АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПЕРЕРАБОТКИ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ (2018 год)

при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми
коммунальными отходами инвестированного капитала.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 года «О

об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»
определен переход от программно-целевого метода управления к проектному.

Советом по стратегическому планированию и приоритетным проектам при

Президенте Российской Федерации одним из основных направлений стратегического
развития Российской Федерации определено направление – Экология.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года №

1219  утверждено  Положение  о  Министерстве  природных  ресурсов  Российской
Федерации»  где  определено,  что  Министерство  природных  ресурсов  Российской
Федерации  является  федеральным  органом  исполнительной  власти,  осуществляющим
функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию  в  сфере  охраны  окружающей  среды,  включая  вопросы,  касающиеся
обращения с отходами производства и потребления.

Министерство природных ресурсов

Российской Федерации в рамках

Государственной программы «Охрана окружающей среды» осуществляет реализацию
мероприятий в области обращения с отходами, в том числе субсидирование мероприятий
в области обращения с отходами, направленных на снижение негативного воздействия на
окружающую среду. А также реализует национальный проект – Экология, включающий в
себя 10 федеральных проектов, в том числе и в области обращения с отходами
производства и потребления.

Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 года № 1038 утверждено

Положение  о  Министерстве  строительства  и  жилищно-коммунального  хозяйства
Российской  Федерации,  где  установлено,  что  Министерство  строительства  и  жилищно-
коммунального  хозяйства  Российской  Федерации  является  федеральным  органом
исполнительной  власти,  осуществляющим  функции  по  выработке  и  реализации
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обращения с
твердыми коммунальными отходами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2016 года №

209 «О внесении изменения в Положение о Министерстве промышленности и торговли
Российской Федерации» установлены полномочия Министерства промышленности и
торговли Российской Федерации:

-  в  части  координации  и  стимулирования  технического  перевооружения,  модернизации
производственно-технических  комплексов,  осуществляющих  обработку,  утилизацию,
обезвреживание  отходов  производства  и  потребления  (включая  твердые  коммунальные
отходы),  в  том  числе  внедрения  промышленного  оборудования,  произведенного  на
территории  Российской  Федерации,  развития  технологий  обработки,  утилизации,
обезвреживания  отходов  производства  и  потребления  (включая  твердые  коммунальные
отходы),  а  также  вовлечения  отходов  производства  и  потребления  в  производственные
процессы.

Министерством промышленности и торговли Российской Федерации разработана и

25 января 2018 года утверждена Правительством Российской Федерации «Стратегия
развития промышленности обработки, утилизации, обезвреживания отходов производства
и потребления на период до 2030 года». Одним из инновационных инструментов развития
промышленности обработки, утилизации и обезвреживания отходов в соответствии с
вышеуказанной Стратегией является развитие сети экотехнопарков.

Модель экономического роста, основанная на использовании исчерпываемых

природных ресурсов, ведет к риску возникновения ресурсного кризиса с угрозой
дефицита и повышения цен.

Развитые страны переходят на цикличную экономику и устойчивое развитие. Они

эффективно управляют ресурсами, применяя экономические инструменты, направленные
на защиту окружающей среды. Принимают программы, обеспечивающие переход к
рациональным моделям производства и потребления.

Инновационное развитие экономики требует новых подходов к организации

взаимодействия  между  промышленностью,  финансовыми  институтами,  научными  и
образовательными  учреждениями,  а  также  другими  субъектами  рынка.  Одним  из  таких
подходов  является  организация  экотехнопарков,  объединенных  не  только  по
территориальному  признаку,  но  и  по  специализации  обработки,  утилизации  и
обезвреживания отходов производства и потребления, а также в дальнейшем производства
готовой продукции.

Основными целями формирования сети экотехнопарков как территорий глубокой

переработки отходов и использования вторичных ресурсов в рамках экологической
промышленной политики и развития отрасли промышленности по обработке, утилизации
и обезвреживанию отходов являются:

- снижение экологического ущерба посредством переработки отходов с последующим
производством продукции и/или энергии;

- снижение количества полигонного захоронения отходов и увеличение использования
вторичных ресурсов в производственных процессах;

- стимулирование развития российской технологической базы отрасли переработки
отходов;

- снижение экологического ущерба от действующих производств.

Экотехнопарк обеспечивает удобный механизм для извлечения выгоды от

использования преимуществ крупных экономических объектов, которая возникает, когда
удельные затраты снижаются по мере увеличения объема производства. Экотехнопарк
может дать возможность более крупной компании группировать вокруг себя небольшие
компании.

