ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год)

Текст в редакции федерального закона

от

03.12.2012 N

244-ФЗ "О внесении

Куда

№

изменений в

Бюджетный кодекс

вносится

Предлагаемые поправки

Текст в новой редакции

п/п

Российской Федерации и отдельные

поправка

законодательные акты Российской

Федерации"

муниципальных районов

(городских

округов)

муниципальных

районов

(городских

округов)

бюджету

каждого

субъекта

Российской

округов)

бюджету

каждого

муниципального района

(городского

Федерации»

муниципального

района

(городского

округа) на очередной финансовый год и

первый год планового периода не может

быть меньше размера дотации на

выравнивание бюджетной обеспеченности

муниципальных районов

(городских

муниципальных

районов

(городских

округов), утвержденного соответственно

округов), утвержденного соответственно на

на первый год планового периода и

первый год планового периода и второй год

второй год планового периода в бюджете

планового периода в бюджете субъекта

субъекта Российской Федерации на

Российской Федерации на текущий

текущий финансовый год и плановый

финансовый год и плановый период, за

период, за исключением случаев внесения

исключением

случаев

внесения

федеральными законами изменений,

федеральными

законами

изменений,

приводящих к увеличению расходов и

приводящих к увеличению расходов и (или)

(или) снижению доходов бюджетов

снижению доходов бюджетов субъектов

субъектов Российской Федерации.

Российской Федерации или муниципальных

районов

(городских округов) субъекта

Российской Федерации.

160

3. Свод основных направлений и мер по совершенствованию межбюджетных отношений и эффективная реализация

бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне (включает предложения РАНХ и ГС, НИУ ВШЭ и

ЦФП)

Таблица 4.8 - Свод основных направлений и мер по совершенствованию межбюджетных отношений и эффективная

реализация бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

резервов

для

оптимизации

или НПА

Федеральный

Консолидированный

предлагаемой

бюджетных

расходов

бюджет

бюджет субъектов

мере

предлагаемые меры

Федерации

(согласовано/не

согласовано;

поддержано/не

поддержано)

1.1. Увеличение суммарного объема

Закон

Дополнительные

Повышение

Н.Акиндинова

трансфертов регионам в рамках

федеральном

расходы федерального

сбалансированности

(ВШЭ),

«бюджетного

маневра»

на

бюджете

бюджета

0,3-0,4%

региональных

А.Чернявский

федеральном

уровне,

ВВП

бюджетов.

(ВШЭ)

преимущественно за счет субсидий

на софинансирование полномочий,

возложенных на органы власти

субъектов РФ (по Указам).

1.2.

Изменить

инструмент

Закон

Такой

«маневр» в частности позволит

Н.Акиндинова

финансовой поддержки реализации

федеральном

мониторить рост заработной платы в привязке

(ВШЭ)

Указов Президента в регионах с

бюджете

к проводимым отраслевым реформам и

Г.Курляндская

дотации на сбалансированность на

повышению качества оказываемых регионами

(ЦФП)

субсидию на со-финансирование

и муниципалитетами услуг в социальной

полномочий, возложенных на

сфере. Тем более, что Указы четко

органы власти субъектов РФ

ориентирует на безотрывную связь повышения

(каковыми и является заработная

заработной платы с «привлечением на эти цели

161

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

платавучителей,

врачейтимт.д.)ии

или НПА

средств, получаемых за счёт реорганизации

предлагаемой

погрузить их в соответствующие

неэффективных организаций» и

«качеством

Государственные

программы.

работы

организаций,

оказывающих

Сократить объем дотаций на

социальные

услуги». Кроме

того, замена

поддержку мер по обеспечению

дотации на сбалансированность на субсидию

сбалансированности

бюджетов

позволит передавать финансовую помощь на

субъектов РФ до

3-5% общего

основе дифференцированных долей со-

объема дотаций на выравнивание.

финансирования со стороны регионов, что

сделает

данный

инструмент

более

эффективным для федерального бюджета.

Предлагаемая мера будет способствовать

осуществлению на федеральном уровне

«бюджетного маневра», предполагающего

увеличение доли расходов на образование и

здравоохранение.

Увеличение объема субсидий на 138 млрд. руб.

в год за счет соответствующего сокращения

объема

дотаций

на

обеспечение

сбалансированности.

1.3. Учитывать при распределении

Лишение субсидий несвойственной им

Н.Лисин

субсидий

только

достижение

функции выравнивания регионов.

(ВШЭ)

регионами целей предоставления

субсидий, и не учитывать в качестве

критерия

софинансирования

уровень

бюджетной

обеспеченности.

2. Предложения по повышению

Разрабатываемые

Ограничение объема

Комплексное

Г.Курляндская

эффективности

расходов

отраслевыми

необходимых

достижение

целей

(ЦФП)

региональных

бюджетов

на

ведомствами

дополнительных

реформирования

реализацию Указов Президента

требования

расходов

отраслей социальной

реализации

федерального

сферы

на

162

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

резервов

для

оптимизации

казов

бюджета

на

региональном уровне.

предлагаемой

софнансирование

Повышение

обязательств

по

сбалансированности

указам объемом

(0,3-

региональных

0,4% ВВП).

бюджетов.

2.1

Привести разрабатываемые

отраслевыми

ведомствами

требования к реализации Указов в

соответствие с текстом Указов, а

именно:

а) требовать «ликвидации очередей

на зачисление детей в дошкольные

образовательные учреждения», а

также

«расширения форм и

способов получения дошкольного

образования»,

не

только

строительства детских садов;

б) требовать не просто повышения

заработной платы, но в привязке к

содержащемуся в Указе требованию

«увеличить

число

высококвалифицированных

работников»;

2.2. Увязать повышение заработной

платы в бюджетном секторе с

повышением

эффективности

расходов в социальных отраслях.

Признать,

что

реорганизация

бюджетной

сферы

требует

первоначальных капитальных и

163

Основные

направления

Изменяемые

Бюджетный эффект от реализации меры, на

Исполнители

Позиция

исследования

потенциальных

госпрограммы

2014, на 2015, на 2016 гг., млн. руб.

Минфина по

организационных

затрат.тимизации

или НПА

предлагаемой

Приведение

методики

Поправки в ст.

Отказ от избыточного

Г.Курляндская

распределения

дотаций

из

137-138

выравнивания

(ЦФП)

бюджетов субъектов РФ бюджетам

Бюджетного

муниципальных

муниципальных образований в

кодекса

образований,

соответствие

принципами,

Российской

сокращение

его

применяемыми при распределении

Федерации

негативного влияния

дотаций на выравнивание из

на

развитие

федерального бюджета

(замена

налогового

использования понятия

«критерий

потенциала

выравнивания

финансовых

муниципальных

возможностей

поселений»

на

образований.

«минимальный уровень расчетной

бюджетной обеспеченности»).

164

5 Экспертная группа № 5 «Развитие ФКС и повышение

эффективности государственных закупок»

5.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Шамрин А.Т.)

В ходе работы группой рассматривались следующие вопросы по тематике

государственных закупок:

1. Ограничения при внедрении контрактов жизненного цикла и пути их

минимизации без ущерба для устойчивости бюджета

2. Возможные масштабы замещения закупок другими бюджетными

инструментами (например, по НИРам)

3. Распределение объемов получаемой экономии по закупкам как

инструмент создания положительных стимулов (обоснованность, отраслевая

составляющая, условия и соотношение распределения)

4. Централизация закупок и ее эффекты

5. Нормирование в закупках

6. Определение масштабов коррупции при осуществлении закупок для

государственных и муниципальных нужд в рамках Федерального закона № ФЗ-

7. Перечень основных изменений по сравнению с Федеральным законом

№ ФЗ-94 (то, что повышает прозрачность процедур, обоснованность начальных

цен и объемов потребности, переориентация в критериях отбора и т.д.).

Экспертная количественная

(качественная) оценка последствий реализации

основных изменений

Согласно плану работы НИУ ВШЭ представила аналитические

материалы и выводы по следующим вопросам: ограничения при внедрении

контрактов жизненного цикла и пути их минимизации без ущерба для

устойчивости бюджета; централизация закупок и ее эффекты; нормирование в

закупках; перечень основных изменений по сравнению с Федеральным законом

165

№ ФЗ-94; экспертная количественная

(качественная) оценка последствий

реализации основных изменений. Указанные материалы представлены ниже.

Централизация закупок и ее эффекты

Статьей 26 Федерального закона от

05.04.2013 г.

№ 44-ФЗ

«О

контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения

государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-

ФЗ) предусмотрена возможность централизации закупок, как на уровне

отдельного органа государственной власти

(органа местного

самоуправления)

- в отношении закупок соответствующего органа

государственной власти

(органа местного самоуправления) и его

территориальных органов и подразделений, подведомственных учреждений,

так и на уровне публично-правового образования в целом - в отношении

закупок органов государственной власти (органов местного самоуправления) и

подведомственных им учреждений соответствующего публично-правового

образования.

