ДОКЛАД ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПЕРЕРАБОТКИ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ (2018 год) - часть 4

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

57

В 2014 г. в Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» 

(далее – Закон об отходах) были внесены изменения, направленные на модернизацию сферы обращения с 

отходами в Российской Федерации. В рамках проводимой реформы системы обращения с отходами должно 

быть обеспечено достижение следующих целей: ликвидация теневого рынка в отрасли обращения с отходами; 

создание механизмов пресечения несанкционированных свалок,

в том числе путем установления жесткого контроля за потоками отходов на территории конкретного муни-

ципалитета; создание и модернизация инфраструктуры для переработки и утилизации отходов; развитие ме-

ханизмов частно-государственного партнерства в целях привлечения инвесторов в сферу обращения с ТКО; 

снижение образования отходов; внедрение системы раздельного сбора отходов, в т.ч. опасных; максимальный 

возврат  отходов  в  производственный  цикл;  значительное  сокращение  объемов  отходов,  направляемых  на 

полигоны.

В п. 2 ст. 3 Закона об отходах закреплены основные направления государственной политики в сфере об-

ращения с отходами (в порядке приоритетов с учетом минимизации неблагоприятных воздействий на окру-

жающую  среду  и  оптимизации  эффективности  использования  ресурсов  при  предотвращении  образования 

отходов и обращении с ними):

- максимальное использование исходных сырья и материалов;

-  предотвращение образования отходов; - сокращение образования отходов и снижение класса опасности 

отходов в источниках их образования;

- обработка отходов;

- утилизация отходов;

- обезвреживание отходов.

Кроме того, в новой редакции Закона об отходах уточнены положения о лицензировании видов деятельно-

сти в области обращения с отходами, предусмотрены положения, направленные на совершенствование орга-

низации и осуществления деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – 

ТКО) посредством введения института регионального оператора, создание эффективной системы управления 

в области обращения с ТКО, развитие инфраструктуры сбора (в том числе раздельного сбора), утилизации, 

обезвреживания и размещения ТКО, установления принципа расширенной ответственности производителя 

(далее – РОП). Законом об отходах установлена обязательность разработки и принятия на региональном уров-

не территориальных схем обращения с отходами (далее – ТСО), в том числе, с ТКО, данная задача отнесена к 

полномочиям субъектов РФ.

Принятие в 2014 году изменений в Закон об отходах создало условия для формирования в субъектах 

Российской Федерации новых систем обращения с ТКО, включающих разработку программ обраще-

ния с отходами, территориальных схем обращения с ТКО, создание специализированных организа-

ций в указанной сфере (региональных операторов по обращению с ТКО).

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

58

Совет отмечает, что реформа в сфере обращения с отходами производства и потребления не была в до-

статочной мере проработана на федеральном уровне. Эксперты Рабочей группы в сфере обращения с от-

ходами производства и потребления Центра общественного мониторинга по проблемам экологии и защите 

леса Общероссийского Народного Фронта (далее - ЦОМ ОНФ) в результате анализа хода реформирования, 

рекомендовали представителям федеральных органов власти - в связи с появлением проблем с разработкой 

и принятием основных системообразующих подзаконных актов - руководствоваться понятием «общество с 

устойчивым ресурсным циклом» как главным ориентиром в становлении нормативно-правовой основы об-

ращения с отходами производства и потребления. В России действует ГОСТ ИСО 26 000 (на основе междуна-

родного стандарта ISO 26 000), который является хорошей методической основой для формирования норм 

в области устойчивого развития. При подходе к системе обращения с отходами с позиции устойчивого раз-

вития регулируются не отдельные стадии цикла обращения с отходами, а полный цикл обращения, при этом 

оценивается прямой и косвенный эффект влияния системы обращения с отходами в контексте долгосрочного 

экологически безопасного и экономически эффективного развития общества. Однако этого сделано не было.

Также Закон об отходах не устанавливает четкой ответственности муниципальных органов власти за орга-

низацию системы обращения с ТКО и материальной заинтересованности в ее эффективном функционирова-

нии, нет четкого разделения ответственности органов государственного и муниципального управления, произ-

водителей/импортеров и граждан. Ответственность и зоны компетенций «размываются» между региональным 

уровнем, муниципальными органами власти и региональным оператором.

Существенным недостатком является и то, что в законе практически отсутствуют правовые основы форми-

рования бытовой и технологической культуры, актуальные для организации работы с населением по созда-

нию системы стимулов и мотиваций, по включению основ цивилизованного обращения с отходами в систему 

образования и просвещения, по организации системы поддержки соответствующих экологических инициатив.

Отдельно стоит отметить положения Закона об отходах, вводящие институт региональных операторов и 

определяющие их сферу деятельности. Анализ показывает, что эти положения плохо интегрированы в феде-

ральный закон. Например, общие обязанности и полномочия регионального оператора не совпадают с требо-

ваниями по содержанию договора с региональным оператором. Сравним данные нормы:

•  «Региональные операторы осуществляют сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезврежива-

ние, захоронение ТКО на территории субъекта РФ в соответствии с региональной программой и террито-

риальной схемой обращения с отходами».

•  «Региональный оператор по договору на оказание услуг по обращению с ТКО обязуется принимать ТКО и 

обеспечивать их сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение».

Как показывает сравнение, обязанность обеспечивать утилизацию отходов, что является более приоритет-

ным способом обращения с отходами, выпал из необходимых условий деятельности регионального операто-

ра.

ЦОМ ОНФ на июнь 2017 года проанализировано 62 ТСО, на разработку которых было израсходовано 587 

млн. рублей.