Министерством промышленности и торговли Российской Федерации определен

понятийный аппарат экотехнопарков и определены типовые требования к ним.
Экотехнопарк – объединенный энергетическими и взаимозависимыми материально-

сырьевыми  балансами  и  связями  комплекс  объектов,  включающий  в  себя  здания  и
сооружения,  технологическое  и  лабораторное  оборудование,  используемые  в
деятельности  по  обработке,  утилизации  и  обезвреживанию  отходов  производства  и
потребления,  и  обеспечивающий  непрерывную  переработку  отходов  производства  и
потребления  и  производство  на  их  основе  промышленной  продукции,  а  также
возможность  осуществления  научной,  исследовательской  и/или  образовательной
деятельности.  Внедрение  технологий  глубокой  (комплексной)  переработки  отходов
позволит увеличить отбор вторичных материальных ресурсов из ТКО с 10 процентов до
70-80 процентов.

Министерством промышленности и торговли Российской Федерации в июне 2017

года  утвержден  и  реализуется  Ведомственный  приоритетный  проект  «Переход  на
отечественное  оборудование  предприятий  промышленности  переработки  отходов  на
территории  Российской  Федерации»  по  основным  стратегическим  направлениям  –
Импортозамещение,  Конверсия  оборонно-промышленного  комплекса.  В  рамках  проекта
предприятие  оборонно-промышленного  комплекса  АО  «ЦНИИ  «Буревестник»  (ГК  УВЗ,
Ростех)  в  рамках  диверсификации  осуществляет  локализации  технологии  партнеров  из
США  по  производству  высокотехнологичных  автоматизированных  (роботизированных)
комплексов  для  обработки,  утилизации  и  обезвреживанию  отходов  производства  и
потребления.

Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2017 года №1310 создана

Правительственная комиссия по вопросам обращения с отходами производства и
потребления.

Комиссия создана для организационного, аналитического и информационного

обеспечения разработки и реализации государственной политики в области обращения с
отходами производства и потребления, мониторинга достижения её целей, координации
действий субъектов этой политики.

Основная задача Комиссии – выработка и корректировка стратегических подходов

к реализации государственной политики в области обращения с отходами производства и
потребления.

В целях реализации возложенных на неё задач Комиссия должна:

- совершенствовать нормативную правовую базу в области обращения с отходами;

- развивать механизмы государственно-частного партнёрства и создавать условия для
привлечения частных инвестиций в эту сферу;

- способствовать обеспечению развития инфраструктуры по обработке, утилизации,
обезвреживанию отходов;

- проводить мониторинг создания в субъектах Федерации комплексных систем
управления отходами;

готовить

предложения

корректировке

территориальных

разработке

межрегиональных схем обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными
отходами;

- готовить предложения о корректировке действующей тарифной политики в области
обращения с отходами;

- разрабатывать меры по оптимизации и снижению продолжительности установленных
согласительных процедур, предусмотренных для принятия решения о создании объектов
обращения с отходами.

Председатель Комиссии – Заместитель Председателя Правительства Российской

Федерации А.Г. Хлопонин.

7 мая 2018 года Президент Российской Федерации подписал Указ «О

национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период
до 2024 года», где поручил:

Правительству Российской Федерации при разработке национального проекта в сфере
экологии исходить из того, что в 2024 году необходимо обеспечить:

а) достижение следующих целей и целевых показателей:

- эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию
всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов;

б) решение следующих задач:

- формирование комплексной системы обращения с твёрдыми коммунальными отходами,
включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены,
создание условий для вторичной переработки всех запрещённых к захоронению отходов
производства и потребления;

- создание и эффективное функционирование во всех субъектах Российской Федерации
системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию
несанкционированных свалок;

- создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с
отходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов
накопленного экологического вреда;

Президентом Российской Федерации дан ряд поручений в области обращения с

твердыми коммунальными отходами:

Пр-685

п.1 б) обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений,

предусматривающих

установление

дифференцированной

административной

ответственности за различные виды правонарушений в сфере обращения с отходами
производства и потребления с учётом анализа правоприменительной практики.

Перечень поручений по результатам проверки исполнения законодательства и

решений Президента в сфере регулирования обращения с отходами

Пр-2319

1. Правительству Российской Федерации:

а) в рамках государственной программы Российской Федерации «Охрана

окружающей среды» на 2012–2020 годы выделить отдельную подпрограмму по созданию
отрасли обращения с твёрдыми коммунальными отходами замкнутого цикла (раздельный
сбор,  транспортирование,  обработка,  утилизация  и  размещение),  предусмотрев  в  том
числе  источники  финансирования  соответствующих  мероприятий,  а  также  целевые
показатели ежегодного снижения объёмов захоронения и увеличения объёмов утилизации
твёрдых  коммунальных  отходов  для  достижения  уровня  лучших  мировых  стандартов,
обеспечить мониторинг достижения таких показателей;

б) повысить эффективность управления системой обращения с твёрдыми

коммунальными отходами на федеральном уровне за счёт формирования балансов их
оборота;

в) обеспечить поэтапное введение запрета на поступление твёрдых коммунальных

отходов на объекты размещения (полигоны) без предварительной обработки и
утилизации;

г) внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

проект федерального закона, предусматривающего регулирование обращения вторичных
материальных ресурсов, проработав вопрос о стимулировании спроса на продукцию из
них;

д) определить понятийный аппарат в отношении экотехнопарков в сфере

обращения с отходами и предусмотреть типовые требования к ним, обеспечивающие
расширение спектра производства продукции из вторичных материальных ресурсов, при
принятии решений о предоставлении им мер государственной поддержки.