Так, в соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона № 44-ФЗ

(вступающей в силу с 1 января 2016 года) федеральный орган исполнительной

власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган

местного самоуправления обязаны принять решение об осуществлении

полномочий заказчика данными органами, их территориальными органами или

учреждениями (при осуществлении данными органами функций и полномочий

учредителя учреждений) следующими способами:

1) осуществление данными органами полномочий на:

а) определение поставщиков

(подрядчиков, исполнителей) для

соответствующих заказчиков;

б) планирование и осуществление закупок, включая определение

поставщиков

(подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и

муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью

приемки поставленных товаров, выполненных работ

(их результатов),

166

оказанных услуг, для соответствующих государственных и муниципальных

заказчиков;

2) наделение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или

несколько уполномоченных органов, уполномоченных учреждений

полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для

соответствующих заказчиков;

3) наделение уполномоченного органа или несколько уполномоченных

органов полномочиями на планирование и осуществление закупок, включая

определение поставщиков

(подрядчиков, исполнителей), заключение

государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с

возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ

(их

результатов), оказанных услуг, для соответствующих государственных и

соответствующих муниципальных заказчиков;

4) осуществление каждым заказчиком своих полномочий самостоятельно.

При этом согласно заключительным положениям Федерального закона

№ 44-ФЗ с 1 января 2014 года до 1 января 2016 года - заказчики вправе

принять решение, предусмотренное частью 5 статьи 26 Федерального закона

№ 44-ФЗ.

Правила централизации закупок на уровне публично-правового

образования в целом определены частями 1-4 статьи 26 Федерального закона

№ 44-ФЗ (вступающей в силу с 1 января 2014 года).

В частности, на федеральном уровне предусмотрены следующие способы

централизации закупок.

Во-первых, в соответствии с частью 1 статьи 26 Федерального закона

№ 44-ФЗ в целях централизации закупок могут быть созданы

государственный орган, казенное учреждение, уполномоченные на

определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или

несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на

определение

поставщиков

(подрядчиков,

исполнителей)

для

соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой

167

государственный орган, одно такое казенное учреждение или несколько

государственных органов, казенных учреждений из числа существующих.

При данном способе централизации закупок уполномоченный орган

(уполномоченное учреждение) могут быть наделены только полномочиями на

определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 26 Федерального закона

№ 44-ФЗ Президентом Российской Федерации, Правительством Российской

Федерации полномочия на определение поставщиков

(подрядчиков,

исполнителей) для нескольких федеральных органов исполнительной власти,

федеральных казенных и бюджетных учреждений, а также полномочия на

планирование закупок, определение поставщиков

(подрядчиков,

исполнителей), заключение государственных контрактов, их исполнение, в

том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ

(их

результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для нескольких

федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных

учреждений могут быть возложены на федеральный орган исполнительной

власти или федеральное казенное учреждение либо несколько федеральных

органов исполнительной власти или федеральных казенных учреждений.

При данном способе централизации закупок уполномоченный орган

(уполномоченное учреждение) могут быть наделены как полномочиями на

определение поставщиков

(подрядчиков, исполнителей) для заказчиков

(включая бюджетные учреждения), так и полномочиями на планирование

закупок, определение поставщиков

(подрядчиков, исполнителей),

заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе на

приемку поставленных товаров, выполненных работ

(их результатов),

оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для заказчиков (за исключением

бюджетных учреждений).

Таким образом, статьей 26 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрена

возможность передачи уполномоченному органу

(уполномоченному

168

учреждению) следующих полномочий заказчиков

(в зависимости от

выбранного способа централизации закупок):

- на планирование закупок;

- на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

- на заключение государственных (муниципальных) контрактов;

- на исполнение государственных (муниципальных) контрактов, в том

числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов),

оказанных услуг, обеспечение их оплаты.

Централизация закупок в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ

позволит оптимизировать расходы бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации

(далее

- расходы бюджета), связанные с

осуществлением закупок, на каждом из этапов закупочного цикла.

При централизации закупок удастся сократить, прежде всего, расходы

бюджета на организационно-техническое обеспечение закупок заказчиками,

в том числе на содержание штатной численности работников, обеспечивающих

осуществление закупок.

Так, на этапе планирования закупок централизация закупок позволит

сократить расходы бюджета на организационно-техническое обеспечение

деятельности контрактных служб, контрактных управляющих заказчиков, в том

числе на оплату труда работников контрактных служб, контрактных

управляющих (за счет сокращения полномочий по планированию закупок и,

соответственно, объема работы контрактных служб, контрактных

управляющих).

На этапе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)

централизация закупок позволит сократить расходы бюджета:

- на организационно-техническое обеспечение деятельности комиссий по

осуществлению закупок (далее - Комиссия), в том числе на оплату труда

членов Комиссий;

- на разработку конкурсной документации, документации об аукционе;

169

- на привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению

экспертной оценки конкурсной документации, заявок на участие в конкурсе,

осуществляемой в ходе проведения предквалификационного отбора, оценки

соответствия

участников

конкурса

дополнительным требованиям,

устанавливаемым заказчиками в соответствии с частью 2 статьи 31

Федерального закона № 44-ФЗ;

- на организационно-техническое обеспечение деятельности контрактных

служб, контрактных управляющих заказчиков, в том числе на оплату труда

работников контрактных служб, контрактных управляющих

(за счет

сокращения полномочий по осуществлению закупок и, соответственно, объема

работы контрактных служб, контрактных управляющих).

В свою очередь, на этапе заключения государственных

(муниципальных) контрактов централизация закупок также позволит

сократить расходы бюджета на организационно-техническое обеспечение

деятельности контрактных служб, контрактных управляющих заказчиков, в том

числе на оплату труда работников контрактных служб, контрактных

управляющих (за счет сокращения полномочий по осуществлению закупок и,

соответственно, объема работы контрактных служб, контрактных

управляющих).

На этапе исполнения государственных (муниципальных) контрактов

централизация закупок позволит сократить расходы бюджета:

- на организационно-техническое обеспечение деятельности приемочных

комиссий, в том числе на оплату труда членов приемочных комиссий;

- на привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению

заказчиком экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной

услуги в части соответствия условиям контракта;

- на организационно-техническое обеспечение деятельности контрактных

служб, контрактных управляющих заказчиков, в том числе на оплату труда

работников контрактных служб, контрактных управляющих

(за счет

сокращения полномочий по исполнению государственных (муниципальных)

170

контрактов и, соответственно, объема работы контрактных служб, контрактных

управляющих).

Следует отметить, что централизация закупок как средство

оптимизации затрат на осуществление закупок более эффективна, чем

проведение совместных конкурсов и аукционов или привлечение заказчиком

специализированной организации.

Так, совместные конкурсы и аукционы в соответствии со статьей 25

Федерального закона № 44-ФЗ проводятся в отношении одной конкретной

закупки, объект которой в каждом случае определяется соглашением между

заказчиками. При этом организатору совместного конкурса или аукциона

остальные заказчики передают только часть полномочий по организации и

проведению такого конкурса или аукциона. В этой связи проведение

совместных конкурсов и аукционов не позволяет сократить штатную

численность работников заказчиков, обеспечивающих осуществление закупок

(в т.ч. контрактных служб, контрактных управляющих заказчиков), расходы на

организационно-техническое обеспечение осуществления закупок.

В свою очередь, привлечение заказчиком специализированной

организации в соответствии со статьей 40 Федерального закона

№ 44-ФЗ

осуществляется на основе контракта, т.е. на платной основе. При этом

специализированной организации передаются только отдельные полномочия

по определению поставщиков

(подрядчиков, исполнителей). Так, создание

комиссии по осуществлению закупок осуществляется заказчиком

самостоятельно. Таким образом, привлечение заказчиком специализированной

организации также не позволяет сократить расходы на организационно-

техническое обеспечение осуществления закупок.

Кроме сокращения расходов бюджета, связанных с организационно-

техническим обеспечением осуществления закупок, при централизации закупок

возможно также сокращение расходов бюджета непосредственно на закупки

товаров, работ, услуг. В частности, осуществление централизованной закупки

уполномоченным органом

(уполномоченным учреждением) будет

171

препятствовать закупке заказчиками товаров, работ, услуг по необоснованно

завышенной цене, а также закупке товаров, работ, услуг, которые имеют

избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши.

При этом при централизации закупок удастся оптимизировать, прежде

всего, расходы бюджета на осуществление закупок типовых, регулярно

приобретаемых большинством заказчиками групп товаров, работ, услуг,

поскольку в таком случае уполномоченным органом

(уполномоченным

учреждением) будет осуществляться одна централизованная закупка вместо

значительного числа однотипных закупок, осуществляемых различными

заказчиками.

Однако в действующей редакции статьи 26 Федерального закона № 44-

ФЗ заложена концепция, согласно которой при централизации закупок

уполномоченному органу

(уполномоченному учреждению) передаются

полномочия по планированию и (или) осуществлению закупок всех товаров,

работ, услуг.

В этой связи целесообразно внести изменения в статью 26

Федерального закона

№ 44-ФЗ, предусмотрев возможность передачи

уполномоченному органу (уполномоченному учреждению) полномочий на

планирование и (или) осуществление закупок в отношении не всех закупок

заказчика, а только в отношении закупок отдельных групп товаров, работ,

услуг.

Общий перечень групп товаров, работ, услуг, закупка которых

осуществляется централизованно, целесообразно устанавливать на уровне

публично-правового образования нормативным правовым актом

Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа

власти субъекта Российской Федерации, местной администрации в целях

обеспечения, соответственно, федеральных нужд, нужд субъекта Российской

Федерации, муниципальных нужд.