Были сделаны следующие выводы:

- имеются недоработки системного характера, нет единой координации. Постановление Правительства РФ 

от 16 марта 2016 г. № 197 нуждается в существенной переработке, уточнении требований к разработке ТСО 

(организационный алгоритм и содержательная часть). Именно поэтому ни одна из ТСО реально не отражает 

существующую систему обращения с отходами. В ТСО содержатся достаточно грубые ошибки и искаженные 

данные;

- практически во всех ТСО схемы потоков отражены прямыми линиями, что по факту не отображает реаль-

ную логистику транспортировки отходов;

- не учтен важный аспект: изначальный правовой «симбиоз» ТСО и региональных программ в области обра-

щения с отходами. Наличие региональной программы является условием предоставления субсидии субъекту 

РФ из средств, поступивших в федеральный бюджет в счёт уплаты экологического сбора (п. 10 ст. 24.5 Закона 

об отходах). Помимо этого, п. 1 ст. 24.6 Закона об отходах установлено, что сбор, транспортирование, обра-

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

59

ботка, утилизация, обезвреживание, захоронение твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта РФ 

обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения 

с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Разработанные в субъектах Российской Федерации ТСО, за исключением ТСО Пермского края, выполнены с 

нарушением Закона об отходах, поскольку предусматривают неуклонный рост объемов образования отходов, 

что противоречит указанным выше приоритетам государственной политики. Вместе с тем, Федеральной служ-

бой по надзору в сфере природопользования были согласованы все ТСО, не имеющие целевых показателей и 

мероприятий по снижению образования отходов. Это объясняется тем, что Законом об отходах не урегулиро-

ван механизм отказа в согласовании ТСО. Территориальные органы Росприроднадзора обязаны согласовывать 

поступившие ТСО даже если они разработаны с нарушениями, не учитывают приоритетов государственной 

политики в сфере обращения с отходами и не имеют целевых показателей и мероприятий по снижению об-

разования отходов.

В тоже время, в ТСО Пермского края поставлена задача по снижению образования отходов, а также по трех-

кратному росту доли утилизируемых (перерабатываемых) отходов к 2026 г. с учетом ориентированности на 

извлечение вторичного сырья у источника образования отходов для его дальнейшего вовлечения в производ-

ственный цикл и минимизацию объемов захоронения отходов; утвержден порядок внедрения раздельного 

сбора с целевым индикатором «доля населения, охваченного раздельным сбором, %», предусматривающим 

ежегодное увеличение инфраструктуры для раздельного сбора отходов.

На территории Пермского края в качестве перспективной принята система раздельного сбора в три контей-

нера. Аналогичные примеры имеются и в других регионах.

2. Технологические решения проблемы обращения с ТКО

 В сложившихся условиях основной задачей органов государственной власти субъектов Российской Феде-

рации при формировании нормативно-правовой базы по обращению с ТКО является минимизация издержек 

– финансовых, временных, операционных, направленных на достижение целей реформы в сфере обращения 

с отходами производства и потребления. В качестве одной из альтернатив захоронению отходов, как наибо-

лее распространенному способу обращения с ТКО, сопряженному с необходимостью выделения под захоро-

нение больших земельных участков, предлагается сжигание отходов. Данный способ обращения с отходами 

имеет существенные недостатки:

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

60

- выработка токсичных золы и шлака, которые требуют особых условий при последующем захоронении;

- высокая стоимость и сложность в привлечении финансирования для строительства и поддержки деятель-

ности мусоросжигательных заводов (далее – МСЗ) на муниципальном и региональном уровне.

Согласно данным ряда экспертов2, : затраты на сжигание 1 кубометра отходов (при снижении объемов ТКО до 

10% от первоначальных) на 50% превышают затраты на переработку смешанных отходов и примерно на 600% 

– раздельно собранных отходов, что свидетельствует о низкой экономической эффективности данного метода.

В Российской Федерации сбор опасных отходов от населения и организаций не организован, поэтому при 

практике  сбора  смешанных  отходов,  когда  сжиганию  подвергаются  отходы  с  содержанием  ПВХ,  солей тя-

желых металлов, токсичных соединений, будут образовываться наноаэрозоли диоксинов, иных токсикантов 

и  супертоксикантов,  для  улавливания  и  последующего  обезвреживания  которых также требуются  большие 

затраты.

Практика показывает, что наиболее оптимальной схемой управления обращением с ТКО является массовое 

внедрение их раздельного сбора по фракциям: «вторичное сырье», «органические отходы» и «неутилизиру-

емые отходы», что позволит осуществить перевод деятельности уже созданных предприятий по сортировке и 

механобиологической переработке отходов (МБП) на прием раздельно собранных отходов.

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

61

Работа с единым потоком отходов превратится в схему параллельной обработки трех 
различных видов отходов с минимизацией соответствующих финансовых издержек, 
переработка смешанных отходов позволит сократить объемы отходов в 8 раз (до 
12,3% от первоначального количества), в то время как переработка рассортированных 
в местах образования отходов – в 25 раз (до 4%).

Эффективность описанного выше метода подтверждается анализом зарубежного опыта (например, Герма-

нии, Финляндии, Швеции, США). Сейчас законодательство позволяет властям субъектов Российской Федерации 

принимать соответствующие нормативные документы, а региональным операторам – заключать договоры на 

оказание услуг по обращения с ТКО на таких условиях.

Это также позволит устранить свойственные российскому мусору недостатки - повышенную влажность и 

слеживаемость, ограничивающие выбор технологических решений для его утилизации, а также повысить сте-

пень извлечения полезных фракций.