2. Правительству Российской Федерации совместно с высшими должностными

лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти)
субъектов Российской Федерации обеспечить:

а) разработку, перевод в электронные модели и корректировку в соответствии с

требованиями  законодательства  территориальных  схем  обращения  с  отходами,
предусмотрев  регулирование  их  межрегиональных  потоков,  учёт  и  задействование
имеющихся  технологических  мощностей  замкнутого  цикла,  а  также  подтверждение
расчётами необходимости создания новых объектов;

б) доработку единой государственной информационной системы учёта отходов,

предусматривающую:

интеграцию электронных моделей территориальных схем обращения с отходами, а

также балансов их оборота в субъектах Российской Федерации;

создание региональных систем учёта на основе автоматизированного поступления

информации весового контроля с объектов утилизации и размещения твёрдых
коммунальных отходов, а также данных об их перемещении.

в) проведение мероприятий, направленных на повышение экологической культуры

и мотивации участия населения в раздельном сборе твёрдых коммунальных отходов и
потреблении биоразлагаемых тары и упаковки.

3. Счётной палате Российской Федерации с участием контрольно-счётных органов

субъектов Российской Федерации провести анализ и внести предложения по повышению
эффективности  администрирования  поступлений  в  бюджеты  бюджетной  системы
Российской  Федерации  от  платы  за  негативное  воздействие  на  окружающую  среду  при
размещении  отходов  и  экологического  сбора,  а  также  расходования  бюджетных  средств
на увеличение доли утилизации и обезвреживания твёрдых коммунальных отходов.

4. Росприроднадзору, Роспотребнадзору совместно с МВД России провести

комплекс мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности по
незаконному транспортированию и размещению отходов.

5. Генеральной прокуратуре Российской Федерации с учётом ранее данных

поручений провести проверку исполнения законодательства в сфере обращения с
твёрдыми коммунальными отходами, а также осуществления контрольно-надзорной
деятельности в указанной сфере органами исполнительной власти всех уровней.

Поручение Президента по системе управления

Перечень поручений по итогам заседания Госсовета по вопросу «Об

экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений»,
состоявшегося 27 декабря 2016 года.

Пр-140ГС,

1. Правительству Российской Федерации:

а) предусмотреть при разработке документов стратегического планирования и

комплексного плана действий Правительства Российской Федерации на 2017–2025 годы в
качестве  одной  из  основных  целей  переход  России  к  модели  экологически  устойчивого
развития,  позволяющей  обеспечить  в  долгосрочной  перспективе  эффективное
использование  природного  капитала  страны  при  одновременном  устранении  влияния
экологических угроз на здоровье человека, обратив особое внимание:

на использование системы индикаторов устойчивого развития, определение

механизмов достижения целей и поэтапное решение задач экологически устойчивого
развития территорий регионов на период до 2030 года и на перспективу до 2050 года;

на установление целевых показателей энергоэффективности экономики в целом и

по основным её секторам, а также на реализацию комплекса мер по повышению такой
энергоэффективности, включая создание и использование возобновляемых источников
энергии, развитие микрогенерации на основе возобновляемых источников энергии;

на учёт влияния введения механизмов, обеспечивающих экологически устойчивое

развитие, на деятельность хозяйствующих субъектов.

Пр-140ГС,

п.1

б) внести в законодательство Российской Федерации изменения, направленные на

снижение выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и
предусматривающие в том числе:

разработку и утверждение порядка выполнения сводных расчётов загрязнения

атмосферного воздуха и их применения при нормировании выбросов вредных
(загрязняющих) веществ, включая использование системы квотирования таких выбросов;

разработку и утверждение критериев формирования предприятиями плана

мероприятий по снижению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух в период неблагоприятных метеорологических условий;

особенности

проведения

проверок

природопользователей

период

неблагоприятных метеорологических условий.

Пр-140ГС,

п.1

в)

внести

законодательство

Российской

Федерации

изменения,

предусматривающие:

проведение государственной экологической экспертизы материалов обоснования

инвестиционных проектов, в том числе в части, касающейся определения мест
размещения объектов планируемой хозяйственной деятельности;

уточнение порядка выдачи комплексных экологических разрешений, в частности,

исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы материалов
обоснования комплексного экологического разрешения;

установление уполномоченным органом срока проведения государственной

экологической экспертизы в зависимости от категории объекта, оказывающего негативное
воздействие на окружающую среду;

получение комплексных экологических разрешений с учётом программ оснащения

предприятий автоматическими и техническими средствами контроля выбросов, сбросов и
концентрации загрязняющих веществ, а также предоставление предприятиям времени на
разработку соответствующих проектов и закупку необходимого оборудования;

определение понятия «экологическая информация», порядка доступа к ней и

отнесение

такой

информации

общедоступной

информации,

размещаемой

государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных.

