российской Федерации «Об утверждении Инструкции о по-

рядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию» (от 19.10.06

№ 121).

Кроме того, Управление государственного строительного надзора рассмотре-

ло проекты двух общих и трех специальных технических регламентов, проекты

20 федеральных законов, отдельных постановлений Правительства Российской

Федерации, указов Президента Российской Федерации.

В части работы по созданию системы аттестации государственных строитель-

ных инспекторов проведены с 14.11.06 г. по 23.11.06 г. курсы повышения квали-

фикации специалистов государственного строительного надзора МТУ и УТЭН по

теме «Государственный строительный надзор и строительный контроль» на базе

Государственной академии повышения квалификации и переподготовки кадров для

строительства и жилищно-коммунального комплекса России. В повышении квали-

фикации приняли участие 89 сотрудников территориальных органов Ростехнадзора

инспекторского состава.

В отчетный период проводилась работа с территориальными органами

Ростехнадзора по:

созданию и укомплектованию отделов государственного строительного надзора;

созданию реестра поднадзорных объектов;

выполнению планов проверок объектов капитального строительства, реконструк-

ции и капитального ремонта на 2006 год.

Были проведены проверки осуществления государственного строительного

надзора УТЭН по Брянской, Смоленской, Тверской, Саратовской, Ульяновской

областям, МТУ по Приволжскому федеральному округу. Специалисты

Управления государственного строительного надзора приняли участие в про-

ведении комплексной проверки Межрегионального территориального управ-

ления Ростехнадзора по Приволжскому федеральному округу в соответствии с

планом Службы.

278

Практика работы в территориальных органах Ростехнадзора выявила подходы

территориальных органов к решению организационных проблем осуществления

государственного строительного надзора:

1. Создание отдела государственного строительного надзора во главе с началь-

ником отдела — специалистом строительного профиля (отделы созданы в 23 терри-

ториальных органах Ростехнадзора, что составляет 28 % общего числа).

2. Поручение существующему специализированному отделу отраслевого над-

зора выполнения государственного строительного надзора или переименование

такого отдела в отдел государственного строительного надзора. Начальником от-

дела, как правило, назначается специалист по основной специализации отдела

(созданы в 56 территориальных органах Ростехнадзора, что составляет 68 % об-

щего числа).

3. Поручение специализированным отделам отраслевого надзора осуществлять

государственный строительный надзор на объектах, соответствующих их специали-

зации. В этом случае руководитель территориального (межрегионального) управле-

ния или назначенный им совет координирует государственный строительный над-

зор (созданы в 3 УТЭН — 3,6 % общего числа).

В Центральном федеральном округе созданы 8 отделов государственного строи-

тельного надзора по 1-му варианту, что составляет 42,1 % общего числа территори-

альных управлений Ростехнадзора в Центральном федеральном округе.

В Северо-Западном федеральном округе создан 1 отдел государственного строи-

тельного надзора по 1-му варианту, что составляет 10 % общего числа территориаль-

ных (межрегиональных) управлений в Северо-Западном федеральном округе.

В Южном федеральном округе созданы 4 отдела государственного строительно-

го надзора по 1-му варианту, что составляет 33,3 % общего числа территориальных

(межрегиональных) в Южном федеральном округе. УТЭН по Ингушской Республике

и УТЭН по Республике Северная Осетия — Алания осуществляют государственный

строительный надзор по 3-му варианту (Ингушетия и Северная Осетия — Алания).

В Приволжском федеральном округе созданы 4 отдела государственного строи-

тельного надзора по 1-му варианту, что составляет 26,7 % общего числа территори-

альных (межрегиональных) управлений в Приволжском федеральном округе.

В Уральском федеральном округе созданы 2 отдела государственного строитель-

ного надзора по 1-му варианту, что составляет 28,6 % общего числа территориальных

(межрегиональных) управлений, осуществляющих свою деятельность в Уральском

федеральном округе.

В Сибирском федеральном округе созданы 3 отдела государственного строитель-

ного надзора по 1-му варианту, что составляет 27,3 % общего числа территориальных

(межрегиональных) управлений, осуществляющих свою деятельность в Сибирском

федеральном округе.