При этом федеральные органы исполнительной власти, органы

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного

172

самоуправления должны быть наделены полномочиями по определению

дополнительных групп товаров, работ, услуг, закупка которых

осуществляется централизованно, в целях осуществления централизации

закупок подведомственных заказчиков, перечень которых утверждается

ведомственным нормативным правовым актом.

Кроме того, в статье 26 Федерального закона № 44-ФЗ целесообразно

предусмотреть случаи, в которых заказчик в условиях централизации закупок

определенных групп товаров, работ, услуг, вправе самостоятельно

осуществить закупку товара, работы, услуги (например, закупка товаров,

работ, услуг до 100 000 рублей; закупка товаров, работ, услуг для оказания

скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в

экстренной или неотложной форме; закупка товаров, работ, услуг для

ликвидации последствий чрезвычайной ситуации и т.п.).

Также, ввиду того, что уполномоченному органу

(уполномоченному

учреждению) при централизации закупок передаются широкие полномочия по

планированию и

(или) осуществлению закупок, предлагается дополнить

статью 26 Федерального закона

№ 44-ФЗ нормой об ответственности

уполномоченного органа (уполномоченного учреждения) за своевременность и

бесперебойность поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Нормирование закупок

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ

«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения

государственных и муниципальных нужд», под нормированием в сфере закупок

понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам,

работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или)

нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов,

органов

управления государственными внебюджетными фондами,

муниципальных органов. Под требованиями к закупаемым заказчиком товарам,

работам, услугам понимаются требования к:

- количеству;

173

- качеству;

- потребительским свойствам;

иным характеристикам

(которые

позволяют обеспечить

государственные и муниципальные нужды, но не приводят к закупкам товаров,

работ, услуг, имеющим избыточные потребительские свойства или

являющимися предметами роскоши в соответствии с законодательством

Российской Федерации).

Правительство РФ устанавливает общие правила нормирования: общие

правила разработки актов, а также общие требования к отдельным видам

товаров, работ, услуг. Правительство РФ, высшие исполнительные органы

субъектов РФ, местные администрации определяют правила нормирования,

требования к отдельным видам товаров, работ, услуг. Государственные и

муниципальные органы устанавливают требования к товарам, работам,

услугам. Все указанные правила подлежат размещению в ЕИС, а также будут

доступны общественности при осуществлении общественного контроля, в т.ч.

за обоснованностью закупок.

В настоящее время подготовлены следующие проекты НПА:

1. Проект постановления Правительства Российской Федерации об

утверждении:

- общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о

нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению

их исполнения;

- правил формирования перечня товаров, работ, услуг, подлежащих

обязательному нормированию;

- общих требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том

числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на

обеспечение функций заказчиков.

2. Типовой проект постановления высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации об утверждении:

174

- требования к порядку разработки и принятия правовых актов субъекта

Российской Федерации о нормировании в сфере закупок, содержанию

указанных актов и обеспечению их исполнения;

- перечень товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта

Российской Федерации, подлежащих обязательному нормированию;

- требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе

предельные цены товаров, работ, услуг) и

(или) нормативные затраты на

обеспечение функций заказчиков субъекта Российской Федерации.

Определены перечни товаров, работ, услуг, подлежащих

нормированию:

Перечни товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, нужд

субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд, подлежащих

обязательному нормированию, утверждается, соответственно, Правительством

Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной

власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией по форме

согласно приложению 1 к настоящим Правилам.

Государственные органы, органы управления государственными

внебюджетными фондами, Государственная корпорация по атомной энергии

«Росатом», муниципальные органы, являющиеся в соответствии с бюджетным

законодательством Российской Федерации главными распорядителями

бюджетных средств, вправе утвердить ведомственные перечни товаров, работ,

услуг,

подлежащих обязательному нормированию, приобретаемых

заказчиками, находящимися в ведении указанных органов, указанной

корпорации (далее - Ведомственные перечни).

Форма перечня товаров, работ, услуг, подлежащих обязательному

нормированию, представлена в Приложении 2.

Сформулированы условия включения товаров, работ, услуг в перечни

(ведомственные перечни). Товары, работы, услуги включаются в Перечень и

Ведомственные перечни в следующих случаях:

175

- приобретаемые товары, работы, услуги невозможно

(сложно)

однозначно связать с реальными потребностями

(нуждами) заказчика, что

приводит к нерациональному и избыточному потреблению, либо

недопотреблению и как следствие к неэффективности использования

бюджетных средств, снижению качества деятельности заказчика;

(напр.,

транспортные средства, мебель);

- товар, работа, услуга одного вида может обладать различными

потребительскими

свойствами,

обеспечивающими

существенную

дифференциацию цен, при одинаковом

(практически одинаковом)

функциональном назначении; (напр., транспортные средства, мебель);

- необходимо стимулировать

(ограничить) спрос на товары, работы,

услуги и развивать (сужать) рынки таких товаров, работ, услуг (напр., закупка

оборудования, относящегося только к классу энергопотребления А, закупка

топлива не ниже стандарта Евро 4);

- необходимо внедрять новые стандарты потребления ресурсов,

необходимых для эффективного осуществления деятельности заказчиком

(использование современных материалов, технологий);

- товар, работа, услуга является комплементарным или заменителем

товара, работы, услуги, которые подлежат обязательному нормированию.

(напр., закупки топлива, ремонт и техобслуживание транспортных средств,

специального оборудования).

После формирования перечней возможна процедура пересмотра

перечней

(ведомственных перечней). Перечень товаров, работ, услуг,

подлежащих обязательному нормированию, ведомственные перечни товаров,

работ, услуг, подлежащих обязательному нормированию, подлежат пересмотру

в случае:

- внесения изменений в нормативные правовые акты, иные документы,

определяющие объем потребностей в определенном товаре, работе, услуге в

результате изменения объемов и структуры нужд заказчиков;

176

- изменения структуры и характеристик потребительских свойств

(функциональных характеристик) реализуемых на рынках товаров, работ, услуг

(в результате модернизации производства, внедрения новых стандартов и

технических регламентов, технических требований и т.п.);

- появления новых товаров, работ, услуг, которые могут более

эффективно (с меньшими затратами) удовлетворять нужды заказчиков;

принятия решения о реализации политики стимулирования

(ограничения) государственного спроса на определенные технологии, товары,

работы, услуги, которые приводят к появлению и развитию (сужению) рынков

таких товаров, работ, услуг.

Установлен перечень товаров, работ, услуг, подлежащих

нормированию:

- Автотранспортные средства

(для руководства ОИВ, для АУП, для

выполнения основных функций);

- Офисная мебель (для руководства ОИВ, для АУП, для выполнения

основных функций);

- Электронно-вычислительная техника и иная офисная техника;

- Услуги по техническому обслуживанию автотранспортных средств;

- Строительство зданий, сооружений, помещений

- Капительный ремонт зданий, сооружений, помещений;

- Текущий ремонт зданий, сооружений, помещений.

Для всех товаров, работ, услуг устанавливаются функциональные

назначения. Функциональные требования товара, работ, услуг определяется

целями и условиями использования соответствующего товара, работы, услуги.

Для одного наименования товара, работы, услуги может указываться несколько

разных функциональных назначений, если нормированию подлежат товары,

работы, услуги, относящиеся к одному классу, подклассу, группе, подгруппе,

виду, категории, подкатегории классификаторов и каталогов товаров, работ и

услуг для государственных

(муниципальных) нужд, но отличающиеся по

177

функциональному назначению, используются для удовлетворения разных нужд

заказчиков. Примеры:

Автомобиль: Транспортное обслуживание руководства органов

исполнительной власти субъекта Российской Федерации, структурных

подразделений органов исполнительной власти субъекта Российской

Федерации

Электронно-вычислительная техника и иная офисная техника:

Обеспечение компьютерами рабочих мест сотрудников органов

исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Единицы измерения параметров, характеризующих потребительские

свойства

(функциональные характеристики), по которым устанавливается

требования к приобретаемым товарам, работам, услугам, определяются в

абсолютных или удельных величинах на:

10 000 населения,

1 потребителя услуг

на 1 государственную функцию или услугу,

административную процедуру, административное действие,

структурное подразделение, государственного

(муниципального)

служащего,

квадратный метр площади помещений, транспортное средство, единицу

оборудования и т.п.).

К отдельным видам товаров, работ, услуг применяются отдельные

требования. В соответствии с частью 2 статьи 19 Закона: «Под требованиями к

приобретаемым товарам, работам, услугам понимаются утвержденные

требования к количеству (объему) и качеству, потребительским свойствам и

иным характеристикам товаров, работ и услуг, которые позволяют осуществить

обеспечение федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации,

муниципальных нужд, но не приводят к закупкам товаров, работ и услуг,

имеющих избыточные потребительские свойства или являющихся предметами

роскоши.»

178

Выделяются 3 вида требований:

- Требования к количеству (объему) товаров, работ, услуг;

- Требования к качеству товара, работы, услуги и его потребительским

свойствам (функциональным характеристикам);

- Требования к иным характеристикам товаров, работ, услуг.