Пр-140ГС,

п.1

г) внести в законодательство Российской Федерации изменения, направленные на

стимулирование деятельности по переработке отходов производства и потребления и
предусматривающие:

участие малого бизнеса и населения в деятельности по сортировке, переработке

отходов, ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде;

гармонизацию законодательства в области охраны окружающей среды и

законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия
населения в целях выработки единых подходов к классификации отходов;

гармонизацию законодательства в области обращения с отходами и

законодательства,

регулирующего

перевозки

грузов,

части,

касающейся

транспортирования отходов.

Пр-140ГС,

п.1

д) разработать план действий, направленных на усиление позиций России при

формировании международной природоохранной повестки, а также при обсуждении
вопросов, касающихся формирования системы компенсаций (платежей) за экосистемные
услуги, исходя из понимания роли России как экологического донора.

Пр-140ГС,

п.1

е) разработать и утвердить национальную методику оценки способности всех типов

лесов, водно-болотных угодий и степей, находящихся на территории Российской
Федерации, к поглощению диоксида углерода, провести расчёты способности экосистем
регионов к его поглощению.

Пр-140ГС,

п.1

ж) принять меры по обеспечению безопасного обращения с отходами производства

и потребления, в первую очередь с чрезвычайно опасными и высокоопасными отходами (I
и II класс опасности), предусматривающие в том числе:

использование Государственной автоматизированной информационной системы

«ЭРА-ГЛОНАСС» в целях получения, обработки и передачи навигационной информации
при транспортировании отходов и опасных грузов, а также систем контроля приёма
отходов на объектах, используемых для их обработки, обезвреживания, утилизации,
размещения;

повышение требований к обращению с отходами I и II класса опасности, обратив

особое внимание на отходы животноводства;

организацию вывоза отходов из труднодоступных районов;

содействие строительству объектов, необходимых для обработки, обезвреживания,

утилизации отходов и использующих наилучшие доступные технологии.

Пр-140ГС,

п.1

з) разработать при участии ведущих предпринимательских объединений и

представить предложения:

о применении «зелёных» финансовых инструментов российскими институтами

развития и публичными компаниями;

о стимулировании внедрения российскими институтами развития и организациями

практики экологически устойчивого развития, о применении публичными компаниями,
государственными организациями, корпорациями и компаниями с государственным
участием добровольных механизмов экологической ответственности;

о раскрытии публичными компаниями, государственными организациями,

корпорациями и компаниями с государственным участием предусмотренной
международными стандартами нефинансовой отчётности в области охраны окружающей
среды и обеспечения экологической безопасности.

Пр-140ГС,

п.1

и) представить предложения:

о включении в федеральные государственные образовательные стандарты

требований  к  освоению  базовых  знаний  в  области  охраны  окружающей  среды  и
устойчивого  развития,  в  том  числе  с  учётом  современных  приоритетов  мирового
сообщества,  прежде  всего  Повестки  дня  в  области  устойчивого  развития  на  период  до
2030  года,  Парижского  соглашения,  принятого  12  декабря  2015  г.,  и  обязательств
Российской  Федерации  в  области  противодействия  изменению  климата  и  сохранения
благоприятной окружающей среды;

о целесообразности исключения обязательного регулирования процессов

обращения со вскрышными и вмещающими горными породами, а также с хвостами
обогащения, относящимися к отходам V класса опасности, предусмотрев обязанность
недропользователя по их рекультивации или вовлечению в хозяйственный оборот.

Пр-140ГС,

Правительству

Российской

Федерации

подготовить

совместно

заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
представить предложения:

а) по разработке нормативов качества окружающей среды с учётом оценки рисков

причинения вреда здоровью человека на основе санитарных норм и правил, а также с
учётом качества отдельных компонентов природной среды исходя из природного
фонового состояния территорий и акваторий;

Пр-140ГС,

п.2

б) по разработке порядка определения и установления нормативов качества почв и

земель в зависимости от их природных особенностей, целевого назначения и величины
предельных остаточных концентраций загрязняющих веществ в целях восстановления
свойств почв исходя из географических, геологических, гидрогеологических особенностей
их формирования и природного фонового состояния территорий и акваторий;

Пр-140ГС,

п.2

в) по организации обучения сотрудников органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации и взаимодействия по вопросам перехода на
использование наилучших доступных технологий.

