Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2020 год

г. Уфа Республики Башкортостан с 28 апреля 2020 г. указанным центром

организованы индивидуальные коррекционно-развивающие занятия

дефектолога с ребенком в дистанционной форме

(№ П-382 от

22.04.2020; кП-382 от 22.04.2020).

На 30% по отношению к предыдущему году увеличилось количество

обращений по вопросам защиты прав и законных интересов детей. Чаще

всего родители выражали свое несогласие с решением суда об

определении места жительства ребенка с одним из родителей и

установлении порядка общения с ним. Поступали обращения с жалобами

на неисполнение решения суда об определении места жительства

малолетнего ребенка с матерью, а также по вопросам реализации права

осужденных на общение со своими детьми.

Количество обращений об обеспечении семей жилыми помещениями,

напротив, сократилось на 25% по сравнению с прошлым годом. Во

многом на уменьшение количества обращений повлияли меры по

реализации государственных жилищных программ. Граждане

обращались с просьбами об оказании помощи в получении жилья,

постановке на жилищный учет, предоставлении жилья семье с

ребенком-инвалидом, а также о предотвращении выселения.

Мать ребенка-инвалида Ф. обратилась в защиту жилищных прав своей

семьи. На основании апелляционного определения Верховного суда

Республики Татарстан (от 8 февраля 2018 г.) удовлетворены ее исковые

требования об обязании Исполнительного комитета г. Набережные

Челны предоставить семье Ф. вне очереди благоустроенное жилое

помещение. Однако жилье ей не предоставлялось на протяжении двух

лет. Для оказания помощи заявительнице Уполномоченный

неоднократно обращалась в органы прокуратуры и службу судебных

приставов Республики Татарстан. В результате долгой и кропотливой

работы Уполномоченного постановлением Исполкома города от

13 февраля 2020 г. семье Ф. во исполнение вышеуказанного решения

суда предоставлена однокомнатная квартира (№ Ф-505 от 22.11.2018;

ответ прокуратуры г. Набережные челны № 1975ж2018 от 31.07.2020).

Почти на

22% сократилось количество обращений по вопросам

реализации алиментных обязательств. Предметом большинства

обращений были задержки в уплате алиментов на детей, их неуплата или

неполная уплата, а также несогласие с порядком взыскания алиментов.

В связи с обращением Д. с просьбой оказать содействие по вопросу

взыскания алиментов с И. на содержание их общей дочери

Уполномоченным направлен запрос в ФССП России, в результате чего

судебным приставом-исполнителем в отношении должника составлен

протокол об административном правонарушении по ст. 5.35.1 КоАП РФ в

связи с неисполнением требований исполнительного документа.

Постановлением

мирового

судьи

судебного

участка

№ 52

Ломоносовского района Ленинградской области должник признан

виновным в совершении административного правонарушения,

предусмотренного ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ, ему назначено наказание в

180

виде обязательных работ на срок 20 часов. Задолженность по алиментам

должником погашена (№ Д-416 от 03.06.2020).

Уменьшилось на 17% также количество жалоб на действия органов

опеки и попечительства, а такж е иных государственных органов.

Граждане сообщали о превышении должностными лицами своих

полномочий, о неуважительном отношении к заявителям, о

невыполнении возложенных обязанностей работниками этих органов, о

бездействии органов власти.

Заместитель главного редактора «Новой газеты» С.М. Соколов

обратился с просьбой вмешаться в ситуацию в связи с угрозой закрытия

благотворительного медицинского частного учреждения «Детский

хоспис». 720 неизлечимо больных детей могли остаться без помощи. В

Детском хосписе «Дом с маяком» проведена внеплановая проверка МВД

России, по результатам которой были выявлены технические ошибки при

ведении журнала учета наркотических препаратов. Учреждение

обвинили в нарушении ст.

6.16

КоАП РФ. После обращения

Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы постановление о привлечении

административной

ответственности

прокуратурой

города

опротестовано,

решением

Московского

городского

суда

административное производство в отношении БМЧУ «Детский хоспис»

прекращено на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью

совершенного правонарушения (№ КЛ-3565 от 02.12.2020).

Наблюдалось такж е сниж ение количества обращений в связи с

получением и реализацией средств материнского капитала, напротив,

уменьшилось почти вдвое (с 26 до 15), чему способствовала проводимая

в 2020 году политика по расширению получателей соответствующих

сумм и обеспечению удобства процедур их получения. По данной

тематике в основном граждане обращались с вопросами

разъяснительного характера, а также в связи с отказами

территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации в

выдаче государственного сертификата на материнский (семейный)

капитал.

Жительница Псковской области В. ходатайствовала в защиту

социальных прав своей семьи. Дело в том, что на основании договора

купли-продажи с использованием средств материнского (семейного)

капитала ею приобретена квартира. Однако в дальнейшем по решению

суда указанный договор был расторгнут, а средства материнского

капитала возвращены в органы пенсионного фонда, которые стали

отказывать возобновить право заявительницы на дополнительные меры

социальной поддержки. В связи с обращением Уполномоченного в

прокуратуру Плюсского района Псковской области данное право

заявительницы восстановлено (№ В-87 от 11.02.2020).

Вместе с тем количество обращений по вопросу медицинского

обеспечения увеличилось на 42%. В значительной степени они касались

181

оказания содействия в обеспечении ребенка лекарственными

препаратами.

По результатам взаимодействия Уполномоченного с компетентными

органами государственной власти удалось оказать содействие в

реализации права на защиту семьи, материнства, отцовства и

детства 148 гражданам по 62 обращениям, принятым к рассмотрению, в

том числе положительно разрешены жалобы по вопросам социального

обеспечения (22), защиты прав и интересов детей (19), алиментных

обязательств (10), медицинского обеспечения (6), защиты жилищных

прав (2), деятельности органов опеки и попечительства (2), реализации

средств материнского (семейного) капитала (1).

Анализ поступающих обращений и правоприменительной практики

позволил выделить ряд правовых и организационно-практических

проблем в сфере реализации права на защиту семьи, материнства,

отцовства и детства.

По данным Росстата, за последние полтора года число ж енщин,

находящихся в отпуске по уходу за ребенком, уменьшилось на 10%. Так,

во втором квартале 2020 года в отпуске по уходу за ребенком до

полутора лет находилось 681,5 тыс. ж енщин, от полутора до трех лет -

598,7 тыс. женщин³⁵⁰. При этом зачастую после достижения ребенком

возраста полутора лет женщины вынуждены принимать решение о

выходе на работу. Основной причиной являются недостаточные

социальные гарантии, предоставляемые государством родителям,

находящимся в отпуске по уходу за ребенком.

Отпуск по уходу за ребенком входит в страховой стаж в целях

назначения пенсии. В настоящее время при назначении пенсии одному из

родителей, который осуществлял уход за ребенком, находясь в

одноименном отпуске, в его страховой стаж засчитывается только

период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет³⁵¹.

Всего в страховой стаж могут засчитать не более 6 лет пребывания в

отпуске по уходу за ребенком в течение жизни. Это, например, четыре

полных декретных отпуска по полтора года. Учет в страховом стаже

определенных периодов нахождения в отпуске по уходу за ребенком

ограничивает права лиц, осуществляющих уход за детьми в

многодетных семьях, и приводит к необходимости скорейшего

возвращения на работу. Было бы справедливым увеличить

продолжительность периодов, засчитываемых в страховой стаж при

назначении пенсии родителям.

Особого внимания заслуживает проблема отказов территориальных

органов Пенсионного фонда Российской Федерации в выдаче

государственного сертификата на материнский (семейный) капитал

³⁵⁰ Численность женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком // ЕМИСС. URL: ЕМИСС //

https://fedstat.ru/indicator/59531 (дата обращения: 16.11.2020).

³⁵¹ Статья 12 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» // СЗ РФ. 2013. № 52.

Ст. 6965.

182

гражданам Российской Федерации - отцам, одиноко воспитывающим

двух и более детей, матери которых, будучи иностранными гражданами,

умерли либо лишены родительских прав. Полагаем, тем самым

осуществляется дискриминация в отношении указанных лиц.

В октябре

2020 г. Уполномоченный обратилась к Председателю

Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину с просьбой

рассмотреть вопрос о распространении права получения материнского

(семейного) капитала на отцов, одиноко воспитывающих двух и более

детей. Условием реализации данного права является то, что матери этих

детей, будучи иностранными гражданками, умерли либо лишены

родительских прав. Решить вопрос предлагалось путем внесения

изменений в Федеральный закон от

29 декабря

2006 г.

№ 256-ФЗ

«О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих

детей». Предложение было концептуально поддержано. В настоящее время

вопрос о его реализации прорабатывается Минтрудом России, Минфином

России и Минэкономразвития России (№ ТМ 48660-32 от 02.11.2020).

Одной из наиболее комплексны х проблем остается вопрос об

улучшении жилищных условий семей, нуждающихся в жилых

помещениях. Положительно зарекомендовал себя опыт Московской

области, где в рамках государственной программы Московской области

«Жилище» на 2017-2027 годы оказывается адресная поддержка в виде

субсидий на приобретение жилого помещения или строительство

индивидуального жилого дома нуждающимся семьям, имеющим семь и

более детей, и семьям, в которых одновременно родились не менее трех

детей³⁵².

Уполномоченный считает, что география программ поддержки семей

по улучшению жилищных условий должна быть расширена, а наиболее

успешные региональные практики применены на федеральном уровне.

Также на период пандемии и посткарантинный период важно

поддержать молодые семьи и принять меры к установлению запрета на

изъятие

единственного

жилья

должников,

имеющих

несовершеннолетних детей, на их выселение³⁵³.

Ухудшение экономической ситуации, вызванное пандемией COVID-19,

страх перед неизвестным вирусом, введение карантина повысили

уровень эмоциональной напряженности в семьях. Как следствие, почти

вдвое увеличилось число обращений к Уполномоченному по проблеме

домашнего насилия в период действия ограничительных мер. Более чем

на

20% возросло количество обращений граждан, поступивших на

телефон доверия ГБУ «Кризисный центр помощи женщинам и детям»

³⁵² Постановление Правительства Московской области от

25 октября

2016 г.

№ 790/39 «Об утверждении

государственной программы Московской области “Жилище” на

2017-2027 годы» // Ежедневные Новости.

Подмосковье. 2016. № 244.

³⁵³ См. подробнее параграф 3.2 настоящего доклада.

183

Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы, по

вопросам семейного (бытового) насилия (1396 обращений в 2020 году

(период январь - май) против

1176 обращений в

2019 году за

аналогичный период).

В этой связи актуальным остается вопрос о расширении сети

кризисных центров по оказанию помощи жертвам дискриминации в

семье и организации сбора государственной статистики по таким

фактам нарушения прав личности, не имеющего признаков

преступления.

Защита прав ж енщин, стариков и детей, а порой и мужчин, которые

подвергаются дискриминации в семье, сегодня актуальна для всего

мира. В России наработана чрезвычайно позитивная практика

функционирования кризисных центров помощи гражданам, попавшим в

трудную жизненную ситуацию в связи с дискриминацией в семье.

Например, в ГБУ «Кризисный центр помощи ж енщинам и детям»

Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы в период с

2014 г. по июль 2020 г. получили убежище 1845 женщин и детей. За

указанный период за психологической помощью в него обращались 52 860

граждан очно и

29 258 по телефону доверия (письмо правительства

г. Москвы от 08.07.2020 № 01-25-17/о ДСП).

К сожалению, далеко не во всех регионах России имеются столь

эффективные механизмы защиты прав пострадавших от домашнего

насилия. Кроме того, несмотря на масштабы проблемы, отсутствует и

официальная государственная статистика по фактам нарушения прав

личности, не имеющего признаков преступления, которая позволила бы

проводить мониторинг, получать эмпирическую базу, контролировать

ситуацию с дискриминацией в семье и вырабатывать адекватные меры.

Еще одним пробелом является отсутствие доступа к бесплатной

государственной юридической помощи у жертв домашнего насилия, не

относящихся к категории малоимущих граждан либо инвалидам³⁵⁴.

Отсутствие квалифицированной юридической помощи приводит к

возвращению судебными органами заявлений о привлечении виновника

к уголовной ответственности в связи с нарушением порядка, сроков

подачи и формы заявления.

Сегодня как никогда назрела необходимость выработки новых

подходов к совершенствованию действующего правового механизма

защиты пострадавших от домашнего насилия, целью которых является

именно сохранение семьи, оказание помощи в сложных жизненных

ситуациях.

³⁵⁴ Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской

Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6725.

184

В настоящее время проект федерального закона о профилактике

семейно-бытового насилия дорабатывается совместной рабочей

группой

сенаторов

Российской

Федерации

депутатов

Государственной Думы. В ее состав входят и сотрудники Аппарата

Уполномоченного. Омбудсмен надеется на его скорейшее внесение на

рассмотрение в Государственную Думу.

Уполномоченным в

2020 году продолжена работа в рамках

совместного с Советом Европы проекта «Сотрудничество в области

реализации Национальной стратегии действий Российской Федерации в

отношении женщин на 2017-2022 годы». Совместно с международными

экспертами удалось осмыслить зарубежную национальную практику,

оценить возможности ее внедрения в российские реалии. Проведение

ряда круглых столов и семинаров в регионах Российской Федерации

способствовало расширению географии проходящих дискуссий,

предоставило возможность поделиться лучшими наработками по борьбе

с домашним насилием, на практике познакомиться с механизмами и

инструментарием для разрешения имеющихся проблем.

Долгое время остается неразрешенной проблема отсутствия

внесудебного порядка решения вопроса о возможности снятия запрета

на выезд ребенка за пределы Российской Федерации. В обращениях

заявители указывают на невозможность отзыва ранее поданного одним

из родителей заявления о несогласии на выезд несовершеннолетнего за

пределы Российской Федерации во внесудебном порядке при

обращении в миграционную службу.

В июне 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации,

рассматривая правоприменительную практику указанных положений

законодательства,

признал

необходимость

совершенствования

вопросов выезда детей за границу³⁵⁵.

В настоящее время Правительством Российской Федерации на

рассмотрение в Государственную Думу внесен законопроект

№ 1078996-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О порядке

выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”»

(o возможности выезда несовершеннолетнего гражданина Российской

Федерации за пределы Российской Федерации)³⁵⁶.

По мнению Уполномоченного, принятие указанного законопроекта

позволит упростить процедуру урегулирования вопросов выезда из

Российской Федерации несовершеннолетних.

В феврале 2021 года по инициативе Уполномоченного состоялось

расширенное заседание Комитета Государственной Думы по вопросам

семьи, женщин, детей по теме: «Об актуальных вопросах в сфере защиты

семьи, материнства и детства». Участники заседания подняли ряд

³⁵⁵ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2020 г. № 29-П «По делу о

проверке конституционности части первой статьи 21 Федерального закона “О порядке выезда из Российской

Федерации и въезда в Российскую Федерацию” в связи с жалобой гражданина И.В. Николаенко» // СЗ РФ. 2020.

№ 27. Ст. 4287.

³⁵⁶ СОЗД. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1078996-7 (дата обращения: 05.02.2021).

185

вопросов, связанных с совершенствованием законодательного

регулирования семейных отношений, в том числе об алиментных

обязательствах, профилактике семейно-бытового насилия, а также

обсудили

вопросы

совершенствования

порядка

обеспечения

имущественных прав многодетных семей, жилищных прав детей-сирот

и детей, оставшихся без попечения родителей.

В ходе заседания Уполномоченный акцентировала внимание

участников на необходимости законодательного урегулирования

порядка предоставления земельного участка, находящегося в

государственной или муниципальной собственности гражданам,

имеющим трех и более детей, а также предоставления дополнительных

преференций трудоспособным совершеннолетним детям, обучающимся

в образовательных организациях общего образования. В этой связи

высказано пожелание ускорить рассмотрение законопроекта

№ 1070724-7³⁵⁷ и доработать проект федерального закона № 993413-

7³⁵⁸.

До настоящего времени не потеряли актуальности также другие

предложения, ранее высказанные Уполномоченным в своих ежегодных

докладах: о возможности замены права на получение земельного

участка на право получения равноценной денежной компенсации (2019

год); о выплате алиментов на детей, достигших совершеннолетия, но

обучающихся в организациях общего образования

(2019 год); об

изменении судебной практики по делам о передаче ребенка на

попечение близких родственников, родственников или других лиц либо

помещении их в детские или социальные учреждения в случае

назначения наказания в виде лишения свободы на небольшой срок в

отношении матери ребенка

(2017 год), о предоставлении семьям с

детьми возможности распоряжения средствами материнского

(семейного) капитала на оказание ребенку медицинской помощи (2017,

2018 годы), о введении дополнительной меры поддержки для детей-

сирот в виде выплаты им компенсации за наем (поднаем) жилья или

аренды для них жилых помещений до фактического обеспечения их

жильем из специализированного жилищного фонда (2018 год). Кроме

того, ряд актуальных проблем в сфере реализации права на защиту

семьи, материнства, отцовства и дества содержатся в ежегодных

докладах о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской

Федерации по правам ребенка³⁵⁹.

³⁵⁷ СОЗД. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1070724-7 (дата обращения: 12.02.2021).

³⁵⁸ СОЗД. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/993413-7 (дата обращения: 12.02.2021).

³⁵⁹Официальный сайт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. URL:

http://deti.gov.ru/documents/reports (дата обращения: 02.03.2021).

186

3.7. ПРАВО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ

ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ПРАВО НА

ЗЕМЛЮ

Право на благоприятную окружающую среду - одно из

основополагающих прав человека, определяющих качество жизни

граждан. От обеспечения экологического благополучия зависит

будущее человечества, и не случайно экологической проблематике

посвящены сразу несколько целей устойчивого развития на период до

2030 года, утвержденных Генеральной Ассамблеей ООН³⁶⁰.

2020 год стал одним из самых «богатых» на экологические катастрофы

как по всему миру, так и на территории России.

В мае-июне в г. Норильске Красноярского края из-за разлива

нефтепродуктов на территории ТЭЦ-3 были загрязнены ручей

Безымянный, реки Далдыкан и Амбарная, озеро Пясино. В октябре

произошел разлив дизельного топлива с транспортировочной баржи на

р. Ангаре в Красноярском крае.

В Пермском крае из закрытых шахт Кизеловского угольного бассейна

из-за сезонных паводков излились воды с отравляющими веществами,

в результате чего оказались загрязнены близлежащие реки и

прибрежные территории.

В Приморском крае из-за взрыва емкости с топочным мазутом

произошел разлив более

2,5 тыс. кубических метров топлива, в

результате было загрязнено о. Соленое.

В Иркутской области в г. Усолье-Сибирское пож ар на территории

закрытого химического завода привел к загрязнению подземных вод.

Массовая гибель морских животных произошла в Камчатском крае в

районе Халактырского пляжа; по оценке ученых, причиной гибели стало

бурное развитие микроводорослей, вырабатывающих токсины, из-за

нетипично высоких температур воды в Авачинском заливе Тихого

океана.

Крупный разлив нефтепродуктов был обнаружен в Бутаковском заливе

Химкинского водохранилища Московской области.

Во Владимирской области из-за схода с рельсов вагонов грузового

поезда произошел разлив мазута, охвативший территорию в 12,5 тыс.

квадратных метров.

³⁶⁰ Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года //

Официальный сайт ООН. URL: https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=R (дата

обращения: 16.10.2020).

187

В Республике Коми в результате пож ара на НПЗ «ЛУКОЙЛ-

Ухтанефтепереработка» произошло восемь взрывов, сгорело около 500

кубометров нефтепродуктов.

Вот далеко не полный перечень чрезвычайных экологических

обстоятельств, происшедших в 2020 году.

Пренебрежительное отношение к соблюдению права граждан на

благоприятную окруж ающую среду в ряде случаев вызывало широкий

общественный резонанс. Примерами могут служить манифестации

против строительства мусорного полигона «Шиес» в Архангельской

области³⁶¹, акции в защиту шихана Куштау в Республике

Башкортостан³⁶², протесты против строительства углепогрузочной

станции в районе поселка Черемза в Кузбассе³⁶³. Полагаем, что защита

экологических прав не должна ставить под угрозу жизнедеятельность

людей, нарушать общественный порядок. Вместе с тем общественный

резонанс зачастую способствует решению возникших экологических

конфликтов, аргументы граждан в приведенных случаях были

услышаны при принятии решений органами государственной власти.

Так, к Уполномоченному поступали многочисленные ж алобы граждан,

обеспокоенных строительством мусорного полигона на станции Шиес

Ленского района Архангельской области. В 2019 г. на масштабных акциях

протеста участники сообщали, что реализация проекта строительства

данного полигона повлечет за собой нарушение природоохранного

законодательства и представляет непосредственную опасность для

жизни и здоровья людей. В 2020 г. соглашение от

20 мая 2019 г. о

сопровождении

приоритетного

инвестиционного

проекта

по

строительству «ЭкотехноПарк “Шиес”» в одностороннем порядке

расторгнуто, министерством экономического развития Архангельской

области инвестиционный проект исключен из реестра приоритетных.

Выгрузка отходов не ведется, строительство «ЭкотехноПарка “Шиес”» не

осуществляется (№ КЛ-2300 от 03.09.2019)³⁶⁴.

В августе

2020 г. на горячую линию поступали многочисленные

сообщения

жителей

Республики

Башкортостан

нарушении

природоохранного законодательства вследствие разработки шихана

³⁶¹ Как протестуют россияне: результаты мониторинга протестной активности в первом квартале 2020 года,

подготовленного Центром социально--трудовых прав // Сайт Центра социально--трудовых прав. URL:

http://trudprava.ru/images/2020_1_Quart_Monitoring.pdf (дата обращения: 09.02.2021).

³⁶² Что известно о конфликте вокруг шихана Куштау в Башкирии // ТАСС. URL: https://tass.ru/obschestvo/9237721

(дата обращения: 09.02.2021).

³⁶³ Разрез в Кузбассе остановил строительство углепогрузочной станции из--за протестов жителей // ТАСС. URL:

https://tass.ru/sibir--news/8758401 (дата обращения: 09.02.2021).

³⁶⁴ См. подробнее параграф 2.5 настоящего доклада.

188

Куштау в Ишимбайском районе. Особую тревогу заявителей вызывала

угроза уничтожения уникальных известняковых гор (шихана), а также

многовекового реликтового леса и 40 видов краснокнижных растений. Для

проверки законности и обоснованности решений о разработке шихана

Куштау Уполномоченный обратилась к Главе Республики Башкортостан

Р.Ф. Хабирову и в прокуратуру Республики Башкортостан.

2 сентября

2020 г. принято постановление правительства Республики Башкортостан

«О создании особо охраняемой природной территории республиканского

значения в муниципальных районах Ишимбайский и Стерлитамакский

Республики Башкортостан». Установление особого реж има правовой

охраны горы Куштау позволило исключить деятельность, влекущую за

собой нарушение сохранности памятника природы

(№ С-1547 от

17.08.2020; к З-436* от 15.08.2020; Г-1021* от 15.08.2020 и многие другие).

В связи с этим важно, что в 2020 году государством предпринят ряд

дополнительных мер в целях обеспечения прав граждан в сфере

экологии и природопользования. На конституционном уровне

закреплены полномочия Правительства Российской Федерации по

осуществлению мер, направленных на создание благоприятных

условий жизнедеятельности населения, снижение негативного

воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую

среду; созданию условий для развития системы экологического

образования граждан, воспитания экологической культуры (статья 114

Конституции Российской Федерации).

В результате принятых властью решений: введен в действие порядок

внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду³⁶⁵;

усовершенствован

порядок

осуществления

государственного

экологического надзора в отношении объектов, которые оказывают

негативное воздействие на окружающую среду³⁶⁶; установлены единые

требования к мерам пожарной безопасности в лесах³⁶⁷; актуализированы

Правила охраны поверхностных водных объектов³⁶⁸; закреплен порядок

разработки критериев отнесения объектов всех форм собственности к

потенциально опасным³⁶⁹. Реализуются комплексные документы,

³⁶⁵ Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 450-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 52. Ст. 7768.

³⁶⁶ Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 298-ФЗ «О внесении изменения в статью 65 Федерального закона

“Об охране окружающей среды”» // СЗ РФ. 2020. № 31. Ст. 5057.

³⁶⁷ Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614 «Об утверждении Правил

пожарной безопасности в лесах» // Официальный интернет--портал правовой информации. Номер

опубликования: 0001202010090014.

³⁶⁸ Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2020 г. № 1521 «О критериях отнесения

объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны

водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных

объектов» // СЗ РФ. 2020. № 39. Ст. 6087.

³⁶⁹ Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2020 г. № 1226 «Об утверждении Правил

разработки критериев отнесения объектов всех форм собственности к потенциально опасным объектам» // СЗ РФ.

2020. № 34. Ст. 5456.

189

направленные на укрепление гарантий прав граждан в области экологии.

В их числе - утвержденная Президентом Российской Федерации

Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на

период до 2025 года³⁷⁰ и национальный проект «Экология»³⁷¹, который

реализуется с 2018 года.

В настоящее время Минприроды России осуществляется разработка

Стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий

Российской Федерации на период до 2030 г.³⁷²

Необходимо отметить, что при осуществлении деятельности

государственных органов по защите права граждан на благоприятную

окружающую среду последовательно реализуются предложения

омбудсменов, в том числе озвученные в ходе заседания

Координационного совета уполномоченных по правам человека,

посвященного экологическим правам

(2017 год), и впоследствии

нашедшие отражение в тематическом докладе Уполномоченного «Право

на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации» (2018

год)³⁷³.

В частности, принято и реализуется Парижское соглашение по климату,

в рамках исполнения которого к 2030 г. планируется сокращение объема

выбросов парниковых газов в масштабе экономики страны до 70% от

значений 1990 г.³⁷⁴

2019 г. стартовал эксперимент по квотированию выбросов

загрязняющих веществ³⁷⁵. В ходе реализации федерального проекта

³⁷⁰ Указ Президента Российской Федерации от

19 апреля

2017 г.

№ 176 «О Стратегии экологической

безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.

³⁷¹ Паспорт национального проекта «Экология» // Официальный сайт Минприроды России. URL:

https://www.mnr.gov.ru/upload/medialibrary/5e7/ecology.pdf (дата обращения: 14.10.2020).

³⁷² Минприроды России создает многоуровневую систему подготовки кадров для заповедной системы страны //

Официальный

сайт

Минприроды

России.

URL:

https://www.mnr.gov.ru/press/news/minprirody_rossii_sozdaet_mnogourovnevuyu_sistemu_podgotovki_kadrov_dlya_za

povednoy_sistemy_strany/ (дата обращения: 14.10.2020).

³⁷³ Тематический доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Право на

благоприятную окружающую среду в Российской Федерации» // Правозащитная карта России. URL:

https://map.ombudsmanrf.org/Karta_Yadro/prav_z_karta/zakon/dokument_zakon/dokument_59/dokument_59web.pdf

(дата обращения: 10.02.2021).

³⁷⁴ Россия сообщила о своем первом определяемом на национальном уровне вкладе в реализацию Парижского

соглашения //

Официальный

сайт

Минэкономразвития

России.

URL:

https://www.economy.gov.ru/material/news/rossiya_soobshchila_o_svoem_pervom_opredelyaemom_na_nacionalnom_u

rovne_vklade_v_realizaciyu_parizhskogo_soglasheniya.html (дата обращения: 10.02.2021).

³⁷⁵ Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 195-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов

загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в

части снижения загрязнения атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 2019. № 30. Ст. 4097.

190

«Сохранение лесов» осуществляются мероприятия по сохранению и

восстановлению лесного фонда³⁷⁶.