Следует отметить, что в Коммюнике Европейской комиссии COM (2017) 34 final от 26 января 2017 г. содер-

жатся рекомендации для стран-участниц ЕС с низкими или отсутствующими мощностями по сжиганию и вы-

сокими показателями захоронения отходов. Этим странам рекомендуется сделать приоритетным дальнейшее 

развитие системы раздельного сбора и мощностей по переработке отходов в соответствии с законодатель-

ством ЕС. Последовательный отход от захоронения должен осуществляться вместе с созданием мощностей 

по вторичной переработке отходов. Особенно важно сокращать захоронение биоразлагаемых отходов для 

предотвращения климатических изменений и сокращения выбросов метана. Так, развитие комбинированной 

энергетической утилизации отходов и переработка материалов в форме установок для анаэробного сбражи-

вания могут быть весьма предпочтительным вариантом.

При пересмотре национальных планов по обращению с отходами и оценке необходимости дополнитель-

ных мощностей по переработке отходов в энергию (например, сжиганию) страны-участницы ЕС должны при-

нимать во внимание долгосрочную перспективу и с осторожностью оценивать следующие факторы:

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

62

- влияние существующих и планируемых обязательств по раздельному сбору;

- целевые показатели по утилизации в разрезе доступности сырья для поддержания деятельности новых 

мусоросжигательных заводов в течение срока их эксплуатации (приблизительно 20-30 лет);

- доступность мощностей по совместному сжиганию на мусоросжигательных заводах, а также в известняко-

вых и цементных печах или при любых других подходящих промышленных процессах;

- планируемые или существующие мощности по сжиганию в соседних странах.

Для  стран-участниц  ЕС  с  высокими  показателями  сжигания  отходов  в том  числе  предлагается  введение 

моратория на строительство новых мусоросжигательных заводов и вывод из эксплуатации старых и неэффек-

тивных мощностей.

В коммюнике дается однозначный вывод, что процессы по сжиганию отходов для получения энергии могут 

сыграть роль в переходе к циклической экономике, лишь при условии соблюдения иерархии методов обра-

щения с отходами и если они не препятствуют достижению высоких уровней предотвращения образования 

отходов, их повторному использованию и утилизации.

В будущем больше внимания необходимо уделять таким процессам как анаэробное сбраживание биораз-

лагаемых отходов, где утилизация материалов совмещается с получением энергии. Напротив, роль сжигания 

отходов на данный момент преувеличена и должна быть пересмотрена, чтобы обеспечить рост переработки 

и  повторного  использования  и  не  препятствовать  им. Также  важно  предотвратить  возникновение  избытка 

сжигающих мощностей.

3. Нарушения прав граждан на охрану здоровья и благоприятную

окружающую среду при обращении с ТКО

 Вопросы, связанные с функционированием существующих полигонов ТКО и с планами по строительству 

новых полигонов и объектов по обработке и обезвреживанию отходов, вызывали и продолжают вызывать 

социальную напряженность.

В частности, в 2008 г. в результате действий инициативной группы населения городского округа Мытищи 

Московской области, выразившего протест в отношении строительства МСЗ в черте населенного пункта, уда-

лось привлечь муниципальные органы власти к реализации эффективной и экологически оправданной схемы 

обращения с отходами, предусматривающей их раздельный сбор и переработку в полезную продукцию. В 

целях сокращения объемов захоронения отходов и снижения негативного воздействия на окружающую среду 

Совет депутатов г.о. Мытищи принял муниципальную программу перехода на раздельный сбор бытовых отхо-

дов, предусматривающую поэтапное закрытие всех мусоропроводов и создание инфраструктуры для раздель-

ного сбора отходов в многоквартирных домах. В результате реализации программы до 80% всех мусорных 

площадок г.о. Мытищи оборудовано инфраструктурой для раздельного сбора ТКО, на полигоне «Коргашино» 

создана станция сортировки и компактирования отходов, что позволило снизить объем захораниваемых ТКО 

до 10-15% без строительства нового полигона и сжигания отходов.

При размещении на необустроенных по современным требованиям полигонах безвозвратно пропадают 

тонны ценных видов сырья и материалов. Необорудованные полигоны становятся источниками повышенной 

опасности и резкого ухудшения состояния окружающей среды, атмосферного воздуха и грунтовых вод, что 

негативно влияет на качество жизни населения близлежащих территорий.

Отдельная проблема - «недовоз» отходов до санкционированных мест захоронения отходов, практическое 

решение которой позволит защитить права добросовестных инвесторов и концессионеров.

В рамках выполнения федерального сетевого проекта ЦОМ ОНФ «Генеральная уборка» было выявлено, что 

указанные нарушения совершаются во всех субъектах Российской Федерации и приводят к большим негатив-

ным экологическим, экономическим и социальным последствиям, а именно:

- неконтролируемому загрязнению компонентов природной среды отходами производства и потребления;

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

63

- прямым и косвенным потерям государственного бюджета;

- нанесению ущерба интересам инвесторов, в том числе концессионеров, построивших дорогостоящие объ-

екты региональной инфраструктуры;

- развитию недобросовестной конкуренции на рынке транспортирования отходов и др. неблагоприятным 

последствиям.

В рамках приоритетного проекта «Снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством 

ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и снижения доли захоронения твердых ком-

мунальных отходов» («Чистая страна»), утвержденного президиумом Совета (протокол от 21 декабря 2016 г. 