Пр-140ГС,

5. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской

Федерации:

а) реализовать меры по стимулированию использования экологически чистого

транспорта в целях снижения выбросов вредных веществ при эксплуатации транспортных
средств в населённых пунктах с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха,
включая создание необходимой инфраструктуры, обеспечение приоритетного движения и
парковки экологически чистого транспорта, внедрение современных систем управления
пассажирским транспортом.

б) оказывать поддержку волонтёрской деятельности и реализации других

гражданских инициатив, направленных на решение экологических проблем регионов.

Для того, чтобы автоматизировать процессы сбора, обработки, хранения и анализа

информации  в  сфере  обращения  с  отходами  от  использования  товаров  и  обеспечить
доступ  к  указанной  информации  заинтересованных  лиц,  принято  решение  о  создании
единой  государственной  информационной  системы  учета  отходов  от  использования
товаров - ЕГИС УОИТ. Функции оператора ЕГИС УОИТ выполняет Федеральная служба
по надзору в сфере природопользования Российской Федерации.

В связи с задержкой разработки и утверждения федеральными органами

исполнительной власти нормативных правовых актов, принимаемых в рамках реализации
ФЗ-89 «Об отходах», и последующей задержкой с разработкой территориальных схем
субъектами Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации было принято
решение о переносе срока ввода коммунальной услуги по обращению с отходами,
предоставляемой региональными операторами, и некоторых других норм на 1 января 2019
года.

Также в Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов

направленных непосредственно на стимулирование переработки отходов. Так, например,
Стартегией экологической безопасности РФ на период до 2025 года, Стартегией развития
промышленности  обработки,  утилизации  и  обезвреживания  отходов  на  период  до  2030
года, Государственной программой «Охрана окружающей среды» установлены показатели
и  индикаторы  по  утилизации  и  минимизации  захоронения  отходов.  Постановлениями
Правительства  Российской  Федерации  утвержден  Перечень  полезных  компонентов,  не
подлежащих  захоронению  без  предварительной  утилизации  (переработки),  установлены
нормативы  утилизации, ставки экологического сбора,  уплачиваемого производителями и
импортерами  за  утилизацию  товаров,  потерявших  потребительсткие  свойства.  В
действующий  перечень  на  сегодняшний  день  входит  67  видов  отходов,  с  1  января  2019
года  –  109  видов  отходов,  а  с  1  января  2021  года  –  182  вида  отходов  производства  и
потребления, по которым действуют нормативы утилизации.

2.2. Анализ регуляторных мер обеспечения переработки твердых коммунальных

отходов

2.2.1. Территориальные схемы обращения с отходами, в том числе с

твердыми коммунальными, и региональные программы в области
обращения с отходами

Субъекты Российской Федерации, получившие согласование территориальных

схем  Федеральной  службой  по  надзору  в  сфере  природопользования  Российской
Федерации, приступили к реализации территориальных схем в установленные сроки. Но в
процессе  реализации  территориальных  схем  возникли  проблемы.  Из-за  отсутствия  в
территориальных  схемах  корректных  статистических  данных,  расчетов  нормативов
накопления,  учета  характера  сезонности,  отсутствия  видов  отходов,  которые  сменили
категории  в  связи  с  изменениями,  внесенными  в  Федеральный  кадастр  классификации
отходов, и с 2017 года не подлежат захораниванию, территориальные схемы оказались не
всегда соответствующими действительности.

В марте-апреле 2018 года НП «ЖКХ Контроль» провел общественный мониторинг

внедрения новых схем обращения с отходами в регионах Российской Федерации. В ходе
мониторинга респонденты отметили низкое качество подготовленных территориальных
схем в следующих субъектах: Брянская, Калужская, Нижегородская области, Республика
Чувашия, Республика Крым, Ставропольский край. Схемы не отражают всех объектов,
включенных в Государственный реестр объектов размещения отходов.

В соответствии с поправками, внесенными в 89-ФЗ «Об отходах» 31 декабря 2017

года,  все  принятые  территориальные  схемы  должны  быть  скорректированы  и
пересмотрены  до  1  января  2020  года.  В  результате  пересмотра  территориальных  схем
ожидается,  что  во  многих  регионах  должны  появиться  межрегиональные  схемы
обращения  с  отходами.  Что  также  указано  в  Поручениях  Президента  РФ  от  4  мая  2017
года № Пр-889, п.3. В первую очередь это касается Москвы и Московской области, Санкт-
Петербурга  и  Ленинградской  области,  Севастополя  и  Республики  Крым.  В  настоящее
время  ни  одной  межрегиональной  территориальной  схемы  не  создано.  Данные  схемы
помогут решить проблемы в высокоурбанизированных районах страны.