Меры, предпринимаемые государством, сказываются на статистике

жалоб, поступающих в адрес Уполномоченного. Их количество

последовательно сокращается. Всего в 2020 году к Уполномоченному

поступило

993 обращения по вопросам реализации права на

благоприятную окруж ающую среду и реализации прав на землю, что на

27% меньше, чем в 2019 году (1361) и на 38% меньше, чем в 2018 году

(1609). 126 обращений были коллективными, что ощутимо меньше, чем в

2019 году

(162). Большая их часть касалась вопросов соблюдения

экологических требований в градостроительной деятельности и

разрешения земельных споров. Уменьшение числа обращений

произошло в основном за счет ж алоб по вопросам эксплуатации

полигонов твердых коммунальных отходов.

Тематика и динамика обращений, связанных с реализацией права на

благоприятную окруж ающую среду, показаны на рис. 56.

Основную часть рассматриваемой группы (504) составили обращения

по вопросам охраны земель. В них граждане сообщали о фактах

нецелевого использования земельных участков, что приводило к их

деградации, а также о ненадлежащем осуществлении земельного

контроля.

Каждое пятое обращение по вопросам реализации права на

благоприятную окруж ающую среду касалось охраны атмосферного

воздуха. В рамках указанной тематики поступали жалобы в связи с

проблемами соблюдения требований законодательства в сфере

обращения с отходами производства и потребления. Граждане

выражали обеспокоенность ввиду строительства или эксплуатации

мусороперерабатывающих заводов и полигонов ТКО, размещения

несанкционированных свалок, сообщали о несоблюдении требований к

хранению и утилизации ТКО, указывали на необоснованный, по их

мнению, порядок формирования тарифов на вывоз мусора.

От жителей г. Александрова Владимирской области поступали

жалобы

на

нарушение

санитарно-эпидемиологического

законодательства при эксплуатации полигона ТКО вблизи д. Машково

Александровского муниципального района Владимирской области.

Людям нечем было дышать из-за загрязнения атмосферного воздуха

выбросами вредных веществ от свалки. В этой связи Уполномоченный

направила обращения в Росприроднадзор и Генпрокуратуру России.

По результатам проверки факт загрязнения воздуха подтвердился.

Кроме этого, выявлено, что ООО «Экоресурс» не предоставил

официальной

отчетности,

привлекал

работам

³⁷⁶ Федеральный проект «Сохранение лесов»: выполнено более 70% работ по восстановлению леса в этом

году //

Официальный

сайт

Минприроды

России.

URL:

https://www.mnr.gov.ru/press/news/federalnyy_proekt_sokhranenie_lesov_vypolneno_bolee_70_rabot_po_vosstanovlen

iyu_lesa_v_etom_godu/ (дата обращения: 10.02.2021).

191

неквалифицированны х сотрудников, не выполнял проектную

документацию при очистке фильтрата. Учитывая все это,

Росприроднадзором

руководству

ООО «Экоресурс» выдано

предписание об устранении нарушений. Общество и виновные

долж ностные

лица

привлечены

административной

ответственности. Прокуратурой Владимирской области директору

общества внесено представление, к ООО «Экоресурс» предъявлены

исковые требования устранить названные нарушения. Ввоз отходов

из г. Москвы на полигон прекращен с 22 февраля 2020 г. (№ П-158 от

10.02.2020, К-417 от 10.02.2020, П-162 от 10.02.2020).

Распространенной проблемой в сфере охраны атмосферного воздуха

по-прежнему

остаются

нарушения

требований

санитарно-

эпидемиологического законодательства, влекущие загрязнение

атмосферного воздуха, в том числе превышение предельно допустимой

концентрации загрязняющих веществ. Уполномоченный плотно

занимается данным вопросом на протяжении последних лет.

2019 г. с учетом обращения Уполномоченного и рекомендаций

Координационного совета уполномоченных по правам человека в

Дальневосточном федеральном округе в сентябре 2019 г.³⁷⁷ для решения

вопроса об исключении вредного воздействия на атмосферный воздух при

перевалке угля открытым способом Правительством Российской

Федерации предусмотрена необходимость соответствия объектов

инфраструктуры морского транспорта, используемых для перевалки и

хранения угля, требованиям законодательства Российской Федерации в

области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха и в части

подходов и методов, применяемых при оснащении специальными

средствами защиты и эксплуатации объектов инфраструктуры морского

транспорта, используемых для перевалки и хранения угля³⁷⁸.

От ж ителей домов в г. Калуге, располож енных вблизи керамзитного

завода, поступили жалобы на неблагоприятную санитарно-

эпидемиологическую обстановку. По результатам прокурорской

проверки,

инициированной

Уполномоченным,

вы явлено

несоответствие средней концентрации взвешенных частиц

гигиеническим

требованиям

санитарно-эпидемиологического

законодательства,

юридическое

лицо

привлечено

административной ответственности. Производство керамзита было

приостановлено, предписания осуществлены, ведутся ремонтны е

работы (№ КЛ-3715 от 29.10.2019).

³⁷⁷ URL:

https://ombudsmanrf.org/news/novosti_upolnomochennogo/view/vystuplenie_tatjany_moskalkovoj_na_koordinacionnom_sovet

e_upolnomochennykh_dalnevostochnogo_federalnogo_okruga (дата обращения: 10.02.2021).

³⁷⁸ Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2019 г. № 1288 «О внесении изменений в

технический регламент о безопасности объектов морского транспорта» // Официальный интернет--портал

правовой информации. Номер опубликования: 0001201910090042.

192

Поступали обращения по поводу сохранения лесного фонда. В них

сообщалось о незаконной вырубке зеленых насаждений, а также о

нарушениях, связанных с переводом земель лесного фонда в иные

категории. Некоторые из них были коллективными и носили острый

характер.

По результатам инициированных Уполномоченным проверочных

мероприятий

по

жалобам

на

нарушение

природоохранного

законодательства при выполнении строительных работ на территории

планируемого размещения на станции Шиес Ленского района

Архангельской области полигона твердых коммунальных отходов

установлено следующее. Несмотря на принятые министерством

природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской

области в сентябре

2019 г. меры по уведомлению ГБУ г. Москвы

«Автомобильные дороги» о необходимости приведения лесного участка в

первоначальное состояние, на момент проверки лесовосстановительные

работы юридическим лицом не проведены, лесной участок министерству

не передан, неустойка с правонарушителя не взыскана. В этой связи

Архангельским межрайонным природоохранным прокурором в 2020 г.

министру природных ресурсов и лесопромышленного комплекса области

внесено представление (на рассмотрении). Организованы работы по

осуществлению

рекультивации

земель

лесного

фонда.

Так,

осуществляется снос возведенных строений, подготовлена почва для

создания лесных культур. В

2021 г. запланировано восстановление

плодородного слоя почв путем завоза и разравнивания плодородного слоя,

внесения минеральных удобрений и сплошная посадка сеянцев сосны с

закрытой корневой системой (№ КЛ-2300 от 03.09.2019).

Обращения, связанные с охраной водных объектов, касались

вопросов соблюдения режима санитарной охраны береговой полосы,

ограничения доступа граждан к водным объектам, а также их

загрязнения в результате несоблюдения производственными

предприятиями требований природоохранного законодательства. Такие

нарушения приводят к масштабным экологическим катастрофам.

Так, 29 мая 2020 г. на территории ТЭЦ-3 в г. Норильске в результате

просадки бетонной площадки и разгерметизации резервуара разлилось

21 163 тонны нефтепродуктов. Горючее попало в ручей Безымянный и реки

Далдыкан и Амбарная, которая впадает в озеро Пясино. В Красноярском

крае после аварии был введен режим чрезвычайной ситуации.

Окруж ающей среде причинен колоссальный ущерб. Следует отметить, что

Арбитражный суд Красноярского края удовлетворил иск Енисейского

межрегионального управления Росприроднадзора к АО «Норильско-

Таймырская энергетическая компания» о возмещении вреда, причиненного

окруж ающей среде, в связи с аварией на норильской ТЭЦ и взыскании

около 146,2 млрд руб.

193

В области охраны водных объектов сохраняет значимость

высказанная в тематическом докладе Уполномоченного «Право на

благоприятную окружающую среду в Российской Федерации»

рекомендация об обеспечении разработки и реализации программных

документов, направленных на сохранение отдельных водных объектов,

характеризующихся высокой степенью загрязнения и низким

качеством воды³⁷⁹.

Отдельную группу составили обращения по вопросам права

пользования землей. В 2020 году их поступило 489 (в 2019 году - 662).

Тематика и динамика показаны на рис. 58.

Преобладающая часть обращений рассматриваемой группы касалась

разрешения земельных споров между гражданами: согласования границ

земельных участков, соблюдения требований законодательства при

возведении построек на земельных участках, определения порядка

пользования участками и распределения долей собственников в праве

общей долевой собственности на объекты недвижимости, исполнения

обязательств по сделкам с земельными участками. Поскольку эта

категория споров не относится к компетенции Уполномоченного,

заявителям в основном давались разъяснения.

В рамках частноправового спора между гражданами С. и Б. поступила

жалоба от С., в которой содерж алась просьба защитить его права в вопросе

им же нарушенных требований градостроительного законодательства и

несоблюдения границ земельных участков при строительстве дома. В ходе

судебных разбирательств суд признал возведенный С. дом самовольной

постройкой и обязал снести его. Проверка, проведенная по инициативе

Уполномоченного, также показала, что С. все же нарушил право смежного

землепользования с Б. и пересек границы принадлежащего Б. земельного

участка. В этом случае защита интересов С. могла повлечь нарушение прав

Б., о чем заявителю были направлены соответствующие разъяснения 19

февраля 2020 г. (№ С-289 от 19.02.2020, № к С-289 от 10.03.2020).

Необходимо отметить, что в 2020 году приняты меры, направленные

на обеспечение единообразия судебной практики по данной категории

дел. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации приняты

разъяснения,

которые

позволят

укрепить

гарантии

прав

землепользователей, повысят обоснованность судебных решений при

признании прав на самовольные постройки³⁸⁰.

³⁷⁹ Отчет о результатах совместного контрольного мероприятия «Аудит результативности комплекса мероприятий

по оздоровлению реки Волги, реализованных в 2017-2019 годах и истекшем периоде 2020 года, и их влияния

на решение задач Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 “О национальных целях

и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года”» // Официальный сайт Счетной

палаты Российской Федерации. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/0e5/0e55d126ecd64b72a362cccabfa6c5b4.pdf

(дата обращения: 10.02.2021).

³⁸⁰ Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020) (утв. Президиумом Верховного

Суда Российской Федерации 22 июля 2020 г.) // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации.

URL: https://www.vsrf.ru/documents/practice/29143/ (дата обращения: 18.01.2021).

194

Положительным шагом в этом направлении является внесение

Правительством Российской Федерацию в Государственную Думу

законопроекта о гаражной амнистии³⁸¹. Он позволит многим гражданам

решить проблемы с оформлением прав на объекты недвижимости,

которые ранее оформить было фактически невозможно. Надеемся на

ускорение его принятия.

Граждане затрагивали также вопросы исправления ошибок в Едином

государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), сообщалось о

наличии массовой реестровой ошибки, препятствующей в реализации

прав на земельные участки и расположенные на них постройки.

Гражданка Д., относящаяся к льготной категории граждан, обратилась

по вопросу устранения в сведениях ЕГРН реестровых ошибок,

препятствующих постановке на кадастровый учет земельного участка,

предоставленного ей в собственность бесплатно для индивидуального

жилищного строительства. Из ответа администрации Всеволожского

муниципального района Ленинградской области следует, что, поскольку

право заявителя на предоставление земельного участка в соответствии с

законодательством

Ленинградской

области³⁸²

реализовано,

предоставление иного земельного участка взамен имеющегося не

представляется возможным. В целях разрешения сложившейся ситуации

Д. рекомендовано обратиться в судебные органы, инициировав земельный

спор. Одновременно управлением Росреестра по Ленинградской области

сообщено, что факт наличия (отсутствия) реестровой ошибки может быть

установлен только при проведении кадастровых работ. Для разрешения

данной проблемы Уполномоченным в Генпрокуратуру России направлено

соответствующее обращение, ситуация остается на контроле (№ Д-644 от

05.08.2020).

Ряд обращений поступили по вопросам, связанным с предоставлением

гражданам в собственность либо в аренду земельных участков, их

истребованием в собственность государства, а также с оформлением

земельных правоотношений.

В отдельных обращениях граждане затрагивали вопросы исчисления и

взыскания платежей за землю, включая налоги и арендную плату,

установления кадастровой стоимости земельных участков и

расположенных на них объектов недвижимости.

³⁸¹ Законопроект

№ 1076374-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в целях урегулирования вопросов приобретения гражданами прав на гаражи и земельные участки, на

которых они расположены» // СОЗД ГАС «Законотворчество». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1076374-7 (дата

обращения: 08.02.2021).

³⁸² Закон Ленинградской области от 14 октября 2008 г. № 105-оз «О бесплатном предоставлении отдельным

категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории

Ленинградской области» // Правовые акты Ленинградской области. URL: https://lenoblpravo.ru/zakon/2008-10-14-n-105-

oz/ (дата обращения: 18.01.2021).

195

Житель Московской области Х. обратился с ж алобой на бездействие

долж ностных лиц территориального налогового органа по вопросу

перерасчета земельного налога в связи с выявленной ошибкой в

определении кадастровой стоимости земельных участков. Из-за этой

ошибки заявитель рисковал систематически нести излишние

финансовые потери, т.е. постоянно переплачивать. Для того чтобы

защитить права Х., Уполномоченный инициировала в ФНС России

проверку, по результатам которой сведения о кадастровой стоимости

земельных участков Х. были актуализированы. Произведена

корректировка начислений земельного налога за 2015-2017 гг. (№ Х-

30 от 30.01.2020).

По результатам рассмотрения обращений во взаимодействии с

прокуратурой, природоохранными органами и органами местного

самоуправления

47 жалоб нашли положительное разрешение. По

жалобам оказано содействие в восстановлении прав неопределенного

круга лиц, всего в сфере охраны окружающей среды и

землепользования оказано содействие в восстановлении прав 213 281

человека.

По результатам инициированных Уполномоченным проверок

органами прокуратуры в адрес должностных лиц органов местного

самоуправления и юридических лиц внесено

7 представлений,

направлено

административное исковое заявление в суд,

должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, 2

юридических лица и 2 должностных - к административной.

Рассмотрение

обращений

граждан

мониторинг

правоприменительной практики позволяют назвать ряд системных

проблем, имеющих место в сфере землепользования и защиты права

граждан на благоприятную окружающую среду.

Сохраняется проблема обеспечения прав граждан, проживающих в

границах особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), на

что Уполномоченный указывала в Докладе за 2018 год. Новое звучание в

2020 году данная проблема приобрела в связи с коллективными

обращениями жителей центральной экологической зоны Байкальской

природной территории.

Люди жаловались на ограничения права собственности на земельные

участки, а также на ограничения видов хозяйственной деятельности. По

мнению заявителей, соблюдение правовых режимов особой охраны

указанной зоны отрицательно влияет на социально-экономическое

развитие региона, а также на условия проживания местного населения.

Одновременно с этим они просили о содействии в предотвращении

негативного воздействия на состояние экологической системы Байкала.

В ноябре 2020 г. Уполномоченным осуществлен выезд в Республику

Бурятия для проведения специального совещания совместно с

руководством органов законодательной и исполнительной власти на

тему «Актуальные вопросы экологии озера Байкал» с участием

196

обратившихся жителей, по результатам которого в декабре

2020 г.

Уполномоченный обратилась к председателю Комитета Государственной

Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям

Н.П. Николаеву

предложениями

по

совершенствованию

законодательства, регулирующего правовой режим особо охраняемых

природных территорий. Предложения Уполномоченного учтены в

принятом Федеральном законе от

30 декабря

2020 г.

№ 505-ФЗ

«О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых

природных территориях» и отдельные законодательные акты

Российской Федерации”» (№ КЛ-821* от 12.03.2020).

Следует отметить, что постановлением Правительства Российской

Федерации от

12 ноября

2020 г.

№ 1819 утверждены правила

предоставления субсидий

из федерального бюджета субъектам

Российской Федерации, расположенным на Байкальской природной

территории. Эти субсидии предоставляются в целях софинансирования

расходных

обязательств

субъектов

Российской

Федерации,

возникающих

при

реализации

региональных

проектов,

обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов

федерального проекта «Сохранение озера Байкал», входящего в состав

национального проекта «Экология»³⁸³.

Вариантом решения проблемы землепользователей на особо

охраняемых природных территориях мож ет стать установление

особого порядка использования земельных участков в границах

населенных пунктов, располож енных на этих территориях.

Применительно к национальным паркам государством уже

предпринимаются шаги в указанном направлении: принят федеральный

закон, предусматривающий сохранение в граж данском обороте

земельных участков в границах населенных пунктов, расположенных в

зонах хозяйственного назначения национальных парков³⁸⁴.

В нем нашли отраж ение и предложения Уполномоченного о возможности

предоставления в собственность граждан земельных участков в

указанных зонах. По мнению Уполномоченного, реализация положений

принятого федерального закона позволит существенно снизить

общественную напряженность, а также обеспечить права населения на

строительство и реконструкцию социальных объектов, выполнение

социальных программ, передачу земли в муниципальную и частную

собственность (№ ТМ59678-221 от 29.12.2020).

³⁸³ Постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2020 г. № 1819 «О внесении изменений в

государственную программу Российской Федерации “Охрана окружающей среды”» // СЗ РФ. 2020. № 47. Ст.

7523.

³⁸⁴ Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо

охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» // РГ. 2021.

12 янв.

197

Предлагается распространить данный опыт и на особо охраняемые

природные территории. Оптимальным способом урегулирования данной

проблемы может явиться исключение населенных пунктов из границ

ООПТ. Компромиссным вариантом - установление отдельного порядка

использования земельных участков гражданами для личных целей в

границах населенных пунктов, расположенных на территориях ООПТ, с

исключением общих требований к строительству объектов

капитального строительства на территориях ООПТ в отношении

земельных участков, предоставленных гражданам для строительства

индивидуальных жилых и садовых домов на предназначенных для этих

целей земельных участках.

Серьезной экологической проблемой остается ситуация с

повышенным загрязнением атмосферного воздуха в промышленных

регионах и крупных городах. К сожалению, в действующем

градостроительном законодательстве отсутствуют эффективные

правовые механизмы учета экологических факторов при принятии

градостроительных решений, что приводит к утверждению

недостаточно

обоснованных

градостроительных

документов,

непосредственно нарушающих права местного населения и

правообладателей недвижимости.

Ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации, ни в

подзаконных актах градостроительного регулирования юридически не

закреплены требования к наличию экологического раздела в

документах территориального планирования, не установлена методика

учета экологических факторов при разработке документов

территориального планирования. При этом с

2006 года проекты

градостроительных

документов

не

являются

объектами

государственной экологической экспертизы.

Проблему

экологической

обоснованности

документов

территориального планирования могло бы решить внедрение в

процедуру подготовки данных документов правового института

стратегической экологической оценки (СЭО), которая широко

используется в природоохранной практике Европейского союза и

некоторых стран СНГ.

По-прежнему остаются нерешенными вопросы компенсационных мер

гражданам, проживающим на загрязненных территориях и страдающим

от повышенного содержания загрязняющих и токсичных веществ в

атмосферном воздухе. До настоящего времени отсутствует

законодательство

зонах

экологического

бедствия,

предусматривающее систему социальных компенсаций и гарантий

гражданам, проживающим на высокозагрязненных территориях,

отсылка к которому много лет присутствует в статье 57 Федерального

закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»³⁸⁵.

³⁸⁵ СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

198

Анализ обращений граждан указывает на сложности в реализации

требований санитарно-эпидемиологического законодательства в части

установления, изменения и соблюдения режима санитарно-защитных

зон, важнейшим из которых является длительное согласование

проектов санитарно-защитных зон предприятий, фактически

парализующее их работу.

В результате совместной работы с уполномоченным по правам

человека в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой по жалобе

генерального директора ООО «Новопышминское» И. на бездействие

должностных

лиц

Роспотребнадзора

решением

заместителя

руководителя Роспотребнадзора установлена санитарно-защитная

зона, обеспечивающая возможность нормального функционирования

предприятия. Однако в марте 2020 г. от регионального уполномоченного

в интересах работников ООО «Новопышминское» поступило новое

обращение. Дело в том, что в филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по УФО из

регионального управления Роспотребнадзора так и не поступили

документы, содержащие сведения о санитарно-защитной зоне

предприятия, которые необходимы, чтобы внести сведения в ЕГРН. С

целью прояснения ситуации Уполномоченным направлен запрос в

Роспотребнадзор. Из поступившего ответа следовало, что текстовое и

графическое описание местоположения границ санитарно-защитной

зоны требуют дальнейшей доработки, в связи с чем необходимо

дополнительное

предоставление

ООО «Новопышминское»

доработанного комплекта документов (№ КЛ-890 от 24.03.2020).

Наряду с изложенными сохраняют актуальность и другие

предложения, на которые ранее Уполномоченный указывала в

ежегодных докладах: о создании в Российской Федерации полноценной

системы экологического мониторинга (2019 год); о принятии мер по

защите прав граждан на недвижимое имущество, расположенное у осей

газопроводов, в случае, когда размещение принадлежащих гражданам

жилых строений в зоне минимальных расстояний до объектов системы

газоснабжения осуществлено вследствие действий (бездействия)

местной администрации или собственника объектов газового хозяйства

(2016 год); об усилении контроля за исполнением нормативных

правовых актов, регулирующих сферу охраны окруж ающей среды

и ответственность за нарушение правил сбора и переработки отходов

(тематический доклад Уполномоченного «Право на благоприятную

окружающую среду в Российской Федерации», 2018).

199

4.1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ СОБЛЮДЕНИЯ

И ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

В рейтинге обращений, поступивших в адрес Уполномоченного в 2020

году, вопросы защиты прав человека в уголовном процессе, как и в

предыдущие годы, занимают первое место по количеству. Это очень

тревожная тенденция. Чрезмерная суровость уголовно-процессуальных

процедур и наказаний, как и слишком высокий уровень либерализации

уголовно-процессуальной деятельности, не отвечающей запросу

общества, опасны для устойчивого развития цивилизационного

пространства, являются детонаторами социальных катаклизмов,

приводят к потере веры в справедливость, снижают уровень доверия к

власти. История нашего государства подтверждала это неоднократно.

Поэтому хотелось бы особо обратить внимание компетентных органов

на необходимость принять дополнительные меры по повышению

гарантий прав граждан в этом сегменте общественных отношений,

особенно на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

«Обеспечение доступа к правосудию для всех» является одной из целей

развития в ХХI веке, закрепленной в международном акте «Преобразование

нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до

2030 года»³⁸⁶, принятом ООН в 2015 году, и продвигаемой с помощью

инструментариев наднациональных органов по защите прав человека,

интеграционных процессов и обменов лучшими практиками. В большинстве

государств - членов ООН и Совета Европы данная тема является

наиболее острой.

Ежегодно в уголовно-процессуальную сферу вовлекаются сотни

тысяч граждан. Их точное число определить крайне сложно. Помимо тех,

кто получил правовой статус участника уголовного процесса

(свидетель, подозреваемый, обвиняемый, подсудимый, потерпевший и

т.д.), существует широкий круг лиц, с которыми у участников

уголовного процесса имеются социальные связи (родные и близкие,

сослуживцы и соседи, просто знакомые), поэтому системные проблемы

в сфере уголовного процесса касаются прав и законных интересов

большой группы населения и влияют на настроения в обществе в целом.

В 2020 году зарегистрировано свыше 2044,2 тыс. преступлений (+1%);

в 2019 году - 2024,3 тыс. преступлений; в 2018 году - 1991,5 тыс.

преступлений; в 2017 году - 2058,4 тыс. преступлений.

³⁸⁶ Повестка

дня

области

устойчивого

развития

Официальный

сайт

ООН.

URL:

https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/about/development--agenda/ (дата обращения: 16.02.2021).

201

Ущерб от преступлений за 2020 год составил 512,8 млрд руб. (в 2019

году - 627,7 млрд руб.; в 2018 году - 563,1 млрд руб.; в 2017 году - 405,5

млрд руб.)³⁸⁷.

В результате преступных посягательств за 2020 год погибло 22,7 тыс.

человек (-5,2%), здоровью 35,6 тыс. человек (-6,9%) причинен тяжкий

вред (в 2019 году - 23,9/38,3 тыс.; в 2018 году - 26/41 тыс.; в 2017

году - 29,3/50,8 тыс.)³⁸⁸.

Наряду с данными официально учтенной преступности, необходимо

принимать во внимание ее латентную составляющую, то есть

преступность, о которой не становится известно по причине того, что

пострадавшие не обращаются с заявлением о совершении в отношении

них преступления.

Реальная преступность существенно выше той, которая учтена в

официальной статистике.

Только в производстве следователей органов внутренних дел в 2020

году находилось более

1,7 млн уголовных дел. Расследовано более

1,2 млн уголовных дел, что на 4,3% больше показателя предыдущего

года³⁸⁹.

Следует признать, что за последние годы государственная политика в

уголовно-процессуальной сфере шаг за шагом становится более

гуманной, прагматичной и отвечающей потребностям времени. И тем не

менее, судя по результатам мониторинга, опросов общественного

мнения, которые, к сожалению, применительно к этой сфере

правозащитной деятельности проводятся крайне редко или не

обнародуются, анализа ж алоб, поступающих в адрес Уполномоченного,

следует сделать вывод, что именно уголовно-процессуальная

деятельность является главным мерилом равенства и справедливости в

обществе и имеет не только правовой, но и глубоко философский смысл,

поскольку выстраивает отношения уровня «человек - общество»,

«гражданин - государство» в одной из самых чувствительных областей

жизни.

За совершение преступлений в 2020 году осуждено 621,2 тыс. человек

(в 2019 году - 620 тыс.; в 2018 году - 681 тыс.; в 2017 году - 724,7

тыс.)³⁹⁰.

³⁸⁷ Здесь и выше приводятся статистические данные сборника МВД России «Краткая характеристика

преступности в Российской Федерации за январь - декабрь

2020 года» // URL: https://xn--b1aew.xn--

p1ai/reports/item/21551069 (дата обращения: 16.02.2021).

³⁸⁸ Там же.

³⁸⁹ Сергей Лебедев подвел итоги деятельности органов предварительного следствия в системе МВД России //

URL:

https://news.rambler.ru/crime/45756395/?utm_content=news_media&utm_medium=read_more&utm_source=copylink

(дата обращения: 15.02.2021).

³⁹⁰ Оперативные данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации за 2020 год //

URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 16.02.2021).

202

С учетом масштабов уголовного преследования тема защиты прав

человека в уголовном процессе продолжает оставаться одной из самых

волнующих россиян.

О наличии системных проблем в уголовном процессе можно судить по

динамике и тематике ж алоб, рассматриваемых надзорными и судебными

органами Российской Федерации, ЕСПЧ, а также обращений,

поступающих к Уполномоченному.

За январь - октябрь

2020 года при производстве дознания и

следствия в органах прокуратуры выявлено 4,2 млн нарушений (в 2019

году - 5,1 млн; в 2018 году - 5,1 млн; в 2017 году - 5,1 млн)³⁹¹.