В Дальневосточном федеральном округе создан 1 отдел по 1-му варианту, что со-

ставляет 10 % общего числа территориальных (межрегиональных) управлений, осу-

ществляющих свою деятельность в Дальневосточном федеральном округе. В УТЭН по

Чукотскому АО государственный строительный надзор проводится по 3-му варианту.

Общее количество сотрудников Ростехнадзора, участвующих в осуществлении

государственного строительного надзора, составляет 215 человек.

Анализ практической деятельности по осуществлению государственного стро-

ительного надзора территориальных органов Ростехнадзора показал, что наиболее

279

эффективно осуществляется государственный строительный надзор отделами, соз-

данными по 1-му варианту.

Выявлены общие факторы, отрицательно влияющие на осуществление государ-

ственного строительного надзора:

нехватка специалистов строительного профиля, необходимость обучения специ-

алистов-строителей и руководителей территориальных органов Ростехнадзора по

вопросам осуществления государственного строительного надзора;

отсутствие органа исполнительной власти Российской Федерации, уполно-

моченного на выдачу разрешения на строительство объектов, поднадзорных

Ростехнадзору.

Перечень поднадзорных объектов государственного строительного надзора со-

ставляет 6135 объектов капитального строительства.

Центральным аппаратом Ростехнадзора проведены 4 комплексные проверки,

3 целевые проверки в территориальных подразделениях по осуществлению государ-

ственного строительного надзора.

С 01.02.06 г. инспекторским составом территориальных органов проведено

1345 проверок, составлено 525 протоколов об административных правонарушени-

ях, 450 постановлений, выдано 389 заключений о соответствии построенных, ре-

конструированных, отремонтированных объектов капитального строительства тре-

бованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых

актов и проектной документации.

В ходе проверок наиболее часто выявляются следующие нарушения:

производство работ ведется без разрешения на строительство, чем нарушаются

требования п. части 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

проектная документация проходит государственную экспертизу только на стадии

«проект», чем нарушаются требования п. частей 2, 12 и 15 ст. 48 Градостроительного

кодекса Российской Федерации;

заказчик или застройщик не направляет в орган государственного строительного

надзора извещение о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта

объекта, чем нарушаются требования п.части 5 статьи 52 Градостроительного кодек-

са Российской Федерации;

органы исполнительной власти не направляют в органы государственного стро-

ительного надзора копии разрешений на строительство, чем нарушаются требова-

ния части 15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

на объектах капитального строительства не ведется строительный контроль за ка-

чеством выполняемых работ и применяемых строительных материалов (изделий), не

оформляются акты освидетельствования на «скрытые» работы, конструкций, участ-

ков сетей инженерно-техниыческого обеспечения, чем нарушаются требования п.

части 4 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального стро-

ительства ведутся с отклонением от проектной документации, чем нарушаются тре-

бования части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 1.2

СНиП 3.03.01-87;

панели перекрытий на несущие конструкции не укладываются на слой раствора,

чем нарушаются требования п. 3.21 СНиП 3.03.01-87;

стыки панелей перекрытий не заливаются раствором до начала монтажа следу-

ющего яруса, чем нарушаются требования п. 3.2 СНиП 3.03.01-87;

280

при выполнении антикоррозийных покрытий конструкций отсутствует адгезия,

чем нарушаются требования п. 10.1.3 приложения 3 СНиП 3.04.03-85.

В соответствии с поручением первого заместителя Председателя Правительства

Российской Федерации Федеральная служба по экологическому, технологическому

и атомному надзору рассмотрела Генеральный план городского округа Домодедово

Московской области (далее — проект), разработанный ГУП МО «НИИ Комплексного

проектирования» и согласованный Администрацией городского округа Домодедово

от 24.08.06 № 15-3/273, подготовлены и переданы замечания.