Требования к иным характеристикам товаров, работ, услуг включают:

требования к цене товара, работы, услуги, устанавливаемые в

абсолютном денежном выражении (цена единицы транспортного средства,

стоимость строительства квадратного метра площади помещений и т.п.) или

относительном выражении (доля денежных средств заказчика, которая может

быть использована на закупку определенного товара, работы, услуги и т.п.);

требования к предельным объемам и стоимости ресурсов,

необходимых для выполнения некоторых работ, оказания некоторых услуг

(предельная стоимость нормо-часа ремонтных работ автотранспортных средств,

предельная стоимость человеко-часа экспертных работ);

срок (период) поставки товара, выполнения работы, оказания услуги

(срок службы товара, результатов работы и услуги, устанавливаемый в

показателях времени (длительности) использования товаров, результатов работ

и услуг (день, месяц, год и т.п.);

расходы на эксплуатацию товара, устанавливаемые в абсолютном

денежном и относительном выражении;

расходы на техническое обслуживание товара, устанавливаемые в

абсолютном денежном и относительном выражении;

срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг,

устанавливаемые в количестве дней, месяцев, лет;

объем предоставления гарантий, устанавливаемые в абсолютном

денежном или относительном выражении, определяются перечнем

элементов, на которые распространяется гарантия, способом возмещения

понесенного ущерба в результате поставки некачественного товара, работы,

услуги;

179

иные требования.

Требования к товарам, работам, услугам, приобретаемым для

обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации,

муниципальных нужд должны устанавливаться с учетом мероприятий:

- по оптимизации деятельности заказчиков,

- программ (мероприятий) по повышению эффективности бюджетных

расходов,

- обеспечения энергетической эффективности,

- минимизации вредных последствий для окружающей среды.

Требования к товарам, работам и услугам, приобретаемым заказчиками

для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации,

муниципальных нужд, устанавливаются на основе проведения анализа

фактических или нормативных нужд, соответственно, федеральных

заказчиков, заказчиков субъекта Российской Федерации, муниципальных

заказчиков, с учетом требований нормативных правовых актов,

технических регламентов, стандартов, административных регламентов и

стандартов государственных (муниципальных) услуг и других документов,

регламентирующих минимальные, необходимые, достаточные требования,

установленные для определенных товаров, работ, услуг (групп товаров, работ,

услуг), способов их производства (выполнения, оказания).

Пример формы требований к закупке товаров, работ, услуг представлен в

Приложении 2.

Основные изменения в Федеральном законе № 44-ФЗ

Краткий обзор:

Антидемпинговые меры: установлено два способа подтверждения

возможности исполнения контракта

(в зависимости от начальной цены

контракта).

Цена контракта: изменены методы определения начальной

(максимальной) цены контракта, установлены случаи их применения.

180

Установлены особенности закупок бюджетных, автономных учреждений,

государственных

(муниципальных) унитарных предприятий и иных

юридических лиц.

Запрос предложений получил более широкое применение для

распространения конкурентных процедур определения исполнителя.

Субъекты РФ и муниципальные образования наделяются

полномочиями:

по установлению порядка формирования, утверждения и ведения

планов закупок и планов графиков-закупок для обеспечения,

соответственно, государственных нужд субъекта РФ, муниципальных нужд с

учетом общих требований, установленных Правительством РФ

по установлению дополнительного перечня сведений, включаемых в

планы закупок и планы-графики закупок для обеспечения, соответственно,

нужд субъектов РФ и муниципальных нужд

Такой подход позволяет более гибко регулировать порядок

формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков

закупок заказчиков субъектов РФ и муниципальных заказчиков, учитывать

специфику и нужды различных регионов и муниципальных образований.

При этом в целях обеспечения единства системы планирования в ФКС

общие требования (в том числе форма планов закупок, планов-графиков

закупок, порядок их размещения в единой информационной системе)

определяются Правительством РФ.

Изменяется срок, на который разрабатывается план закупок: план

закупок формируется на срок, соответствующий сроку действия закона

(решения) о бюджете).

Таким образом, будут учитываться особенности бюджетного

планирования всех публично-правовых образований.

Кроме того, предусматривается, что если в план закупок включаются

сведения о закупках, осуществление которых планируется за пределами

181

планового периода, то сведения о закупках вносятся в план закупок на весь срок

планируемых закупок.

Вводится отдельная статья, посвященная идентификационному коду

закупки, в которой указываются цели применения идентификационного кода

закупки, общая идеология его формирования.

Идентификационный код закупки будет указываться в плане закупок,

плане графике закупок, извещении об осуществлении закупки (приглашении

принять участие в закупках, осуществляемых закрытыми способами), в

документации об осуществлении закупки, в контракте, а также в иных

документах, предусмотренных Законом.

Таким образом, идентификационный код закупки будет обеспечивать

взаимосвязь информации, указываемой в перечисленных документах.

Определена идеология формирования идентификационного кода закупки:

он формируется на основе кода бюджетной классификации, кодов

общероссийских классификаторов и каталогов товаров, работ и услуг для

государственных (муниципальных) нужд.

Предполагается, что порядок формирования идентификационного кода

закупки

будет

определяться

нормативным правовым актом

Минэкономразвития России

(по аналогии с формированием подобных

инструментов - ОКВЭД, ОКПД и т.д.).

Электронные площадки

Полномочия Правительства РФ по установлению порядка и условий

отбора электронных площадок дополнены полномочием по установлению

также их количества по итогам такого отбора.

Данная норма позволит не допустить

«размывания» закупок по

неограниченному числу площадок, а также позволит установить критерии

отбора, предполагающие соответствие профессионализма и качества

предоставляемых площадкой услуг.

Обеспечение заявок размещается только в денежной форме на счетах

площадки

(лицевых счетах участников процедур закупок), открываемых

182

операторами электронных площадок в банках, отвечающих установленным

Правительством РФ требованиям к финансовой устойчивости.

Установлено, что решение об одобрении крупной сделки:

включается в перечень документов и сведений, необходимых для

получения аккредитации участника электронного аукциона на электронной

площадке;

включается в состав информации, содержащейся в реестре участников

электронного аукциона.

Данные меры связаны с наличием возможных ограничений в

учредительных документах юридических лиц в части совершения крупных

сделок или иных сделок, требующих предварительного согласования «внутри»

юридического лица в соответствии с законодательством.

Включены положения, касающиеся порядка блокирования и

разблокирования средств, внесенных участниками процедур закупок в

качестве обеспечения заявки.

Антидемпинговые меры

Повышена роль экономических механизмов защиты интересов заказчика

от недобросовестного поведения участников размещения заказа, прибегающих

к демпингу.

Установлено, что в случае, если в конкурсе и аукционе начальная

(максимальная) цена контракта более 15 миллионов рублей и участником

предложена цена контракта на 25% ниже начальной (максимальной) цены, то

контракт заключается только после предоставления обеспечения исполнения

контракта, в полтора раза превышающего размер обеспечения исполнения

такого контракта.

Таким образом, в качестве защитной меры против возможного

недобросовестного поведения исполнителя предлагается увеличенное

обеспечение исполнения контракта.

183

В то же время, для того, чтобы соблюсти интересы субъектов малого и

среднего бизнеса установлено, что в случае, если в конкурсе и аукционе

начальная (максимальная) цена контракта составляет 15 миллионов рублей

и менее и участником предложена цена контракта на 25% ниже начальной

(максимальной) цены, то контракт заключается только после предоставления

обеспечения исполнения контракта, в полтора раза превышающего размер

обеспечения исполнения такого контракта, или сведений, подтверждающих

добросовестность участника процедуры закупки на день подачи заявки.

В связи с тем, что в закупках с начальной (минимальной) ценой менее 15

миллионов рублей зачастую участвует малый и средний бизнес, предлагается

помимо повышенного обеспечения, диспозитивно предложить участнику

возможность обосновать свою добросовестность.

Добросовестность участника подтверждают сведения из реестра

контрактов.

В качестве критерия определения добросовестности выбраны

показатели успешного предыдущего опыта исполнения государственных

(муниципальных) контрактов.

Цена контракта

Изменены методы определения начальной

(максимальной) цены

контракта.

Изменение методов определения начальной

(максимальной) цены

контракта связано с общим совершенствованием методологии определения

начальной (максимальной) цены контракта.

Закон содержит не только перечисление методов определения цены, но и

раскрывает суть каждого из методов, определяет очередность их

использования, случаи возможности их применения.

Так, в качестве приоритетного метода установлен метод

сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Использование иных методов

допускается только в случаях, прямо предусмотренных Законом.

184

Например, тарифный метод применяется, если цены на закупаемые

товары, работы и услуги подлежат государственному регулированию;

нормативный метод заключается в расчете начальной (максимальной) цены

контракта

(цены контракта) на основе установленных требований к

товарам, работам и услугам, если такие требования, предусматривают

установление предельных (максимальных) цен закупаемых товаров, работ и

услуг; затратный метод применяется в случаях невозможности применения

иных методов.

Предлагается использование механизмов, способов определения цены

которые уже существуют и используются в рамках налогового и

таможенного законодательства РФ. Так, статьей 40 Налогового кодекса РФ

предусмотрен метод сопоставимых рыночных цен, дано понятие

идентичности товаров, однородности товаров:

««6. Идентичными признаются товары, имеющие одинаковые

характерные для них основные признаки.