Только в первом полугодии 2020 года в суды поступило 50 438

жалоб на действия (бездействие) следователей и дознавателей, 1969

из которых удовлетворено. При этом производство по 37 976 ж алобам

из числа рассмотренных судом прекращено, в том числе в связи с тем,

что нарушения, на которые указывали заявители, устранялись

органами предварительного расследования и прокурорами до

вынесения судебного решения (в

2019 году - поступило

120 102,

удовлетворено

5301, прекращено

92 199; в

2018 году - поступило

121 881, удовлетворено 5416, прекращено 93 615)³⁹².

О повышенном внимании к вопросам соблюдения прав человека в

уголовном процессе свидетельствует и практика ЕСПЧ. В 2020 году

ЕСПЧ удовлетворил 330 исков против России в связи с нарушением

статьи 3 «Запрещение пыток», статьи 5 «Право на свободу и личную

неприкосновенность» и статьи 6 «Право на справедливое судебное

разбирательство» Европейской конвенции по правам человека. Общая

сумма выплаченной компенсации по данным решениям составляет

более 7,8 млн евро³⁹³.

В 2020 году к Уполномоченному поступило 11 469 обращений по

вопросам защиты прав человека в уголовном процессе. Это примерно на

уровне прошлых лет (в 2019 году - 12 168, в 2018 году - 11 191), в том

числе: 8264 - в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и подсудимых;

3205 - в защиту прав потерпевших;

709 - в защиту прав иных

участников уголовного процесса, включая адвокатов, свидетелей,

экспертов и др.

Тематика и динамика обращений показаны на рис. 60.

Характер поступающих обращений свидетельствует о существующих

тенденциях в вопросах соблюдения прав участников уголовного

³⁹¹ Здесь и выше приводятся статистические данные об основных показателях деятельности органов

прокуратуры Российской Федерации (данные о количестве рассмотренных жалоб и количестве выявленных

нарушений никогда не совпадают, поскольку прокурор, проверяя материал об отказе в возбуждении

уголовного дела или уголовное дело, не связан только доводами обращения. Кроме того, прокурором

выявляются нарушения инициативно).

³⁹² Данные статистики Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации

// URL:

http://www.cdep.ru/ (дата обращения: 16.02.2021).

³⁹³ Официальный сайт ЕСПЧ // URL: https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=caselaw/HUDOC&c= (дата

обращения: 17.02.2021).

203

судопроизводства. Количество ж алоб на нарушения при рассмотрении

уголовных дел в судах существенно уменьшилось - на

16,7% по

сравнению с 2019 годом и на 17,9% по сравнению с 2018 годом. Это стало

следствием

проведения

политики

гуманизации

уголовного

судопроизводства: активного использования назначения наказаний в

виде судебного штрафа, введения надрегиональных апелляционных и

кассационных судов.

Количество жалоб на нарушение прав граждан в стадиях возбуждения

уголовного дела и предварительного следствия также немного

снизилось (2019 год - 7607, 2020 год - 7179). Как и в прежние годы, они

касались обоснованности отказов в возбуждении уголовных дел,

законности привлечения к уголовной ответственности, длительности

сроков расследования преступлений, избрания и продления меры

пресечения в виде заключения под стражу, воспрепятствования праву

на защиту, применения недозволенных методов воздействия.

По фактам, излож енным в обращениях, поступивших к

Уполномоченному, проведено 4400 проверок, по результатам которых

органами прокуратуры внесено 385 актов реагирования, в том числе

182 представления и 203 требования об устранении нарушений закона,

по результатам

рассмотрения

которых к

дисциплинарной

ответственности привлечено

49 должностных лиц органов

предварительного расследования.

Оказано содействие в восстановлении прав

677 участников

уголовного процесса. Пересмотрено 5 приговоров, 313 постановлений

следователей и дознавателей об отказе в возбуждении уголовного дела

ввиду необоснованности этих процессуальных решений,

процессуальных решений о приостановлении предварительного

следствия или дознания, 18 постановлений о прекращении уголовного

дела, возбуждено 30 уголовных дел. В отношении 9 лиц изменена мера

пресечения в виде заключения под стражу на иную, не связанную с

лишением свободы.

Самую большую группу обращений составляют жалобы по вопросам

объективности, полноты и сроков расследования. Такие обращения в

равной степени поступали как от подозреваемых, обвиняемых, так и от

потерпевших³⁹⁴.

Необъективность и неполнота расследования, выражающиеся в

неустановлении всех обстоятельств, подлежащих доказыванию, во

многих случаях обусловливают вынесение необоснованных и

незаконных

процессуальных

решений,

которые

становятся

препятствием

в доступе к правосудию и

влекут несоблюдение

требований закона о разумности срока уголовного судопроизводства.

³⁹⁴ См. подробнее параграфы 4.2 и 4.3 настоящего доклада.

204

Одним из ярких примеров этому является уголовное преследование М.,

которое длится на протяжении более 14 лет. При этом за вменяемое ей

преступление приговором Кузьминского районного суда г. Москвы от 4

сентября 2008 г. она была осуждена к 5,5 года лишения свободы, 3,5 из

которых М. отбыла реально в изоляции от общества. Указанный приговор

был отменен постановлением Президиума Московского городского суда от

4 декабря 2009 г. Для устранения препятствий рассмотрения уголовного

дела в суде предварительное следствие было возобновлено, после чего

велось более 10 лет, и в конечном итоге уголовное дело было направлено в

суд для рассмотрения по существу. Спустя столь длительное время с

момента возбуждения уголовного дела, в нарушение всех разумных сроков

уголовного судопроизводства, приговором Кузьминского районного суда г.

Москвы от 13 ноября 2020 г. М. осуждена к 5 годам лишения свободы. В

настоящее время приговор обжалован, М. добивается своей полной

реабилитации.

Свыше 6 лет тянется расследование уголовного дела, возбужденного

2014 г. в отношении Л. - экс-президента одной из корпораций,

производство по которому неоднократно приостанавливалось и

возобновлялось. В марте

2020 г. Следственный комитет России

предъявил Л. новое обвинение в злоупотреблениях на несколько

млрд руб. Л. - единственный фигурант дела. Следствие продолжается,

обвиняемый находится под подпиской о невыезде

(№ Л-507 от

25.06.2020).

В 2020 году поступило 1694 жалобы на необоснованные и незаконные

процессуальные решения. В основном по фактам отказов в возбуждении

уголовного дела.

СЧ СУ УВД по ЮАО ГУ МВД России по г. Москве неоднократно принимались

решения об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлению Г. по

поводу мошенничества с его квартирой. Анализ жалобы показал, что они

принимались без достаточных на то оснований. Прокуратурой Москвы по

просьбе Уполномоченного проведена проверка. Незаконное постановление

об отказе в возбуждении уголовного дела прокурором отменено, материал

направлен в следственный орган для дополнительной проверки и решения

вопроса об уголовном преследовании по признакам преступления,

предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ. По итогам дополнительной проверки

возбуждено уголовное дело (№ П-645 от 03.06.2020).

На втором месте по количеству находятся обращения по вопросам

обоснованности и справедливости приговоров. Данная группа

обращений включает в себя как жалобы осужденных, оспаривающих

обоснованность состоявшихся судебных решений и справедливость

назначенного наказания, так и ж алобы потерпевших, не согласных с

мягкостью приговоров и квалификацией действий виновного.

205

Анализ статистических данных Судебного департамента при Верховном

Суде Российской Федерации показывает, что создание в рамках судебной

реформы надрегиональных апелляционных и кассационных судов дало

положительные результаты.

2020 году апелляционной инстанцией отменено

16 284

обвинительных (в 2019 году - 4393) и 521 оправдательный (в 2019

году - 424) приговор. В этот же период изменено 12 253 приговора (в

2019 году - 12 386). Судом кассационной инстанции по жалобам и

представлениям рассмотрено

21 857 уголовных дел, из них

11 350

удовлетворены³⁹⁵.

Как показывает анализ результатов работы с жалобами участников

уголовного процесса, причиной их обращений в апелляционные и

кассационные инстанции является отсутствие в приговорах мотивов, по

которым отвергаются представленные ими доказательства. Нередко

вопреки требованиям Постановления Пленума Верховного Суда

Российской Федерации от

29 ноября

2016 г.

№ 55 «О судебном

приговоре»³⁹⁶ в описательно-мотивировочной части приговора судами

не дается оценки всем исследованным в судебном заседании

доказательствам, не приводятся соображения, по которым те или иные

доказательства отвергнуты судом.

Подобная практика не согласуется с гарантированным статьей 6

Конвенции о защите прав человека и основных свобод правом на

справедливое судебное разбирательство³⁹⁷ и конституционным

принципом равенства всех перед законом и судом³⁹⁸, а также

принципами уголовного права и уголовного процесса.

Вместе с тем следует отметить положительную тенденцию к

снижению количества жалоб данной категории, подаваемых гражданами

России в ЕСПЧ (рис. 61).

2020 году существенные коррективы в реализацию прав

участников уголовного процесса внесло распространение новой

коронавирусной инфекции.

Своевременно принятые предписания Президиума Верховного Суда

Российской Федерации и Президиума Совета судей Российской

Федерации по введению ограничительных мер при осуществлении

судопроизводства³⁹⁹,

методические

рекомендации

органов

³⁹⁵ Письмо Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 26 февраля 2021 г. № СД-

АГ / 72

³⁹⁶ РГ. 2016. № 277. 7 дек.

³⁹⁷ Пункт 1 ст. 6 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) //

Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.

³⁹⁸ Часть 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации; ст. 7 Федерального конституционного закона от 31 декабря

1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; ст. 4 УК РФ; ч. 4 ст. 15 УПК РФ.

³⁹⁹ См.: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации, Президиума Совета судей

Российской Федерации от 8 апреля 2020 г. № 821 «О приостановлении личного приема граждан в судах» //

Доступ из СПС «Консультант-Плюс»; Порядок проведения судебных заседаний с использованием видео-

-конференц--связи и системы веб--конференции уточнен Постановлением Президиума Верховного Суда

206

предварительного следствия, дознания и прокуратуры⁴⁰⁰, с одной

стороны, способствовали воспрепятствованию распространению этого

опасного заболевания. С другой стороны - повлияли на существующий

порядок уголовно-процессуальной деятельности компетентных

органов и судов: откладывались допросы, очные ставки, другие

процессуальные действия, рассмотрение дел в судах.

По вопросам соблюдения прав участников уголовного процесса в

связи с пандемией в адрес Уполномоченного поступило 306 обращений.

Самая большая группа обращений касалась объективности, полноты

и сроков предварительного расследования (125 обращений). В них

граж дане зачастую ж аловались как на проведение следственных

действий в период ограничительных мероприятий и вынужденное

нарушение самоизоляции по этой причине, так и на непроведение

необходимых

процессуальных

действий

связи

противоэпидемическими мерами.

На горячую линию поступило обращение в защиту обвиняемого Р.,

которому срок содержания под стражей для ознакомления с материалами

уголовного дела был продлен на два месяца. При этом ознакомление в

действительности

не

производилось,

так

как

шел

период

противоэпидемиологических мероприятий (№ Р-3 от 26.06.2020).

В другом случае обратился подсудимый Ш. с просьбой оказать ему

помощь в отложении судебных заседаний на время действия карантина в

связи с наличием хронических заболеваний и преклонного возраста.

Данное обращение было направлено председателю указанного суда. Суд, в

свою очередь, отложил заседания до июня 2020 г. (№ Ш-28 от 10.04.2020).

По вопросам объективности, полноты и сроков проведения

доследственных проверок, а также обоснованности избрания и

продления меры пресечения в виде заключения под стражу на горячую

линию Уполномоченного поступило

110

обращений. Пандемия

актуализировала проблемные вопросы практики избрания указанной

меры пресечения.

Исходя из принципа гуманности и приоритета охраны жизни и

здоровья, полагаем, что в ситуации, в которой оказалось общество в

связи с распространением новой опасной для жизни и здоровья

коронавирусной инфекции, практику избрания меры пресечения в виде

заключения под стражу целесообразно было бы пересмотреть в пользу

более широкого применения таких мер пресечения, как домашний арест

и залог в отношении лиц, совершивших умышленные преступления в

Российской Федерации, Президиума Совета судей Российской Федерации от 29 апреля 2020 г. № 822 //

Официальный сайт ВС РФ. URL: https://www.vsrf.ru/press_center/news/28877/ (дата обращения: 19.05.2020).

⁴⁰⁰ МВД России. Объявление на официальном сайте. Режим работы Приемной МВД России для граждан //

Официальный сайт. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/help/Priemnaja_MVD_Rossii (дата обращения: 29.06.2020).

207

сфере экономики, преступления по неосторожности, а также иные

ненасильственные преступления небольшой и средней тяжести.

В связи с этим представляется положительной динамика уменьшения

количества поступивших в суды города Москвы материалов,

касающихся избрания меры пресечения в виде заключения под стражу.

По данным Московского городского суда, в период проведения

карантинных мероприятий (с 1 марта 2020 г. по 11 апреля 2020 г.) в судах

города Москвы зарегистрировано 1000 материалов об избрании меры

пресечения в виде заключения под стражу, что существенно меньше,

чем в обозначенный период прошлых лет (в 2019 году - 1221; в 2018

году - 1414).

По вопросам законности, обоснованности и справедливости

приговоров по уголовным делам на горячую линию поступило

обращений. В период ограничительных мероприятий проблемный

характер носили вопросы обжалования вынесенных приговоров, когда

10-дневный срок апелляционного обжалования истекал, а текст

приговора участникам процесса не выдавался. В этом случае стороны

были вынуждены подавать предварительную апелляционную жалобу, а

в случае пропуска срока подачи апелляционной жалобы в условиях

ограничения в работе судов - ходатайствовать о восстановлении

пропущенного срока. На наш взгляд, это создавало дополнительные

препятствия для реализации процессуальных прав участников

уголовного судопроизводства.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации 21 апреля 2020 г.

опубликовал «Обзор по отдельным вопросам судебной практики,

связанным с применением законодательства и мер по противодействию

распространению на территории Российской Федерации новой

коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1»⁴⁰¹, в котором ориентированы

суды на то, что сроки совершения процессуальных действий лицами,

участвующими в деле, пропущенные в связи с введенными мерами по

противодействию распространению новой коронавирусной инфекции

(ограничение свободного перемещения граждан, их нахождения в

общественных местах, государственных и иных учреждениях,

изменения в работе органов и организаций), подлежат восстановлению

в соответствии с процессуальным законодательством. Однако

распространение

коронавируса

не

является

универсальным

обстоятельством непреодолимой силы , пропущенные процессуальные

сроки могут быть признаны подлежащими восстановлению по решению

председателя суда.

С учетом обозначенных проблем необходимо отметить, что

деятельность органов дознания, следствия и суда во время действия

ограничительных

мероприятий

требует

особой

нормативной

регламентации. В

действующей редакции УПК РФ

отсутствуют

специальные нормы, которые бы регулировали порядок производства по

⁴⁰¹ БВС РФ. 2020. № 5. Май.

208

уголовным делам в условиях пандемии и других чрезвычайных

обстоятельств. Эти обстоятельства не являются в настоящее время

основанием для продления сроков расследования или приостановления

производства. Между тем участники конкретного дела могут быть

больны, находиться на самоизоляции в связи с контактами с

заболевшими лицами, входить в возрастную группу старше 65 лет или

иметь хронические заболевания и т.д.

В связи с этим представляется необходимым внести изменения в

действующее уголовно-процессуальное законодательство, которые

позволят в будущем учитывать процессуальные особенности

расследования уголовных дел в случае возникновения эпидемий или

иных чрезвычайных ситуаций, представляющих угрозу безопасности

человека и гражданина. В частности, речь идет о нормах, которые бы

предусматривали: возможность приостановления производства по

уголовному делу по специальному основанию, связанному с особым

режимом (режимом чрезвычайного положения или режимом повышенной

готовности), которое предусматривало бы также возможность

возобновления производства после окончания такого режима или до его

окончания по мотивированному ходатайству участников уголовного

процесса; процедуры, обеспечивающие непрерывное производство по

уголовному делу с лицами, которым избрана мера пресечения в виде

заключения под стражу (с применением видеосвязи, электронного

документооборота и т.п.)⁴⁰².

Кроме того, необходимо расширить возможности применения видео-

конференц-связи в уголовном процессе, в частности при производстве

следственных

действий

на

досудебной

стадии

уголовного

судопроизводства,

аналогично

положениям

УПК РФ,

которые

устанавливают для суда возможность допроса потерпевшего и

свидетеля на стадии рассмотрения уголовного дела путем

использования систем видео-конференц-связи.

Правоприменительная

практика

свидетельствует

также

об

актуальности ряда других проблем, связанных с обеспечением прав

человека в уголовном процессе. Они поднимались Уполномоченным и

его представителями на форумах 23-24 января 2020 г. и 9 июня 2020 г.,

организованных Московским юридическим университетом им.

О.Е. Кутафина (МГЮА), 23 июля 2020 г. - Комитетом Совета Федерации

по

конституционному

законодательству

государственному

строительству.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в 2020 году были

реализованы некоторые предложения по укреплению гарантий прав

участников уголовного процесса, высказанные на этот счет в

предыдущих докладах.

⁴⁰² Иные вопросы, связанные с особенностями расследования и рассмотрения дел в суде в условиях

распространения новой коронавирусной инфекции, а также предложения по их законодательному

регулированию освещены в тематическом докладе Уполномоченного по правам человека в Российской

Федерации «Защита прав человека в условиях распространения новой коронавирусной инфекции».

209

В своем ежегодном Докладе за 2019 год Уполномоченный предлагала

осуществить реформирование стадии возбуждения уголовного дела в

целях обеспечения неукоснительного соблюдения прав заявителей. В

сентябре 2020 года вопрос «О дополнительных мерах по защите прав и

интересов граждан, пострадавших от преступных посягательств»

рассмотрен на оперативном совещании Совета Безопасности Российской

Федерации, в решении которого предусматривается поручение

Государственной Думе и Совету Федерации проработать вопросы о

внесении изменений в законодательство, расширяющих правовые

гарантии защиты прав заявителя и потерпевшего⁴⁰³.

Внесены изменения в УПК РФ, касающиеся разумного срока

уголовного судопроизводства, в который теперь входит период со дня

подачи заявления или сообщения о преступлении до дня прекращения

уголовного

преследования

или

вынесения

обвинительного

приговора⁴⁰⁴.

Принципиальное значение для развития уголовной политики

современной России по пути гуманизма и справедливости имеет

скорейшее принятие внесенного в Государственную Думу Верховным

Судом Российской Федерации проекта федерального закона № 1112019-

7 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с

введением понятия уголовного проступка»⁴⁰⁵. Уполномоченный

неоднократно в ежегодных докладах за 2016-2019 годы указывала на

своевременность принятия данной законодательной инициативы и с

удовлетворением отмечает, что после серьезнейшей проработки с

компетентными органами государственной власти и экспертным

сообществом соответствующий законопроект увидел свет⁴⁰⁶. Как

указано в пояснительной записке к законопроекту, предлагается

отнести к категории уголовного проступка 112 составов преступлений,

включая 53 состава преступлений в сфере экономики, ответственность

за которые предусмотрена статьями раздела VIII УК РФ (главы 21, 22 и

23). Категория уголовного проступка потенциально может быть

распространена на 68 044 лиц, в том числе на 49 657 (72,97%) лиц,

совершивших преступления в сфере экономики.

4.2. ЗАЩИТА ПРАВ ОБВИНЯЕМЫХ

⁴⁰³ Совещание

с постоянными

членами

Совета

Безопасности

URL:

http://www.kremlin.ru/events/president/news/64001 (дата обращения: 17.02.2021).

⁴⁰⁴ Федеральный закон от

31 июля

2020 г.

№ 243-ФЗ «О внесении изменения в статью

6¹ Уголовно-

-процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5002.

⁴⁰⁵ СОЗД. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1112019-7 (дата обращения: 16.02.2021).

⁴⁰⁶ См. подробнее параграф 4.2 настоящего Доклада.

210

Особенности процессуального статуса подозреваемого, обвиняемого

и подсудимого (далее - обвиняемый) заключаются в том, что к нему

законно могут применяться меры государственного принуждения,

вплоть до лишения свободы, но именно это обстоятельство и требует

максимального контроля соблюдения его прав. Обвиняемый - это

единственная сторона уголовного процесса, в отношении которой в ходе

расследования преступления допускаются процессуальные действия,

связанные с вторжением в личную и семейную жизнь, отстранением от

должности, ограничением права свободно общаться с родными и

близкими людьми, распоряжаться своим имуществом, и др.

Данное обстоятельство, безусловно, связано с моральными

страданиями, репутационными и материальными потерями, причем не

только для него, но и для его ближнего круга, в том числе детей, когда

неотвратимость процессуальных действий (обыски, аресты, изъятия и

т.д.) часто становится для них психологическим потрясением. Нередко

даже оправданный человек еще долго не может оправиться от такого

удара судьбы и вернуться к прежней жизни. Поэтому международное и

национальное законодательство устанавливает систему гарантий прав

обвиняемого, ограждаю-щих его от необоснованного уголовного

преследования⁴⁰⁷.

И тем не менее, как показывает анализ решений высших органов

судебной власти, прокурорского надзора и ведомственного контроля, а

также обращений граждан к Уполномоченному, в уголовно-

процессуальной сфере есть большое количество проблем, возникающих

на пути решения одной из сложнейших задач - обеспечить защиту

личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения,

ограничения ее прав и свобод.

В 2020 году по вопросам защиты прав обвиняемых поступило 8264

обращения. Их тематика и динамика показаны на рис. 62.

В большинстве случаев доводы, содержавшиеся в жалобах

обвиняемых, в ходе собственных изучений представленных материалов

и проверок, а также проверок, проводимых по просьбе Уполномоченного

органами прокуратуры, судами, вышестоящими органами дознания и

предварительного следствия, не подтверждаются. Однако они

указывают на болевые точки, имеющиеся в уголовном процессе при

установлении вины обвиняемых и осужденных.

Традиционно самую многочисленную группу обращений образуют

обращения на объективность, полноту, длительность сроков уголовного

преследования.

Более половины ж алоб указанной группы

(58%) касалось

обоснованности

законности

привлечения

уголовной

ответственности. Обвиняемые и их

представители жаловались на

⁴⁰⁷ См.: ст. 10, 11 Всеобщей декларации прав человека // РГ. 1998. 10 дек.; ст. 6 Конвенции о защите прав

человека и основных свобод // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3; ч. 1 ст. 19 Конституции

Российской Федерации; ст. 7 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной

системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; ст. 4 УК РФ; ч. 4 ст. 15 УПК РФ.

211

действия и решения органов дознания и предварительного следствия,

связанные с рассмотрением обращений о преступлении, возбуждением

уголовного дела, со сбором и оценкой доказательств по уголовному

делу.

По ж алобе И. на необоснованное привлечение к уголовной

ответственности по ч. 3 ст. 260 и по ч. 1 ст. 158 УК РФ Уполномоченный

неоднократно обращалась в органы прокуратуры Архангельской области

с просьбой провести проверку. Из жалобы следовало, что в 2014 г. по

заявлению главы поселения о незаконной вырубке деревьев на сумму

свыше 250 тыс. руб. возбуждено уголовное дело, однако земельный

участок, на котором производилась вырубка, был выделен И. для ведения

хозяйства другим районным образованием, у руководства которого к И.

претензий к эксплуатации участка не было. После неоднократных

проверок органами прокуратуры принято решение о прекращении

уголовного преследования И. и признании за ним права на реабилитацию

(№ И-296 от 16.12.2019).

На системный характер проблемы оценки и собирания доказательств

указывает официальная статистика. По данным Генпрокуратуры

России, в

2016 году по реабилитирующим основаниям органами

предварительного расследования и вступившими в законную силу

решениями судов признано право на реабилитацию в связи с

незаконным уголовным преследованием в отношении 18 767 лиц; в 2017

году - 18 543; в 2018 году - 18 497; в 2019 году - 18 423; в 2020 году - 15

935⁴⁰⁸.

На

прежнем

уровне

сохранилось

количество

жалоб

на

необоснованность избрания и длительность сроков содержания под

стражей (656). К сожалению, здесь традиционно поступает большое

количество жалоб от предпринимателей

(98), лиц, имеющих

заболевания (56), и женщин (75).

К сожалению, зачастую решения об избрании меры пресечения в виде

заключения под стражу принимаются органом предварительного

расследования исходя из соображений «целесообразности», с целью

обеспечения наиболее благоприятных условий для следствия, а не

исходя из смысла закона, не допускающего в силу части 4 статьи 7 УПК

РФ принятия процессуальных решений на основе неподкрепленных

фактами предположений о том, что обвиняемый может скрыться или

иным образом воспрепятствовать расследованию. Также нередко не

соблюдаются требования закона, обязывающего на любой стадии

производства по уголовному делу проверять наличие предусмотренных

статьей

97 УПК РФ оснований, которые должны подтверждаться

достоверными сведениями и доказательствами.

⁴⁰⁸ Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

за январь - декабрь 2020 г. // Официальный сайт Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. URL:

https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result (дата обращения: 15.02.2021).

212

Между тем позиция Верховного Суда Российской Федерации на этот

счет однозначна: в качестве оснований для избрания меры пресечения в

виде заключения под стражу могут быть признаны такие фактические

обстоятельства, которые свидетельствуют о реальной возможности

совершения обвиняемым, подозреваемым действий, указанных в статье

97 УПК РФ, и невозможности беспрепятственного осуществления

уголовного судопроизводства посредством применения иной меры

пресечения. Очередной раз внимание судов на данное обстоятельство

обращено в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской

Федерации от 11 июня 2020 г. № 7⁴⁰⁹, которым внесены существенные

уточнения в Постановление Пленума Верховного Суда Российской

Федерации от 19 декабря 2013 г. № 41 «О практике применения судами

законодательства о мерах пресечения в виде заключения под страж у,

домашнего ареста и залога»⁴¹⁰.

Статистика Судебного департамента при Верховном Суде Российской

Федерации свидетельствует, что судами удовлетворяется подавляющее

большинство ходатайств органов предварительного расследования о

заключении под стражу обвиняемых (подозреваемых) в совершении

преступлений. В 2020 году судами удовлетворено 88,2% ходатайств

следователей об избрании столь строгой меры пресечения⁴¹¹.

Как показывает анализ судебных документов, нередко в своих

постановлениях суды лишь перечисляют указанные следователем в

ходатайстве о заключении под стражу обвиняемого (подозреваемого)

основания, которые далеко не всегда являются аргументированными.

Зачастую даже не указывают приведенные стороной защиты доводы в

пользу избрания более мягкой, чем заключение под стражу, меры

пресечения (домашний арест, залог).

Руководящие судебные документы обязывают указывать в

постановлениях о заключении под стражу также доводы,

свидетельствующие о том, что обвиняемые могут скрыться, оказать

давление на участников уголовного судопроизводства или иным

образом воспрепятствовать расследованию уголовного дела. Однако

эти требования не всегда соблюдаются.

Много обращений поступает по поводу заключения под стражу в связи

с обвинением в преступлениях, связанных с предпринимательской

деятельностью. Порой мера пресечения в виде заключения под стражу

избирается в отношении предпринимателей, ранее не судимых,

обвиняемых в совершении преступлений, указанных в части 1¹ статьи

108 УПК РФ.

⁴⁰⁹ РГ. 2020. № 138. 26 июня.

⁴¹⁰ РГ. 2013. № 294. 27 дек.

⁴¹¹ См.: Статистические данные Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации за первое

полугодие 2020 года // URL: www.cdep.ru (дата обращения: 16.02.2021).

213

Подобные примеры неоднократно встречаются в судебной практике.