В соответствии с запросом Контрольного управления Президента Российской

Федерации подготовлены предложения по проведению комплексной провер-

ки деятельности исполнительных органов власти, служб и организаций субъектов

Федерации, непосредственно влияющих на качество и безопасность строительства,

реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства и даль-

нейшей их эксплуатации. Выявлены основные нарушения:

состав и процесс оформления исходно-разрешительной документации (в части

коммерциализации процесса и нарушения антимонопольного законодательства);

практика проектирования и согласования проектной документации (в части на-

рушения антимонопольного законодательства);

выдача разрешения на строительство с нарушением федеральных законов

от 23.11.95 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и от 22.12.04 № 190-ФЗ

«Градостроительный кодекс Российской Федерации»;

осуществление государственного строительного надзора и строительного кон-

троля по проектной документации, не соответствующей действующему законода-

тельству;

выдача органами исполнительной власти разрешения на ввод в эксплуатацию

объекта без заключения о соответствии завершенного строительства объекта про-

ектной документации, техническим регламентам (действующим нормам и прави-

лам) с нарушением Градостроительного кодекса Российской Федерации от 22.12.04

№ 190-ФЗ;

строительство объектов без разрешения и сложившаяся практика приема таких

объектов в эксплуатацию;

превышение полномочий органами исполнительной власти муниципальных об-

разований, субъекта Российской Федерации — совмещение функций федеральных

органов исполнительной власти. Несоответствие нормативных правовых актов субъ-

екта Российской Федерации федеральным нормативным правовым актам.

Проводилась работа по созданию единой информационной системы государствен-

ного строительного надзора. Подготовлено и согласовано с МТОИЗИ Техническое за-

дание на разработку единой информационной системы, интегрированной с АИС ПБ,

разработана табличная форма для использования в базе данных системы. Специалисты

управления приняли участие в организации и проведении конкурса на право заклю-

чения государственного контракта на разработку информационной системы государ-

ственного строительного надзора. По результатам конкурса победителем была при-

знана АНО «Информационно-аналитический центр «Промышленная безопасность».

Проведено 2 рабочих совещания с организацией, выигравшей конкурс.

В течение 2006 года была организована работа по рассмотрению жалоб и подго-

товке ответов на обращения юридических и физических лиц. По тематике государ-

ственного строительного надзора рассмотрено 1543 жалобы и обращения.

281

2.2.22. Ограничение негативного техногенного воздействия на окружающую среду

Правовым основанием для осуществления государственного экологического над-

зора являются следующие федеральные законы:

«Об охране окружающей среды» (от 10.01.02 № 7-ФЗ);

«Об охране атмосферного воздуха» (от 04.05.99 № 96-ФЗ);

«Об отходах производства и потребления»(от 02.04.98 № 89-ФЗ);

Водный кодекс Российской Федерации (от 03.06.06 № 74-ФЗ);

«Об экологической экспертизе» (от 23.11.95 № 174-ФЗ);

«О лицензировании отдельных видов деятельности» (от 08.08.01 № 128-ФЗ);

«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при про-

ведении государственного контроля (надзора)» (от 08.08.01 № 134-ФЗ);

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (от

30.12.01 № 195-ФЗ);

«О техническом регулировании» (от 27.12.02 № 184-ФЗ), а также нормативные

правовые акты Правительства Российской Федерации и специально уполномочен-

ных органов в данной сфере.

Основанием для выполнения ряда функций государственного экологического

надзора являются также положения международных соглашений (договоров, кон-

венций), ратифицированных Российской Федерацией:

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отхо-

дов и их удалением (ратифицирована Российской Федерацией в 1994 году);

Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и

психотропных веществ (ратифицирована Российской Федерацией в 1990 году);

Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (поста-

новление Правительства Российской Федерации от 2005 года);

Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (рати-

фицирован Российской Федерацией в 2004 году);

Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (подписана

Российской Федерацией 22.05.02 г.);

Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согла-

сия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в междуна-

родной торговле (Российской Федерацией не подписана и не ратифицирована).

Кроме того, центральный аппарат и территориальные органы государственного

экологического надзора Ростехнадзора руководствуются также:

документами и материалами Конференции ООН по окружающей среде и разви-

тию (Рио-де-Жанейро, 1992 год; Иоханесбург, 2002 год и др.);

материалами Программы ООН в области окружающей среды и устойчивого раз-

вития (ЮНЕП и ЮНЕП-хемикал);

материалами Стратегического подхода к международному регулированию хими-

ческих веществ (СПМРХВ) (2004-2006 годы);

Хельсинкской конвенцией по защите морской среды района Балтийского моря;

Согласованной на глобальном уровне системой классификации химических ве-

ществ (СГС).