Обсуждение территориальных схем должно проходить публично, проходить

экологическую  экспертизу.  Территориальная  схема  должна  быть  на  общественном
контроле.  Однако,  как  отмечали  многие  участники  публичных  мероприятий  в
Общественной  палате  Российской  Федерации,  только  единичные  субъекты  провели
публичные слушания по разработке территориальных схем.

Субъектами Российской Федерации некорректно разработаны или вообще не

разработаны  региональные  программы  в  области  обращения  с  отходами,  хотя  эти
программы  являются  стратегически  важными  документами  для  развития  отрасли  в
регионе  и  создают  гарантии  для  инвесторов  и  региональных  операторов.  По  данным
Общероссийского  народного  фронта,  региональные  программы  на  20  июня  2018  года
утверждены  только  в  18  субъектах  Российской  Федерации.  Субъекты  не  учли  важный
момент,  что  территориальная  схема  должна  быть  связана  с  региональной  программой  в
области обращения с отходами, а также с показателями и индикаторами, установленными

на  федеральном  уровне  (Стратегия  экологической  безопасности  РФ,  Государственная
программа  «Охрана  окружающей  среды»,  Стратегия  развития  промышленности
обработки,  утилизации,  обезвреживания  на  период  до  2030  года).  Кроме  того,  наличие
региональной  программы  является  условием  предоставления  субсидий  субъекту
Российской  Федерации  из  средств,  поступивших  в  федеральный  бюджет  в  счет  уплаты
экологического сбора. Помимо этого, в п. 1 ст. 24.6 ФЗ-89 «Об отходах» установлено, что
сбор,  транспортирование,  обработка,  утилизация,  обезвреживание,  захоронение  твердых
коммунальных  отходов  на  территории  субъекта  Российской  Федерации  обеспечивается
региональным  оператором  в  соответствии  с  региональной  программой  в  области
обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

2.2.2. Институт регионального оператора по обращению с твердыми

коммунальными отходами

Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами –

оператор  по  обращению  с  твердыми  коммунальными  отходами  –  юридическое  лицо,
которое  обязано  заключить  договор  на  оказание  услуг  по  обращению  с  твердыми
коммунальными  отходами  с  собственником  твердых  коммунальных  отходов,  которые
образуются  и  места  сбора  которых  находятся  в  зоне  деятельности  регионального
оператора.

Сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение

твердых  коммунальных  отходов  на  территории  субъекта  Российской  Федерации
обеспечиваются  одним  или  несколькими  региональными  операторами  в  соответствии  с
региональной  программой  в  области  обращения  с  отходами  и  территориальной  схемой
обращения с отходами.

На 21 июля 2018 года 82 субъекта Российской Федерации выбрали 174

региональных  оператора,  конкурсы  по  выбору  14  региональных  операторов  еще
проводятся.  При  этом  решения  ряда  конкурсных  комиссий  по  выбору  регионального
оператора  на  территории  некоторых  субъектов  Российской  Федерации  оспариваются  в
судах.  В  Республике  Бурятия,  Ханты-Мансийском  автономном  округе,  Ивановской
области  были  найдены  нарушения  законодательства  при  их  отборе,  в  том  числе
коррупционного характера.

Субъекты Российской Федерации в большинстве своем формально подошли к

установлению  условий  осуществления  деятельности  региональных  операторов.  Не
установили  целевые  показатели  по  развитию  инфрастуктуры,  которые  необходимо
достигнуть,  не  установили  требования  к  технологическим  решениям.  Такое
обстоятельство  приводит  к  тому,  что  региональные  операторы  и  концессионеры
самостоятельно  выбирают технологические решения на свое  усмотрение и, как правило,
эти  решения  дешевые,  невысокотехнологичные,  направленные  на  сокращение
инвестиционных  затрат  и  не  учитывают  приоритеты  государственной  политики  по
увеличению переработки отходов.

Так, например, с 1 января 2017 года в России реализуется Приоритетный проект

«Чистая страна». Проект предусматривает строительство пяти «объектов термической
обработки твердых коммунальных отходов», т.е. мусоросжигательных заводов. При этом

в  ходе  обсуждений  на  мероприятиях  в  Общественной  палате  РФ  экспертами  и  эко-
активистами  высказывалась  позиция,  что  новые  технологии  сжигания  еще  несколько
десятков  лет  будут  недоступны  в  нашей  стране.  Многие  экоактивисты  и  эксперты
убеждены, что в рамках проекта «Чистая страна» сейчас выбраны технологии заведомо, на
15-30  лет  устаревшие.  Это  означает,  что  на  сегодняшний  день,  когда  у  Российской
Федерации появилась уникальная возможность построить систему обращения с отходами
с нуля, навести порядок в отрасли и уменьшить количество отходов, был выбран путь, для
которого  уменьшение  потока  отходов  заведомо  невыгодно.  В  ходе  обсуждений
неоднократно  подчеркивалось,  что  упор  на  технологии  сжигания,  которые  получили
финансирование,  сортировка и переработка  становятся  «конкурентами» сжиганию и при
выбранных масштабах внедрения обречены на провал либо номинальное существование.
Эксперты СПЧ отмечают, что инвестиции в строительство мусоросжигательных заводов
настолько  высоки,  что  вернуть  их  возможно  только  за  счет  многократного  увеличения
тарифов на обращение с твердыми коммунальными отходами или с помощью субсидий.