Так, кассационным определением Второго кассационного суда общей

юрисдикции от 13 января 2020 г. № 77-12/2020 отменено постановление

Тверского районного суда г. Москвы от 14 марта 2019 г. о продлении срока

содерж ания под стражей Н. и апелляционное постановление Московского

городского суда от 3 апреля 2019 г.; содерж ание под стражей признано

незаконным. Было установлено, что Н., обвиняемый в совершении

преступления, которое исключает возможность избрания меры пресечения

в виде содерж ания под стражей, занимается предпринимательской

деятельностью и инкриминируемые деяния неразрывно связаны с этой

деятельностью⁴¹².

Актуальность проблемы практики заключения под стражу

подтверждается решениями ЕСПЧ. В 2020 году ЕСПЧ было вынесено 17

постановлений⁴¹³ в отношении России о нарушении статьи 5 Конвенции

«Право на свободу и личную неприкосновенность» в связи с

необоснованно

длительным

предварительным

заключением.

Присуждена компенсация в размере

610 782 евро в отношении

126

заявителей⁴¹⁴.

Все названное выше свидетельствует о необходимости внесения

соответствующих корректив в практику избрания меры пресечения в

виде заключения под страж у. В отношении лиц, совершивших впервые

преступления против собственности без причинения или угрозы

причинения вреда здоровью потерпевшего, мож но было бы ввести

альтернативную меру в виде залога в размере вменяемого в вину

ущерба.

⁴¹² Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2020 г. № 77-12/2020

// СПС «КонсультантПлюс».

⁴¹³ См, например: Постановление ЕСПЧ от 16 января 2020 г. «Дело “Дигай и другие (Digay and Others) против

России”» (жалобы № 34645/17 и др.) // Официальный сайт ЕСПЧ. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-200325

(дата обращения: 16.02.2021); Постановление ЕСПЧ от 4 февраля 2020 г. «Дело “Ботов (Botov and Others) против

России”» (жалоба № 22463/07 и др.) // Официальный сайт ЕСПЧ. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-200722

(дата обращения: 16.02.2021); Постановление ЕСПЧ от 3 марта 2020 г. «Дело “Авдюков и другие (Avdyukov and

Others) против России”» (жалоба

№ 33373/07 и др.)

Официальный сайт ЕСПЧ. URL:

http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-201546 (дата обращения: 16.02.2021); Постановление ЕСПЧ от 10 марта 2020

г. «Дело “Кривов (Krivov) против России”» (жалоба

№ 71862/13)

// Официальный сайт ЕСПЧ. URL:

http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-201645 (дата обращения: 16.02.2021); Постановление ЕСПЧ от 30 июля 2020 г.

«Дело “Максутов и другие (Maksutov and Others) против России”» (жалоба № 33982/17 и др.) // Официальный

сайт ЕСПЧ. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-203973 (дата обращения: 25.01.2021); Постановление ЕСПЧ

от 26 ноября 2020 г. «Дело “Тяжков (Tyazhkov) против России”» (жалобы № 4672/19, 14373/19) // Официальный

сайт ЕСПЧ. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-206205 (дата обращения: 16.02.2021); Постановление ЕСПЧ

от 10 декабря 2020 г. «Дело “Малышев и другие (Malyshev and Others) против России”» (жалобы № 9209/11 и др.)

// Официальный сайт ЕСПЧ. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-206361 (дата обращения: 16.02.2021); и др.

⁴¹⁴ Необходимо отметить, что значительная часть этой суммы является компенсацией за нарушение ст. 3

Конвенции (жестокое обращение со стороны правоохранительных органов), на которое жаловалась часть

заявителей по рассмат-риваемым постановлениям. Также она включает компенсацию за нарушение ст. 13

Конвенции (отсутствие эффективного расследования фактов жестокого обращения) и иных нарушений ст. 5

Конвенции (например, чрезмерно длительное рассмотрение апелляции) // Официальный сайт ЕСПЧ. URL:

https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=caselaw/HUDOC&c= (дата обращения: 25.01.2021).

214

В отношении женщин, имеющих детей в возрасте до 14 лет, является

оправданным ограничение на избрание меры пресечения в виде

заключения под стражу, включив эту категорию обвиняемых

(подозреваемых) в часть

2 статьи

108 УПК РФ, допускаю-щую

применение данной меры пресечения только за совершение тяжких и

особо тяжких преступлений.

По результатам принятых мер совместно с государственными

органами оказано содействие в восстановлении прав

210

подозреваемых, обвиняемых и подсудимых. Отменено 5 приговоров, 36

постановлений следователей и дознавателей об отказе в возбуждении

уголовного дела ввиду необоснованности этих процессуальных

решений,

процессуальных

решений

приостановлении

предварительного следствия,

2 постановления о прекращении

уголовного дела по фактам применения недозволенных методов

расследования; возобновлено расследование по

5 таким уголовным

делам; возбуждено 2 уголовных дела. Изменена мера пресечения в виде

заключения под стражу на иную в отношении

7 лиц;

11 граждан

освобождены от уголовной ответственности, а уголовные дела

в отношении них прекращены.

В ходе проверок по направленным Уполномоченным жалобам

органами прокуратуры внесено 107 актов реагирования, в том числе 57

представлений и 50 требований об устранении нарушений закона, по

результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности

привлечено

должностных лиц органов предварительного

расследования.

Анализ поступающих обращений, мониторинг правоприменительной

практики, результаты исследований экспертов, представленные на

научных форумах, позволяют обозначить некоторые системные

проблемы в сфере защиты прав подозреваемых, обвиняемых и

подсудимых.

Требует продолжения работа государственных органов по

гуманизации уголовной политики. В этом направлении за последние

годы сделано немало. По данным Верховного Суда Российской

Федерации, в результате совершенствования законодательства и

правоприменительной практики за последние

10 лет количество

осужденных к реальному лишению свободы сократилось на

114,1

тыс. лиц, или на 40% (с 289,2 тыс. лиц в 2009 году до 175,1 тыс. лиц в

2019 году)⁴¹⁵.

C 2001 года количество лиц, к которым применена мера пресечения в

виде заключения под страж у, сократилось почти в четыре раза - с 366

тыс. лиц в 2001 году до 94,6 тыс. лиц в 2019 году, из них 69,4 тыс. лиц

(76%) обвинялись в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, а

54,9 тыс. лиц (57%) имели судимость.

⁴¹⁵ Лебедев В.М. Осуждению не подлежит // РГ. 2020. № 231. 13 окт.

215

Необходимо также отметить положительную тенденцию роста числа

лиц, впервые совершивших преступления небольшой и средней тяжести,

освобождаемых от уголовной ответственности с назначением им

судебного штрафа. Новелла, предусматривающая такую возможность

для лиц, возместивших ущерб или иным образом загладивших вред,

причиненный преступлением, была введена в 2016 году. Она дала шанс

человеку искупить вину за совершенное противоправное деяние без

уголовного наказания и судимости. В первом полугодии 2020 года

освобождено от уголовной ответственности с назначением судебного

штрафа в отношении

17 937 обвиняемых, впервые совершивших

преступления небольшой и средней тяжести (в 2019 году - 34 583; в

2018 году - 18 989; в 2017 году - 9638).

Выражаем надежду, что процесс гуманизации уголовной политики

будет продолжен. Крупным шагом на этом пути явится введение

института

уголовного

проступка.

Как

уже

отмечалось,

соответствующий законопроект Верховным Судом

Российской

Федерации внесен в Государственную Думу.

Актуальной остается проблема длительного содержания под стражей

обвиняемых и подсудимых. По этой теме к Уполномоченному поступило

209 обращений. Уголовно-процессуальный закон ограничивает

предельный срок содержания по стражей обвиняемых рамками

предельных сроков, установленных частью 2 и частью 3 статьи 109 УПК

РФ. При этом допускается многократное продление допустимого срока

содержания под стражей. По мнению ЕСПЧ, любое продление свыше

максимально допустимого срока противоречит принципу защиты от

произвола, закрепленному в статье 5 Конвенции о защите прав человека

и основных свобод⁴¹⁶.

Сложности возникают в следующем. В уголовно-процессуальном

законе отсутствуют нормы, ограничивающие сроки применения мер

принуждения на этапе ознакомления с уголовным делом по окончании

расследования и в стадии судебного рассмотрения, когда завершены

все процессуальные действия по формированию обвинительной

доказательственной базы. Такой подход обусловлен требованиями

международного права⁴¹⁷, в соответствии с которыми каждый

обвиняемый в совершении уголовного преступления должен иметь

достаточное время и возможности для подготовки своей защиты.

Обвиняемый и его защитник знакомятся с материалами уголовного дела

без ограничения во времени (кроме случая, если обвиняемый и его

защитник умышленно затягивают время ознакомления).

В целях обеспечения реализации обвиняемым права на подготовку к

защите закон предусматривает возможность продлить срок содержания

⁴¹⁶ Обзор практики межгосударственных органов по защите прав и основных свобод человека № 6 (2020)

(подготовлен Верховным Судом Российской Федерации) // Документ опубликован не был. Доступ из СПС

«КонсультантПлюс».

⁴¹⁷ Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 2001.

№ 2. Ст. 163.

216

под стражей за рамками предельных сроков, установленных частью 2 и

частью 3 статьи 109 УПК РФ (свыше 6 месяцев, 12 месяцев, 18 месяцев

соответственно по категориям преступлений, в совершении которых

лицо обвиняется), до момента окончания изучения материалов

завершенного расследования уголовного дела.

Для решения данной проблемы представляется целесообразным

установить запрет на продление срока содерж ания под стражей свыше

18 месяцев, в том числе включая время, необходимое для ознакомления

обвиняемого с материалами уголовного дела, что ранее уже

предлагалось в докладах Уполномоченного (2017 год, 2018 год).

Анализ обращений к Уполномоченному позволяет сделать вывод и о

том, что суды в ряде случаев необоснованно продляют меру пресечения

в виде содерж ания под стражей ввиду особенностей трактовки

характера преступлений в сфере предпринимательской деятельности,

преступлений против собственности (мошенничество). Позиция судов,

связанная с тем, что преступные мошеннические действия

противоречат существу предпринимательской деятельности, не

основана на каких-либо конкретных доводах и является мнением,

которое не дает представления о мотивах отказа в применении

положений части 1¹ статьи 108 УПК РФ. При сложившемся в судебных

решениях толковании и правоприменении положения части 1¹ статьи 108

УПК РФ приобретают признаки правовой фикции.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации в своих

решениях неоднократно указывал, что «преступления следует считать

совершенными в сфере предпринимательской деятельности, если они

совершены

лицом,

осуществляющим

предпринимательскую

деятельность

самостоятельно

или

участвующим

предпринимательской деятельности, осуществляемой юридическим

лицом, и эти преступления непосредственно связаны с указанной

деятельностью»⁴¹⁸.

Такой позиции придерживается и ЕСПЧ.

Примером может служить постановление ЕСПЧ от 19 июня 2018 г. по

«Делу “Н.Г. (N.G.) против Российской Федерации”» (ж алоба № 61744/11)^419.

ЕСПЧ пришел к выводу, что утверждение судов Российской Федерации об

отсутствии связи между мошенничеством в банковской сфере, в котором

обвинялась заявительница, и «предпринимательской деятельностью» не

⁴¹⁸ Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2017 г. № 767-О // Документ

опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Определение Конституционного Суда Российской

Федерации от 17 июля 2018 г. № 2010-О // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2019 г. № 2375-О // Документ

опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Определение Конституционного Суда Российской

Федерации от 30 июня 2020 г. № 1424-О // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от

23 июля

2020 г.

№ 1863-О // Документ

опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

⁴¹⁹ Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2019. № 12.

217

обосновано. Суды ни в одном из постановлений не разъяснили, что они

понимали под сферой предпринимательской деятельности и почему

деяния, вменявшиеся заявительнице (заключение кредитных договоров в

качестве директора коммерческой организации без намерения выплаты

долга), не относились к этой сфере.

Актуальной является проблема защиты чести и достоинства личности

в уголовном процессе. Прямо или косвенно этой темы касалось 189

обращений. Понуждение к даче показаний, грубое, иногда в присутствии

детей, задержание подозреваемых, порой некорректное проведение

обысков - все эти действия существенно нарушают права граждан.

Любое грубое поведение представителей правоохранительных

органов к граж данам ЕСПЧ трактует как пытки и бесчеловечное и

униж ающее достоинство обращение⁴²⁰.

Анализ поступающих к Уполномоченному жалоб также позволяет

сделать вывод о том, что при проведении доследственных проверок,

следственных действий и осуществлении мер процессуального

принуждения сотрудники правоохранительных органов не всегда

действуют корректно.

Из ж алобы в защиту прав У. следовало, что он обвиняется в

совершении

преступлений

сфере

предпринимательской

деятельности. Со слов обвиняемого, обыск в его доме сотрудниками

следственного органа ранним утром в присутствии его четверых

малолетних детей и супруги-инвалида был воспринят им как акт

психологического воздействия на него и членов его семьи (№ У-163 от

01.09.2020). Для проверки доводов заявителя Уполномоченным

направлено обращение в органы прокуратуры. Мониторинг соблюдения

прав У. в ходе расследования уголовного дела по его обвинению

продолжается.

Причины данных нарушений Уполномоченный видит в несоблюдении

Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных

служащих правоохранительных органов Российской Федерации

(например, Кодекса этики и служебного поведения федеральных

государственных служащих Следственного комитета Российской

Федерации)⁴²¹.

К сожалению, закрепленные в указанных кодексах этики принципы и

правила служебного поведения о проявлении корректности и внимания

по отношению к гражданам на практике не всегда соответствуют

основному смыслу и содержанию деятельности по защите прав и свобод

человека и гражданина, о чем нам пишут заявители. Подобные явления

⁴²⁰ Постановление по жалобе № 37735/09 «А. против Российской Федерации» (вынесено 12 ноября 2019 г.,

вступило в силу 12 февраля 2020 г.) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание.

2020. № 6.

⁴²¹ Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации // URL: https://sledcom.ru/document/1060

(дата обращения: 15.02.2021).

218

вызывают недоверие граждан к компетентным органам, а иногда и

приводят к трагедиям.

В целях недопущения подобных ситуаций необходимо усилить

ведомственный контроль за работой сотрудников следственных

органов при осуществлении ими процессуальных действий.

Анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному, позволяет сделать

вывод об актуальности проблемы обеспечения права обвиняемых на

защиту и юридическую помощь. Эта тема затрагивалась в более чем 539

обращениях.

Статьей 48 Конституции Российской Федерации гарантировано право

на квалифицированную юридическую помощь, при этом любое

ограничение данного права, связанное с его лишением для конкретного

участника общественных отношений, может рассматриваться в

качестве общественно опасного последствия применительно к ряду

составов преступлений, в том числе предусмотренных статьей 285 и

статьей 286 УК РФ.

Кроме того, взаимосвязанные положения статьи

48 Конституции

Российской Федерации и статьи 18 Федеральный закона «Об

адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»

гарантируют

независимость

профессиональной

деятельности

адвоката⁴²².

Данные выводы основаны на правовой позиции Конституционного

Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 23 января

2007 г. № 1-П⁴²³, которым определено, что «Общественные отношения по

поводу оказания юридической помощи находятся во взаимосвязи с

реализацией

соответствующими

субъектами

конституционной

обязанности государства по обеспечению надлежащих гарантий

доступа каждого к правовым услугам и возможности привлечения

каждым лицом, заинтересованным в совершении юридически значимых

действий, квалифицированных специалистов в области права, именно

поэтому они воплощают в себе публичный интерес, а оказание

юридических услуг имеет публично-правовое значение».

Право каждого на получение квалифицированной юридической

помощи служит гарантией осуществления других закрепленных в

Конституции Российской Федерации прав и свобод, в частности на

защиту своих прав всеми не запрещенными законом способами (часть 2

статьи 45), на судебную защиту (статья 46), на разбирательство дела

судом на основе состязательности и равноправия сторон (часть

⁴²² Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской

Федерации» // РГ. 2002. № 100. 5 июня.

⁴²³ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 января 2007 г. № 1-П «По делу о

проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса

Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью “Агентство

корпоративной безопасности” и гражданина В.В. Макеева»

// Вестник Конституционного Суда Российской

Федерации. 2007. № 1.

219

статьи 123), на что указывает Конституционный Суд Российской

Федерации⁴²⁴.

Между тем нередки случаи, когда адвокатов ограничивают во времени

ознакомления с материалами уголовного дела или не допускают к своим

подзащитным, содержащимся под стражей, без разрешения лица или

органа, в производстве которых находится уголовное дело, несмотря на

то, что закон не устанавливает разрешительный порядок свидания

адвокатов и их доверителей. Либо ставят их в такое положение, когда

осуществить квалифицированную защиту просто невозможно.

В ходе проверки по жалобе в защиту К. и приобщенных процессуальных

документов установлено нарушение его права на защиту ввиду

временного ограничения защитника на ознакомление с материалами

уголовного дела. На ознакомление с многотомным уголовным делом судом

отведен четырехдневный срок, чего явно недостаточно для организации

полноценной защиты (№ К-752 от 13.07.2020).

Иногда правоприменитель стремится к буквальному толкованию

законодательства и судебной практики, узкому пониманию признаков

посягательств против адвокатской деятельности. В связи с этим

повышению уровня гарантий прав в этой сфере способствовало бы

введение уголовной ответственности за воспрепятствование законной

деятельности адвоката.

В конце

2020 года на общественное обсуждение представлен

разработанный Мин-юстом России проект поправок к УК РФ и УПК РФ⁴²⁵,

устанавливающий

режим

уголовно-правовой

охраны

профессиональных прав адвоката от преступных посягательств.

Уполномоченный считает этот проект обоснованным с позиции

доктрины уголовного права и с учетом явного распространения такого

рода общественно опасного поведения.

На втором месте по численности находятся обращения по поводу

законности, обоснованности и справедливости приговора. В своих

жалобах

заявители выражали

несогласие

квалификацией

обвинений, ставили вопрос об оценке законности собранных по делу

доказательств невиновности.

⁴²⁴ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 14-П «По делу о

проверке конституционности положений, содержащихся в статьях 47 и 51 Уголовно--процессуального кодекса

РСФСР и пункте 15 части второй статьи 16 Федерального закона “О содержании под стражей подозреваемых и

обвиняемых в совершении преступ-лений”, в связи с жалобами граждан А.П. Голомидова, В.Г. Кислицина и

И.В. Москвичева» // РГ. 2001. № 223. 14 нояб.

⁴²⁵ Минюст России предложил ввести уголовную ответственность за воспрепятствование деятельности адвоката

// СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/news/1409518/#ixzz6mdHaEPhZ (дата обращения: 15.02.2021).

220

В связи с ж алобой И., необоснованно осужденного и приговоренного к 14

годам лишения свободы за совершение преступлений в сфере незаконного

оборота

наркотических

средств,

Уполномоченный

направила

мотивированное обращение к руководству Генпрокуратуры России.

Поддержав позицию Уполномоченного, Генпрокуратура России обратилась

с кассационным представлением в Верховный Суд Российской Федерации

о возобновлении производства по делу ввиду вновь открывшихся

обстоятельств. В результате 26 мая 2020 г. гражданин И. после 7 лет

незаконного заключения был оправдан Ленинским районным судом г.

Смоленска за отсутствием события преступления. Судом признано право И.

на реабилитацию (№ И-710 от 05.12.2018).

Как правило, к вынесению неправосудного приговора приводит,

наряду с ошибками при применении норм материального права,

неверная оценка доказательств, а также немотивированный отказ суда

в приобщении материалов, оправдывающих обвиняемого. При

осуществлении правосудия необходимо четко следовать букве закона и

рекомендациям постановлений пленумов Верховного Суда Российской

Федерации.

Системной и носящей устойчиво повторяющийся характер является

проблема использования защитных кабин (клеток) в зданиях судов.

Мониторинг

общественного

мнения

по

вопросу

помещения

подозреваемых, обвиняемых и подсудимых в металлические клетки

показывает, что данная проблема вызывает значительный

общественный резонанс и не раз становилась предметом обсуждения

российским профессиональным сообществом, в том числе в 2017 году в

Совете Федерации и на других площадках.

О необходимости отмены практики использования металлических

клеток в суде Уполномоченный по правам человека в Российской

Федерации заявляла в марте 2019 г., когда направила в Комитет министров

Совета Европы комментарий в отношении исполнения решения

Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу «Свинаренко

и Сляднев против России»⁴²⁶.

Уполномоченный убеждена, что решение о помещении в стеклянную

светопрозрачную кабину не может являться стандартно применяемой

процедурой. Данное решение должно приниматься судом с учетом

конкретной ситуации, личности заявителя и всех заслуживающих

внимания обстоятельств, а также с приведением мотивов принятия

такого решения.

⁴²⁶ Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2013. № 9.

221

В ноябре 2018 года в Государственную Думу внесен законопроект⁴²⁷,

которым предлагается дополнить статью 9 УПК РФ частью 3, согласно

которой запрещается помещать подозреваемых, обвиняемых или

подсудимых в защитные кабины в процессуальной зоне залов судебных

заседаний, а также использовать иные конструкции, препятствующие

общению указанных лиц с защитником.

По состоянию на февраль 2021 года данный законопроект так и не был

рассмотрен, хотя актуальность его принятия очевидна. Положения

законопроекта соответствуют минимальным стандартным правилам

обращения с заключенными. При этом целесо-образно устанавливать

индивидуальные меры обеспечения должного поведения в ходе

судебного слушания, выбор которых следует осуществлять на основе

рекомендаций компетентных органов (органов, осуществившего

задержание и представившего ходатайство о заключении под стражу;

администрации места принудительного содержания и т.д.).

Уполномоченный

полагает,

что

необходимо

использовать

альтернативные методы для того, чтобы обеспечить должное поведение

подсудимых в ходе судебного слушания (избеж ать побегов,

агрессивного поведения, обеспечить защиту от агрессии извне и т.д.).

Так или иначе, применение любой меры пресечения должно быть

обосновано индивидуально, исходя из конкретного случая и оценки

всех возможных рисков⁴²⁸.

4.3. ЗАЩИТА ПРАВ ПОТЕРПЕВШИХ

Ежегодно жертвами преступлений становятся сотни тысяч человек.

Только в 2020 году от рук преступников пострадало более 1620 тыс.

человек, из них 22,7 тыс. было убито. Вместе с тем количество убийств и

умышленного причинения вреда здоровью за прошлый год уменьшилось

соответственно на

5,2 и

6,9%. Сократилось и число краж (на

3%),

особенно квартирных (на 22,6%). Однако фактически, с учетом высокой

латентности преступности, эта цифра намного выше.

Защита прав потерпевших, главными компонентами которой являются

доступ к правосудию, восстановление нарушенных прав и компенсация

причиненного ущерба, - конституционная обязанность государства,

вытекающая из исторически сложившихся в нашем обществе и

апробированных

веками

морально-нравственных

обычаев

представлений о справедливости, основанная на нормах и принципах

меж дународного права и обеспеченная комплексом современных

национальных законодательных и подзаконных актов.

⁴²⁷ СОЗД ГАС «Законотворчество» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/587542-7 (дата обращения: 16.02.2021).

⁴²⁸ Комментарий Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Т.Н. Москальковой // URL:

https://ombudsmanrf.org/news/v_mire/view/iniciativa_upolnomochennogo_ob_otmene_kletok_v_zalakh_sudebnykh_zas

edanij (дата обращения: 17.02.2021).

222

Следуя Декларации основных принципов правосудия для жертв

преступлений и злоупотреблений властью, принятой Генеральной

Ассамблеей ООН

29 ноября

1985 г.⁴²⁹, Рекомендациям Комитета

министров Совета Европы «О положении потерпевшего в рамках

уголовного права и процесса» от

28 июня

1985 г.

№ R (85)⁴³⁰,

государства должны содействовать тому,

чтобы судебные и

административные процедуры в большей степени отвечали интересам

защиты жертв преступлений путем обеспечения им возможности

изложения своей позиции и рассмотрения их мнений и пожеланий на

соответствующих этапах судебного разбирательства в тех случаях,

когда затрагиваются их личные интересы, без ущерба для обвиняемых и

согласно соответствующей национальной системе уголовного

правосудия.

Такая система в России создана и постоянно совершенствуется.

Концептуальные подходы, основания, порядок осуществления, виды и

механизмы защиты прав потерпевших закреплены в Конституции

Российской Федерации (статья 52), УПК Российской Федерации (статьи

6, 42 и др.), федеральных законах и подзаконных актах⁴³¹.

Однако, как показывают анализ поступивших к Уполномоченному

обращений, результаты мониторинга, проведенного в Аппарате

Уполномоченного в 2019-2020 годах в соответствии с рекомендациями

круглого стола на тему «Гарантии реализации права потерпевшего на

доступ к правосудию при принятии решения о возбуждении уголовного

дела», утвержденными постановлением Комитета Совета Федерации по

конституционному

законодательству

государственному

строительству от 29 января 2019 г. № 31-11/227⁴³², и данные СПЧ при

Президенте Российской Федерации⁴³³, Общественной палаты, НКО и

правозащитников, в сфере гарантий прав потерпевших имеется ряд

проблем системного характера, связанных главным образом с

незаконным отказом в возбуждении уголовного дела, несвоевременным

возбуждением уголовных дел, длительным и безрезультатным

расследованием преступлений, отказами в рассмотрении исков

⁴²⁹Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

⁴³⁰Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998.

С. 114-116.

⁴³¹Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и

иных участников уголовного судопроизводства» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3534; Постановление Пленума

Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2010 г. № 17 «О практике применения судами норм,

регламентирующих участие потерпевшего в уголовном судопроизводстве» // РГ. 2010. № 147. 7 июля; приказ

Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского

надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» // Законность. 2008.

№ 2.

⁴³²Заседание Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному

строительству // URL: http://legislation.council.gov.ru/activity/sessions/112865/ (дата обращения: 09.02.2021).

⁴³³Заседание

Совета

по развитию

гражданского

общества

и правам

человека

URL:

http://www.kremlin.ru/events/president/news/64638 (дата обращения: 09.02.2021).

223

потерпевших (гражданских истцов) о взыскании причиненного вреда

при рассмотрении уголовного дела в суде или невыполнением на

практике решений судов о взыскании с осуж денного причиненного

потерпевшему вреда.

Это приводит к разочарованию и неудовлетворенности качеством

государственной защиты их прав, критическому отношению к

деятельности правоохранительных органов. Более того, некоторые

потерпевшие сообщают, что процесс доследственных проверок

сообщений о преступлениях, отношение следователей и дознавателей к

ним во время проведения процессуальных действиях причиняют им

дополнительные страдания. В результате нередко ж ертвы

преступления вообще отказываются от помощи государства, что

приводит к сохранению высокой латентности в этой сфере.

Согласно социологическому опросу ВЦИОМ, 39% пострадавших от

преступлений не обращаются за помощью в правоохранительные

органы чаще всего потому, что не верят в помощь правоохранительных

органов⁴³⁴.

От потерпевших и иных лиц, которые считают себя таковыми, к

Уполномоченному в 2020 году поступило 3205 обращений в защиту прав

потерпевших, что на 2,8% меньше, чем в 2019 году. Тематика и динамика

обращений показаны на рис. 68.

Около половины поступивших обращений связано с нарушениями

прав граждан при приеме, регистрации и рассмотрении заявлений о

преступлениях, с необоснованными отказами в возбуждении уголовных

дел (1652, из них на отказы в возбуждении уголовного дела - 1500).

Масштаб нарушений на стадии возбуждения уголовного дела

подтверждается статистикой органов прокуратуры: на действия

(бездействие) следователей и дознавателей при рассмотрении

сообщения о преступлении органами прокуратуры за 10 месяцев 2020

года рассмотрено

2908 тыс. жалоб. Этот показатель в динамике

выглядит следующим образом: в 2019 году - 3628 тыс., в 2018 году -

3731 тыс., в 2017 году - 3794 тыс., в 2016 году - 3779 тыс.