В 2006 году произошли следующие изменения законодательства Российской

Федерации, касающиеся направлений деятельности и полномочий органов госу-

дарственного экологического надзора.

282

Изменения, внесенные в Федеральный закон Российской Федерации от 23.11.95

№ 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» положениями Федерального закона от

18.12.06 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской

Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступле-

ние в силу с 01.01.07 г. ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации

предусматривают исключение процедуры проведения государственной экологиче-

ской экспертизы проектной документации. Кроме того, влекут за собой переработку

ранее разработанного проекта соответствующего административного регламента.

Управление государственного экологического надзора Ростехнадзора в целях вы-

полнения решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской

Федерации:

подготовило 4 проекта официальных отзывов Правительства Российской

Федерации на законопроекты, касающиеся внесения изменений в федеральные за-

коны «Об охране окружающей среды», «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» и другие в части осуществления полно-

мочий по организации и проведению государственного экологического контроля,

нормирования в области охраны окружающей среды, разграничения полномочий

в данной области;

участвовало в подготовке и выполнении Плана реализации Указа Президента

Российской Федерации «Об основах государственной политики Российской

Федерации в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности»; нор-

мативных актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализа-

ции Федерального закона «О специальных экологических программах реабилита-

ции радиационно загрязненных участков территории» (распоряжение правитель-

ства Российской Федерации от 15.10.01 № 1371-р).

Управление государственного экологического надзора участвовало в выполне-

нии поручений Правительства Российской Федерации:

в подготовке предложений в проекты федеральных законов «Об экологическом

контроле», «О зонах экологического бедствия», общего технического регламента «Об

экологической безопасности», предложения к проектам концепции и технического

задания по разработке Экологического кодекса Российской Федерации;

в подготовке нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации

к новой редакции Водного кодекса Российской Федерации;

в подготовке предложений по внесению изменений в Федеральный закон «О тех-

ническом регулировании»; подготовке замечаний и предложений к проектам общих

и специальных технических регламентов;

в подготовке предложений по формированию перечня нормативных правовых

актов, необходимых для реализации Федерального закона от 31.12.05 № 199-ФЗ «О

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в

связи с совершенствованием разграничения полномочий» в части наделения орга-

нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по

осуществлению государственного экологического контроля, предложений к про-

ектам официального отзыва Правительства Российской Федерации на законопро-

ект, предусматривающий внесение изменений в ряд законодательных актов в части

осуществления экологического контроля;

в выработке предложений о совершенствовании системы управления в области

охраны окружающей среды (в рамках реализации мероприятий по проведению ад-

министративной реформы и подготовке административных регламентов);

283

в подготовке предложений к проектам официальных отзывов Правительства

Российской Федерации на законопроекты о внесении изменений в ряд законода-

тельных актов в части осуществления государственного экологического контроля и

необходимого для этих целей имущества;

в подготовке предложений к проекту официального отзыва Правительства

Российской Федерации на законопроект о внесении изменений в ряд законодатель-

ных актов в части осуществления государственного экологического мониторинга;

в подготовке предложений в проект постановления Правительства Российской

Федерации о порядке осуществления государственного экологического монито-

ринга.

В соответствии с Планом подготовки нормативных правовых актов Правительства

Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона «О

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в

связи с совершенствованием разграничения полномочий», утвержденным распо-

ряжением Правительства Российской Федерации от 07.06.06 № 845-р, подготов-

лен пакет нормативных правовых актов (6 проектов постановлений Правительства

Российской Федерации) по вопросам нормирования в области охраны окружаю-

щей среды, выдачи разрешений на выбросы загрязняющих веществ, установле-

ния лимитов на размещение отходов, а также по вопросам государственного эко-

логического контроля, предусматривающих оптимизацию разграничения полно-

мочий и совершенствование их исполнения субъектами Российской Федерации

и федеральными органами исполнительной власти. В настоящее время два доку-

мента одобрены решением Правительственной комиссии по административной

реформе, два документа направлены на заключение в Минюст, один документ —

на согласование в Минэкономразвития и Минрегион и один документ отправлен

на доработку.