При определении идентичности товаров учитываются, в частности, их

физические характеристики, качество и репутация на рынке, страна

происхождения и производитель. При определении идентичности товаров

незначительные различия в их внешнем виде могут не учитываться.

Однородными признаются товары, которые, не являясь

идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих

компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и (или)

быть коммерчески взаимозаменяемыми.

При определении однородности товаров учитываются, в частности, их

качество, наличие товарного знака, репутация на рынке, страна

происхождения.».

Таким образом, предлагается использовать уже применяемые на

практике механизмы налогового и таможенного регулирования.

В свою очередь, такие методы как запросный, метод индексации, были

исключены, поскольку являются не самостоятельными методами определения

185

начальных

(максимальных) цен, а элементами других методов

(например,

метода сопоставимых рыночных цен, тарифного или затратного метода).

Самостоятельный расчет заказчиком начальной цены контракта был

выведен из общего перечня методов и указан в отдельном пункте в качестве

дополнения о том, что заказчик в случае невозможности определения

начальной цены контракта вправе применить иные методы с обоснованием

невозможности использования методов, указанных в законе.

Кроме того, было уточнено, что указанные методы используются при

определении цены контракта с единственным поставщиком (исполнителем,

подрядчиком).

Законом предусмотрено, что Правительство РФ вправе установить для

отдельных видов (групп) товаров, работ и услуг исчерпывающий перечень

источников информации, которые могут быть использованы для целей

определения начальной цены контракта.

Минэкономразвития России будет утверждать Методические

рекомендации по применению методов определения начальных цен

контрактов (для облегчения использования заказчиками методов определения

цен).

Осуществление закупок путем запроса предложений

Запрос предложений введен для развития конкурентных процедур

определения исполнителя (поставщика, подрядчика).

В законе определены случаи использования процедуры запроса

предложений:

1) заключение договора энергоснабжения или купли-продажи

электрической энергии;

2) заключение контракта на поставку спортивного инвентаря и

оборудования, спортивной экипировки, необходимых для подготовки

спортивных сборных команд РФ по олимпийским и паралимпийским видам

186

спорта, а также для участия спортивных сборных команд РФ в Олимпийских

играх и Паралимпийских играх;

3) заключение федеральным органом исполнительной власти в

соответствии с установленными Правительством РФ правилами договора с

иностранной организацией о проведении лечения гражданина РФ за пределами

ее территории;

4) заключение контракта на оказание преподавательских услуг

физическими лицами;

осуществление закупок посольствами, консульствами и

представительствами при международных организациях и иными

официальными представительствами РФ за рубежом для обеспечения их

функционирования на при цене контракта не более 3 млн. рублей

Позитивные свойства запроса предложений проявляются в

установлении сокращенных сроков проведения процедур определения

поставщика, наличии упрощенной документации, что позволяет более

оперативно перейти к заключению и исполнению контракта.

Увеличение степени его использования введено для ограничения

использования закупок из единственного источника как менее конкурентной

процедуры определения поставщика.

Изменения общего характера

Вводится институт обязательного предварительного общественного

обсуждения отдельных закупок.

В целях обеспечения прозрачности и открытости ФКС, усиления роли

общественности вводится институт обязательного предварительного

общественного обсуждения отдельных закупок для обеспечения

государственных и муниципальных нужд. Случаи и порядок проведения

обязательного предварительного общественного обсуждения закупок будут

устанавливаться Правительством РФ.

187

При этом субъектами РФ, муниципальными образованиями могут быть

установлены дополнительные случаи обязательного предварительного

общественного обсуждения закупок, а также порядок их обсуждения для

обеспечения нужд соответственно субъектов РФ и муниципальных нужд.

По результатам общественного обсуждения закупок могут быть

внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках.

Контракт

Включено положение о возможности заключения контрактов

жизненного цикла в случаях, установленных Правительством РФ, с

установлением особенностей расчета цены исходя из стоимости владения, т.е.

расходов, связанных с поставкой, последующим обслуживанием

(эксплуатацией) в течение срока службы, ремонтом, утилизацией объекта

закупки, с целью беспробельного регулирования такого вида контрактов, а

также установления правильной основы расчета начальной цены контракта

во избежание необходимости заключения дополнительных соглашений или

заключения контракта с поставщиком, не способным осуществить весь

комплекс необходимых действий.

Обеспечение исполнения обязательства в форме банковской

гарантии

Установлен срок действия банковской гарантии, в обязательном порядке

превышающий срок исполнения контракта.

Срок действия банковской гарантии установлен таким образом, чтобы

он превышал на определенный промежуток времени срок исполнения по

контракту.

Требования и условия к банковской гарантии устанавливаются

заказчиком в закупочной документации

(в

т.ч.

требование о

необходимости/необязательности представления судебного решения для

взыскания средств).

188

Установление данных требований использования банковской гарантии

позволит избежать ситуации, когда наличие банковской гарантии сопряжено

с фактической невозможностью получения денежного обеспечения ввиду

наличия в ней заведомо невыполнимых условий

(например, требование

представления документов, получение которых подразумевает проведения

длительного судебного разбирательства).

Централизация закупок

В доработанной редакции законопроекта более четко определены уровни

централизации закупок:

на уровне публично-правового образования (в отношении закупок

различных органов власти);

на уровне органа власти (в отношении закупок подведомственных

учреждений).

Установлены способы централизации закупок на уровне органов:

определение

поставщиков

(подрядчиков,

исполнителей)

для

подведомственных заказчиков;

определение

поставщиков

(подрядчиков,

исполнителей)

для

подведомственных учреждений, а также заключение контрактов и приемка

результатов их исполнения;

наделение на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне одного, а на

федеральном уровне - одно го или нескольких подведомственных учреждений

полномочиями по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) для

подведомственных заказчиков;

наделение на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне одного, а на

федеральном уровне - одного или нескольких подведомственных учреждений

полномочиями по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для

подведомственных учреждений, заключению контракта и приемке результатов

их исполнения.

Осуществление закупок путем проведения конкурсов и аукционов

189

Сокращены сроки проведения открытого конкурса, электронного

аукциона, а также введен

«короткий аукцион». Данные изменения

обусловлены необходимостью сделать указанные процедуры более

мобильными.

Перечень документов об участнике конкурса, подавшем заявку на

участие в конкурсе, дополнен подтверждением квалификации и

добросовестности участника, а также документами, подтверждающими

соответствие товара, работ или услуг требованиям, установленным

законодательством РФ.

Изменения

позволяют

реализовать

положения

закона,

предусматривающие, что Правительство РФ может установить

квалификационные требования к участникам конкурса с ограниченным

участием.

Уточнено, что не является основанием для отказа в допуске к участию

в конкурсе ненадлежащее исполнение участником процедуры закупки

требования о нумерации всех листов заявки и тома заявки на участие в

конкурсе.

Указанная норма позволит исключить возможность для отказа в

допуске по незначительным основаниям и соответствующие злоупотребления.

Конкурс с ограниченным участием

Перечень оснований проведения конкурса с ограниченным участием

дополнен случаем выполнения работ по реставрации объектов культурного

наследия, музейных предметов и музейных коллекций, документов Архивного

фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в

состав библиотечных фондов.

Изменение связано с тем, что данную работу в любом случае способны

выполнить только поставщики

(исполнители, подрядчики), обладающие

необходимым уровнем квалификации.

190

Предусмотрена

возможность

установления

дополнительных

требований к участникам конкурса с ограниченным участием

Правительством РФ.

Содержание заявки на участие в конкурсе с ограниченным участием

дополнено документами, подтверждающими соответствие участников

процедуры закупки установленным дополнительным требованиям.

Ввиду наличия специальных квалификационных требований к участникам

конкурса с ограниченным участием, установление подтверждающих

документов предотвращает риск принятия решения в пользу участников, не

имеющих действительной необходимой квалификации для исполнения

контракта.

Двухэтапный конкурс

Уточнено понятие двухэтапного конкурса путем указания на

признание победителем лица, предложившего лучшие условия исполнения

контракта по результатам именно второго этапа.

Норма позволяет реализовать смысл двухэтапного конкурса в части

возможности принятия решения по результатам последующего отбора

«лучшего из лучших» на втором этапе.

Изменен порядок проведения второго этапа двухэтапного конкурса за

счет расширения усмотрения заказчика при выборе способа определения

поставщика (исполнителя, подрядчика): путем проведения открытого конкурса

с участием неограниченного круга лиц либо участников первого этапа

двухэтапного конкурса.

Такая вариативность обусловлена появлением возможных изменений

соображений заказчика относительно наилучшего способа удовлетворения

нужд за счет закупки по результатам обсуждений на первом этапе.

Определение поставщика

(подрядчика, исполнителя) путем

проведения запроса котировок

191

Совокупный объем закупок с помощью запроса котировок не может

превышать 10 процентов объема средств, предусмотренных на все закупки

заказчика в соответствии с планом-графиком закупок

(в абсолютном

выражении - не более 100 миллионов рублей).

Это делается в целях принудительного ограничения применения

заказчиком запроса котировок, ввиду сложившегося на практике

распространенного использования этого неконкурентного способа определения

поставщика (подрядчика, исполнителя).