После отмены прокурорами незаконных постановлений об отказе в

возбуждении уголовного дела в первом полугодии текущего года

возбуждено 77 260 уголовных дел, в 2019 году - 162 445, в 2018 году -

165 646, в 2017 году - 176 992, в 2016 году - 183 646.

Неэффективность правовых средств защиты прав жертв

преступлений заставляет их обращаться в Европейский Суд по правам

человека.

По искам против Российской Федерации ЕСПЧ в 2020 году признал в

отношении

112 потерпевших нарушения статьи

13 «Право на

эффективное средство правовой защиты» Европейской конвенции о

защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) и статьи 6

⁴³⁴Пострадавшие от преступлений: в надежде на справедливость. Всероссийский опрос ВЦИОМ. 2017 г., 1600

респондентов

субъектах

Российской

Федерации

Сайт

ВЦИОМ.

URL:

https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=536 (дата обращения: 14.10.2020).

224

«Право на справедливое судебное разбирательство» Конвенции. Размер

компенсации по данным решениям составил свыше

7 млн евро

(7 081 809,5). В 2019 году ЕСПЧ признал в отношении 316 потерпевших

нарушения статей 6 и 13 Конвенции. Размер компенсации по данным

решениям составил почти 11 млн евро (10 917 799).

Однако решения ЕСПЧ не только носят компенсаторный характер, но и

влекут пересмотр состоявшихся судебных решений, принятых в

порядке статьи

125 УПК РФ, в рамках обжалования постановлений

следователей и дознавателей об отказе в возбуждении уголовного дела.

В 2020 году в связи с решениями ЕСПЧ Президиумом Верховного Суда

Российской Федерации отменено 10 постановлений судов, которыми

были оставлены без удовлетворения жалобы граждан на решения

органов следствия об отказе в возбуждении уголовного дела, в 2019

году - 13, в 2018 году - 3.

По поступившим в адрес Уполномоченного обращениям она

самостоятельно проверяет обоснованность принятых решений в

соответствии с пунктами 23 и 27 ФКЗ-1 или инициирует проверки в рамках

прокурорского надзора или ведомственного контроля.

Из обращения к Уполномоченному С. следовало, что СО по г.

Петропавловск-Камчатский СУ СК России по Камчатскому краю по факту

совершения в отношении ее несовершеннолетней дочери сексуального

насилия в возбуждении уголовного дела отказано. По результатам

инициированной Уполномоченным проверки, проведенной прокуратурой

Камчатского края, постановление об отказе в возбуждении уголовного

дела отменено, возбуждено уголовное по признакам преступлений,

предусмотренных п. «а» ч. 3 ст. 131, п. «а» ч. 3 ст. 132 УК РФ. Ход и

результаты расследования уголовного дела взяты на контроль

Уполномоченным и в прокуратуре края (№ С-1486 от 05.08.2020).

В связи с проводимой Уполномоченным проверкой по жалобе Ч. и Н. на

бездействие сотрудников ОМВД России по Рузскому г.о. Московской области

изучены запрошенные материалы проверок об отказе в возбуждении

уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 330 и 166

УК РФ. Из жалобы следовало, что установленные лица, находясь на

территории телятника, принадлежащего заявителям, незаконно завладели

принадлежащими Н. автомобилями, кроме того, применяли физическую силу

к Ч. Изучение материалов доследственной проверки показало, что в ходе

проверки дознавателем не проведено ни одного проверочного мероприятия,

направленного на сбор сведений, достаточных для принятия законного и

обоснованного процессуального решения в рамках ст. 144-145 УПК РФ.

Уполномоченным направлено соответствующее заключение прокурору

Московской области, по результатам которого постановление об отказе в

возбуждении уголовного дела отменено, назначена дополнительная

проверка, начальнику ОМВД России по Рузскому г.о. внесено

представление, которое рассмотрено и удовлетворено. Впоследствии

возбуждено уголовное дело по указанным событиям

(№ кЧ-304 от

16.12.2019).

225

Затягивание срока принятия заявления о преступлении и решения о

возбуждении уголовного дела ведет к утрате доказательств,

возможностей розыска лиц, причастных к совершению преступления,

сокрытию имущества, на которое могло быть обращено взыскание, и,

соответственно, к нарушению права потерпевшего на возмещение

причиненного ему вреда.

Треть всех заявлений потерпевших составляют жалобы на

ненадлежащее расследование уголовных дел. В своих обращениях

граждане зачастую сообщают, что по уголовным делам органами

следствия и дознания выносятся незаконные постановления о

приостановлении производства по делу или об их прекращении.

Житель Забайкальского края М. обратился с ж алобой на необоснованное

приостановление, а затем прекращение уголовного преследования в

отношении лица, которое, по мнению заявителя, совершило мошеннические

действия, повлекшие причинение ущерба в особо крупном размере.

Проверкой прокуратуры Забайкальского края, проведенной по

ходатайству Уполномоченного, установлено, что следственные действия

проведены не в полном объеме, указания, данные в ходе ведомственного

контроля, не исполнены, в связи с чем постановление о приостановлении

предварительного расследования отменено, в Центральный районный суд

г. Читы направлено ходатайство об отмене постановления о прекращении

уголовного преследования в отношении гражданина, который нанес вред

заявителю, которое удовлетворено (№ М-688 от 15.10.2019).

Не получив сатисфакции в российском уголовном процессе, граждане

обращаются за защитой своих прав в ЕСПЧ. Так, ввиду неэффективного

расследования по факту убийства брата гражданка Аношкина

обратилась в ЕСПЧ, который в своем постановлении, указывая на

нарушение статьи 2 Европейской конвенции о защите прав человека и

основных свобод, обратил внимание на процессуальное обязательство

государства проводить эффективное расследование по фактам смерти.

Преступление было совершено в закрытом государственном

учреждении, и все доказательства были доступны властям, считает

ЕСПЧ. Однако, несмотря на ограниченный круг подозреваемых,

расследование в разное время приостанавливалось 13 раз. Решением

ЕСПЧ Аношкиной присуждена денежная компенсация в размере 36,6

тыс. евро, которая выплачена ей из бюджета Российской Федерации.

Ряд жалоб потерпевших был связан с их несогласием с

квалификацией преступления, которым причинен вред потерпевшему,

с неоправданной, по их мнению, мягкостью приговора в отношении

лица, совершившего преступление, а также с решениями судов в части

возмещения причиненного ущерба (101).

По ж алобам потерпевших Ф. и М. на приговор Иркутского областного суда

от 28 марта 2019 г., за убийство брата которых осуждены П., С., Н., Е., З., Л.1

226

и Л.2 к различным срокам наказания, Верховным Судом Российской

Федерации было принято решение об удовлетворении кассационных жалоб

потерпевших в части несогласия с приговором ввиду чрезмерной мягкости

назначенного наказания одному из участников преступления и требований

по гражданскому иску. Апелляционным определением Судебной коллегии

по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля

2019 г. усилено наказание в отношении С. с 8 до 13 лет лишения свободы,

вместе с тем в части оставления без рассмотрения исковых требований

потерпевших Ф. и М. о возмещении материального вреда приговор отменен,

уголовное дело в этой части передано на рассмотрение в порядке

гражданского судопроизводства⁴³⁵.

Возмещение причиненного вреда потерпевшему - один из ключевых

вопросов гарантий защиты его прав. По данным Судебного департамента

при Верховном Суде Российской Федерации, за 6 месяцев 2020 года

удовлетворена 31 тыс. исков от потерпевших, в их пользу взыскано 113,2

млрд руб. Однако нередко суд, разрешая уголовное дело по существу в

судебном заседании, принимает решение о рассмотрении вопроса о

взыскании с виновного причиненного вреда в гражданском процессе,

что, конечно, доставляет ему большие неудобства. В таком случае жертве

преступления приходится тратить время и деньги на участие в отдельном

судебном разбирательстве.

В связи с этим большое положительное значение для защиты прав

потерпевших сыграло принятое при участии Уполномоченного

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 13

октября 2020 г. № 23 «О практике рассмотрения судами гражданского

иска по уголовному делу» (далее - Постановление)⁴³⁶, которое

указывает на необходимость разрешать вопросы возмещения вреда

потерпевшим, не откладывая вопрос в долгий ящик. «Суду в ходе

судебного разбирательства надлежит принимать исчерпывающие меры

для разрешения имеющегося по делу гражданского иска по существу, с

тем чтобы нарушенные преступлением права потерпевшего были

своевременно восстановлены», - сказано в Постановлении. При

вынесении

обвинительного

приговора

нельзя

допускать

необоснованной передачи вопроса о размере возмещения ущерба

потерпевшим для рассмотрения в отдельном порядке - в рамках

гражданского процесса.

А вышестоящим инстанциям рекомендовано реагировать каждый раз,

когда суды первой инстанции без уважительных причин уклонились от

назначения жертве преступлений компенсации.

В Постановлении детально разъясняется, на что имеют право

претендовать жертвы преступлений и как суды должны рассматривать

такие вопросы. В частности, в Постановлении акцентируется внимание

⁴³⁵Апелляционное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской

Федерации от 10 июля 2019 г. № 66-АПУ19-10сп // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

⁴³⁶РГ. 2020. № 240. 23 окт.

227

судей на праве жертв преступлений требовать компенсации не только

материального, но и морального вреда. Разъяснения Пленума

Верховного Суда Российской Федерации помогут судам повысить

эффективность защиты прав потерпевших.

В результате мер, принятых Уполномоченным по обращениям

потерпевших совместно с органами дознания, следствия и прокуратуры,

оказано содействие в восстановлении прав 467 потерпевшим по

уголовны м делам. В

241 случае были отменены решения об отказе

в возбуждении уголовного дела и возбуждено 29 уголовных дел.

Отменено 72 постановления о приостановлении предварительного

следствия или дознания,

16 - о прекращении уголовного дела,

возобновлено производство по

88 уголовным делам. Органами

предварительного

расследования

удовлетворено

258 ходатайств

заявителей. По результатам проверок

30 должностных лиц органов

дознания и предварительного следствия привлечены к дисциплинарной

ответственности.

В 2020 году продолжена введенная два года назад практика изучения

своими силами уголовных дел, по которым производство прекращено, и

материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела. В

результате в органы дознания и предварительного следствия

направлено 15 заключений о необоснованности отказа в возбуждении

уголовного дела и прекращении производства по уголовным делам. Во

всех случаях органами дознания и предварительного следствия были

приняты решения о проведении дополнительных доследственных

проверок или о возобновлении расследования.

Гражданин Х. обратился с жалобой на незаконное вынесение

постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела ОМВД России по

району Строгино г. Москвы по факту совершения мошеннических действий.

Уполномоченным самостоятельно проведена проверка, по результатам

которой выявлена недостаточность проведенных доследственных

мероприятий, подготовлено и направлено заключение прокурору г. Москвы

с рекомендациями о проведении дополнительной проверки по данному делу

в порядке прокурорского надзора и принятии надлежащих мер по

устранению причин и условий, способствующих нарушению прав и

законных интересов заявителя. Доводы, изложенные в заключении, нашли

свое подтверждение. В 2020 году неправомерное решение об отказе в

возбуждении уголовного дела было отменено, возбуждено уголовное дело

по ч. 2 ст.

159 УК РФ, заявитель признан потерпевшим, а в связи с

выявленными нарушениями закона, в том числе требований ст. 6¹ УПК РФ,

межрайонной прокуратурой начальнику ОМВД России по району Строгино

г. Москвы внесено представление, которое удовлетворено

(№ Х-171 от

29.04.2019).

В 2020 году Уполномоченным проведен масштабный анализ проблем

защиты прав пострадавших от преступлений, связанных с обеспечением

доступа

правосудию,

эффективным

своевременным

228

расследованием преступлений, возмещением вреда, причиненного

преступлением, которые отражены в тематическом докладе

«Соблюдение и защита прав потерпевших в уголовном процессе»⁴³⁷.

Проблемы защиты прав потерпевших в уголовном процессе были в

2018-2020 годах предметом рассмотрения Координационного совета

уполномоченных по правам человека (11 декабря 2019 г.), участников

круглого стола (6 декабря 2018 г.) и конференции (23 июля 2020 г.),

проведенных Комитетом Совета Федерации по конституционному

законодательству и государственному строительству при участии

Уполномоченного. На данных форумах были сформулированы

рекомендации в адрес органов государственной власти, которые не

только не потеряли актуальность, но, напротив, в условиях

современных реалий приобрели еще большую остроту.

Необходимо, на наш взгляд, принять меры по совершенствованию

нормативного регулирования порядка приема, регистрации и проверки

обращений потерпевших, процессуального регулирования стадии

возбуждения уголовного дела в целом.

Для изменения ситуации главные усилия правоприменителя должны

быть, на наш взгляд, направлены на оптимизацию практики реагирования

на сообщения потерпевших: на повышение ответственности должностных

лиц правоохранительных органов, осуществляющих защиту и

восстановление прав человека, нарушенных преступлением. В этих целях,

как представляется, необходимо сменить ориентиры в статистическом

учете, который ведется правоохранительными органами, изменить оценку

результатов работы органов расследования и суда. В погоне за

результатами раскрываемости преступ-лений, которые сейчас являются

основным критерием оценки деятельности органов следствия и дознания,

а стало быть - взысканий и поощрений, некоторые сотрудники идут на

сокрытие заявлений о совершенных преступлениях от регистрации и

учета.

Задачам повышения гарантий прав потерпевшего и эффективности

расследования преступлений будет отвечать комплекс мер по

реформированию стадии возбуждения уголовного дела. Считаем, что в

наибольшей степени отвечает интересам жертв преступлений порядок,

при котором все следственные действия смогут начинаться сразу после

регистрации заявления о преступлении. При этом момент придания

заявителю статуса потерпевшего должен совпадать по времени с

началом производства по делу. Обоснование этой уголовно-

процессуальной модели приводилось в предыдущих докладах⁴³⁸.

Системной проблемой является низкий уровень гарантий лиц,

обратившихся с заявлением о преступлении. Между тем защита прав и

⁴³⁷Тематический доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Соблюдение и защита

прав

потерпевших

уголовном

процессе»

URL:

https://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/106171_25.12_sborka_LowRes.pdf (дата обращения: 09.02.2021).

⁴³⁸Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за

2019 год

URL:

https://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/doc2019_fin_compressed.pdf (дата обращения: 09.02.2021).

229

свобод человека без четкого определения его правового положения

невозможна⁴³⁹.

Статус «заявитель о преступлении» наделяет его правами, обязывает

должностных лиц разъяснять эти права, обеспечивать безопасность,

позволяет участвовать в доказывании, обжаловании и т.д.

На процессуальную модель без стадии предварительной проверки по

сообщению о преступлении перешли в последние годы многие

государства, в том числе государства - -участники Содружества

Независимых Государств (Казахстан, Молдова, Киргизия и др.).

При этом опасения, что такой порядок необоснованно увеличит

количество уголовных дел за счет отсутствия фильтра для проверки

информации, которая не содержит сведений о событии преступления,

вряд ли могут всерьез приниматься во внимание.

Большего внимания требуют опасения, связанные с тем, что практика

«автоматического» начала производства ослабляет уровень защиты

личности, в отношении которой проводится расследование, лишая

возможности оспаривать необоснованное уголовное преследование.

Поэтому в отношении указанной категории участников уголовного

процесса порядок «автоматического» начала производства не применим.

Правовые механизмы судебного обжалования действий и процессуальных

решений, принятых в ходе досудебного судопроизводства, должны

гарантировать защиту от необоснованного уголовного преследования.

Следовательно, привлечение в качестве подозреваемого должно

осуществляться на основе мотивированного процессуального решения,

которое лицо вправе обжаловать прокурору и в суд. Кроме того, при

рассматриваемой процедуре уголовного преследования потребуется

усиление ответственности за ложный донос.

Отказ от стадии возбуждения уголовного дела обсуждается уже

несколько лет, однако до сих пор так и не сформулирована современная

концепция реформирования досудебного производства.

В сфере особого внимания также находилась проблема, связанная с

возмещением вреда, которая возникает у граждан, пострадавших от

преступлений⁴⁴⁰.

Хотелось бы также обратить внимание на дефицит правовых средств,

обеспечиваю-щих возможность привлечения в качестве гражданских

соответчиков физических и юридических лиц, владеющих имуществом

вредопричинителя в его интересах.

Не урегулирован и механизм защиты прав и законных интересов

потерпевшего в случае, если в ходе досудебного производства по

уголовному делу не установлено лицо, совершившее преступление. При

указанных обстоятельствах производство по уголовному делу сводится

⁴³⁹Масленникова Л.Н. К вопросу о первых результатах реализации научного проекта № 18-29-16018 «Концепция

построе-ния уголовного судопроизводства, обеспечивающего доступ к правосудию в условиях развития

цифровых технологий» // Lex Russica. 2020. Т. 73. № 1. С. 70-87.

⁴⁴⁰См. параграф 4.2 настоящего доклада.

230

к выполнению лишь формальных процедур, реализация которых ни в

какой степени не защищает права и законные интересы потерпевшего

несмотря на то, что отправной точкой уголовного судопроизводства

выступает заявление лица, которому противоправными действиями

причинен вред.

Последствием несовершенства законодательного регулирования

возмещения

вреда,

причиненного

преступлением,

правоприменительной практики является низкий уровень реальной

компенсации ущерба потерпевшим.

В 2020 году размер вреда, причиненного преступлениями, составил

512,8 млрд руб., при этом добровольно возмещено лишь 2,4 млрд руб. (в

2019 году - 44,6 из 627,7 млрд руб.; в 2018 году - 63,5 из 563 млрд руб.; в

2017 году - 43,3 из 408,5 млрд руб.; в 2016 году - 43,1 из 563,6 млрд

руб.).

Выходом из сложившегося положения представляется создание

государственного фонда, из средств которого компенсировался бы

вред, причиненный преступлением потерпевшему. Государство, в свою

очередь, выплаченные средства могло бы в качестве регрессных

требований взыскивать с лиц, виновных в причинении вреда

преступлением.

Функционирование фонда поддержки потерпевшим целесообразно

построить с учетом рекомендаций Комитета министров Совета Европы

от 28 сентября 1977 г. «О компенсации потерпевшим от преступлений»

(резолюция [77] 27)⁴⁴¹, которыми правительствам государств-членов

рекомендовано принимать во внимание принцип выплаты компенсации

государством, если она не может быть обеспечена другими средствами,

в отношении:

1) лиц, получивших тяжкие телесные повреждения в

результате преступления; 2) иждивенцев лиц, умерших в результате

преступления.

Многие страны уже идут по такому пути (Великобритания, Франция,

Нидерланды, Казахстан, Новая Зеландия, Австралия, Канада, Япония и

др.).

Полагаем целесообразным рассмотреть вопрос о присоединении

России к Европейской конвенции о выплате компенсации жертвам

тяжких преступлений от

24 ноября

1983 г.⁴⁴² Ее сторонами на

сегодняшний день являются

26 стран (еще

8 стран подписали

конвенцию, но пока не ратифицировали ее). Полагаем, что наше

присоединение к ней стало бы как весомым вкладом в гармонизацию

европейского законодательства, так и важным показателем

дальнейшего развития демократии и социальной направленности

российского государства.

Положительный опыт зарубежных стран в области защиты прав жертв

преступлений представляется в настоящее время крайне важным.

⁴⁴¹Совет Европы и Россия. Сборник документов. М., 2004. С. 474-476.

⁴⁴²Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант».

231

Некоторы е механизмы защиты прав потерпевших, их социальной

реабилитации и само движение международного сообщества к усилению

защиты жертв преступлений могут быть использованы в России.

Источниками формирования компенсационного фонда могли бы служить

средства, получаемые от штрафов, залогов, конфискации имущества

преступников и государственных служащих, которые не могут обосновать

происхождение своего имущества, и т.п.

Представляется, что значительно способствовать пополнению фонда

денежными средствами могла бы возможность компенсировать ущерб

от преступления за счет трудовой занятости осужденных.

Организациям, размещающим заказы на производство продукции на

предприятиях, в которых к труду привлекаются осужденные,

целесообразно предоставлять налоговые льготы⁴⁴³.

Для изменения ситуации с соблюдением прав потерпевших требуется

также

система

мер,

предполагающая

расширение

данных

государственного

статистического

наблюдения.

учетно-

статистических документах по уголовному делу целесообразно

отражать количество потерпевших, вид причиненного им вреда, размер

заявляемых потерпевшими требований о возмещении вреда и его

компенсации.

⁴⁴³См. подробнее параграфы 5.2 и 5.3 настоящего доклада.

232

5.1. ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Производство по делам об административных правонарушениях

является

одним

из

самых

масштабных

направлений

правоохранительной

деятельности

государства.

Ежегодно

уполномоченными

органами

составляется

более

150 млн

административных материалов. Только в судах рассматриваются свыше

7 млн дел, из них почти

1,4 млн правонарушений, совершенных

должностными лицами⁴⁴⁴. В этой связи обеспечение прав участников

административного процесса приобретает особое значение.

Несмотря на столь значительные объемы административно-

юрисдикционной деятельности, к Уполномоченному поступает

сравнительно мало ж алоб от граждан. Данная ситуация, на наш взгляд,

связана с отсутствием Уполномоченного в перечне лиц, которым КоАП

РФ предоставляет право на обжалование постановлений и решений по

делам об административном правонарушении. Между тем Федеральный

конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в

Российской

Федерации»

определяет,

что

Уполномоченный

рассматривает жалобы на любые решения или действия (бездействие)

государственных органов, органов местного самоуправления,

должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель

обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо

административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по

его ж алобе (статья

16), а при проведении проверки по жалобе

Уполномоченный вправе знакомиться с делами об административных

правонарушениях, решения по которым вступили в законную силу

(статья 23). В соответствии с данным федеральным конституционным

законом

Уполномоченный

вправе

также

обращаться

административным иском в суд в защиту прав и свобод, нарушенных

решениями или действиями (бездействием) органа публичной власти

(подпункт 1 пункта 1 статьи 29).

В связи с этим предлагается главу

30 КоАП РФ «Пересмотр

постановлений и решений по делам об административных

правонарушениях»

дополнить

нормой,

закрепляющей

право

Уполномоченного обжаловать в суд и в вышестоящий орган,

вышестоящему должностному лицу постановления и решения по делам

об административных правонарушениях. Это придаст завершенность

⁴⁴⁴ Административные правонарушения. Показатели по отдельным правонарушениям

// Портал судебной

статистики. URL: http://stat.xn----7sbqk8achja.xn--p1ai/stats/adm/t/31/s/1 (дата обращения: 18.01.2021).

234

законодательному оформлению компетенции Уполномоченного, внесет

определенность

правозащитную

практику

повысит

информированность населения о компетенции Уполномоченного.

Равным образом таким правом в КоАП нужно наделить и

уполномоченных по правам человека в субъектах Российской

Федерации.

В 2020 году к Уполномоченному по вопросам защиты прав человека

при производстве по делам об административных правонарушениях

поступило 480 обращений граждан, что больше, чем в прежние годы

(2019 год - 356; 2018 год - 358). Увеличение произошло в основном в

связи с расширением объемов административной деятельности в период

борьбы с распространением коронавирусной инфекции. Граждане

заявляли о необоснованности введения ограничительных мер,

жаловались на задержание и привлечение к административной

ответственности

за

нарушение

правил

передвижения,

за

неиспользование средств индивидуальной защиты, на нарушение

другими гражданами режима тишины.

Тематика и динамика обращений граждан к Уполномоченному при

производстве по делам об административных правонарушениях

показаны на рис. 69.

Традиционно самая большая группа обращений

(44%) связана с

возбуждением дел об административных правонарушениях. Около

половины из них составили обращения по поводу необоснованности

возбуждения дела об административном правонарушении. Заявители

полагали, что протоколы о правонарушении составлены либо при

отсутствии события как такового, либо без достаточных на то оснований.

Заявительница В. обратилась с жалобой на привлечение к

административной ответственности за нарушение карантинных мер в

условиях распространения коронавирусной инфекции. Ей было выписано

постановление об изоляции лица в связи с подозрением на новую

коронавирусную инфекцию. Однако квартиру заявительница не покидала,

режим самоизоляции не нарушала. Проведенной по инициативе

Уполномоченного прокурорской проверкой установлено, что постановление

о привлечении В. к административной ответственности по ст. 3.18.1 КоАП г.

Москвы⁴⁴⁵ за нарушения режима самоизоляции интегрировано программой

«Социальный мониторинг» в связи с техническим сбоем. В этой связи

Главконтролем Москвы вышеуказанное постановление отменено (№ В-612

от 24.07.2020).

Другая часть обращений была от лиц, пострадавших от

административных правонарушений, которые, по их мнению, не

получили административно-правовую защиту. Граждане заявляли, что

⁴⁴⁵ Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» //

Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 69.

235

виновные лица избежали ответственности, дела об административных

правонарушениях по ним не возбуждались и протоколы об их

административно-наказуемых деяниях не составлялись.

Четверть обращений касалась случаев обоснованности и

справедливости наложения административных наказаний.

Гражданка С. обратилась с жалобой на необоснованное привлечение к

административной ответственности ее мужа и плохое состояние

участка автодороги Яшалта-Сальск. Из-за того, что дорога находится в

плачевном состоянии, муж заявительницы попал в ДТП, в котором его

потом еще и обвинили. Чтобы устранить данную несправедливость и

восстановить права С. и ее мужа, Уполномоченный обратилась с

ходатайством в Яшалтинский районный суд Республики Калмыкия,

который постановление по делу об административном правонарушении

в отношении мужа С. отменил, производство по делу прекратил.

Прокуратурой района в адрес Министерства по строительству,

транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкия внесено

представление об устранении дефектов дорожного полотна, которые

стали причиной ДТП с участием мужа заявительницы

(№ С-277 от

17.02.2020).

Исходя из реалий ситуации, появились в 2020 году жалобы граждан на

назначение

административных

штрафов

за

нарушение

ограничительных мер. Заявители были не согласны с привлечением к

административной

ответственности

за

нарушение

режима

самоизоляции, за управление транспортным средством с истекшим во

время режима самоизоляции сроком действия водительского

удостоверения, за нарушение предписания о самоизоляции в связи с

вынужденным выходом из дома.

На горячую линию поступил звонок от гражданки Г. Она рассказала, что

и сама, и члены ее семьи переболели коронавирусом, но им не пояснили, что

для контроля их самоизоляции необходимо было установить приложение

«Социальный мониторинг». В результате этого в отношении

заявительницы было вынесено

5 постановлений по делам об

административных правонарушениях, а в отношении ее матери -

постановления по ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы в связи с нарушением режима

самоизоляции. Также часть штрафов была назначена за покидание Г. и ее

матерью места жительства уже после подтверждения врачами факта их

выздоровления. Отец Г. был привлечен к административной

ответственности за нарушение режима самоизоляции, хотя место

жительства он покинул в результате госпитализации в больницу. В связи с

нарушением прав Г. и ее семьи Уполномоченный обратилась в Главное

контрольное управление г. Москвы с просьбой провести проверку. По ее

результатам

все

вынесенные

постановления

по

делам

об

административных правонарушениях отменены (№ Г-750 от 09.06.2020).

Каждое пятое-шестое обращение касалось вопросов применения мер

обеспечения по делам об административных правонарушениях.

236

Граждане жаловались на невыполнение должностными лицами

обязанностей по разъяснению прав при задержании, на невручение

копий процессуальных документов, на неудовлетворительные условия

содержания в служебных помещениях для задержанных.