№ 12), предполагается уменьшение негативного воздействия на окружающую среду за счет строительства и 

эксплуатации 5-ти объектов по термическому обезвреживанию ТКО (четырех в Московской области и одного 

в Республике Татарстан). Планируется «к 2023 году снизить объем их размещения на 7% в целом по Россий-

ской Федерации, достичь «нулевого захоронения» в г. Казани с одновременным получением электроэнергии 

2,68 млрд. кВт*ч в год», а также добиться «снижения первоочередных экологических рисков, связанных с объ-

ектами накопленного вреда окружающей среде, за счет ликвидации 25 объектов в 20 субъектах Российской 

Федерации, что позволит восстановить к концу 2018 г. 1,04 тыс. га, к концу 2025 г. - 1,45 тыс. га земель, улучшить 

экологические условия проживания населения в количестве 1,6 млн. чел. к 2018 г., 4,3 млн. человек - до конца 

2025 г.».

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

64

Однако при подготовке паспорта данного проекта ФГБУ «ВНИИ Экология», подведомственного Минприро-

ды России, выполняющего функции ведомственного проектного офиса в соответствии с приказом Минприро-

ды России от 28 октября 2016 г. № 561, не учтены риски локализации заведомо устаревшей технологии, риски 

сжигания на колосниковых решетках смешанных отходов с выбросами диоксинов, не учтены затраты на пла-

новую замену рукавных фильтров (по оценкам международных экспертов, ежеквартальная замена фильтров 

только на одном МСЗ планируемой мощности будет стоит не менее 1,5 миллионов евро), другие экономиче-

ские и экологические риски, включая нанесение вреда здоровью населения.

В этой связи представляется, что ТСО Республики Татарстан и Московской области, не проходившие Госу-

дарственную экологическую экспертизу, не учитывают мнение профильных экспертов и высокую озабочен-

ность населения. В данных документах отражаются целевые показатели, свидетельствующие о максимально 

широком распространении уничтожения ТКО применением технологий сжигания, что подтверждается нали-

чием в ТСО проектных мощностей по генерации энергии исключительно за счет сжигания ТКО.

Рабочей группой по обращению с отходами Экспертного совета при Министерстве экологии и природо-

пользования Московской области была проведена экспертиза ТСО Московской области, заключением которой 

от 25 октября 2016 г. подтверждено, что «территориальная схема Московской области противоречит действу-

ющим нормативно-правовым актам, стандартам и правилам, не учитывает принципиальные аспекты схемы 

обращения отходов в Московской области и должна быть доработана до представления на утверждение Пра-

вительству Московской области». Несмотря на это, документ доработан не был, а само указанное заключение 

не получило надлежащей оценки профильных органов государственной власти.

В ТСО  Московской  области  декларируется  создание  системы  мер  по  внедрению  пилотных  проектов  по 

раздельному сбору отходов, однако прогнозные показатели свидетельствуют об отрицательной динамике объ-

емов утилизации после введения в эксплуатацию объектов по термическому уничтожению ТКО.

ТСО Московской области предусматривает проектные мощности для термического обезвреживания ТКО, 

поступающих из Москвы: «Текущие и перспективные потребности в обезвреживании и размещении отходов 

Московской области и г. Москвы возможно обеспечить за счет строительства 4-х мусороперерабатывающих 

заводов мощностью 700 тыс. тонн каждый. [...] Половина мощности заводов будет зарезервирована для терми-

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

65

ческого обезвреживания ТКО, поступающих из Москвы». Вместе с тем, сама ТСО не отражает количественных 

показателей в отношении ТКО, поступающих из г. Москвы, нет отображения реальной логистики, информации 

обо всех участниках рынка обращения с отходами Московской области. При этом, в ТСО Москвы не заложены 

целевые показатели по сбору и извлечению вторичного сырья, не предусмотрены мероприятия по внедрению 

раздельного сбора отходов.

Целевые показатели ТСО Московской области не предусматривают развитие системы сбора опасных отхо-

дов, образующихся у населения и попадающих в состав ТКО (ртутные приборы, химические источники тока, 

лекарства, лакокрасочные отходы и т.д.). Обезвреживание таких опасных отходов путем сжигания несет опас-

ность для жизни и здоровья населения и способно причинить значительный вред окружающей среде.

Согласно данным Минстроя Республики Татарстан (письмо №01-10-1155 от 24 января 2017г.), из 600 тыс. 

тонн отходов в год, планируемых к поступлению на МСЗ, на сжигание будут отправлены только отходы, про-

шедшие сортировку (то есть на сжигание пойдет 90% от общего объема отходов г. Казань). Это свидетельствует 

о приоритете сжигания ТКО над другими способами утилизации отходов на территории г. Казань, что проти-

воречит основным принципам государственной политики в данной сфере. Согласно ТСО РТ, расчетная масса 

ТКО г. Казань - 636 тыс. тонн. Мощность МСЗ согласно приоритетному проекту «Чистая страна» 560 тыс. тонн. 

Итого 88%.

К настоящему времени складывается опасная тенденция превалирования методов термического обезвре-

живания ТКО над иными, без учета актуальности рекомендаций по выбору наилучших доступных технологий 

по переработке отходов производства и потребления. Более того, инициаторы и лоббисты продвижения тех-

нологий мусоросжигания на национальном уровне представляют его как единственную альтернативу прочим 

технологиям и иному опыту современного обращения с отходами. С этой целью используются различные спо-

собы и технологии влияния на мнение населения и активного продвижения мусоросжигания в министерствах 

и ведомствах, на различных информационных и коммуникационных ресурсах.