Еще одним препятствием к полноценной работе регионального оператора является

отсутствие  существенных  санкций  за  незаключение  договоров  собственниками  твердых
коммунальных  отходов  с  региональными  операторами.  В  соответствии  с  ФЗ-89  «Об
отходах»  собственники  твердых  коммунальных  отходов  до  1  января  2019  года  обязаны
заключить  договор  на  оказание  услуг  по  обращению  с  твердыми  коммунальными
отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые
коммунальные  отходы  и  находятся  места  их  накопления.  На  сегодняшний  день
отсутствуют  соразмерные  санкции  за  незаключение  договора.  В  этой  связи
целесообразным  является  внесение  изменений  в  Кодекс  об  административных
нарешениях  Российской  Федерации  в  части  административной  ответственности  за
незаключение договоров с оператором. Это положительно скажется как на экологической
ситуации, так и на притоке средств для развития инфраструктуры переработки.

2.2.3. Лицензирование в области обращения с отходами

Сегодня лицензированию подлежат все виды деятельности по обращению с

отходами,  кроме  их  накопления  и  образования.  Таким  образом,  под  процедуру
лицензирования  попали  организации,  осуществляющие  транспортирование  отходов
производства  и  потребления.  Из  законодательной  базы  исключили  понятие  бессрочной
лицензии, а все разрешительные документы, полученные до 30 июля 2015 года, подлежал
переоформлению.

Изменения позволили упростить получение лицензии на обращение с отходами I-

IV класса опасности и перенести срок переоформления до 1 января 2019 года.

Планировалось, что государственный реестр объектов размещения отходов и

лицензирование в совокупности позволят отделить специализированные полигоны от
незаконных свалок или полигонов, с превышенной проектной вместимостью.

Однако, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в ряде

регионов деятельность по обращению с отходами осуществляется при отсутствии
лицензии, установленных нормативов образования отходов, а также лимитов на их
размещение

. Такие факты выявлены, в частности, в Карачаево-Черкесии, Алтайском,

Камчатском, Пермском, Хабаровском краях, Белгородской, Воронежской, Ивановской,
Курганской, Липецкой, Нижегородской, Омской, Пензенской и Тюменской областях.

2.2.4. Показатели и индикаторы стратегического развития Российской

Федерации

В действующих документах стратегического значения (Стратегия экологической

безопасности  на  период  до  2025  года,  Стратегия  развтия  промышленности  обработки,
утилизации  и  обезвреживания  отходов  производства  и  потребления  на  период  до  2030
года, Государственная программа «Охрана окружающей среды») установлены показатели
и  индикаторы  стратегического  развития  Российской  Федерации  в  сфере  обращения  с
отходами.  Так,  например,  уровень  утилизации  твердых  коммунальных  отходов  –  80%  к
2030  году,  уровень  захоронения  –  10%  к  2030  году.  Строительство  70  экотехнопарков  к
2030  году.  В  соотвествии  с  законодательством  о  стратегическом  планировании  в
Российской Федерации должна быть обеспечена вертикальная интеграция стратегичеких
документов  федерального  регионального  уровня  и  прямая  корреляция  показателей  и
индикаторов.  Однако  при  анализе  территориальных  схем  и  региональных  программ,  а
также  стратегий  социально-экономичесого  развития  субъектов  Российской  Федерации,

Мусор вываливается из под надзора // Коммерсантъ, 27.06.18. https://www.kommersant.ru/doc/3669546

схем территориального планирования в большинстве своем не прослеживается
интеграция и корреляция региональных документов с документами федерального уровня.

2.2.5. Полномочия и регулирование в области обращения с отходами

Сегодняшнее государственное регулирование отрасли разобщено. Полномочия по

выработке  государственной  политики  и  государственного  регулирования  в  части
обращения  с  отходами  распределены  между  тремя  федеральными  органами
исполнительной  власти  (Министерством  природных  ресурсов  и  экологии  Российской
Федерации,  Министретсвом  строительства  и  жилищно-коммунального  хозяйства
Российской  Федерации  и  Министерством  промышленности  и  торговли  Российской
Федерации).  Каждый  федеральный  орган  исполнительной  власти  выпускает  большое
количество  актов,  в  которых  сложно  разобраться  даже  экспертам.  Межведомственная
конкуренция  приводит  к  нескоординированности  действий  и  выпускаемых  нормативно-
правовых  актов,  установке  разных  показателей.  Эта  нескоординированность  негативно
сказывается  в  том  числе  на  реализации  Стратегии  по  развитию  промышленности  по
обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период
до  2030  года  в  Российской  Федерации,  разработанной  Минпромторгом  России  и
утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 января 2018 г.
№ 84-р.