Гражданин И. в рамках производства по делу о хулиганстве находился в

помещении для административно задержанных лиц в ОМВД России по

Парфинскому району Новгородской области. Там он столкнулся с

неудовлетворительными условиями содержания людей: переполненность

камеры, слабые освещение и проветриваемость, антисанитария. В этой

связи И. обратился с жалобой к Уполномоченному. На основании изучения

материалов дела была инициирована прокурорская проверка, в результате

которой факты подтвердились. В адрес и.о. начальника ОМВД России по

Парфинскому району внесено представление, виновное долж ностное лицо

привлечено к дисциплинарной ответственности (№ И-46 от 11.02.2020).

В части обращений этой группы ставились под сомнение основания

задержания и доставления в подразделения полиции за нарушение

режима самоизоляции. Граждане обращали внимание на несоблюдение

сотрудниками полиции социальной дистанции при составлении

административных материалов, на нахождение в помещениях, где

происходило разбирательство с доставленными и задержанными,

многих людей, что, по мнению заявителей, уже само по себе несет

угрозу заражения коронавирусной инфекцией.

Гражданин Б. был задержан во дворе собственного дома без средств

индивидуальной защиты и доставлен в здание ОР ППСП ОМВД России по г.

Новомосковск для составления протокола об административном

правонарушении в связи с нарушением карантинных мер. Б. не согласился

с действиями полицейских и посчитал, что его права нарушены. Он

обратился к Уполномоченному. По результатам проверки, инициированной

Уполномоченным, Прокуратурой Тульской области установлены факты

нарушений со стороны сотрудников А. и И.: нахождение при задержании

без средств индивидуальной защиты, составление протокола с

процессуальными ошибками. Это послужило основанием для вынесения

постановления о прекращении дела об административном правонарушении

в отношении Б. за отсутствием состава административного

правонарушения. В адрес начальника ОМВД России по г. Новомосковску

внесено представление (№ Б-1105 от 26.06.2020).

На

стадии

обж алования

постановлений

по

делам

об

административных правонарушениях граждане чаще всего отмечают

длительность сроков рассмотрения ж алоб, прекращение дел об

административных

правонарушениях

по

нереабилитирующим

основаниям (например, в связи с истечением сроков давности, а не за

отсутствием события или состава правонарушения).

237

В жалобах, связанных с обращением постановлений по делам об

административных правонарушениях к исполнению, граждане

сообщали о взыскании штрафов, о назначении которых они надлежащим

образом не информированы, об отказах освободить от исполнения

наказания в связи с тяжелыми жизненными обстоятельствами.

Гражданин К. не получил постановлений о привлечении к

ответственности за нарушение Правил дорожного движения и тем самым

был лишен возможности воспользоваться своим правом на 50% оплату

штрафов. За помощью К. обратился к Уполномоченному, по просьбе

которого ГУ МВД России по Нижегородской области проведена проверка,

подтвердившая факт нарушений. Гражданину К. был восстановлен срок

для уплаты штрафов в размере половины суммы (№ К-61 от 13.01.2020).

Благодаря совместным усилиям с органами прокуратуры органами

внутренних дел, контрольно-надзорными органами положительно

разрешены 56 обращений из числа принятых к рассмотрению. Адресная

помощь оказана 112 гражданам, по 10 жалобам осуществлена защита

прав неопределенного круга лиц.

На горячую линию обратился К. с ж алобой на неправомерное

задерж ание сотрудниками ДПС ОГИБДД МО МВД России «Цивильский»

Чувашской Республики его племянника М., проигнорировавшего их

требование об остановке транспортного средства. Он также сказал, что в

период содерж ания племянника М. в комнате для задерж анных МО МВД

России «Цивильский» он не был обеспечен питанием. По просьбе

Уполномоченного проверку провела Прокуратура Чувашской Республики.

По результатам проведенной проверки процессуальных нарушений при

задерж ании не выявлено. Вместе с тем установлен факт нарушения норм

об обеспечении питанием. В этой связи прокуратурой внесено

представление об устранении нарушений требований федерального

законодательства. Виновные долж ностные лица привлечены к

ответственности (№ К-1143 от 24.05.2020).

Анализ поступающих обращений и результаты обобщения

правоприменительной практики позволяют сделать вывод, что уровень

признания, соблюдения и защиты прав участников производства по

делам об административных правонарушениях напрямую зависит от

качества действующего законодательства. К сожалению, современное

законодательство об административных правонарушениях далеко от

идеала.

За 19 лет со дня своего принятия КоАП РФ сотни раз подвергался

изменениям. Данное обстоятельство уже само по себе несет риски

коллизионности

затрудняет

пользование

законодательным

материалом. Наряду с этим КоАП РФ морально устарел, содержит

пробелы и противоречия. Постоянно растет количество составов

238

административных правонарушений и лиц, привлекаемых к

административной ответственности. В этой связи Уполномоченный

придает работе по совершенствованию законодательных гарантий прав

участников административного производства большое значение.

целях

совершенствования

вопросов

административной

ответственности Уполномоченным в Минюст России направлены

предложения и замечания в проекты нового Кодекса Российской

Федерации

об

административных

правонарушениях⁴⁴⁶

Процессуального кодекса Российской Федерации об административных

правонарушениях⁴⁴⁷.

Задачи

эффективного

противодействия

распространению

коронавирусной

инфекции

обусловили

активное

развитие

законодательства об административных правонарушениях как на

федеральном, так и региональном уровнях. К сожалению, его реализация

усложняется имеющей место конкуренцией норм об ответственности.

Законами ряда субъектов Российской Федерации были предусмотрены

наказания за нарушение правил поведения в период действия режима

повышенной готовности (например, за несоблюдение социальной

дистанции; передвижение без цифровых пропусков и др.). В частности, в

г. Москве за указанные деяния предусмотрен штраф в размере 4 тыс. руб.

Одновременно в КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 1 апреля

2020 г.

№ 99-ФЗ) установлено, что: нарушение законодательства в

области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия

населения влечет наложение административного штрафа на граждан в

размере от 15 тыс. до 40 тыс. руб. (часть 2 статьи 6.3); невыполнение

правил поведения при введении режима повышенной готовности на

территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной

ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации - предупреждение или

наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до

30 тыс. руб. (статья 20.6.1).

Встречаются законодательные дефекты, при которых одно и то же

действие (бездействие) влечет ответственность и по федеральному, и

по региональному административному закону.

Верховный Суд Российской Федерации разрешил вопрос конкуренции

норм административного законодательства с учетом приоритета

федерального КоАП, что нашло отражение в соответствующем

постановлении⁴⁴⁸.

⁴⁴⁶ Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=102447

(дата обращения: 25.01.2021).

⁴⁴⁷ Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru/ (дата обращения:

25.01.2021).

⁴⁴⁸ См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых

вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных

правонарушениях» // РГ. 2005. 9 апр.

239

Особую актуальность приобретают вопросы использования

современных технических и информационных технологий при

производстве по делам об административных правонарушениях.

Условия

пандемии

обусловили

активное

внедрение

автоматизированных систем сбора, передачи и обработки информации в

различных областях общественной жизни. Однако в связи с их

использованием в административно-юрисдикционной деятельности

выявился ряд проблем.

Сложности возникли, в частности, в связи с использованием

автоматической фиксации нарушений режима самоизоляции. В КоАП

Москвы предусмотрен штраф в размере 4 тыс. руб. за нарушение правил

поведения в период действия режима повышенной готовности,

зафиксированных посредством технологий электронного мониторинга

местоположения гражданина в определенной геолокации. В этих целях

Правительством Москвы разработано для пациентов с диагнозом COVID-

19 и ОРВИ, которые лечатся в домашних условиях, приложение

«Социальный

мониторинг»⁴⁴⁹,

позволяющее

контролировать

соблюдение режима самоизоляции.

Использование технических средств в рамках административного

производства само по себе дело благое, это будущее. Однако

необходимо минимизировать вред, возникающий в связи с

техническими

сбоями

электронных

устройств

фиксации

административных правонарушений.

В связи с обращением к Уполномоченному М. с ж алобой на привлечение

к административной ответственности за нарушение карантинных мер

направлен запрос в Правительство Москвы. Проверка показала, что в

связи с заболеванием М. 28 апреля 2020 г. ей было выдано постановление

о соблюдении

14-дневного режима самоизоляции, при этом о

необходимости установить на телефон приложение «Социальный

мониторинг» не предупредили. В связи с этим М., которая добросовестно

исполняла все предписания и сидела дома, была дваж ды привлечена к

административной ответственности за нарушение режима самоизоляции.

В результате обращения в Правительство Москвы ситуацию

пересмотрели и постановления должностного лица Главконтроля от 8 мая

2020 г. и от 13 мая 2020 г. о наложении на М. штрафов были отменены

(№ М-543 от 26.05.2020).

В целях усовершенствования подобной системы мониторинга

Уполномоченный полагает возможным внести изменения в КоАП РФ,

направленные на использование технологии электронного мониторинга

местоположения и иных технических средств.

⁴⁴⁹ Социальный мониторинг // Официальный сайт Мэра Москвы. URL: https://www.mos.ru/city/projects/monitoring/

(дата обращения: 25.01.2021).

240

Вызывает определенные вопросы порядок привлечения к

административной

ответственности

граждан

за

нарушение

самоизоляции с использованием камер автоматической фиксации

нарушений.

С апреля 2020 года ГКУ «Центр организации дорожного движения

Правительства Москвы» (ЦОДД) вел проверку транспортных средств с

помощью дорожных камер автоматической фиксации нарушений ПДД на

предмет наличия цифровых пропусков у их владельцев. В случае

отсутствия номера транспортного средства в базе данных цифровых

пропусков города Москвы и Московской области владелец автомобиля

привлекался к административной ответственности по статье 3.18.1 КоАП

города Москвы с назначением наказания в виде штрафа в размере 5 тыс.

руб. При этом производство по делу об административном

правонарушении производилось в упрощенном режиме, без составления

протокола в соответствии с частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

Однако данная статья должна применяться лишь в случае выявления

административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП

РФ (Административные правонарушения в области дорожного

движения), или административного правонарушения в области

благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта

Российской Федерации, совершенных с использованием транспортного

средства.

Статья 3.18.1 КоАП г. Москвы «Нарушение требований нормативных

правовых актов города Москвы, направленных на введение и

обеспечение режима повышенной готовности на территории города

Москвы» в перечень правонарушений, производство по которым может

производиться в упрощенном режиме, не подпадает.

Таким образом, создано еще одно исключение из принципа

презумпции невиновности, которое, однако, не может быть установлено

иначе как на законодательном уровне. Полагаем, федеральному

законодателю в связи с наработанной практикой регионов необходимо

внести соответствующие изменения в КоАП РФ.

Еще одна тема, связанная с активным использованием электронных

форм

административно-юрисдикционной

области,

которая

заслуживает внимания, - это процедуры обжалования постановлений по

делам об административных правонарушениях. В ряде регионов

предусмотрена возможность обж алования процессуальных решений в

электронной форме. Так, в городе Москве жалобы на постановления по

делам об административных правонарушениях могут быть поданы через

интернет-портал «Автокод» или электронную приемную Правительства

города Москвы. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность

направления в суд жалобы на постановление по делу об

административном правонарушении в виде электронного документа.

На

основании

закона

правоприменительной

практике

сформировалось правило, согласно которому жалоба может быть подана

лично на бумажном носителе либо по почте заказным письмом. В

241

противном случае (например, при подаче в электронной форме) жалоба

не будет считаться подписанной.

Частично данную проблему призван решить Федеральный закон от

29 декабря 2020 г. № 471-ФЗ, в соответствии с которым с 1 сентября

2021

г.

появится

возмож ность электронного

обж алования

постановлений по делу об административном правонарушении в

случае фиксации этого административного правонарушения

работающими в автоматическом реж име специальными техническими

средствами. Полагаем, указанный механизм следует распространить

на постановления по делам об административных правонарушениях

независимо от способа фиксации таких правонарушений, что упростит

реализацию граж данами своих законных прав.

Анализ юрисдикционной практики выявил такж е ряд других

недостатков

действующего

законодательства,

негативно

сказывающихся на обеспечении прав участников административного

производства, которые ж елательно не допустить в новом КоАП РФ.

Так, нынешний кодекс не содержит случаев обязательного назначения

экспертизы, хотя по обстоятельствам дела такая потребность нередко

возникает. В этой связи представляется целесообразным при разработке

нового КоАП РФ определить перечень случаев обязательного назначения

экспертизы по аналогии с положениями УПК РФ.

Еще одна системная проблема, выявленная в практике правозащитной

работы, связана с возможностью применения административного

ареста к отцам, одиноко воспитывающим детей до 14 лет. Согласно

положению части

2 статьи

3.9 КоАП РФ административный арест

устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за

отдельные виды административных правонарушений и не может

применяться, наряду с прочими категориями лиц, к женщинам, имеющим

детей в возрасте до 14 лет. Соответственно к мужчинам, имеющим детей

в возрасте до 14 лет, наказание в виде административного ареста можно

применять. Полагаем, что законодатель поставил в неравное положение

женщин и мужчин, имеющих детей до 14 лет, поскольку в данном случае

приоритетными являются интересы ребенка вне зависимости от пола

родителя, к которому применяется наказание.

С учетом изложенной позиции Уполномоченным дано заключение на

запрос

судьи

Конституционного

Суда

Российской

Федерации

В.Г. Ярославцева

по

жалобе

В.С. Милова

на

нарушение

его

конституционных прав положениями ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ (№ 10290 от

27.07.2020). Конституционный Суд Российской Федерации в Определении

от

15 октября

2020 г.

№ 2375-О⁴⁵⁰ указал, что при назначении

⁴⁵⁰ Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 октября 2020 г. № 2375-О «По жалобе

гражданина Милова Владимира Станиславовича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 3.9

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»

Официальный сайт

Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision499631.pdf (дата

обращения: 25.01.2021).

242

административного ареста мужчине, самостоятельно воспитывающему

детей в возрасте до 14 лет, суды вправе и обязаны обеспечить должный

баланс между осуществлением целей административного наказания и

защитой прав и законных интересов детей правонарушителя. Это правило

распространяется и на случаи, когда мужчина, имеющий ребенка в

возрасте до 14 лет, хотя и воспитывает его совместно с матерью, но в

конкретной жизненной ситуации назначение административного

наказания такому мужчине в виде административного ареста приведет к

тому, что ребенок останется без родительского присмотра.

Важным вопросом для лиц, в отношении которых ведется

производство по делу об административном правонарушении, является

обеспечение права на получение квалифицированной юридической

помощи.

Согласно части 4 статьи 25.5 КоАП РФ защитник и представитель

допускаются к участию в производстве по делу об административном

правонарушении с момента возбуждения дела об административном

правонарушении, т.е. с момента составления первого протокола о

применении меры обеспечения производства по делу (в том числе

задержания).

При этом частью 4 статьи 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 г.

№ 3-ФЗ «О полиции» предусмотрено, что срок задержания исчисляется с

момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок

административного задержания исчисляется в соответствии с

законодательством об административных правонарушениях.

Следуя буквальному толкованию названных законодательных актов,

процессуальные права у задержанных, в том числе на получение

квалифицированной юридической помощи, возникают лишь после

составления соответствующего протокола. До этого момента в

правоприменительной практике лица, задержанные и доставленные в

отделения полиции, оказываются фактически бесправными, к ним не

допускают адвокатов.

Допуск адвокатов в здание подразделения полиции также

ограничивается под предлогом введения режима спецоперации, отчего

содержащиеся там граждане лишаются права на правовую помощь.

Важно заметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в

Постановлении от 27 июня 2000 г. № 11-П указал, что Конституция

Российской Федерации не связывает предоставление помощи адвоката

(защитника) с формальным признанием лица подозреваемым либо

обвиняемым; сущностным признаком, характеризующим фактическое

положение лица как нуждающегося в юридической помощи, является то,

что его конституционные права, прежде всего на свободу и личную

неприкосновенность, ограничены.

В этой связи права административно задерж анных недостаточно

гарантированы

требуют

дальнейшего

законодательного

совершенствования путем внесения изменений в статью 25.5 КоАП РФ.

243

Наряду с законодательством об административных правонарушениях

нуждается в совершенствовании правовое регулирование деятельности

полиции. В Государственную Думу внесен проект федерального закона

№ 955380-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О

полиции”»⁴⁵¹, который уточняет полномочия сотрудников по

проникновению в жилые и иные помещения, проведению оцепления

(блокированию) территорий и строений, вскрытию транспортных

средств. В целом законопроект заслуж ивает поддержки. Вместе с тем

отдельные положения законопроекта нуждаются в уточнении, в связи с

чем Уполномоченным направлены предложения и замечания в адрес

Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию

коррупции (№ ТМ47312-431 от 26.10.2020).

По мнению Уполномоченного, требуют конкретизации основания

вскрытия транспортных средств и оцепления (блокирования)

территорий,

применения

огнестрельного

оружия,

введение

дополнительных гарантий прав граждан при осуществление названных

правоограничительных действий, важно привести положения об

ответственности сотрудников полиции в соответствие с гражданско-

правовым законодательством.

Наряду с вышеназванными продолжают быть актуальными

предложения по усилению административно-правовых гарантий прав

граждан, ранее высказанные в докладах Уполномоченного: о

предоставлении задержанным права на телефонный звонок для

уведомления о факте задержания и местонахождении (2018 год); о

закреплении особого порядка изъятия мобильных электронных

устройств

(2018 год); об осуществлении видеофиксации действий

сотрудников

полиции

при

направлении

на

медицинское

освидетельствование на состояние опьянения (2016 год); о наделении

граж дан правом с использованием

специального приложения

самостоятельно фиксировать административны е правонарушения в

области дорожного движения и благоустройства территории,

совершенные с использованием транспортных средств (2018 год); об

установлении случаев

обязательного участия прокурора и

представителя по отдельным категориям дел (2016 год и 2019 год); о

расширении составов правонарушения, по которым возможна уплата

половины суммы наложенного административного штрафа в течение 20

дней с момента вынесения постановления по делу

(2019 год); об

обеспечении неотвратимости наказания за нарушение норм об

обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время (2018 год и 2019

год); о наделении заявителя правами потерпевшего с момента подачи

заявления о совершении в отношении него административного

правонарушения, причинения ему физического, имущественного или

морального вреда

(2019 год); об установлении ответственности за

нарушения прав инвалидов на бесплатную медицинскую помощь, на

⁴⁵¹ СОЗД ГАС «Законотворчество». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/955380-7 (дата обращения: 12.02.2021).

244

доступ к информации, на обеспечение жилой площадью, на образование,

на получение материальной поддержки, на социально-бытовое

обслуживание

(2019 год). Полагаем, что эти предложения также

заслуживают

отражения

новом

законодательстве

об

административных правонарушениях.

5.2. ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В

УЧРЕЖДЕНИЯХ УГОЛОВНО-

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Российское государство проводит последовательный курс на

гуманизацию уголовной политики и экономию репрессивных мер по

отношению к лицам, впервые совершившим преступления, загладившим

причиненный вред, доказавшим своим поведением стремление к

социально-позитивной жизни. Следствием такой политики является

снижение из года в год количества лиц, находящихся в учреждениях

уголовно-исполнительной системы (рис. 70).

В 2020 году продолжалось укрепление законодательных гарантий

прав осужденных, в том числе направленных на ресоциализацию.

Приняты в том числе законы, в подготовке которых непосредственное

участие принимала Уполномоченный.

Вступил в действие разработанный по инициативе Уполномоченного

Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 96-ФЗ «О внесении изменений в

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации»⁴⁵². Он

расширяет основания отбывания осужденными наказания в учреждениях,

наиболее близко расположенных к месту жительства близких

родственников.

В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2020 г. № 222-ФЗ

«О внесении изменений в статью 90 Уголовно-исполнительного кодекса

Российской Федерации»⁴⁵³, в разработке которого принимала участие

Уполномоченный, увеличивается максимальный вес посылки и

передачи, предназначенной для осужденных к лишению свободы.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в последние годы

укрепляется взаимодействие с Минюстом России и ФСИН России не

только по линии законотворчества, но и по вопросам обмена

информацией, взаимного участия в мероприятиях по правозащитной

тематике.

7 октября 2020 г. впервые проведена коллегия ФСИН России на тему

«О мерах, принимаемых по соблюдению прав человека в учреждениях

⁴⁵² СЗ РФ. 2020. № 14 (часть I). Ст. 2026.

⁴⁵³ СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4748.

245

уголовно-исполнительной системы Российской Федерации», в которой

участвовала Уполномоченный⁴⁵⁴.

26 ноября 2020 г. директор ФСИН России А.П. Калашников принял

участие в семинаре-тренинге уполномоченных по правам человека в

субъектах Российской Федерации, проведенном Уполномоченным

совместно с Научно-образовательным центром по правам человека

Московского государственного юридического университета имени

О.Е. Кутафина (МГЮА). Подготовленное в результате этой работы

научно-методическое пособие «Методика и тактика рассмотрения

обращений о нарушении прав человека в местах принудительного

содержания» направлено уполномоченным по правам человека в

субъектах Российской Федерации и размещено на сайте

Уполномоченного для использования в практической деятельности⁴⁵⁵.

Научно-образовательным центром по правам человека МГЮА

совместно с Уполномоченным в 2020 г. в 5 субъектах Российской

Федерации проведены обучающие семинары на основе программы

«Актуальные вопросы формирования и деятельности общественных

наблюдательных комиссий по контролю за соблюдением прав лиц в

местах принудительного содержания» (г. Воронеж (26-27 февраля), г.

Севастополь, Республика Крым (15-17 сентября), г. Самара (1-2 октября),

г. Казань (4 декабря)).

Уполномоченный также констатирует, что в последнее время ФСИН

России и надзорными органами целенаправленно принимаются меры по

наведению порядка с соблюдением прав заключенных и осужденных. В

этом аспекте было бы желательным после вынужденного прекращения

возобновить практику совместных проверок соблюдения прав лиц,

находящихся в учреждениях УИС, которые осуществлялись прокурорами

и региональными уполномоченными по правам человека во исполнение

поручения Президента Российской Федерации, высказанного на

заседание коллегии Генпрокуратуры России 2019 года⁴⁵⁶. Она показала

свою действенность и полезность.

В вопросах обеспечения прав заключенных и осужденных по-

прежнему много нерешенных проблем, а уровень законности в УИС все

еще вызывает тревогу. За

2020 год органами прокуратуры при

осуществлении надзора за законностью исполнения уголовных

наказаний выявлено 88 951 нарушений закона, в связи с чем принесено

4648 протестов и внесено

14 518 представлений, по результатам

⁴⁵⁴ Коллегия ФСИН России «О мерах, принимаемых по соблюдению прав человека в учреждениях уголовно-

-исполнительной системы Российской Федерации» // URL: https://fsin.gov.ru/news/index.php?ELEMENT_ID=525590

(дата обращения: 17.11.2020).

⁴⁵⁵ Научно--методическое пособие «Методика и тактика рассмотрения обращений о нарушении прав человека в

местах

принудительного

содержания»

URL:

https://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/Metod_

takt_rassm_26.11.2020.pdf (дата обращения: 22.01.2021).

⁴⁵⁶ Заседание коллегии Генпрокуратуры России // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL:

http://www.kremlin.ru/events/president/news/60100 (дата обращения: 27.01.2021).

246

рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено

23 682 сотрудника УИС.

2020 году возросло до

4872 количество обращений к

Уполномоченному по вопросам соблюдения и защиты прав человека в

учреждениях УИС. Рост по сравнению с 2019 годом произошел за счет

обращений, касающихся трудовых прав осужденных (в два раза),

соблюдения прав при конвоировании (на 37,5%), условий содержания в

СИЗО и исправительных учреждениях (на

24,8%), социального

обеспечения (на

20,6%), медицинского обеспечения (на

10,8%),

неправомерных действий персонала (на

10,2%), перевода в иное

учреждение (на 8,2%).

Более чем в два раза возросло количество коллективных обращений -

до 212 (2019 год - 102). Главным образом они поступали по вопросам

медицинского обеспечения (76), действия (бездействие) сотрудников

УИС

(27), условий содержания в следственных изоляторах

(27),

применения физической силы и специальных средств (14), условий

содержания в исправительных учреждениях

(11),

установления

местонахождения осужденного (11).

Специфика 2020 года, связанная с распространением коронавируса,

также нашла отражение в обращениях к Уполномоченному. На «горячую

линию» поступило 281 обращение от заключенных и осужденных, а также

от их родственников и законных представителей. Претензии в основном

касались несоблюдения в некоторых учреждениях ФСИН России, по их

мнению, санитарно-эпидемиологических требований, ограничения права

на защиту (недопуск адвокатов и представителей), неполучения посылок,

передач, писем и оплаченной прессы, трудности в приобретении

защитных масок и средств дезинфекции, недостаточного ассортимента

товаров в магазинах учреждений.

Следует подчеркнуть, что большинство ж алоб в ходе проверок не

находит подтверждения. Объясняется это положение разными

обстоятельствами, в том числе надуманностью поводов, предвзятостью

и излишней эмоциональностью заявителей, недостаточностью знаний

действующего

уголовно-исполнительного

законодательства,

несовершенством существующих форм фиксации правонарушений, а

также несвоевременностью обращения. Однако немало фактов, когда

жалобы подтверждаются. Из принятых к рассмотрению обращений по

результатам проверок, проведенных по инициативе Уполномоченного

органами прокуратуры, вышестоящими органами УИС, а также проверок,

проведенных Аппаратом Уполномоченного, подтвердились доводы,

изложенные в 235 жалобах.

Тематика и количество обращений по вопросам соблюдения и защиты

прав человека в учреждениях УИС за 2018-2020 годы показаны на рис.

77.

Самая многочисленная группа обращений - жалобы на решения и

действия сотрудников УИС. В частности, обжалуются факты наложения

247

дисциплинарных взысканий, проведения обысков, изъятия личных

вещей, отказов и ограничений на получение корреспонденции и

посылок, основания и способы применения физической силы и

специальных средств, непредоставления свиданий, решения о введении

карантинных мер.

В структуре этой группы как позитивный момент следует оценить

снижение количества жалоб на применение физической силы и

специальных средств. По сравнению с

2019 годом их количество

уменьшилось более чем наполовину (54,7%). Сказываются решительные

действия руководства ФСИН России, прокуратуры по искоренению

фактов применения к заключенным и осужденным физической силы,

специальных средств и оружия. Однако проблема по-прежнему

актуальна и требует к себе дальнейшего внимания.

Осужденный И. из-за жестокого обращения с ним сотрудников ФКУ

ИК-8 ГУФСИН России по Новосибирской области попытался покончить

с собой. К Уполномоченному поступила информация о попытке

суицида. В целях предотвратить трагедию и помочь осуж денному И.

направлено обращение в прокуратуру Новосибирской области. Была

проведена прокурорская проверка и возбуж дено уголовное дело по

признакам преступления, предусмотренного п. «а» ч. 3 ст. 286 УК

Российской Федерации - превышение долж ностных полномочий с

применением насилия (вх.

№ 3239 от

10.03.2020). Обвинение

предъявлено

сотруднику

правоохранительных

органов.

Предварительное следствие закончено. В Калининском районном суде

г. Новосибирска с 02.12.2020 г. идет суд.

Ненадлежащее расследование фактов применения к заключенным

насилия, бесчеловечного или унижающего достоинства обращения

традиционно является предметом рассмотрения ЕСПЧ. В 2020 году

в отношении России было вынесено

13 постановлений о нарушении

статьи 3 Конвенции «Никто не должен подвергаться пыткам или

бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению или

наказанию» в отношении

23 заявителей. Сумма компенсации,

присужденная ЕСПЧ по данным постановлениям, составила 460 379

евро⁴⁵⁷.