Основными информационными приемами, направленными на формирование у населения благоприятного 

отношения к размещению МСЗ в субъектах Российской Федерации, являются:

- сопоставление только двух типов объектов по утилизации отходов – МСЗ и свалок без комплексного срав-

нительного  анализа  с  раздельным  сбором  и  переработкой  отходов  (далее –  РСО)  в  контексте  реализации 

приоритетов государственной политики в сфере обращения с отходами, предусмотренных п. 2 ст. 3 Закона об 

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

66

отходах;

- доведение до населения информации о необходимости дополнительных мощностей генерации электри-

ческой и тепловой энергии без учета существующего в России профицита энергии в 20 ГВт (письмо Минэко-

номразвития России № 31143-НП/ДО7);

- использование доводов об отсутствии необходимости дальнейшего использования существующих свалок 

при игнорировании того факта, что в процессе эксплуатации МСЗ образуются зола и шлак в объеме до 30% от 

первоначального объема отходов, однако имеющие уже более высокий класс опасности и требующие разме-

щения на специализированных полигонах;

- игнорирование эффективного и позитивного опыта обращения с ТКО в форме их раздельного сбора с 

последующей реализацией вторичного сырья, вовлечения населения и изменения модели потребления в ряде 

субъектов России (Республика Мордовия, Республика Удмуртия, Оренбургская область, Пермский край и др.);

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

67

За 4 года в Саранске количество собранного раздельно вторичного сырья увеличилось почти в 3 раза.

-  попытки  обращения  к  зарубежному  опыту  использования  МСЗ  без  учета  специфики  исторически  сло-

жившихся в развитых странах (например, в Японии) моделей раздельного сбора и утилизации ТКО, а также 

масштабов и уровня развития вторичной переработки отходов;

- закрепление за МСЗ статуса объектов для «снижения негативного воздействия отходов на окружающую 

среду» препятствует поддержке иных «зеленых» технологий, поскольку сам факт предоставления только им 

масштабной государственной поддержки посредством применения «зеленого» тарифа (постановление Пра-

вительства РФ от 28 февраля 2017 г. № 240, распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 фев-

раля 2017 г. № 354-р, № 355-р) наносит ущерб программам по возобновляемым источникам энергии, таким 

как солнечная, ветровая, гидроэнергетика и др.

- утверждение, что планируемые к строительству МСЗ соответствуют критериям наилучших доступных тех-

нологий, определенных в справочнике ИТС 9-2015 «Обезвреживание отходов термическим способом». Одна-

ко, это не соответствует действительности, так как ИТС 9-2015 не распространяется на технологии термической 

утилизации отходов, основной целью которых является использование отходов в качестве альтернативных 

источников топлива для получения тепла и энергии и (или) производства продукции.

Непродуманные действия инициаторов проектов в сфере обращения с отходами, сокрытие информации 

и ввод граждан в заблуждение привели к тому, что любой проект в сфере обращения с отходами вызывает 

массовые протесты населения. Несмотря на это, соответствующие выводы не делаются и ситуация продолжает 

усугубляться.

Так, 26 сентября 2017 г. Администрацией Воскресенского района Московской области издано Постановле-

ние № 631 «О назначении общественных обсуждений в форме опроса технического задания по проведению 

оценки  воздействия  на  окружающую  среду  объекта  государственной  экологической  экспертизы  «Завод  по 

термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов мощность не менее 700000 тонн ТКО в год», 

планируемого к размещению на территории Воскресенского муниципального района Московской области» 

(далее – Постановление № 631).

Пунктом 7 Постановления № 631 установлены требования к участникам, согласно которым к опросу до-

пускаются исключительно постоянно проживающие на территории Воскресенского муниципального района 

граждане.

Это искусственное ограничение по учету мнения населения густонаселенного Московского региона наруша-

ет права владельцев земельных участков, зарегистрированных на территории района, а также всех остальных 

граждан страны, в связи с тем, что последствия реализации проекта строительства объекта выходят далеко за 

пределы Воскресенского района и затрагивают всех потребителей электрической энергии первой ценовой 

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

68

категории, так как проект реализуется в рамках приоритетного национального проекта «Чистая страна».

Более того, указанный пункт противоречит разделу 4 Приказа Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 

«Об  утверждении  Положения  об  оценке  воздействия  намечаемой  хозяйственной  и  иной  деятельности  на 

окружающую среду в Российской Федерации» в соответствии с которым в процессе оценки воздействия на 

окружающую среду, на всех ее этапах, могут принимать участие граждане и общественные организации без 

каких-либо  ограничений  и  исключений. Техническое  задание  на  проведение  оценки  воздействия  на  окру-

жающую среду (далее – ТЗ) является частью материалов по оценке воздействия на окружающую среду, а об-

суждение материалов ТЗ является одним из этапов оценки. Участие общественности служит одной из важных 

гарантий обеспечения заказчиком учета требований экологического законодательства.

Но  уже  2  октября  2017  г.  на  сайте Администрации  Воскресенского  района  Московской  области  опубли-

ковано Постановление № 645 «О назначении общественных обсуждений в форме общественных слушаний 

по материалам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности объекта 

проектирования  «Завода  по  термическому  обезвреживанию  твердых  коммунальных  отходов  мощность  не 

менее 700000 тонн ТКО в год», планируемого к размещению на территории Воскресенского муниципального 

района Московской области» (далее – Постановление № 645).

Согласно пункту 6.2. Постановления № 645 ознакомление участников общественных слушаний с материа-

лами ОВОС должно быть обеспечено не менее чем за 30 дней до даты проведения общественных слушаний. 

В соответствии с пунктом 1 Постановления № 631 общественные обсуждения ТЗ назначены на 2 ноября 2017 

г., а общественные слушания по материалам оценки воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) в со-

ответствии с пунктом 1 Постановления № 645 назначены на 10 ноября 2017 г.