Последние годы сохраняется рост количества городов страны, в которых средне-

годовые концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе превышают

предельно допустимые концентрации (ПДК), в том числе с десятикратным превы-

шением ПДК, что происходит не только вследствие роста промышленных выбро-

сов при наращивании производства промышленной продукции, но и в результате

увеличения автомобильного парка в городах, сжигания огромного количества то-

плива, заторов на дорогах.

Кроме того, как показывают данные ежегодных исследований, проводимых

Совместной программой наблюдения и оценки переноса на большие расстояния

загрязняющих воздух веществ в Европе, на территории европейской части России

выпадает значительное количество загрязняющих веществ, имеющих трансгранич-

ный характер (от 45 % по аммиаку до почти 90 % по ртути).

Представляется целесообразным в первую очередь снижение уровня загрязне-

ния атмосферного воздуха от автомобильного транспорта, промышленного произ-

водства путем стимулирования внедрения наилучших существующих технологий,

разработки и реализации природоохранных мероприятий.

Анализ качества поверхностных вод на территории Российской Федерации сви-

детельствует о ежегодном превышении нормативного содержания нефтепродуктов,

фенолов, легкоокисляемых органических соединений, соединений тяжелых метал-

лов, азота, а также специфических загрязняющих веществ — лигнина, ксантогена-

тов, формальдегида и др.

284

Ежегодно в поверхностные водные объекты сбрасывается около 55 км³сточных

вод. Основные загрязнители — жилищно-коммунальное хозяйство (60 %) и про-

мышленность (32 %).

Наиболее загрязненные водные объекты расположены на территории

Центрального, Южного и Уральского федеральных округов, а также Мурманской

области и Сахалина.

На крупных реках и притоках, как и в предыдущие годы, качество воды варьи-

руется в широком диапазоне от загрязненной до чрезвычайно грязной. Принимая

во внимание, что более половины населения страны использует для питьевых целей

поверхностные водные источники, то в связи с высокой степенью загрязненности

этих вод приходится нести большие расходы на водоподготовку для централизован-

ного водоснабжения, необходимы скорейшее строительство новых и реконструк-

ция действующих очистных сооружений.

Качество прибрежных вод морей России варьируется от умеренно загрязненных

до загрязненных. Наиболее загрязненными остаются воды на шельфе о. Сахалин в

районах добычи и переработки полезных ископаемых, наиболее чистыми — моря

Российской Арктики. Основными источниками загрязнения вод являются предпри-

ятия жилищно-коммунального хозяйства.

Анализ состояния земель Российской Федерации показывает, что на террито-

рии страны почти повсеместно наблюдаются тенденция к деградации почвенного

и растительного покрова, загрязнение и захламление почв промышленными и бы-

товыми отходами.

Кроме того, ущерб российским почвам наносит ветровая и водная эрозия.

Уникальные черноземы, являющиеся национальным достоянием России, находят-

ся на грани исчезновения.

Огромные территории страны — около 100 млн га в пределах 35 субъектов

Российской Федерации — занимают районы, подверженные опустыниванию и за-

сухам или потенциально опасные в этом отношении. Проблема опустынивания и

засух в России включает в себя многочисленные аспекты, связанные как с эколо-

гическими, так и экономическими, социальными, демографическими и медико-са-

нитарными аспектами, и является основной причиной потери огромных площадей

продуктивных земель юга России.

Радиационная обстановка на территории России в течение последних лет оста-

ется спокойной и существенно не меняется.

В целом уровень обеспечения ядерной и радиационной безопасности в России

отвечает требованиям нормативных документов и соответствует рекомендациям

компетентных международных организаций. Об этом свидетельствует и практика.

После аварии на Чернобыльской АЭС, заставившей существенно пересмотреть под-

ходы к обеспечению безопасности на ядерно и радиационно опасных предприятиях

России, не было происшествий, представляющих угрозу безопасности населения.

Подавляющее большинство нарушений в работе АЭС и предприятий ядерно-то-

пливного цикла либо лежат вне шкалы INES (международная шкала ядерных собы-

тий), либо относятся к нулевому, первому и второму уровням, то есть не оказывают

заметного влияния на здоровье населения и окружающую природную среду.