Из ответов органов прокурорского надзора и ведомственного

контроля, которые по ходатайству Уполномоченного проводили

проверки, следует, что во многих случаях факты насилия и жестокого

обращения не нашли подтверждения. В единичных случаях

возбуждаются уголовные дела по ст. 286 УК РФ. В значительной степени

это связано с субъективным фактором, несовершенством нормативно-

правовой базы, позволяющей своевременно и качественно собрать

доказательства по делу такой категории, недостаточным уровнем

материально-финансового обеспечения учреждений ФСИН России.

⁴⁵⁷ Официальный сайт Европейского Суда по правам человека // URL: https://www.echr.coe.int

/Pages/home.aspx?p=caselaw/HUDOC&c= (дата обращения: 21.10.2020).

248

Несмотря на значительное увеличение в учреждениях УИС количества

видеорегистраторов (с 19 561 в 2019 г. до 30 369 в 2020 г.) и видеокамер (с

129 803 в 2019 г. до 145 846 в 2020 г.), они не выполняют в полной мере

функцию превенции. Персонал не всегда осуществляет их постоянное

ношение, является непродолжительным время хранения видеоинформации

(30 суток). Нами на коллегии ФСИН России 7 октября 2020 г. предложено

рассмотреть вопрос размещения серверов с записями систем

видеонаблюдения, находящихся в учреждениях УИС, в территориальном

органе ФСИН России.

В целях предупреждения фактов насилия и других форм негуманного

отношения к заключенным и осужденным, по мнению Уполномоченного,

важно продолжить повышение уровня открытости УИС. В частности,

предлагается пересмотреть ведомственные нормативные правовые

акты ограниченного доступа в целях исключения указанного грифа с

тех из них, которые затрагивают права и обязанности осужденных и

лиц, содержащихся под стражей, либо исключения сведений,

составляющих охраняемую законом тайну.

Уполномоченный поддерживает решение директора ФСИН России

А.П. Калашникова, прозвучавшее на коллегии 7 октября 2020 года, о

создании во всех территориальных органах ФСИН России специальных

комиссий по мониторингу применения физической силы и специальных

средств⁴⁵⁸.

Кроме того, полагаем, что в целях предупреждения и выявления

фактов пыток и иных жестоких, унижающих человеческое достоинство

форм обращения и наказания путем обеспечения постоянной

(ежедневной) системы посещений всех мест принудительного

содержания без уведомления со стороны независимых экспертов

следует активизировать широкий диалог в обществе и среди

компетентных государственных органов об учреждении в Российской

Федерации Национального превентивного механизма (далее - НПМ)⁴⁵⁹.

Об этом Уполномоченный говорит уже не первый год⁴⁶⁰. Следует изучить

зарубежный опыт закрепления организационно-правовых основ и

практики функционирования НПМ для имплементации позитивного

опыта в отечественное законодательство. Представляет в этой связи

интерес опыт государств - бывших союзных республик, например,

Республики Казахстан (ратифицировали факультативный протокол к

⁴⁵⁸ Больная тема. Применение силы к заключенным взято под особый контроль // РГ. 2020. 12 окт.

⁴⁵⁹ Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих

достоинство видов обращения и наказания принят резолюцией 57/199 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 февраля

2002 г. // Официальный сайт ООН. https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/torture_prot.shtml (дата

обращения: 21.12.2020).

⁴⁶⁰ Доклад о деятельности Уполномоченного за 2018 год. С. 183; Доклад о деятельности Уполномоченного за

2019 год. С. 209.

249

конвенции против пыток)⁴⁶¹ и Республики Узбекистан (не

ратифицировали факультативный протокол к конвенции против

пыток)⁴⁶², создавших НПМ.

Важным шагом в усилении общественного контроля станет принятие

разработанного Минюстом России законопроекта «О внесении изменений в

Федеральный закон “Об общественном контроле за обеспечением прав

человека в местах принудительного содерж ания и о содействии лицам,

находящимся в местах принудительного содерж ания”». Проект закона

направлен

на

совершенствование

деятельности

общественных

наблюдательных комиссий (ОНК). В рабочей группе по подготовке

законопроекта, напрямую касающегося защиты прав человека, принимали

участие сотрудники Аппарата Уполномоченного. В Минюст России

направлены предложения по его доработке, в частности о финансовом

обеспечении

деятельности

ОНК

за

счет

средств

бюджетов

соответствующих субъектов Российской Федерации, о предоставлении

отчетных материалов по итогам осуществления общественного контроля

за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания по

форме, установленной Общественной палатой Российской Федерации,

Уполномоченному

уполномоченному

по

правам

человека

соответствующем субъекте Российской Федерации (№ ВЛ 26984-29 от 15

июля 2020).

Разновидностью жестокого обращения ЕСПЧ рассматривает

применение максимально суровых санкций при привлечении

заключенных к дисциплинарной ответственности, когда не

учитывается характер нарушений и обстоятельства дела. Количество

жалоб на наложенные дисциплинарные взыскания по сравнению с 2019

годом немного увеличилось (2019 год - 143 обращения, 2020 год - 150).

Гражданка Л. обратилась с жалобой на неправомерное наложение

дисциплинарных взысканий на осужденного Н., отбывающего наказание

в колонии-поселении Ростовской области. Проведенная совместно с

прокуратурой проверка показала, что дисциплинарное взыскание в

виде водворения в ШИЗО от 14 апреля 2020 г. применено к осужденному

Н. с нарушениями уголовно-исполнительного законодательства, в связи

с чем оно отменено прокуратурой

21.09.2020 (вх.

№ Н-377 от

10.06.2020).

⁴⁶¹ Закон Республики Казахстан от 2 июля 2013 г. № 111-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые

законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма,

направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов

обращения и наказания» // Параграф. URL: zakon.kz (дата обращения: 21.11.2020); Уголовно--исполнительный кодекс

Республики Казахстан от 5 июля 2014 г. № 234-V (с изм. и доп. по состоянию на 7 июля 2020 г.) // Параграф. URL:

zakon.kz (дата обращения: 21.11.2020).

⁴⁶² Указ Президента Республики Узбекистан об утверждении Национальной стратегии Республики Узбекистан по

правам человека // «Национальный правовой информационный центр “Адолат” при Министерстве юстиции

Республики Узбекистан». URL: https://lex.uz/ru/docs/4872357 (дата обращения: 21.11.2020).

250

Много обращений поступает на проводимые обыскные мероприятия,

на случаи изъятия личных вещей, на отказы и ограничения на получение

почты, на непредоставление свиданий и тому подобные действия

персонала УИС.

На «горячую линию» обратилась жена обвиняемого Ш. в защиту прав

своего супруга Б. Она сообщила, что у Б. в условиях содерж ания в СИЗО

значительно ухудшилось состояние здоровья, ему не были переданы

заказанные и оплаченные ею продукты, на его личном счете

отсутствовали перечисленные ему денежные средства. В связи с этим

направлено обращение начальнику УФСИН России по г. Москве. По

результатам рассмотрения обращения и изучения сложившейся ситуации

заключенному была оказана необходимая медицинская помощь, он был

проконсультирован врачом, а такж е получил продукты питания и

денежные средства (№ 5580/1 от 23.06.2020).

Обращения по вопросам медицинского обеспечения в учреждениях УИС

составляют вторую по величине группу заявлений в адрес

Уполномоченного. Заявители выражают несогласие с тактикой лечения и

отсутствием медицинских препаратов, просят об оказании содействия в

прохождении обследования и лечения в учреждениях вневедомственного

здравоохранения,

получении

специализированной

высокотехнологичной медицинской помощи, жалуются на формализм и

равнодушие медицинского персонала. Обращения этой категории

демонстрируют устойчивую тенденцию к росту.

Прокуратурой ХМАО - Югры по инициативе Уполномоченного

проведена проверка жалобы гражданина Л. о ненаправлении его на

медико-социальную

экспертизу

для

прохождения

очередного

освидетельствования.

По

результатам

проверки

установлено

ненадлежащее исполнение должностных обязанностей сотрудниками

СИЗО, в связи с чем начальнику СИЗО внесено представление. В

результате принятых мер по возвращению из ИВС заключенному

проведено комплексное обследование и консультации врачей, по итогам

которых он направлен на соответствующее освидетельствование (№ Л-

280* от 29.05.2020).

Нужно отметить, что в вопросах охраны здоровья заключенных и

осужденных ФСИН России проводит предметную работу. Ее результатом

является последовательное снижение количества летальных исходов

в учреждениях УИС. В 2020 году их количество по сравнению с прошлым

годом снизилось на 7,2% (с 1143 до 1061 человек)⁴⁶³.

⁴⁶³ Отчет о заседании коллегии Федеральной службы исполнения наказаний по вопросу «О мерах, принимаемых

по соблюдению прав человека в учреждениях уголовно--исполнительной системы Российской Федерации» //

Официальный

сайт

ФСИН

России.

URL:

https://fsin.gov.ru/fsin/college/%D0%9E%D0%A2%D0%A7%D0%95%D0%A2%20071020.pdf

(дата

обращения:

27.01.2021).

251

В данном сегменте обращений особого внимания заслуживают

обращения о защите прав инвалидов, которые в основном касались

пересмотра группы инвалидности (64) и медицинского обеспечения

(56).

Полагаем, что нормативно-правовое регулирование вопросов,

связанных с охраной прав и законных интересов инвалидов в

учреждениях

УИС,

требует

планомерного

системного

совершенствования. Актуальными остаются, в частности, следующие

вопросы: расширение оснований, которые исключают возможность

избрать для инвалидов, являющихся подозреваемыми или обвиняемыми,

меру пресечения в виде заключения под стражу; ускорение работы над

подготовленным Минюстом России проектом федерального закона,

регламентирующим особенности содержания их под стражей; внесение

изменений в УИК РФ, предусматривающих возможность перевода лиц,

содержащихся в исправительной колонии общего, строгого и особого

режима, из обычных в облегченные условия отбывания наказания при

инвалидности и др.⁴⁶⁴

Предметная работа проводится Уполномоченным по ж алобам от

женщин, содержащихся в УИС. Четверть их обращений касается

медицинского обеспечения, здоровья (25%) от всех обращений женщин

из пенитенциарной системы в адрес Уполномоченного (98 из 434).

Осуж денная С., отбывающая наказание в Республике Мордовия,

обратилась к нам с просьбой о содействии в проведении планового

оперативного лечения в ФК ЛПУ «ОБ им. Ф.П. Гааза УФСИН России по

г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области». В результате

обращения Уполномоченного в ФСИН России осужденная С. была

направлена на операцию, о чем она сообщила в благодарности

Уполномоченному (вх. № к С-857 от 17.09.2020).

Уполномоченный полагает, что особого внимания заслуживают

вопросы защиты прав беременных женщин в УИС. Недопустима практика

возвращения из роддома в камеру женщин, у которых состоялись роды,

в короткий срок.

Третью крупную группу обращений в адрес Уполномоченного

составляют жалобы на условия содержания в учреждениях УИС:

следственных изоляторах и исправительных учреждениях (2018 год -

556, 2019 год - 654, 2020 год - 816).

Заключенные и осужденные жалуются на переполненность

помещений, отсутствие телевизоров и холодильников, плохое

освещение, неисправность сантехнического оборудования, отсутствие

свободного доступа к питьевой воде, плохую вентиляцию,

несоблюдение температурного режима, совместное содержание в

камерах курящих и некурящих и на другие трудности.

Осужденный И. пожаловался на неудовлетворительные условия

отбывания наказания в ФКУ КП-38 УФСИН России по Республике Коми.

⁴⁶⁴ См.: тематический доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Соблюдение и

защита прав инвалидов в Российской Федерации».

252

Проверкой, проведенной совместно с прокуратурой Республики Коми,

установлены нарушения прав

40 осужденных отряда

№ 2 на

надлеж ащее материально-бытовое обеспечение. В частности,

обнаруж ены: нарушение целостности стен, пола и потолка, в

помещении кухни прорвана труба и отсутствовало окно. В этой связи

24 августа 2020 г. в адрес начальника КП-38 вынесено предписание о

проведении ремонтных работ. На момент повторной проверки ремонт

находился на завершающей стадии (№ И-331 от 16.06.2020).

Необходимо отметить, что государство принимает меры для

улучшения сложившейся ситуации. В

2020 году вступил в силу

Федеральный закон от

декабря

2019

г.

№  494-ФЗ⁴⁶⁵,

предусматривающий право заключенных на получение компенсации

в денежной форме за нарушение условий содержания.

В течение 2020 года в суды субъектов Российской Федерации подано

1450 административных исковых заявлений о признании условий

содержания ненадлежащими и присуждении компенсации за нарушение

условий содержания. За 2020 год вынесено 74 решения на общую сумму

5192,68 тыс. руб. о частичном удовлетворении требований о

компенсации за нарушение условий содержания под стражей, которые

вступили в законную силу.

Значимость принятого закона для защиты прав человека в апреле

2020 года отметил ЕСПЧ, указав, что вновь введенные процессуальные

требования доступа к компенсационной схеме являются простыми и

доступными; новая процедура компенсаторного производства оснащена

необходимыми

процессуальными

гарантиями,

такими

как

независимость и беспристрастность, право на юридическую помощь;

суды достаточно информированы о критериях, которые необходимо

учитывать при вынесении решения о компенсации⁴⁶⁶.

Предметом четвертой большой группы обращений являются отказы

администрации в переводе осужденных в иное учреждение. Их

традиционно много. В 2020 году поступило 607 таких обращений. Но

положительное влияние Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 96-

ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс

Российской Федерации»⁴⁶⁷, в соответствии с которым осужденным дано

с сентября 2020 года право на перевод в колонию, расположенную

ближе к адресу проживания родственников, уже ощущается. В IV

квартале 2020 года количество обращений на перевод ближе к месту

жительства по сравнению с аналогичным периодом прошлого года

⁴⁶⁵ Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 52. Ст. 7812. Вступил в силу с 27 января 2020 г.

⁴⁶⁶ Решение Европейского Суда по правам человека по делу № 41743/17 «Шмелев и другие против России» //

Официальный сайт ЕСПЧ. URL: http://europeancourt--help.ru/delo-%E2%84%96-41743-17-evgenij--mixajlovich-

-shmelyov--protiv--rossii/ (дата обращения: 28.09.2020).

⁴⁶⁷ РГ. 2020. № 72. 3 апр.

253

уменьшилось (IV квартал 2020 года - 129 обращений, IV квартал 2019

года - 192 обращения).

По-прежнему актуальны вопросы освобождения осужденных от

отбывания наказания, несмотря на некоторое снижение жалоб этой

категории (на 8,9%). Большая часть просьб была о содействии в условно-

досрочном освобождении и освобождении от отбывания наказания в

связи с тяжелой болезнью.

Осужденный Ф., отбывающий наказание в ФКУ ИК-2 УФСИН России по

Ярославской области, обратился с просьбой о содействии признания его

заболеваний препятствующими дальнейшему отбыванию наказания (вх.

№ Ф-317 от 28.07.2020). В результате обращения Уполномоченного в

УОМСО ФСИН России

18 сентября

2020 г. осужденный Ф. повторно

освидетельствован врачебной комиссией ФКУЗ МСЧ-76 ФСИН России, по

заключению которой имеющиеся у него заболевания по степени

выраженности нарушений функций органов и систем организма входят в

перечень заболеваний, утвержденных постановлением Правительства

Российской Федерации от

6 февраля

2004 г.

№ 54 «О медицинском

освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от

отбывания наказания в связи с болезнью», документы направлены в суд и

18 сентября 2020 г. решением Рыбинского городского суда осужденный Ф.

освобожден от дальнейшего отбывания наказания.

В целях создания гарантий реализации конституционного права

человека на ж изнь для решения проблемы освобож дения от наказания

в виде лишения свободы в связи с тяж елой болезнью по инициативе

Уполномоченного меж ведомственной рабочей группой с участием

представителей Минюста России, Минздрава России, ФСИН России,

Генпрокуратуры России, правозащитных организаций и научного

сообщества был подготовлен проект федерального закона «О

внесении изменений в статью

81 Уголовного кодекса Российской

Федерации

Уголовно-процессуальный

кодекс

Российской

Федерации», который в настоящее время прорабатывается с

заинтересованными федеральными органами с учетом позиции Совета

при Президенте Российской Федерации по развитию граж данского

общества и правам человека. Однако до настоящего времени этот

законопроект не внесен в Государственную Думу.

Вместе с тем очевидно, что проблема сохраняется и многие

осужденные, больные такими тяжелыми заболеваниями, как ВИЧ,

туберкулез, онкологические заболевания и другие, продолжают

умирать в учреждениях УИС, не дождавшись решения суда об

освобождении.

По данным ФСИН России, из 15 436 осужденных, освидетельствованных

в течение последних трех лет на предмет освобождения от отбывания

наказания в связи с болезнью, освобождены судами 6239 человек (40,4%),

254

3586 человек

(23,2%) умерли в исправительных учреждениях, не

дождавшись освобождения. В качестве причины отказов в освобождении

судами называются тяжесть совершенного преступления, длительный

(пожизненный) срок наказания, социальная незащищенность после

освобождения (отказ родственников взять пациента под опеку, отсутствие

жилья (регистрации), отрицательная характеристика за период отбывания

наказания или незначительный срок содержания в заключении.

Призывая к гуманизму и продолжению работы по законопроекту,

полагаем, что, несмотря на возникающие межведомственные

разногласия, данная проблема должна быть решена законодательно.

Выражаем надежду на возобновление работы над законопроектом, его

скорейшее согласование с компетентными органами исполнительной

власти и последующее внесение Правительством Российской

Федерации в Государственную Думу.

Представляется

также

необходимым

согласовать

перечни

заболеваний,

препятствующих

отбыванию

наказания⁴⁶⁸

препятствующих содерж анию под стражей подозреваемых или

обвиняемых в совершении преступлений⁴⁶⁹, поскольку, несмотря на

единые стандарты в области медицины и условий содержания,

действующие в пенитенциарной системе, имеется существенная и

необоснованная разница между двумя этими перечнями заболеваний,

которая создает предпосылки к нарушению прав тяжело больных

граждан в местах принудительного содержания.

Следующая категория обращений связана со сложностями в

получении осужденными и заключенными необходимой информации,

документов и нормативных правовых актов.

Еще одна группа обращений связана с социальным обеспечением

(2018 год - 114, 2019 год - 141, 2020 год - 170)⁴⁷⁰.

Осужденный К. обратился с жалобой о невыплате ему пособия по

временной нетрудоспособности в ФКУ ЛИУ-51 ГУФСИН России по

Свердловской области. Инициированная Уполномоченным проверка

прокуратуры Свердловской области установила нарушения уголовно-

исполнительного законодательства в части невыдачи осужденному К.

листа временной нетрудоспособности и невыплаты пособия по

временной нетрудоспособности, в связи с чем 22 июня 2020 г. в адрес

начальника учреждения вынесено представление об устранении

нарушения закона, которое было удовлетворено, заявителю

произведена выплата пособия (№ К-1563 от 02.06.2020).

⁴⁶⁸ Постановление Правительства Российской Федерации от

6 февраля

2004 г.

№ 54 «О медицинском

освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью»

// СЗ РФ. 2004. № 7. Ст. 524.

⁴⁶⁹ Постановление Правительства Российской Федерации от

14 января

2011 г. № 3 «О медицинском

освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 2011. № 4. Ст.

608.

⁴⁷⁰ См. подробнее параграф 5.3 настоящего доклада.

255

Более двадцати лет актуальным остается вопрос привлечения

осужденных к труду и его достойная оплата, несмотря на улучшение

показателей привлечения осужденных к труду. Количество жалоб

осужденных в этом секторе в 2020 году выросло в два раза.

К числу наиболее часто встречающихся вопросов в сфере

трудоустройства

осужденных

является

неучитываемая

неоплачиваемая работа, ненадлежащие условия труда, а также размер

заработной платы, который должен составлять не менее одного МРОТ, а

фактически гораздо ниже данной суммы⁴⁷¹.

На основании жалобы осужденного И. Уполномоченный обратилась в

Прокуратуру Липецкой области с просьбой провести проверку на предмет

нарушения его трудовых прав администрацией ИУ. В частности, заявитель

говорил о невыплате в полном объеме заработной платы, необоснованном

удерж ании денежных средств из его доходов, нарушениях при отправке

корреспонденции. Проверка подтвердила факты нарушений трудовых

прав И. В результате разбирательства виновное лицо привлечено к

дисциплинарной ответственности, денежные средства перечислены на

лицевой счет заявителя (№ И-80 от 28.02.2020).

Несмотря на сравнительно небольшое количество, наметился

устойчивый рост числа обращений об условиях этапирования и

нахождения в помещениях судов. Нарушения в ряде случаев

подтверждаются и проверками, инициированными Уполномоченным.

Совместно с Управлением тылового обеспечения ФСИН России

проведена проверка по жалобе осужденного М. на нарушение его прав при

этапировании по территории Иркутской области. В частности,

установлено, что в результате неправильного расчета времени на период

конвоирования гражданину М. было выдано два суточных рациона питания

вместо трех. То есть человека на сутки лишили питания. В целях

недопущения подобных случаев с должностными лицами учреждения

дополнительно проведен инструктаж по порядку обеспечения осужденных,

подозреваемых и обвиняемых рационами питания. По факту выявленного

нарушения сотрудник УИС привлечен к дисциплинарной ответственности

(№ М-893 от 04.06.2020).

В ноябре 2020 года Уполномоченным проведен круглый стол по

вопросу соблюдения прав человека при конвоировании из

следственных изоляторов в суд, а также при этапировании к месту

отбывания

наказаний.

Разработаны

предложения

по

совершенствованию данной работы.

⁴⁷¹ См. параграф 5.3 настоящего доклада, а также Тематический доклад Уполномоченного по правам человека в

Российской Федерации «Соблюдение и защита трудовых прав граждан».

256

Участники круглого стола отметили необходимость установки во всех

транспортных средствах, предназначенных для перевозки задерж анных,

подозреваемых, обвиняемых и осужденных, систем видеонаблюдения

(видеорегистраторов), наряду с изображением и звуком дополнительно

фиксирующих яркость освещения и температуру в помещении,

предназначенном для заключенного. При перемещении заключенного на

транспортном средстве, конструктивно не предназначенном для его

перевозки (служебный автомобиль, автомобиль скорая помощь),

использовать мобильный комплекс видеофиксации с аналогичными

функциями. Требует своего решения вопрос модернизации и увеличения

количества транспортных средств, привлекаемых к перевозке

заключенных. Особое внимание требуется обратить на их питание,

медицинское обеспечение, наполняемость транспортных средств.

Уполномоченный отмечает подвижки в решении данного вопроса.

ФСИН России и МВД России принимаются комплексные меры по

улучшению ситуации с соблюдением прав заключенных при перевозке.

В этом участники Координационного совещания уполномоченных по

правам человека смогли убедиться при осмотре экспозиции выставки

современной специализированной техники, предназначенной для

конвоирования и этапирования, в ноябре 2020 года. Выражаем надежду,

что новейшие образцы техники, соответствующие международным

стандартам, в скором времени заменят устаревшие модели в полном

объеме.

Для системы УИС в 2020 году актуальной была тема обеспечения прав

заключенных и осужденных в условиях распространения коронавирусной

инфекции. ФСИН России были приняты комплексные меры, что позволило

избежать широкого распространения коронавирусной инфекции в

учреждениях УИС. Создан оперативный штаб ФСИН России для

незамедлительного рассмотрения проблемных вопросов. Круглосуточно

осуществляется мониторинг ситуации и контроль за подведомственными

учреждениями. Приняты меры для своевременного выявления

коронавирусной инфекции.

Это подтвердила и выездная проверка в СИЗО-2 УФСИН России по г.

Москве (Бутырский следственный изолятор) в апреле 2020 года, в ходе

которой мы на протяжении

4 часов общались с заключенными,

руководством СИЗО и УФСИН России по г. Москве и могли убедиться в

эффективности мер безопасности, принятых в целях соблюдения права

заключенных на жизнь и охрану здоровья.

Однако не во всех учреждениях и не всегда на должном уровне

обеспечивалась защита жизни и здоровья заключенных и осужденных в

257

условиях пандемии. Эта тема отражена в тематическом докладе

Уполномоченного⁴⁷².

Здесь же отметим, многих звонков на горячую линию

Уполномоченного и письменных обращений можно было избежать при

условии своевременной, полной и подтвержденной информации как

внутри учреждений УИС, так и за ее пределами по ситуации в местах

принудительного содержания.

В ходе выступления на коллегии ФСИН России 7 октября

2020 г.

Уполномоченный предложила решить вопросы, которые позволят в

условиях пандемии уменьшить количество ж алоб и улучшить положение

лиц в учреждениях УИС: снять лимит в расходовании собственных

денежных средств осужденными в исправительных колониях;

рассмотреть вопрос планирования при строительстве следственных

изоляторов зала судебного заседания для того, чтобы лишний раз не

вывозить подозреваемых и обвиняемых в суды; увеличить число

телефонных звонков; оборудовать дополнительные кабинеты со

стеклянными перегородками для адвокатов, которые смогут чаще

посещать своих подзащитных⁴⁷³.

Наряду с вышеназванным отметим, что обеспечению прав

заключенных и осуж денных способствовали бы и предлож ения, ранее

высказанные Уполномоченным в своих еж егодных докладах: о

предоставлении ОНК права осуществлять контроль за соблюдением

прав подозреваемых, обвиняемых и осуж денных в помещениях судов,

предназначенных для их содерж ания, и транспортных средств,

предназначенных и осуществляющих их перевозку

(2019 год)⁴⁷⁴;

о внесении изменений в УК РФ, направленных на совершенствование

уголовной ответственности за пытки (2019 год); о распространении

действий целевых программ «Земский доктор» и «Земский фельдшер»

на медицинский персонал УИС

(2019 год); о совершенствовании

системы и порядка применения дисциплинарного воздействия на лиц,

содерж ащихся под страж ей

(2018 год); об обеспечении полного

фиксирования медицинскими работниками телесных повреж дений,

полученных осуж денными и лицами, содерж ащимися под страж ей, а

⁴⁷² Тематический доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Защита прав человека

в условиях распространения новой коронавирусной инфекции».

⁴⁷³ Состоялось заседание коллегии ФСИН России по вопросу «О мерах, принимаемых по соблюдению прав

человека в учреждениях уголовно--исполнительной системы Российской Федерации» // Официальный сайт

ФСИН России. URL: https://fsin.gov.ru/news/index.php?ELEMENT_ID=525590&sphrase_id=1429568 (дата

обращения: 27.01.2021).

⁴⁷⁴ См.: URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/269379-7 (дата обращения: 22.01.2021).

258

такж е своевременном направлении медицинского заключения

прокурору (2019 год) и другие.

5.3. РЕСОЦИАЛИЗАЦИЯ

ОСУЖДЕННЫХ

И ЛИЦ, ОСВОБОДИВШИХСЯ

ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

Важным направлением соблюдения прав человека и одной из актуальных

проблем современной политики государства является ресоциализация

(возвращение в социум, к обычной жизни) осужденных и лиц,

освободившихся из мест лишения свободы.

Ежегодно из мест лишения свободы освобождаются сотни тысяч

человек. Так, в течение 2020 года из исправительных учреждений для

взрослых были выпущены 234,7 тыс. осужденных, в 2019 году эта

цифра составила 209,1 тыс., в 2018 году - 221,7 тыс., а в 2017 году -

217,5 тыс.