10 октября 2017 г. на сайте Администрации Воскресенского района Московской области размещены ма-

териалы ОВОС, т.е. материалы ОВОС готовы и опубликованы до обсуждения ТЗ на ОВОС. Из чего следует, что 

инициаторов не интересует мнение общественности, в частности, по поводу ТЗ и все слушания организуются 

только для галочки. Все это, в свою очередь, будет способствовать только усилению недоверия к данным про-

ектам со стороны общественности.

Это также означает, что информация у граждан и иных участников обсуждений будет неполной, а значит 

обсуждение ОВОС не будет объективным. Указанный подход противоречит Приказу Госкомэкологии РФ от 16 

мая 2000 г. N 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной 

деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», в части обеспечения общественности полной 

и достоверной информацией при проведении общественных слушаний.

Анализ опубликованных материалов ОВОС показывает, что на заводе по термическому уничтожению ТКО 

не планируется никакой дополнительной установки, предназначенной для отбора вторичного сырья и опас-

ных компонентов ТКО, несмотря на то, что инициаторами данной деятельности для снижения протестных на-

строений неоднократно сообщалось населению о предварительной сортировке ТКО непосредственно на за-

водах. Единственный запланированный отбор вторичного сырья и опасных отходов планируется осуществлять 

через раздельный сбор вторичного сырья от населения. Однако, система раздельного сбора на территории 

Московской области планируется лишь в 13 пилотных населенных пунктах. Как это будет реализовано в Мо-

скве, которая будет поставлять половину отходов для сжигания, в материалах ОВОС не сообщается.

Подобные действия органов местного самоуправления и инициатора хозяйственной деятельности по де-

монстративному игнорированию требований законодательства РФ, демонстрации населению, что его мнение 

ничего не значит, и по ущемлению прав граждан лишь усугубляют обоснованные протесты населения и созда-

ют напряженность сразу в нескольких субъектах Российской Федерации.

Несмотря на выделение земельных участков под строительство четырех МСЗ в Московской области и од-

ного – в г. Казань, к настоящему времени ни Росприроднадзор, ни население не обладают необходимой ин-

формацией о детальных характеристиках планируемых к строительству мусоросжигательных заводов и убе-

дительными доказательствами их безопасности для окружающей среды и здоровья граждан.

Крайне неудачно подобраны и сами земельные участки. В частности, в Воскресенском, Наро-Фоминском 

и Солнечногорском р-нах они расположены в плотнонаселенных рекреационных местностях, а в п. Тимохово 

Ногинского р-на - в месте расположения одного из крупнейших в Европе мусорных полигонов. Это вызывает 

обоснованные протесты населения при наличии множества малозаселенных местностей на чуть большем уда-

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

69

лении от столичного мегаполиса и недостаточности убедительных аргументов невозможности расположения 

МСЗ на таких территориях.

В этих условиях социальную напряженность резко усиливает срыв либо несогласование по надуманным 

основаниям митингов против строительства мусоросжигательных заводов.

Так, согласованный органами местного самоуправления митинг (7 октября с.г. в п. Селятино Наро-Фоминско-

го р-на) был отменен под предлогом минирования здания школы, что не помешало провести в это же время 

на этой же площади соревнования по детскому картингу.

Тремя днями ранее заместители главы района и поселка настойчиво требовали от организатора не прово-

дить митинг, мотивируя это требование необходимостью устранения аварийной ситуации в электросети Дома 

культуры, которая возникнет в это время именно в этом месте, а также тем, что площадь перед ДК «является 

собственностью директора клуба и требуется его согласие на митинг». После жалобы организаторов на само-

управство должностных лиц в адрес заместителя наро-фоминского прокурора, последний признал, что митинг 

действительно официально согласован, но проводить его нельзя, поскольку на площади перед ДК располо-

жена автопарковка, любые собрания на которой запрещены областным законом (что не мешает постоянно 

проводить там ярмарки, торжества и цирковые шоу)3.

Заявленный к проведению на 21 октября с.г. и согласованный полномочными органами в ПКиО «Соколь-

ники» г. Москвы митинг против мусоросжигания и за раздельный сбор отходов, был отменен Департаментом 

региональной безопасности и противодействия коррупции г. Москвы под предлогом проведения другого ми-

тинга, на котором запланирован завоз и установка мини-подиума и использование мегафона. Письмом за-

местителя Мэра в Правительстве Москвы А.Н. Горбенко от 20 октября 2017 г. № 22-30-5880/7 в адрес Совета 

сообщается: «С учетом времени завоза и монтажа, а также демонтажа и вывоза оборудования в соответствии 

с установленным режимом движения автотранспорта в парке, организация другого мероприятия в период с 

09.00 до 22.00 не представляется возможной». Надуманность оснований отказа подтверждается и тем, что 

заявка на второй митинг была подана уже после отказа в согласовании первого4.

Двумя неделями ранее вышеназванный департамент отказал активистам в проведении аналогичного ми-

тинга на одной из 9 разных площадей Москвы (где проводятся митинги) со ссылкой на невозможность од-

новременного  проведения  митингов  в  разных  местах.  Совет  направил  прокурору  г.  Москвы  обращение  по 

указанным нарушениям с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования.

10  августа  с.г.  в Администрацию  Президента  РФ  передано  обращение  противников  строительства  мусо-

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

70

росжигательного завода в п. Тимохово Ногинского р-на Московской области с более чем 40 тыс. подписей 

жителей близлежащих населенных пунктов, которые требуют закрытия и рекультивации расположенного там 

одного из крупнейших в Европе мусорных полигонов.

Несколько десятков одиночных пикетов противников строительства мусоросжигательного завода со сбо-

ром подписей состоялось летом и осенью с.г. в г. Казань.