Ведущими факторами облучения населения России являются природные (70 %)

и медицинские (29 %) источники ионизирующего облучения. Вклад техногенных

источников в коллективную дозу облучения населения составляет менее 1 %, в том

285

числе за счет глобальных выпадений вследствие прошлых испытаний ядерного ору-

жия и радиационных аварий — 0,63 %, за счет деятельности предприятий, исполь-

зующих источники ионизирующего излучения, — 0,14 %.

Подобный характер структуры коллективных доз сохраняется и в районах функ-

ционирования крупных предприятий атомной энергетики и промышленности, где

их вклад в коллективную дозу облучения населения составляет от десятых долей

процента до 1-2 %. Даже для критической группы населения, проживающей в зоне

влияния ФГУП «ПО «Маяк» 50 лет и более, годовые дозы дополнительного облуче-

ния в 5 раз ниже основного дозового предела (равного 1 мЗв в год в соответствии с

НРБ-99). В зонах наблюдения АЭС (обычно 30-км зона) дозы для населения не пре-

вышают 10 мкЗв/год и инструментально необнаружимы. В настоящее время уровни

облучения населения, проживающего в районах расположения объектов использова-

ния атомной энергии, находятся на малых уровнях. Это доли процентов от уровней

фонового облучения, характерного для территории России (2,4 мЗв в среднем).

В результате аварии на Чернобыльской АЭС около 400 населенных пунктов не-

скольких субъектов России имеют превышение основного дозового предела годо-

вых доз облучения, установленного НРБ-99.

Проблемы, связанные с образованием, обезвреживанием и переработкой бытовых

и промышленных отходов, актуальны практически для всех субъектов Российской

Федерации.

На территории Российской Федерации в хранилищах, накопителях, складах, мо-

гильниках, а также на полигонах, свалках и других объектах, принадлежащих пред-

приятиям, накоплено свыше 2,0 млрд т токсичных отходов. Оценка ситуации позво-

ляет сделать вывод о постоянном росте образования отходов в стране. Показатель

использования и обезвреживания токсичных отходов стабилизировался и составля-

ет около 35 % общего количества отходов, образовавшихся за год.

В связи с недостаточностью полигонов для складирования и захоронения про-

мышленных отходов распространена практика их размещения в местах неоргани-

зованного складирования (несанкционированных свалках), что представляет суще-

ственную опасность для окружающей среды.

В целях решения данной проблемы экологической безопасности России необ-

ходимо:

повышение общего технологического уровня развития производственной базы

промышленности, снижение ее отходоемкости;

создание административных, нормативных правовых и экономических условий

для сокращения безвозвратных потерь материально-сырьевых ресурсов, наложе-

ния ограничений на образование промышленных, сельскохозяйственных и прочих

отходов;

развитие технологической, материальной базы и обеспечение экологически без-

опасного хранения, захоронения, переработки и обезвреживания неиспользуемых

отходов;

совершенствование системы сбора и обезвреживания твердых бытовых отходов

(ТБО) в направлении внедрения элементов селективного сбора сырьевых компо-

нентов ТБО для последующего использования в качестве вторичного сырья, а так-

же прогрессивных способов сортировки и промышленной переработки отходов с

учетом зарубежного опыта;

усиление контроля за импортом опасных отходов.

286

Серьезной экологической угрозой для России являются стойкие органические

загрязнители, в первую очередь диоксины и диоксиноподобные соединения, поли-

хлорированные бифенилы, хлорсодержащие пестициды, загрязнители группы тя-

желых металлов (ртуть и ее соединения, свинец, кадмий).

Источниками этих веществ являются большинство предприятий химического,

металлургического, энергетического комплексов и др.

Эти соединения устойчивы в окружающей среде, обладают кумулятивным свой-

ством и высокой биологической активностью, токсичны для многих живых орга-

низмов и могут оказывать воздействие на функционирование экологических си-

стем. Высокий уровень загрязнения окружающей среды диоксинами и связанная с

ним заболеваемость населения наблюдается в городах Чапаевске, Уфе, Волгограде,

Новомосковске, Ярославле, Дзержинске, Серпухове, Новочебоксарске, Славгороде,

Усолье-Сибирском (Иркутская область). Трудно решаемой проблемой остается ути-

лизация используемых в качестве диэлектрика в трансформаторах и конденсаторах

энергосистем полихлорбифенилов, запасы которых оцениваются в 30 тыс. тонн.