2.2.6. Укрупненные выводы анализа регуляторных мер по обеспечению

переработки твердых коммунальных отходов

Анализ эффективности мер по обеспечнию переработки твердых коммунальных

отходов показал, что за период реформирования отрасли разработано достаточно большое
количество мер по обеспечению переработки твердых коммунальных отходов, но
эффективному их применению мешают ряд системных проблем:

Самое главное – на сегодня отсутствуют меры, стимулирующие спрос на

продукцию,  произведенную  из  вторичных  ресурсов  (Указ  Президента  Российской
Федерации  №  204,  Поручения  Президента),  за  исключением  вторичных  энергетических
ресурсов  –  так  называемого  «зеленого  тарифа»  на  энергию,  которая,  по  мнению  многих
экспертов,  не  имеет  актуальности  в  стране  с  огромным  количеством  энергоресурсов  и
генерирующих мощностей.

Министерству промышленности и торговли Российской Федерации Президентом

Российской  Федерации  было  дано  поручение  разработать  проект  федерального  закона  о
вторичных  материальных  ресурсах,  в  том  числе  предусмотрев  меры  стимулирования
вовлечения  вторичных  ресурсов  в  экономику  страны.  Однако  на  сегодня  вынесенный
Министерством  промышленности  и  торговли  Российской  Федерации  на  публичное
обсуждение  проект  федерального  закона  представляет  собой  поправки  к  Федеральному
закону  №  89-ФЗ  «Об  отходах»,  не  предусматривающий,  по  мнению  отраслевого
сообщества, стимулирования обращения с вторичными ресурсами.

Сегодня структура работы на рынке обращения с вторичными ресурсами

выстроена неверно, что затрудняет процесс переработки. Зачастую отходы, необходимые

для бизнеса, использующего вторсырье, приобретаются у перекупщиков, а не напрямую у
оператора, что влияет на цену.

Сегодняшнее государственное регулирование отрасли разобщено. Полномочия по

Следующая проблема – необъективность информации в области обращения с

отходами  и  вторичными  ресурсами,  обусловленная  несовершенством  систем
государственного  и  муниципального  учета  и  отчетности,  а  также  требованиям  к
образователям  отходов.  Это  снижает  эффективность  мер  по  обеспечению  переработки
твердых коммунальных отходов.

Существующие формы и методы статистического наблюдения не позволяют

получить  объективные  данные  о  твердых  коммунальных  отходах,  так,  например,  в
данных,  размещенных  на  официальном  сайте  Федеральной  службы  государственной
статистики,  не  выделены  данные  по  образованию,  утилизации,  обезвреживанию  и
размещению твердых коммунальных отходов.

Или, например, по данным статотчетности, инвестиции на охрану окружающей

среды  от  загрязнения  отходами  производства  и  потребления  при  образовании  отходов  в
количестве порядка 5060244 тыс.тонн в 2015 году составили 12732 млн рублей, т.е около
2,5  рублей  на  тонну.  Можно  было  бы  оценить  эффективность  мер  по  обеспечению
переработки  отходов,  в  том  числе  построив  график  динамики  изменения  данных,  но,  к
сожалению, такая информация собирается и публикуется раз в два года. На сегодняшний
день  доступна  информация  от  2016  года  за  2015  год  (год  начала  реформы),  следующая
информация  будет  собрана  и  опубликована  в  2018  году  за  2017  год.  Отсутствие
своевременных  и  объективных  данных,  особенно  в  период  реформирования,  может
привести к принятию неправильных управленческих решений.

Также проблемой является то, что при всей зарегулированности сферы обращения

с  отходами  (порядка  2,5  тысяч  нормативных  правовых  актов  разного  уровня)  на
сегодняшний день не гармонизирован понятийный аппарат в существующих нормативных
правовых актах. Так, например, для правоприменения сложно разбираться в определениях
«отходы  потребления»  и  «твердые  коммунальные  отходы».  Разные  нормативные
правовые,  методологические,  организационные,  технологические  акты  по-разному
регулируют  данный  вопрос.  В  Федеральном  классификационном  каталоге  отходов  в
состав  подтипа  «отходы  коммунальные  твердые»  входят  не  только  отходы  от
домохозяйств, но и отходы от уборки придворовой, уличной и иной территории, включая
растительные  отходы.  Это  вступает  в  противоречие  с  общим  понятием  твердых
коммунальных отходов, сформулированным в ФЗ-89 «Об отходах» (растительные отходы
не  образуются  в  домохозяйствах).  Если  же  учитывать  растительную  подгруппу,  то  по

АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПЕРЕРАБОТКИ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ (2018 год) - часть 2