Актуальность данной задачи определяется тем, что более половины

лиц, совершивших преступления, были ранее судимыми. При этом

большинство из этих людей не имели постоянного источника дохода, и

на совершение нового преступления их подвигнула нужда⁴⁷⁵. Почти

треть осужденных в первый год после выхода из исправительных

учреждений совершает преступления вновь. Рецидивная преступность

является следствием социальной дезадаптации человека, связанной с

безработицей, отсутствием жилья, социальным неблагополучием,

недостатком

образования,

наркотической

зависимостью

или

злоупотреблением алкоголем.

На протяжении последних лет количество обращений от осужденных и

лиц, освободившихся из мест лишения свободы, о содействии в

«возвращении» в открытое общество, неуклонно растет: в 2020 году

поступило 170 таких обращений (2019 год - 146; 2018 год - 117) (рис. 80).

На увеличение количества обращений повлияли условия пандемии:

больше людей стало обращаться по вопросам социального характера

(рис. 74).

Как видим, самое большое количество обращений поступило по

вопросам инвалидности. Инвалиды и их родственники жаловались на

проблемы в установлении и подтверждении инвалидности, на сложности

в назначении пенсии по инвалидности, на неудовлетворительное

медицинское обеспечение и обеспечение средствами реабилитации, на

отказы в освобождении от отбывания наказания в связи с болезнью.

⁴⁷⁵ См.: Состояние преступности в России (январь - декабрь 2020 года) // ГИАЦ МВД России. URL:https://xn--

b1aew.xn--p1ai/reports/item/22678184 (дата обращения: 02.02.2021).

259

Осужденный Д. отбывал наказание в ФКУ ИК-5 УФСИН России по

Рязанской области. В связи с тем, что Д. является инвалидом 1-й группы,

ему требовалось пройти плановое освидетельствование, но, находясь в

заключении, эту проблему самостоятельно он решить не мог. Д.

обратился к Уполномоченному с просьбой о содействии в прохождении

медико-социальной экспертизы и, по возможности, в освобождении его

из заключения ввиду тяжелого заболевания. Во ФСИН России было

направлено обращение. В результате его рассмотрения в филиале Бюро

№ 8 ФКУ «ГБ медико-социальной экспертизы по Рязанской области» Д.

подтвердили 1-ю группу инвалидности. Кроме этого, было установлено,

что болезнь заявителя входит в перечень заболеваний, препятствующих

отбыванию наказания⁴⁷⁶. В этой связи Октябрьский районный суд

г. Рязани удовлетворил ходатайство Д. об освобождении в связи с

болезнью (исх. № ТМ 45198-29 от 13.10.2020).

Второе место по удельному весу занимают обращения, связанные с

социальными пенсиями и пенсиями по старости. Граждане в основном

жалуются на отказы в назначении пенсии, на отсутствие перерасчета

пенсии, на затягивание представления документов в пенсионные

органы.

Отбывающая наказание в ФКУ ИК-6 УФСИН России по Орловской области

П. попросила оказать содействие в назначении ей пенсии по старости.

Проверка, проведенная прокуратурой по инициативе Уполномоченного,

установила, что при рассмотрении заявления осужденной П.

несвоевременно направлены межведомственные запросы и без ответа на

них принято решение о приостановлении рассмотрения заявления. В связи

с выявленным нарушением прокуратурой в адрес начальника Управления

Пенсионного фонда Российской Федерации в Кромском районе Орловской

области внесено представление и приняты меры реагирования. В 2020

году пенсия заявительнице назначена (№ П-625 от 07.05.2019).

Каждое шестое-седьмое обращение касалось оказания содействия в

получении, оформлении или восстановлении документов, необходимых

для подтверждения юридических фактов. Просьбы касались получения

самых разнообразных документов: удостоверяющих личность,

подтверждающих квалификацию, стаж работы, гражданство, участие в

боевых действиях, оформление доверенности и т.п.

Ряд заявлений (6,57%) содержали просьбы о содействии в решении

жилищной проблемы. Заявители просили поспособствовать постановке

на очередь на получение жилья как сироте, в получении жилья после

освобождения, во вселении после освобождения в ранее занимаемое

жилье и в решении других подобных вопросов.

⁴⁷⁶ Постановление Правительства Российской Федерации от

6 февраля

2004 г.

№ 54 «О медицинском

освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью»

// СЗ РФ. 2004. № 7. Ст. 524.

260

За помощью обратился осужденный А., отбывающий наказание в ФКУ

ЛИУ-1 УФСИН России по Томской области (№ А-595 от 03.06.2020). После

освобождения ему негде было жить, поэтому он попросил помочь в решении

жилищного вопроса. В результате принятых Уполномоченным мер

заявитель обеспечен жильем (исх. № ОГ-72/ТО/1/20-577 от 24.09.2020).

Поступали также обращения об оказании содействия в получении

материальной помощи, льгот и мер поддержки

(6,5%). Некоторые

заявители просили разъяснить порядок и виды помощи освобождаемым

или освобожденным из мест лишения свободы.

Уполномоченный по правам человека в Ярославской области С.А.

Бабуркин по просьбе Уполномоченного рассмотрел обращение

гражданки А. по вопросу оказания ей социальной помощи.

Заявительница после освобождения из мест лишения свободы в марте

2020 г. обратилась в орган социальной поддержки населения за

оказанием социальной помощи в виде заключения с ней социального

контракта, по которому она хотела приобрести швейную машину, так как

имеет опыт работы швеей. Однако возникла проблема с контрактом из-

за отсутствия регистрации заявительницы в качестве безработной.

Региональный уполномоченный обратился с просьбой об оказании

помощи в орган социальной поддержки. В результате гражданку А.

зарегистрировали в качестве безработной; между ней и органами

социальной поддержки заключен социальный контракт, по которому

гражданке А. выплачены денежные средства на приобретение швейного

оборудования (б/н, из практики регионального уполномоченного).

Анализ обращений к уполномоченным по правам человека

показывает,

что

на

рынке

труда

бывшие

осужденные

неконкурентоспособны из-за отсутствия у них профессионального

образования и, соответственно, профессии, опыта работы либо потери

профессиональных

навыков,

низкого

образовательного

профессионального уровня. Кроме того, у многих судимых людей

отсутствуют навыки самостоятельного поиска работы, а кто-то достиг

пенсионного возраста. Поэтому определенная часть обращений

касалась содействия в трудоустройстве. При этом зачастую граждане

обращаются по нескольким вопросам, обычно это тесно связанные

просьбы о содействии в трудоустройстве и жилье.

Осужденный П. (вх. № А-733 от 04.06.2020), отбывающий наказание в

ФКУ ИК-44 ГУФСИН России по Кемеровской области, обратился с просьбой

оказать ему помощь при освобождении из колонии. В результате

обращения Уполномоченного в ГУФСИН России по Кемеровской области

гражданину П. при освобождении была оказана помощь в полном объеме,

все мероприятия по подготовке к освобождению выполнены надлежащим

образом: получены положительные ответы из органов местного

самоуправления о возможности проживания по избранному месту

261

жительства, оказании ему помощи в трудоустройстве и направлении на

переподготовку (исх. № ОГ-43/ТО/5/5-1041 от 04.08.2020).

Несколько обращений поступило по вопросам восстановления

социальных и семейных связей. В основном это были просьбы об

оказании содействия в предоставлении свидания, в заключении брака с

подсудимым или осужденным.

По каждому обращению проводились проверки совместно с ФСИН

России, прокуратурой, органами социальной защиты населения,

органами местного самоуправления, уполномоченными по правам

человека в субъектах Российской Федерации, давались разъяснения и

оказывалась необходимая помощь.

Анализ обращений граждан, результаты мониторинга, проведенного

Уполномоченным и его региональными коллегами, обсуждение данной

темы на Всероссийской конференции «Ресоциализация и адаптация

осужденных граждан, как необходимое условие предупреждения и

успешной профилактики рецидивной преступности в Российской

Федерации», состоявшейся

16 сентября

2020 года в Общественной

палате Российской Федерации, в которой приняли участие сотрудники

Аппарата Уполномоченного, позволяют сформулировать некоторы е

выводы о проблемах, имеющихся как на пенитенциарном, так и на

постпенитенциарном уровнях ресоциализации.

Одной из актуальных является проблема обеспечения прочных

социальных и родственных связей осужденных в целях их адаптации к

будущей гражданской жизни. Большим шагом в этом направлении

является Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 96-ФЗ «О внесении

изменений

Уголовно-исполнительный

кодекс

Российской

Федерации»⁴⁷⁷, разработанный по инициативе Уполномоченного.

Он устанавливает порядок, в соответствии с которым по общему

правилу осужденный к принудительным работам или лишению свободы

должен отбывать наказание соответственно в исправительном центре

либо исправительном учреждении по месту жительства или по месту его

осуждения, либо в расположенном на территории субъекта Российской

Федерации, в котором проживает один из его близких родственников,

либо на территории другого субъекта Российской Федерации, наиболее

близко расположенного к месту жительства близкого родственника. По

письменному заявлению осужденного либо с его согласия по

письменному заявлению его близкого родственника один раз в период

отбывания наказания осужденный может быть переведен для

дальнейшего отбывания наказания из одного исправительного центра

или исправительного учреждения в другие, расположенные на

территории субъекта Российской Федерации, в котором проживает один

из его близких родственников, либо в учреждение, расположенное на

⁴⁷⁷ СЗ РФ. 2020. № 14 (ч. I). Ст. 2026.

262

территории другого субъекта Российской Федерации, наиболее близко

расположенного к месту жительства данного родственника.

Безусловно, закон позволит укрепить связи осужденных с семьей,

близким окружением. Но представляется, что это только первый шаг на

пути либерализации отбывания наказания осужденными. Закон

сохраняет широкую дискрецию администрации по выбору места

отбывания наказания осужденным, ставя решение вопроса в

зависимости от возможностей уголовно-исполнительной системы. В

перспективе эти ограничения в выборе места отбывания наказания

должны суж аться.

Важное значение в этой связи имеет оптимизация сети

исправительных учреждений, расширяющая возможности осужденных

отбывать наказание по месту жительства. Особенно остро эта проблема

стоит в отношении осужденных женщин и несовершеннолетних. Сегодня

не во всех субъектах Российской Федерации функционируют

исправительные колонии для женщин и воспитательные колонии. Они

направляются для отбывания наказания в иные регионы, что затрудняет

свидания с ними, удорожает посылки и передачи. Этот вопрос может

быть решен через создание участков для содержания женщин и

несовершеннолетних в иных исправительных колониях и следственных

изоляторах.

Так, при посещении Республики Татарстан к Уполномоченному

обратился глава Республики Татарстан Р.Н. Минниханов с просьбой о

содействии. С учетом того, что в Республике отсутствуют

исправительные колонии для женщин, а женщины все-таки получают

наказания в виде лишения свободы, то он просил помочь в том, чтобы

отбывали они его на территории Республики. В настоящее время

Уполномоченным во взаимодействии со ФСИН России прорабатываются

возможные пути решения данной проблемы.

Надеемся, что разрабатываемая Минюстом России совместно с ФСИН

России генеральная схема развития системы учреждений УИС,

направленная на создание недалеко от областных (республиканских)

центров крупных мультирежимных учреждений, поможет решить

проблему отбывания всех видов наказаний по месту жительства

осужденного⁴⁷⁸.

Целям ресоциализации осужденных служит практика перевода из

исправительных колоний общего и строгого режимов положительно

характеризующихся осужденных в порядке поощрения в колонии-

поселения для содержания осужденных по неосторожности и за

совершение впервые умышленных преступлений небольшой или

средней тяжести. Важно ее расширять.

С 1 января 2020 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2019 г.

№ 179-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс

⁴⁷⁸ Интервью Константина Чуйченко ТАСС, опубликованное 28 декабря 2020 г. на официальном сайте Минюста

России // Официальный сайт Минюста России. URL: https://minjust.gov.ru/ru/events/48290/ (дата обращения:

02.02.2021).

263

Российской Федерации»⁴⁷⁹, регламентирующий создание участков

колоний-поселений и исправительных центров вне самих колоний-

поселений и исправительных центров, но в пределах субъектов

Российской Федерации, на территориях которых они находятся.

Представляется, что реализация закона позволит в известной мере

решить

проблему

трудоустройства

осужденных,

обеспечит

эффективность обучения, повышения квалификации, приобретения

трудовых навыков во время отбывания наказания, расширит сферу

взаимодействия ФСИН России с институтами гражданского общества.

Данный шаг приведет также к росту трудовой занятости осужденных,

что в свою очередь позволит быстрее удовлетворить исковые

обязательства по возмещению ущерба, погашению штрафов или других

имущественных взысканий.

Интересен в этой связи опыт сотрудничества УФСИН России по

Воронежской области и АО «Вагонреммаш». Ремонтная бригада

осужденных, отбывающих наказание на участке колонии-поселения

ФКУ ИК-1, ФКУ КП-10, ежедневно выезжает на Воронежское

вагоноремонтное предприятие, где выполняет работы по ремонту

отопления и водоснабжения пассажирских вагонов. Освобождающиеся

осужденные

дальнейшем

трудо-устраиваются

на

данное

предприятие⁴⁸⁰.

Среди проблем постпенитенциарной ресоциализации наиболее остро

стоят вопросы трудоустройства лиц, отбывших уголовное наказание.

Работодатель найдет массу поводов, чтобы не брать такого работника.

Многие организации не желают трудоустраивать судимых граждан из-

за их уголовного прошлого, низкого уровня ответственности и

исполнительской

дисциплины⁴⁸¹.

Работу

по

трудоустройству

освободившихся из мест лишения свободы проводят в основном

региональные службы занятости. Но только каждый десятый

освободившийся обращается в службу занятости, и не всем из них

удается помочь в трудоустройстве.

Ежегодно в службы занятости обращается 29-30 тыс. освободившихся

из мест лишения свободы граждан, уровень их трудоустройства достигает

75-77%. Кроме того, региональными службами занятости ежегодно 16-17

тыс. из них оказывается услуга по профориентации;

2,5 тыс. -

предоставляется психологическая помощь,

2,2-2,3 тыс. - помощь в

⁴⁷⁹ Федеральный закон от 18 июля 2019 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно--исполнительный кодекс

Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 29. Ст. 3846.

⁴⁸⁰ Омбудсмен приняла участие в Пятых Абрамкинских пенитенциарных чтениях // URL: http://ombudsman-

-vrn.ru/index.php/vzaimodeistvie--s-grazdanskim--obshestvom/2149-ombudsmen--prinyala--uchastie--v-pyatykh-

-abramkinskikh--penitentsiarnykh--chteniyakh (дата обращения: 04.02.2021).

⁴⁸¹ Практика уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросу

ресоциализации осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы (пенитенциарная и

постпенитенциарная социализация): аналитический материал. 2020. С. 4.

264

социальной адаптации; от

800 до

1 тыс. человек обеспечиваются

временной работой⁴⁸².

По мнению Уполномоченного, службам занятости следует проявлять

больше активности в данной работе, работать со всеми освобождаемыми

лицами заранее: с выездом в пенитенциарные учреждения (совместно с

представителями работодателей) выяснять их трудовые потребности,

рекомендовать переобучение актуальным на региональном рынке труда

специальностям, подбирать вакансии и помогать в трудоустройстве.

Сохраняет актуальность задача сокращения перечня запретов при

приеме на работу ранее судимых лиц. Представляется, что запреты в

приеме на работу бывших осужденных не всегда справедливы и

целесообразны в случае, например, совершения преступления по

неосторожности, в иных ситуациях. И эти уточнения целесообразно

внести в трудовое законодательство и законодательство о

государственной службе.

Большие проблемы у бывших осужденных возникают с жильем.

Отсутствие жилья после освобождения из мест лишения свободы - одна

из главных причин бездомности и повторного совершения

преступления.

Большинство

региональных

уполномоченных

краеугольной проблемой граждан, освободившихся из исправительных

учреждений, называют бытовую неустроенность, а также негодность

жилого помещения, долги по квартплате, которые самостоятельно нет

возможности выплатить. Отсутствие жилья препятствует постановке на

регистрационный учет в органы службы занятости и трудоустройства,

получению направления на профессиональное обучение от службы

занятости. Кроме того, для некоторых работодателей отсутствие у

претендента

«прописки»

является

практически

безусловным

основанием для отказа в трудоустройстве. В ряде случаев жилищные

права осужденных нарушают родственники, которые снимают их с

регистрационного учета, порой в судебном порядке⁴⁸³.

Полагаем, что позитивное влияние на решение данного вопроса окажет

принятие федерального закона, направленного на сохранение имущества

осужденных, проект которого Правительством Российской Федерации

внесен в Государственную Думу в декабре 2020 года⁴⁸⁴. Принятие закона

позволит защитить собственников недвижимости, осужденных к лишению

свободы, от неправомерного завладения и утраты ими жилья.

⁴⁸² Из выступления заместителя директора департамента занятости населения Минтруда России Олега Губарева

на Всероссийской конференции «Ресоциализация и адаптация осужденных граждан как необходимое условие

предупреждения и успешной профилактики рецидивной преступности в Российской Федерации» (Общественная

палата,

25 октября

2019 г.)

Официальный сайт Общественной палаты России. URL:

https://oprf.ru/press/news/2019/newsitem/50917 (дата обращения: 16.12.2020).

⁴⁸³ Практика уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросу

ресоциализации осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы (пенитенциарная и

постпенитенциарная социализация): аналитический материал. 2020. С. 4.

⁴⁸⁴ СОЗД ГАС «Законотворчество». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1085826-7 (дата обращения: 28.01.2021).

265

В целях обеспечения сохранности жилого помещения законопроектом

предлагается установить: запрет органам Росреестра осуществлять

государственную регистрацию перехода права, ограничения права и

обременения жилого помещения осужденного без его личного участия;

запрет органам регистрационного учета граждан осуществлять

регистрацию граждан в жилом помещении по месту пребывания и по месту

жительства без личного участия осужденного; опечатывание органом

внутренних дел жилого помещения и проверка целостности оттиска печати

в установленные судом сроки по месту нахождения жилого помещения и

иные меры, необходимые для обеспечения сохранности жилого помещения.

Важно также расширять помощь в жилищном обеспечении бывшим

заключенным со стороны некоммерческих организаций, церковных

общин, которые организуют приюты для временного пребывания.

В качестве примера можно привести опыт РБОО «Ночлежка» в

г. Санкт-Петербурге, в которой кроме реабилитационного приюта

организован ночной приют, где могут переночевать 40 человек.

В Саратовской области под патронаж ем Балашовской Епархии Русской

Православной Церкви (Московский Патриархат) еще в 2012 г. создан

кризисный центр оказания помощи женщинам, который впоследствии

реорганизован в некоммерческую организацию по оказанию социальных

услуг «Кризисный центр "С верой в жизнь!"».

Нередко бывшие осужденные нуждаются в правовой помощи, они

испытывают затруднения при оформлении пособий, пенсий и других

социальных выплат. Полагаем целесообразным эту категорию

включить в перечень лиц, которым оказывается бесплатная

юридическая помощь, путем внесения соответствующих изменений в

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г.

№ 324-ФЗ «О бесплатной

юридической помощи в Российской Федерации»⁴⁸⁵. В регионах имеется

опыт такого регламентирования.

Так, в рамках Закона Брянской области от 5 июля 2012 г. № 43-З «О

государственной системе бесплатной юридической помощи на территории

Брянской области»⁴⁸⁶ в категорию граждан, имеющих данное право,

включены лица, освободившиеся из мест лишения свободы. Право

получения

бесплатной

юридической

помощи

по

вопросам

трудоустройства, пенсионного обеспечения и социальной защиты

сохраняется за гражданином в течение трех месяцев со дня освобождения.

Необходимым условием адаптации бывших осужденных к условиям

гражданской жизни является комплексный подход к организации этой

⁴⁸⁵ СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6725.

⁴⁸⁶ Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

266

работы. Объединяющим организационным началом здесь могут стать

центры социальной адаптации. Возможность создания таких центров

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

предусмотрена Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ

«Об основах социального обслуживания граждан в Российской

Федерации»⁴⁸⁷.

Например,

Санкт-Петербургское

государственное

бюджетное

учреждение социального обслуживания «Центр социальной адаптации

лиц, освободившихся из мест лишения свободы» создано на основании

распоряжения Губернатора Санкт-Петербурга. Учредителями являются

комитет по социальной политике Санкт-Петербурга, комитет

имущественных отношений Санкт-Петербурга⁴⁸⁸.

Кроме того, имеются центры социальной адаптации для лиц без

определенного места жительства и занятий, которые являются

государственными

учреждениями

социального

обслуживания,

создаваемыми в системе органов социальной защиты населения. В

рамках типового положения о таких центрах лицам, оказавшимся в

трудной жизненной ситуации, в том числе гражданам, прибывшим из

мест лишения свободы, оказываются социальные, бытовые,

юридические услуги, предоставляется медицинская помощь, питание,

отдых.

К сожалению, в силу малочисленности (в общей сложности создано

порядка

200 центров, которые рассчитаны всего на

10 тыс. мест),

назначения и полномочий эти центры не в состоянии в полном объеме

обеспечить соответствующую работу со всеми освобождающимися от

наказания и нуждающимися в социальной помощи. Уполномоченные по

правам человека в субъектах Российской Федерации отмечают, что

Россия сегодня - одна из немногих развитых стран, в которых не

создана национальная служба пробации, отсутствует единая

нормативная правовая база оказания помощи в социальной адаптации

освободившихся из мест лишения свободы граждан, отсутствует

специализированный орган, осуществляющий комплекс мероприятий

по социальной адаптации данной категории лиц, а также отсутствуют

специализированные реабилитационные центры⁴⁸⁹.

В этой связи следует обратить внимание, что вопросы

постпенитенциарной социальной реабилитации осужденных относятся к

компетенции субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов

Российской Федерации приняты и действуют региональные законы,

программы, планы мероприятий по работе с лицами, отбывшими

⁴⁸⁷ Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в

Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 52. Ст. 7007.

⁴⁸⁸ Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга от 28 февраля 2000 г. №206-р // Документ опубликован не был.

Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

⁴⁸⁹ Практика уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросу

ресоциализации осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы (пенитенциарная и

постпенитенциарная социализация): аналитический материал. 2020. С. 14.

267

наказание. При этом нормативные правовые акты о ресоциализации и

социальной адаптации приняты далеко не во всех субъектах Российской

Федерации. Вместе с тем ресоциализация бывших осужденных

необходима, в первую очередь, именно для обеспечения безопасности

населения региона, укрепления законности и правопорядка.

Соответствующие законы приняты и действуют в Архангельской

области, Республике Татарстан, Чувашской Республике, Республике

Башкортостан, Алтайском крае, Воронежской, Кировской, Омской,

Оренбургской, Тюменской, Ульяновской и других областях. Планы

комплексных мер и региональные государственные программы по

социальной реабилитации имеются в Республике Дагестан, Республике

Татарстан, Чувашской Республике, Алтайском крае, Орловской,

Тюменской областях и др. В ряде регионов приняты законы: о

социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-

исполнительной системы (Республика Башкортостан, Кировская

область, Еврейская автономная область); о квотировании рабочих мест,

мерах

экономического

стимулирования

работодателей,

трудоустраивающих граждан, освободившихся из

мест лишения

свободы (республики Карелия, Саха (Якутия),

Камчатский и

Краснодарский края, Курская, Липецкая, Омская, Оренбургская,

Псковская, Рязанская, Саратовская, Тамбовская, Тверская, Томская

области и Ханты-Мансийский автономный округ - Югра)⁴⁹⁰.

Заслуживает внимания опыт комплексного решения проблемы

ресоциализации лиц, освобожденных из мест лишения свободы,

Республики Татарстан.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 29

июля

2019 г.

№ 631 «Об организации в Республике Татарстан

деятельности по ресоциализации лиц, освобожденных из мест лишения

свободы»⁴⁹¹

создана

межведомственная

рабочая

группа

(в

муниципальных районах и городских округах - территориальные

комиссии) для решения комплекса мер социально-экономического,

педагогического, правового характера в целях реинтеграции в общество

освободившихся из мест лишения свободы лиц: постпенитенциарное

сопровождение, профессиональная ориентация и трудовая адаптация,

жилищное и бытовое устройство, медицинское сопровождение,

психологическая поддержка, содействие в восстановлении утраченных

социальных связей и иным вопросам.

В Московской области в рамках государственной программы

«Социальная защита населения Московской области» на 2017-2024

годы действует подпрограмма «Социальная реабилитация лиц,

освободившихся из мест лишения свободы, и лиц без определенного

⁴⁹⁰ См.: Анисимова Л.В. Социальная адаптация: элемент безопасности и стабильности общества

Ресоциализация осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы // Бюллетень Уполномоченного

по правам человека в Российской Федерации. 2020. № 8. С. 48-55.

⁴⁹¹ Официальный

портал

правовой

информации

Республики

Татарстан

URL:

https://pravo.tatarstan.ru/npa_kabmin/post (дата обращения: 04.02.2021).

268

места жительства», которой предусмотрено функционирование двух

центров социальной адаптации. Цель этой подпрограммы - улучшение

социального положения лиц, освободившихся из мест лишения свободы,

и лиц без определенного места жительства, а также сокращение

факторов, способствующих рецидивной преступности. Общая сумма

финансирования -

344 603 тыс. руб. Подобные государственные

программы (подпрограммы) были реализованы в Чувашской

Республике, Республике Саха (Якутия), а также в Магаданской,

Оренбургской, Псковской, Смоленской, Сахалинской и Воронежской

областях.

В Воронежской области реализуется подпрограмма «Социальная

реабилитация и адаптация лиц, освободившихся из мест лишения свободы»

региональной государственной программы «Обеспечение общественного

порядка и противодействие преступности», утвержденная постановлением

Правительства Воронежской области от

31 декабря

2013 г.

№ 1205.

Подпрограммой предусмотрены мероприятия по социальной реабилитации

лиц, освободившихся из мест лишения свободы - оказание содействия в

устройстве в стационарные учреждения социального обслуживания;

оказание содействия в восстановлении утраченных документов,

предоставления субсидий социально ориентированным некоммерческим

организациям, занимающимся реабилитацией и адаптацией лиц,

освободившихся из мест лишения свободы.

Ресоциализация осужденных - проблема общества в целом, и решить

ее можно только в сотрудничестве государственных органов,

общественных и религиозных организаций. В работе по ресоциализации

лиц, освободившихся из мест лишения свободы, необходимо более

активно использовать возможности некоммерческих организаций.

Однако только грантовая поддержка не может в полной мере обеспечить

реализацию проектов по ресоциализации. Инициативы представителей

гражданского общества, направленные на ресоциализацию осужденных,

находящихся в исправительных учреждениях, и лиц, освобождающихся

из мест лишения свободы, будут более эффективными при

соответствующей поддержке публичных органов власти⁴⁹².

В Красноярском крае работают центры социальной адаптации и

действует проект «Служ ба социального сопровож дения». В центры

обращаются люди, освободившиеся из мест лишения свободы. Здесь

им на полгода предоставляют бесплатное ж илье и питание, помогают

восстановить

документы,

получить

социально-правовую

и психологическую помощь, трудоустроиться. Одновременно в центре

мож ет находиться до 50 человек. Помимо Красноярска, такие есть

в Ачинске, Канске и Минусинске. За первую половину 2020 г. в них

⁴⁹² Практика уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросу

ресоциализации осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы (пенитенциарная и

постпенитенциарная социализация): аналитический материал. 2020. С. 15.

269

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2020 год - часть 3