На территории практически всех субъектов Российской Федерации в неудовлет-

ворительном состоянии находятся места складирования устаревших пестицидов и

агрохимикатов (всего более 30 тыс. т). Ранее произведенные захоронения этих пре-

паратов также находятся в крайне неудовлетворительном состоянии.

Под контролем территориальных органов Ростехнадзора и при финансовой помо-

щи Программы действий Арктического Совета по борьбе с загрязнениями Арктики

(АКАП) в Вологодской области в 2006 году были завершены работы по инвентариза-

ции, переупаковке, перевозке из 147 непригодных мест хранения и складированию

в специально сооруженных и оборудованных складах временного хранения более

220 т опасных химических веществ — устаревших пестицидов. В Псковской обла-

сти, в которой при проведении инвентаризации было выявлено дополнительно бо-

лее 43 т ртутьсодержащих устаревших пестицидов, эта работа продолжается.

Подобные работы проводятся в Архангельской, Мурманской, Томской,

Челябинской, Курганской областях, в Красноярском, Алтайском и Краснодарском

краях, Республиках Алтай и Саха-Якутия и других.

Источники загрязнения окружающей среды ртутью и ее соединениями — пред-

приятия химической промышленности, металлургического производства, энергети-

ческого комплекса, производства ртутных термометров, источников света, гальвани-

ческих элементов, золотодобыча, промышленные отходы и устаревшие пестициды и

места их складирования, ртутные и ртутьсодержащие месторождения, случайное и

преднамеренное (включая преступные цели) хранение ртути и ее соединений, раз-

ливы металлической ртути в бытовых условиях. Объемы накопленных к настояще-

му времени на территории России ртутьсодержащих отходов превышают 1 млн т.

Ростехнадзором проводились проверки на ряде промышленных предприятий,

использующих ртутные электролизеры, и было отмечено, что многие из предприя-

тий осуществляют мероприятия по повышению технической и экологической без-

опасности.

Так, в 2006 году в ОАО «Саянскхимпласт» (Иркутская область) практически впер-

вые в России осуществлен переход на мембранный электролиз с использованием

мембранных электролизеров японской компании «Asahi Kasei».

На других крупных предприятиях, применяющих ртутный электролиз, например

ОАО «Каустик» (г. Волгоград), ОАО «Каустик» (г. Стерлитамак), ООО «Завод полиме-

287

ров Кирово-Чепецкого химического комбината» (г. Кирово-Чепецк), работа направ-

лена в том числе на сокращение удельных потерь ртути за счет снижения выбросов

ртути в атмосферу (капсулирование строительных конструкций, реконструкция по-

лов, лотков и приямков в залах электролиза), уменьшения потери ртути со шламами

(регенерация ртути из твердых отходов), исключения ртути из сточных вод (тонкая

очистка ртутьсодержащих сточных вод) и других мер. В перспективе на этих пред-

приятиях планируется полное исключение ртутьсодержащих технологий.

В ООО «Усольехимпром» в 2006 году на реализацию 32 плановых мероприятий

по охране природы затрачено 51,8 млн руб., что в три раза больше, чем в 2005 го-

ду. Дополнительно к плану выполнено мероприятий на сумму 3,7 млн руб. В це-

лях стабилизации работы станции нейтрализации завершено строительство нового

кислотно-щелочного коллектора, проведена чистка прудов-усреднителей, принят

в эксплуатацию коллектор условно-чистых стоков. Проведены ремонтные работы

на промливневых коллекторах № 1 и 2. Выполнен проект автоматического контро-

ля за содержанием хлора и хлористого водорода в атмосферном воздухе по периме-

тру предприятия. В целях уменьшения ртутного загрязнения утилизировано на пе-

рерабатывающем предприятии 106 т ртутьсодержащих отходов.

Сдерживающим фактором значительного сокращения ртутного загрязнения в

производствах хлора и каустической соды является недостаточное финансирова-

ние работ по коренной реконструкции физически и морально устаревших химиче-

ских производств.

Вопросами нормирования негативного воздействия на атмосферный воздух в

территориальных органах Ростехнадзора занимается 113 человек.