Перечень сведений, содержащихся в извещении о проведении запроса

котировок, дополнен указанием на предоставляемые заказчиком

преимущества.

Норма позволяет реализовать положения, связанные с поддержкой

(наличием преимуществ) государства учреждений и предприятий уголовно-

исполнительной

системы,

организаций

инвалидов

малого

предпринимательства в процедурах закупки.

Содержание заявки на участие в запросе котировок дополнено

документами, подтверждающими право участника запроса котировок на

получение предоставляемых преимуществ.

Норма позволяет реализовать положения закона, связанные с

поддержкой (наличием преимуществ) государства учреждений и предприятий

уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов и малого

предпринимательства в процедурах закупки (в части установления наличия у

участника соответствующего статуса).

Установление подтверждающих документов предотвращает риск

принятия решения в пользу участников, не имеющих действительной

необходимой квалификации для исполнения контракта.

Процедура вскрытия конвертов с заявками дополнена процедурой

открытия доступа к заявкам на участие в запросе котировок, поданным в

форме электронных документов.

192

Дополнение процедуры необходимо в целях реализации возможности

подачи заявки на участие в запросе котировок в электронном виде.

Осуществление закупок у единственного поставщика (исполнителя,

подрядчика)

Установлено полномочие Президента РФ по принятию нормативных

правовых актов по подготовке и принятию актов Президента РФ об

определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Устанавливается право Президента РФ определять единственного

поставщика. Изменение связано с тем, что Правительство РФ не может

определять порядок принятия указов и распоряжений Президента РФ. Для

регулирования порядка принятия таких актов Президенту РФ дано

соответствующее полномочие.

Изменение и расторжение контракта

Установлена обязанность заказчика перед принятием решения об

одностороннем отказе от исполнения контракта проводить экспертизу с

привлечением экспертов (экспертных организаций).

Норма позволяет

установить

механизм,

обеспечивающий

обоснованность принимаемого заказчиком решения и сокращения усмотрения

заказчика.

Исключена обязанность заказчика направлять уведомление об

одностороннем расторжении контракта в контрольный орган.

Заказчик будет обязан размещать свое решение в единой

информационной системе, доступной, в том числе контрольному органу. В

этой связи нет необходимости специально уведомлять контрольный орган.

Установлено право заказчика обжаловать предписание контрольного

органа о недопустимости отказа от исполнения контракта в суд.

Норма позволяет заказчику защищать свою позицию и вывести спор из

административной плоскости в судебную.

193

Установлена оговорка, что при заключении контракта в связи с

односторонним расторжением с участником закупки, сделавшим

предпоследнее предложение, предмет закупки сокращается с учетом

исполненных обязательств поставщиком, с которым был расторгнут

контракт.

Норма позволяет учесть уже закупленные товары (работы, услуги), при

заключении контракта со следующим участником.

Контроль

Уточнение состава органов контроля.

Были определены следующие органы контроля:

уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере

закупок (ФАС);

Федеральное казначейство;

Органы государственного (муниципального) финансового контроля.

ФАС осуществляет контроль за соблюдением всех положений

законодательства о ФКС, за исключением вопросов, отнесенных к

компетенции Федерального казначейства и органов финансового контроля.

Была выбрана следующая система контроля. ФАС осуществляет общий

контроль за соблюдением законодательства о ФКС. При этом его контроль

ограничивается «процедурными вопросами». Контроль на этапе планирования

осуществляется Федеральным казначейством. Контроль за обоснованностью

действий заказчиков («содержательный» контроль) будет осуществляться

органами финансового контроля. Органами власти регионального и

муниципального уровня будет осуществляться финансовый и ведомственный

контроль.

Из предмета контроля исключаются результаты оценки заявок

(предложений) участников процедур закупок по критериям. Указанные

результаты должны оспариваться участниками процедур закупки в судебном

194

порядке (в арбитражном суде). Административная проверка такого рода

результатов не может быть эффективной.

Введен институт ведомственного контроля, предполагающего

осуществление контроля за подведомственными заказчиками.

Введен институт контроля заказчика, который обязывает заказчика

осуществлять контроль за исполнением поставщиком

(подрядчиком,

исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством РФ. Эта

норма необходима для повышения ответственности заказчика за результат

закупки.

Меры, предлагаемые в связи с введением в действие Закона о

контрактной системе № 44- ФЗ

1. Избыточные затраты на размещение заказа для государственных и

муниципальных нужд связаны, в том числе, с непрозрачностью

ценообразования, что приводит к некорректному определению объема

финансирования потребностей на обеспечение таких нужд (как правило, запрос

на финансирование «с запасом»).

На примере конкретных закупок эксперты приходят к выводу о

существенной разнице в ценах на аналогичные объекты закупки (причем такие

различия в ценах невозможно объяснить только логистическими или иными

издержками).

Имеющиеся формы статистической отчетности не позволяют провести

анализ ситуации, необходимый для определения «средней» цены и выявления

действительных масштабов проблемы.

В этой связи необходимо ускорить введение в действие единой

информационной системы (далее - ЕИС) со всеми ее атрибутами⁶.

Сейчас на общероссийском официальном сайте zakupki.gov.ru (далее -

ООС) в открытом доступе публикуется информация только о размещении

заказа и заключении контракта. В ЕИС будет размещена также информация о

⁶ В полном объеме ЕИС планируется запустить в эксплуатацию только к 2016 г.

195

«средних» ценах и о результатах по запросам предложений (п.16 ст.4 Закона),

но произойдет это только с 1 января 2015 года.

Соответственно, предлагаем размещать в ЕИС (на ООС) информацию о

складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых

для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о

размещаемых заказчиками запросах цен товаров, работ, услуг, уже начиная с 1

января 2014 года.

2. В отсутствие на сегодняшний день каркаса подзаконных актов,

раскрывающих процедурные и предметные особенности новой системы

закупок, сделать максимально приближенный и обоснованный вывод о

масштабах экономии государственных средств от нововведений достаточно

сложно.

Однако, оценивая экономическую составляющую модернизации

контрактной системы, следует обратить особое внимание на сложившуюся

практику вертикального сговора, т.е. осуществления непрозрачных закупок у

«своих» поставщиков путем сговора заказчика и одного поставщика для

осуществления закупки по максимально выгодной для последнего цене.

Сегодня для этого происходит манипулирование общедоступной

информацией о размещении заказа, публикуемой на ООС. Данное явление

условно можно назвать «слепыми закупками».

При анализе экономического ущерба от явления «слепых» закупок было

выявлено, что в среднем по ним снижение цены контракта составило 0,79% от

начальной (максимальной) цены, объявленной заказчиком, в то время как в

«прозрачных» закупках среднее снижение цены контракта от начальной

(максимальной) цены закупки составило

5,83%. В ходе проведенного

исследования было выявлено более 3000 фактов проведения «слепых» закупок

с совокупной ценой контрактов порядка 18 млрд. рублей. По экспертной

оценке, совокупный потенциальный ущерб только от данных выявленных

«слепых» закупок за 2012 год мог составить порядка 874 млн. рублей.

196

Определенные направления по решению проблемы манипуляции

общедоступными сведениями уже были предприняты Федеральным

казначейством и Минэкономразвития (маркировка ошибок при размещении

извещений и т.д.). Однако, по мнению экспертов, указанные меры

недостаточны, т.к. указание на нарушение при опубликовании информации на

ООС на практике не препятствует размещению заказа.

По нашему мнению необходимо: а) запретить размещение информации

при поступлении уведомления системы о том, что имеется ошибка

(автоматически блокировать извещение, не позволяя произвести закупку); б)

рекомендовать Федеральному казначейству совместно с Минэкономразвития

утвердить «Методические рекомендации по проверке соблюдения требований

законодательства при размещении заказчиками информации о закупках на

официальном сайте

«zakupki.gov.ru» и выявлению нарушений в части

искажения информации о закупке» (см. Приложение 1). Данные Методические

рекомендации целесообразно довести до лиц, ответственных за размещение

информации на ООС, а также до заказчиков в целях осуществления ими

текущего контроля за такими нарушениями.

Оставление в Законе без пристального внимания вопросов

ценообразования по «малым» закупкам (до 100 тыс. и до 400 тыс. рублей).

Практика Москвы показывает, что использование в таких закупках принципа

«договора присоединения» или «контракта с открытой офертой» позволяет

существенно экономить на итоговой цене.

Предлагается использование в ЕИС информационного ресурса «Портал

поставщиков», содержащего официальные приглашения к оферте поставщиков

по конкретным наименованиям товаров, работ, услуг.

Использование такого

«электронного магазина» должно быть

обязательным для заказчиков из крупных административно-территориальных

образований (с населением не менее 100 тыс. чел.).

4. Предложенный в Федеральном законе № 44-ФЗ вариант централизации

закупок позволит оптимизировать расходы бюджета на каждом из этапов

197

закупочного цикла, поскольку предполагает централизацию одного, нескольких

или всех этапов закупочной деятельности (в зависимости от уровня заказчика).

Экономия будет достигнута, в том числе, за счет концентрации исполнения

отдельных обязанностей заказчика (например, отчетности по планированию) на

уровне одного субъекта закупочной системы.