Проблема цивилизованной утилизации отходов потребления может быть решена только при постоянном 

открытом и конструктивном диалоге органов власти с населением, неукоснительном соблюдении требований 

законодательства и обеспечении прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

4. Рекомендации

По результатам специального заседания Совета на тему: «Обеспечение права населения на охрану здо-

ровья и благоприятную окружающую среду при утилизации отходов потребления», состоявшегося в Москве 

30 августа 2017 г., а также рабочих совещаний, проведенных в сентябре – октябре 2017 г, Советом были раз-

работаны рекомендации и подготовлен перечень поручений органам власти разного уровня. Общий смысл 

поручений состоит в том, что принимая во внимание крайне медленную реализацию основных положений 

закона об отходах, необходимо в максимально краткие сроки привести создаваемые в субъектах Российской 

Федерации территориальные  схемы  обращения  с  отходами  в  соответствие  с  приоритетами  госполитики  в 

сфере обращения с отходами, а федеральным органам исполнительной власти создать правовые условия для 

ее реализации. Это потребует оперативного пересмотра или отказа от ряда принятых решений, а также введе-

ние ряда новых элементов регулирования и/или ограничений.

1. Правительству РФ:

- Безотлагательно принять исчерпывающие меры по скорейшему развитию в субъектах Российской Фе-

дерации системы раздельного сбора опасных и органических (пищевых) отходов от населения и юри-

дических лиц, обеспечив население региона необходимой инфраструктурой и установив в руководящих 

документах по обращению с отходами соответствующие целевые показатели по увеличению количества 

собираемого вторичного сырья в динамике по годам;

-  Обеспечить  повышение  информированности  жителей  Российской  Федерации  по  вопросу  раздельно-

го сбора отходов с помощью социальной рекламы, просветительских акций, СМИ, а также размещения 

адресов существующих пунктов раздельного сбора отходов на сайтах профильных учреждений субъек-

тов Российской Федерации в сети Интернет;

- Обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих раз-

работку и утверждение стратегического плана и дорожной карты общегосударственного уровня по реа-

лизации наиболее приоритетных способов обращения с отходами, согласно п.2 ст. 3 Закона об отходах. 

Таким планом может стать «Стратегия устойчивого потребления и развития циклической экономики в 

Российской Федерации»;

- Обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих раз-

работку комплекса мер, направленных на предотвращение образования отходов, снижение их образова-

ния и повторное использование, включая НИОКР в сфере поиска новых легкоперерабатываемых мате-

риалов, экономическое стимулирование отказа от трудноперерабатываемых материалов, экологическое 

просвещение и информирование населения;

- Перенаправить меры государственной поддержки от отрасли термического уничтожения отходов на со-

здание инфраструктуры раздельного сбора отходов и развитие отрасли утилизации отходов, включая 

внесение изменений в устаревшие или некорректно разработанные нормативные правовые акты. Сле-

дует, в частности, отменить постановление Правительства РФ от 28 февраля 2017 г. № 240 «Об использо-

вании твёрдых бытовых отходов в качестве источников энергии» и распоряжений от 28 февраля 2017 г. 

№354-р, №355-р в связи с их противоречием п. 2 ст. 3 Закона об отходах;

- Исходя из приоритетов госполитики в области обращения с отходами внести изменения в распоряжение 

Правительства РФ от 25 июля 2017 № 1589-р «Перечень видов отходов производства и потребления, в 

состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается», включив в перечень 

наиболее распространенные виды вторичных материальных ресурсов. Так, например, в существующем 

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

 

Приложение 1

71

Перечне отсутствует запрет на захоронение одного из самых распространенных видов упаковки - поли-

этилентерефталата (ПЭТ-бутылка), а именно код 4 34 181 01 51 5 «Лом и отходы изделий из полиэтилен-

терефталата незагрязненные» согласно Федеральному классификационному каталогу отходов, утверж-

денному приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 № 242;

- В связи с введением распоряжением Правительства РФ от 25 июля 2017 № 1589-р поэтапного запрета 

захоронения 182 видов отходов производства и потребления, ряд которых присутствует в составе ТКО, 

рассмотреть вопрос о повышении норматива утилизации для продукции и упаковки, в результате утраты 

потребительских свойств которых образуются данные отходы, до уровня, стимулирующего их вовлечение 

во вторичный оборот;

- Разработать и внести в Государственную Думу ФС РФ проект закона, направленного на вывод из обра-

щения на территории Российской Федерации одноразовых пластиковых пакетов. Одновременно с этим 

инициировать в Комиссии ЕАЭС разработку соответствующего технического регламента. В проекте зако-

на предусмотреть наличие следующих основных положений:

а) Запрет на производство одноразовых пластиковых пакетов.
б) Для многоразовых пакетов установить критерии их признания таковыми (например, проведение обяза-

тельной сертификации их возможного многократного использования не менее 125 раз).
в)  Ввести  обязательную  плату  за  распространение  одноразовых  пластиковых  пакетов  предприятиями 

розничной торговли.
г) Ввести правило обязательности сбора пришедших в негодность полиэтиленовых пакетов в местах их 

реализации и с обязательной передачей на утилизацию с предоставлением документов о факте утили-

зации.
д) Установить предельный срок вступления закона в силу не более 3-х лет с момента принятия соответ-

ствующего закона.

- Обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих: обя-

занность  органов  исполнительной  власти  субъектов  РФ  разрабатывать территориальные  схемы  обра-

щения с отходами, включая твердые коммунальные отходы, в электронном виде. В перспективе, терри-

ториальная схема должна стать доступной в любой момент времени информацией по всем разделам 

территориальной схемы для отслеживания текущего положения дел и своевременного реагирования для 

развития отрасли обращения с отходами;

- Дополнить требования  к  составу  и  содержанию территориальных  схем  обращения  с  отходами,  в том 

числе с твердыми коммунальными отходами, пунктом об обязательном наличии положительного заклю-

чения государственной экологической экспертизы;

- В целях исключения из Государственного реестра объектов размещения отходов объектов (ГРОРО), ока-

зывающих негативное воздействие на окружающую среду свыше установленных нормативов, разрабо-

тать основания для проведения внеплановых проверок с целью выявления нарушений, исключения объ-

екта из ГРОРО и последующего прекращения эксплуатации данного объекта;

- Обеспечить внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих уве-

личение  нормативов  утилизации  отходов  от  использования  товаров,  подлежащих  утилизации  после 

утраты ими потребительских свойств;

- В рамках года Экологии и во исполнение поручения Президента РФ № Пр-140 (направленного на стиму-

лирование деятельности по переработке отходов производства и потребления и предусматривающего 

участие малого бизнеса и населения в деятельности по сортировке, переработке отходов, ликвидации 

объектов накопленного вреда окружающей среде), внести в законодательство Российской Федерации из-

менения, предусматривающие освобождение от обложения НДФЛ доходов физических лиц, полученных 

от реализации раздельно собранных отходов (вторичных материальных ресурсов: макулатуры, металло-

лома, пластика, стеклобоя и пр.).

- Обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих обя-

зательство импортеров и производителей товаров, в том числе упаковки, подавать отчетность о количе-

стве товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, в электронном виде с 

помощью программного обеспечения «Модуль природопользователя», подписанную электронной циф-

ровой подписью;

- Рассмотреть вопрос закрепления обязанности для регионального оператора по заключению субконтрак-

Общественная палата

CIVIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Российской Федерации

  

Приложение 1

72

тов на более половины объемов рынка с другими компаниями, предотвратив тем самым монополизм 

региональных операторов;

- Обеспечить внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих:

1) запрет приема для захоронения на полигонах жидких отходов, опасных отходов, которые в условиях 

полигона являются взрывчатыми, коррозийными, окисляемыми, высокоогнеопасными или огнеопасными, 

инфицированных отходов от медицинских или ветеринарных учреждении;
2) запрет смешивания отходов в целях выполнения критериев приема;
3) регламентацию понятия «цикличные технологии»;
4) возложение на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанностей по ор-

ганизации мероприятий в целях сокращения захоронения биологически разлагаемых отходов, включая 

меры по их утилизации: компостированию, производству биогаза и/или использованию в целях произ-

водства продукции.

- Проработать возможность передачи всех функций по обращению с отходами, в том числе с твердыми 

коммунальными отходами, единому государственному регулятору, например, Минприроды России;

- Обеспечить внесение изменений в законодательство, предусматривающее осуществление оценки и со-

гласование территориальных схем обращения с отходами органом исполнительной власти, осуществля-

ющим  федеральный  государственный  санитарно-эпидемиологический  надзор  (контроль)  в  части  обе-

спечения  безопасности  и  достаточности  размещения  мест  накопления  отходов,  а  также  соответствия 

объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов санитарно-эпидемиологи-

ческим требованиям;

-  Выработать  единые  критерии  оценки  экологической  и  санитарно-эпидемиологической  безопасности 

размещения и эксплуатации объектов обращения с твердыми коммунальными отходами;

- В связи с отсутствием в настоящее время в законодательстве Российской Федерации понятия вторичных 

ресурсов, к продуктам, полученным в результате обработки отходов, применяются в полном объеме нор-

мы законодательства об отходах, что препятствует их полноценному вовлечению в хозяйственный обо-

рот. Для снятия данных ограничений в законодательство, регулирующее сферу обращения с отходами, 

целесообразно ввести понятие «вторичных материальных ресурсов»;

- Разработать и утвердить соответствующие нормативно-правовые акты, вводящие преференции для то-

варов и услуг, полученных с использованием вторичных материальных ресурсов. В качестве такой под-

держки можно рассмотреть формирование устойчивого спроса на продукцию, содержащую вторичные 

ресурсы,  без  применения  механизма  прямого  субсидирования.  В  частности,  возможно  формирование 

устойчивого спроса на продукцию, изготовленную из вторичного сырья, за счет обеспечения приоритета 

для такой продукции за счет муниципальных и государственных заказов;

- Разработать и внести в Государственную Думу ФС РФ проект закона о введении залоговой стоимости на 

тару и упаковку5.

- Обеспечить разработку и выполнение программ мероприятий, направленных на аккумулирование не-

востребованных продуктов питания, пригодных для употребления в пищу и передачу их нуждающимся. 

Создание благоприятных условий для возникновения и функционирования продовольственных банков. 

Внести соответствующие поправки в нормативно-правовые акты о запрете на захоронение и уничтоже-

ние продуктов питания, пригодных для употребления в пищу.

- Разработать алгоритм размещения мусоросортировочных, мусороперерабатывающих и иных имеющих 

отношение к утилизации мусора производств, предусматривающий для жителей прилегающих террито-

рий и иных территорий, затронутых размещаемым объектом, опережающие меры развития территории 

и благоустройства, компенсационные меры в сфере охраны окружающей среды и здравоохранения, сти-

мулирующие интерес жителей к развитию производств;

 2.  Совету при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным 

государственным проектам:

- Рекомендовать приостановить реализацию проекта «Чистая страна» в части строительства объектов по 

термическому обезвреживанию ТКО и инициировать внесение в него поправок с учетом прогнозов об-

разования ТКО и морфологического состава ТКО, поступающих на термическое обезвреживание после 

реализации более приоритетных направлений государственной политики в сфере обращения с отходами.