На учете в территориальных органах состоит 265 444 объекта (в 2005 году —

206 490 объектов). Выявляется тенденция увеличения количества объектов, постав-

ленных на учет в Ростехнадзоре в качестве объектов негативного воздействия на

окружающую среду, — в 2006 году на 28 %.

В 2006 году в территориальные органы от юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей поступил 36 641 материал, обосновывающий установление нор-

мативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, что

на 10 % больше аналогичного показателя 2005 года.

Из них рассмотрено в 2006 году — 36 268 материалов (99 % поступивших), в 2005

году — 32 387 материалов (88 % поступивших в этом году).

По 33 102 материалам установлены нормативы допустимых выбросов, выдано

32 959 разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

10 % общего количества поступивших материалов (3480 объектов) получили от-

казы в установлении нормативов допустимых выбросов по причинам:

некачественно подготовленных материалов обоснования нормативов допусти-

мых выбросов;

невыполнения предприятиями запланированных мероприятий по сокращению

выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

В 2005 году отказы в установлении нормативов допустимого воздействия полу-

чили 2630 объектов (8 % общего количества поступивших материалов).

Вопросами установления нормативов допустимых сбросов в территориальных

органах занимается 86 человек (в 2005 году — 83 человека).

На учете в территориальных органах состоит 115 663 объекта (в 2005 году —

94 048 объектов). Выявляется тенденция увеличения количества объектов, поставлен-

288

ных на учет в Ростехнадзоре в качестве объектов негативного воздействия на окру-

жающую среду в части сбросов загрязняющих веществ, — в 2006 году на 22 %.

В 2006 году в территориальные органы от юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей поступил 18 861 материал, обосновывающий установление нор-

мативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, что на 50 % превышает пока-

затель прошлого года (12 429).

Из них рассмотрено в 2006 году — 18 527 материалов (98 % поступивших), в 2005

году — 11 525 материалов (94 % поступивших в этом году).

По 17 192 материалам установлены нормативы допустимых сбросов, выдано

17 126 разрешений на сбросы загрязняющих веществ.

7 % общего количества поступивших материалов (1324 объекта) получили отказы

в установлении нормативов допустимых выбросов по следующим причинам:

некачественно подготовлены материалы обоснования нормативов допустимых

выбросов;

не выполнены предприятиями запланированные мероприятия по сокращению

сбросов загрязняющих веществ.

В 2005 году отказы в установлении нормативов допустимых сбросов получили

748 объектов (6 % общего количества поступивших материалов).

Вопросами государственного регулирования в области обращения с отходами в

территориальных органах занимается 129 человек (в 2005 году — 126 человек).

На учете в территориальных органах состоит 234 786 объектов (в 2005 году —

204 256 объектов). Выявляется тенденция увеличения в 2006 году количества объек-

тов, поставленных на учет в Ростехнадзоре в качестве объектов негативного воздей-

ствия на окружающую среду в области обращения с отходами, на 15 %.

В 2006 году в территориальные органы Ростехнадзора от юридических лиц и ин-

дивидуальных предпринимателей поступило 69 733 материала, обосновывающих

установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, что

на 19 % больше поступивших в 2005 году (58 493).

Из них рассмотрено в 2006 году — 68 573 материала (98 % поступивших), в

2005 году — 56 348 материалов (96 % поступивших в этом году).

По 62 962 материалам установлены лимиты на размещение отходов, выдано

61 590 лимитов.

10 % общего количества поступивших материалов (7045 объектов) получили от-

казы в установлении лимитов на размещение отходов по следующим причинам:

некачественно подготовлены материалы обоснования нормативов образования

отходов и лимитов на их размещение;

несоответствие хозяйственной деятельности предприятий и предпринимателей

требованиям законодательства Российской Федерации в области обращения с от-

ходами.

Осуществление лицензирования деятельности по сбору, использованию, обез-

вреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов начато в Ростех-

надзоре после выхода в августе 2006 года постановления Правительства Российской

Федерации № 524, утверждающего Положение о лицензировании деятельности по

сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных

отходов.

Управлением государственного экологического надзора в 2006 году принято ре-

шение о возможности выдачи лицензии на указанный вид деятельности двум соис-

ОТЧЕТ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ, ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ (2006 год) - часть 18