Вместе с тем, зафиксированная в законе схема централизации не

оптимальна в разрезе объектов закупки, т.к. реализует принцип

«все или

ничего». По мнению экспертной группы, целесообразно установить в законе

более гибкую модель централизации, при которой возможно будет сначала

централизовать закупки типовых (закупаемых всеми заказчиками) товаров,

работ, услуг, а затем дополнять перечень централизованно закупаемых

объектов отдельными наименованиями. Такая модель обеспечит достижение

экономии бюджетных средств, прежде всего, за счет сокращения издержек в

связи с проведением полного цикла закупочных процедур и за счет экономии

на объеме закупаемых объектов.

В этой связи целесообразно внести изменения в статью 26 Закона № 44-

ФЗ, предусмотрев возможность передачи уполномоченному органу

(уполномоченному учреждению) полномочий на планирование и

(или)

осуществление закупок в отношении не всех закупок заказчика, а только

отдельных групп товаров, работ, услуг. Общий перечень групп товаров, работ,

услуг, закупка которых осуществляется централизованно, целесообразно

устанавливать на уровне публично-правового образования актом

Правительства РФ, высшего исполнительного органа власти субъекта РФ,

местной администрации в целях обеспечения, соответственно, федеральных

нужд, нужд субъекта РФ, муниципальных нужд. При этом федеральные органы

исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы

местного самоуправления должны быть наделены полномочиями по

определению дополнительных групп товаров, работ, услуг, закупка которых

осуществляется централизованно, в целях осуществления централизации

198

закупок подведомственных заказчиков, перечень которых утверждается

ведомственным нормативным правовым актом.

Также в статье 26 Закона № 44-ФЗ целесообразно предусмотреть случаи,

в которых заказчик в условиях централизации закупок определенных групп

товаров, работ, услуг, вправе самостоятельно осуществить закупку товара,

работы, услуги (например, закупка до 100 000 рублей; закупка для оказания

скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в

экстренной или неотложной форме; закупка товаров, работ, услуг для

ликвидации последствий чрезвычайной ситуации и т.п.).

С учетом хода пилотного проекта целесообразно эшелонировать

вступление в силу положений 44-ФЗ о нормировании и в части 3-5 товаров с

наиболее выраженным потенциалом экономии по перечень, устанавливаемому

Правительством РФ (например, автомобили, автотранспортные услуги и услуги

по техническому обслуживанию, помещения, офисная мебель и проч.) обязать

разработать требования к товарам, работам услугам, а также финансовые

нормативы в 2013 году с целью обеспечения их применения начиная с 1 января

2014 года.

КЛЮЧЕВЫЕ ВЫВОДЫ ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ

1. Трансформация системы государственных и муниципальных закупок

содержит в себе потенциал для экономии бюджетных средств, выделяемых для

размещения заказа, при необходимости детализации отдельных положений,

зафиксированных в законе.

В отсутствие каркаса подзаконных актов, раскрывающих процедурные и

предметные особенности новой системы закупок, сделать максимально

обоснованный вывод о масштабах и катализаторах экономии государственных

средств достаточно сложно.

Выводы по направлениям и масштабам экономии в значительной степени

носят прогностический характер. В то же время можно отметить, что,

например, при централизации закупок удастся сократить, прежде всего,

199

расходы бюджета на организационно-техническое обеспечение закупок

заказчиками, в том числе на содержание штатной численности работников,

обеспечивающих осуществление закупок.

В действующей редакции статьи 26 Федерального закона

№ 44-ФЗ

заложена концепция, согласно которой при централизации закупок

уполномоченному органу

(уполномоченному учреждению) передаются

полномочия по планированию и (или) осуществлению закупок всех товаров,

работ, услуг, что не оптимально с точки зрения экономии на закупках типовых,

регулярно приобретаемых большинством заказчиками групп товаров, работ,

услуг.

Предполагаем целесообразность внесения изменений в статью 26

Федерального закона

№ 44-ФЗ, предусмотрев возможность передачи

уполномоченному органу (уполномоченному учреждению) полномочий на

планирование и (или) осуществление закупок в отношении не всех закупок

заказчика, а только в отношении закупок отдельных групп товаров, работ,

услуг.

Установить общий перечень групп товаров, работ, услуг, закупка

которых осуществляется централизованно, на уровне публично-правового

образования (нормативным правовым актом Правительства Российской

Федерации, высшего исполнительного органа власти субъекта Российской

Федерации, местной администрации) в целях обеспечения, соответственно,

федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации,

муниципальных нужд.

2. С учетом хода пилотного проекта целесообразно эшелонировать

вступление в силу положений 44-ФЗ о нормировании и в части 3-5 товаров

с наиболее выраженным потенциалом экономии по перечень,

устанавливаемому Правительством РФ

(например, автомобили,

автотранспортные услуги и услуги по техническому обслуживанию,

помещения, офисная мебель и проч.) обязать разработать требования к

200

товарам, работам услугам, а также финансовые нормативы в 2013 году с

целью обеспечения их применения начиная с 1 января 2014 года.

Расширенное использование контрактов жизненного цикла,

содержащих возможности для усмотрения заказчика при осуществлении

ценообразования, способно вызвать необоснованное увеличение расходов в

связи с искусственным завышением цен на товары, работы, услуги, закупаемые

в рамках такой формы контрактов.

Предлагается ограничить применение контрактов жизненного

цикла, установив в акте Правительства Российской Федерации

исчерпывающий

(закрытый) перечень таких контрактов в связке с

конкретными закупаемыми товарами, работами, услугами. Также

предлагается проанализировать и представить предложения по лучшим

закупочным практикам, связанным с использованием формы контрактов

жизненного цикла, с постепенным погружением

(расширением)

допустимых случаев использования такой формы контрактов.

Повышение качества исполнения по государственным и

муниципальным контрактам, обеспеченное процедурами приемки и экспертизы

результатов контракта, способно привести к сокращению будущих затрат,

возникающих в связи с отсутствием фактов полного и (или) качественного

удовлетворения соответствующих государственных и муниципальных нужд.

В связи с этим возникает необходимость по-новому взглянуть на

систему контроля в данной сфере и, возможно, пересмотреть структуру и

содержание соответствующих процедур в пользу принятия решения о

замене части мероприятий, осуществляемых непосредственно

специалистами контролирующих органов, на автоматическое

отслеживание и предотвращение

(недопущение) нарушений в сфере

закупок для государственных и муниципальных нужд.

5. На сегодняшний день в открытом доступе публикуется информация

только о размещении заказа и заключении контракта. В ЕИС будет размещена

201

также информация о

«средних» ценах и о результатах по запросам

предложений (п.16 ст.4 Закона), но произойдет это только с 1 января 2015 года.

Соответственно, предлагаем размещать в ЕИС

(на ООС)

информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров,

работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и

муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками запросах цен

товаров, работ, услуг, уже начиная с 1 января 2014 года.

6. Кроме того, на практике зачастую происходит манипулирование

общедоступной информацией о размещении заказа, публикуемой на ООС.

Данное явление условно можно назвать «слепыми закупками».

Для борьбы с ним необходимо: а) запретить размещение информации

при поступлении уведомления системы о том, что имеется ошибка

(автоматически блокировать извещение, не позволяя произвести закупку);

б)

рекомендовать Федеральному казначейству совместно с

Минэкономразвития утвердить «Методические рекомендации по проверке

соблюдения требований законодательства при размещении заказчиками

информации о закупках на официальном сайте

«zakupki.gov.ru» и

выявлению нарушений в части искажения информации о закупке» (см.

Приложение

1). Данные Методические рекомендации целесообразно

довести до лиц, ответственных за размещение информации на ООС, а

также до заказчиков в целях осуществления ими текущего контроля за

такими нарушениями.

202

ПРОЕКТ

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по проверке соблюдения требований законодательства при размещении

заказчиками информации о закупках на официальном сайте

«zakupki.gov.ru» и выявлению нарушений в части искажения информации

о закупке

1. Общие положения

Настоящие Методические рекомендации по проверке соблюдения

требований законодательства при размещении заказчиками информации о

закупках на официальном сайте «zakupki.gov.ru» и выявлению нарушений в

части искажения информации о закупке (далее - Рекомендации) направлены на

обеспечение реализации положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-

ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание

услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон № 94-ФЗ),

Постановления Правительства РФ от

10.03.2007 N

147 "Об утверждении

Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для

размещения информации о размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим,

правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными

сайтами" (далее - Положение о сайте), а также Приказа Минэкономразвития РФ

N 646, Казначейства РФ N 21н от 14.12.2010 "Об утверждении Положения о

пользовании официальным сайтом Российской Федерации в сети "Интернет"

для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим,

программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам

обеспечения пользования указанным сайтом" (далее - Правила пользования

203

сайтом), касающихся опубликования на официальном сайте информации о

размещении заказов.

Рекомендации разработаны в целях выявления и оценки нарушений,

допущенных при размещении государственного и муниципального заказа,

когда определение исполнителя по государственному или муниципальному

контракту производилось

(должно было производиться) конкурентными

способами.

В Рекомендациях рассматриваются вопросы, связанные с определением

возможных нарушений в части искажения информации о закупке при указании

ключевых слов⁷ конкретной закупки, описания предмета закупки.

Рекомендации разработаны для экспертов и специалистов органов,

осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской

Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о

размещении заказов, а также для осуществления общественного контроля в

сфере закупок.

При разработке методических подходов по выявлению искажения

информации о закупках были учтены примеры нарушения правил размещения

информации, выявленные на официальном сайте www.zakupki.gov.ru (далее

также - официальный сайт) в отношении отдельных закупок.

2. Правовые основания проверки соблюдения правил размещения

информации о закупке

Согласно части 7 статьи 16 Закона № 94-ФЗ «порядок регистрации на

официальном сайте пользователей, осуществляющих размещение на

официальном сайте информации о размещении заказов, в том числе сроки

регистрации, а также порядок размещения на официальном сайте и форма

планов-графиков размещения заказа, порядок пользования официальным

сайтом и требования к технологическим, программным, лингвистическим,

⁷ Под ключевыми словами в целях настоящих Рекомендаций понимаются слова, используемые для описания

общей информации о заказе и иной общедоступной информации на официальном сайте.

204

правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанным

сайтом устанавливаются федеральным органом исполнительной власти,

осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения

заказов, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим

правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения

бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

В соответствии с пунктом

13 Положения о сайте, утвержденного

Постановлением Правительства РФ от

10.03.2007 N

147,

«ведение

официальных сайтов и размещение на них информации осуществляются на

русском языке. Ведение официальных сайтов субъектов Российской Федерации

и муниципальных образований и размещение на них информации может

дополнительно осуществляться на государственном языке соответствующей

республики Российской Федерации. Наименования иностранных юридических

и физических лиц могут быть указаны с использованием букв латинского

алфавита».

Также согласно пункту 11 Правил пользования сайтом, утвержденных

Приказами Минэкономразвития РФ N 646 и Казначейства РФ N 21н от

14.12.2010, «ведение официального сайта и размещение на нем информации

осуществляются на русском языке. Наименования иностранных юридических и

физических лиц, указание на товарные знаки могут быть указаны с

использованием букв латинского алфавита».

Таким образом, информация о закупке, размещаемая на официальном

сайте, за исключением наименований иностранных юридических и физических

лиц или товарных знаков, должна размещаться на русском языке с

соблюдением соответствующих правил.

Написание наименований иностранных юридических и физических лиц

или товарных знаков, согласно указанным нормам, хотя и возможно с

использованием букв латинского алфавита, но является правом, а не

обязанностью размещающего информацию субъекта, т.е. также может

осуществляться на русском языке.

205

Следует обратить внимание, что на официальных сайтах субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований допускается размещение

информации на государственном языке соответствующей республики

Российской Федерации, однако такое размещение должно производиться

дополнительно к обязательному указанию на русском языке.

3. Объект и предмет проверки

Объектом проверки являются сведения об объявлении процедур

определения исполнителя по контракту, а также материалы по проведенным

закупкам, в том числе по тем из них, исполнение контракта по которым

завершено. Анализу подлежат общедоступные сведения, в том числе,

информация о конкретных закупках, размещенная на официальном сайте и на

официальных сайтах субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований.

Предметом проверки является наличие в размещенной заказчиками

информации о закупке искажений, нарушений или пробелов следующего

свойства:

1) в информации о закупке отсутствуют ключевые слова для поиска;

2) ключевые слова для поиска сформулированы без указания на

конкретный объект закупки, а указывают лишь на факт закупки или закупку

объекта в самом обобщенном виде, не позволяющую идентифицировать

предмет контракта - например, «лот № 15», «закупка товаров»;

3) ключевые слова содержат символы латинского алфавита

(вместо

русских символов или совместно в составе слов)- например, «шаccи», «шасcи»;

4) в ключевых словах в составе слова буквы заменены сходными по

изображению цифрами- например, «о6ъем», «металлопр0кат», «и3мерения»;

5)ключевые слова содержат орфографические ошибки

- например,

«гавядина», «поставка автамобиля», «искуственный»;

6) ключевые слова содержат опечатки (перестановку некоторых букв

внутри слова) - например, «мсяо», «крипич»;

206

7) ключевые слова содержат пунктуационные ошибки (включая тире в

составе слова, не предусмотренное правилами) - например, «по-лу-чени-я»,

«поставка мо-лочных про-дуктов»;

8) ключевые слова содержат ошибки машинописного написания (включая

разделение букв в составе слова пробелами, написание слов с разрядкой между

буквами, использование так называемого

«нижнего подчеркивания»)-

например, «работ п о и з г о т о в л е н и ю п р о д у к ц и и (п о л и г р а ф и ч е с

к а я)», «п_о_л_имер».

О наличии возможных умышленных нарушений правил размещения

информации может свидетельствовать как наличие одного из указанных

признаков, так и сочетание нескольких из них.

Среди указанных признаков о наличии умышленного искажения

информации о закупке можно предположить (от большей степени вероятности

к меньшей), если:

- в ключевых словах в составе слова буквы заменены сходными по

изображению цифрами;

- ключевые слова содержат символы латинского алфавита

(вместо

русских символов или совместно в составе слов;

- ключевые слова содержат ошибки машинописного написания (включая

разделение букв в составе слова пробелами, написание слов с разрядкой между

буквами, использование так называемого «нижнего подчеркивания»);

- присутствуют сразу несколько ошибок в написании слов;

- в информации о закупке отсутствуют ключевые слова для поиска;

- ключевые слова для поиска сформулированы без указания на

конкретный объект закупки, а указывают лишь на факт закупки или закупку

объекта в самом обобщенном виде, не позволяющую идентифицировать

предмет контракта;

- ключевые слова содержат пунктуационные ошибки (включая тире в

составе слова, не предусмотренное правилами);

- ключевые слова содержат орфографические ошибки;

207

- ключевые слова содержат опечатки

(перестановку некоторых букв

внутри слова).

4. Основания для предположения об умышленном нарушении правил

размещения информации о закупке

Необходимо отметить, что наличие указанных ошибок не во всех случаях

приводит к ограничению принципа конкурентности определения исполнителя

по контракту (к примеру, в ряде случаев отсутствие ключевых слов или ошибки

в ключевых словах не явились препятствием для подачи достаточно большого

количества заявок на участие или для существенного понижения начальной

цены). Ввиду того, что некоторые ошибки при внесении информации о закупке

могут носить неумышленный характер или объясняться причинами не

коррупционного свойства (недостаточный уровень языковой и компьютерной

грамотности, низкий уровень квалификации в части работы с сайтом,

«человеческий фактор»), при выявлении одного или нескольких признаков,

указанных в разделе

3 настоящих Рекомендаций, следует произвести

дополнительное исследование особенностей конкретной закупки.

Дополнительным основанием для предположения об умышленном

нарушении правил размещения информации о закупке при наличии ошибок в

написании могут служить следующие обстоятельства:

1) в отношении данной закупки была подана только одна заявка на

участие или заявки не поступили вовсе;

2) были поданы только две заявки, причем обе подавались одновременно

(в одно и то же время);

3) поступило несколько заявок. За исключением одной все они были

отклонены

(участникам отказано в допуске к участию), и контракт с

победителем был заключен по цене, равной начально-объявленной в извещении

или несущественно сниженной;

208

4) контракт был заключен по цене, равной начально объявленной в

извещении

(особенно, если в конкурентных процедурах определения

исполнителя принял участие только один претендент);

5) контракт был заключен по цене, несущественно сниженной (менее 5%)

относительно начально объявленной в извещении

(особенно, если в

конкурентных процедурах определения исполнителя принял участие только

один претендент);

6) несущественная разница в стоимости предложений участников

(особенно, если их было двое);

7) из всех принявших участие в аукционе участников процедур только

один делает предложение на понижение, остальные делают предложение,

равное начальной цене;

8) из всех заявившихся участников аукциона принимает участие в

процедуре (является) и делает предложение только один.

9) размещение заказа было впоследствии отменено заказчиком;

10) значительный размер начальной цены контракта (более 5 млн. руб.).

Необходимо отметить, что сами по себе данные обстоятельства не могут

являться исчерпывающим признаком, свидетельствующим об умышленном

нарушении правил размещения информации о закупке, но повышают такую

вероятность при одновременном наличии ошибок в описании закупки. Однако

в случае, если при проверке информации о заказе будет дополнительно

установлено наличие указанных обстоятельств, необходимо проведение

детальной проверки данной закупки.

5. Основания для предположения об отсутствии умышленного нарушения

правил размещения информации о закупке

Отсутствие умысла на проведение закупки непрозрачными способами

при наличии ошибок в описании закупки может предполагаться при

следующих обстоятельствах:

209

Таблица 5.1 - Форма перечня товаров, работ, услуг, подлежащих обязательному нормированию

Код

Наименование

товара,

Функциональное назначение

Параметры,

Единицы измерения

орган государственной

работы, услуги

товара, работы, услуги

характеризующие

власти (орган местного

потребительские

самоуправления),

свойства

утверждающий

(функциональные

требования

характеристики)

приобретаемым

товаров, работ, услуг,

товарам

работам

по

которым

услугам

устанавливается

требование

приобретаемым

товарам,

работам,

услугам

Товары

II.

Работы

III.

Услуги

211

6 Экспертная группа № 6 «Оптимизация государственных

расходов и привлечение негосударственных источников

финансирования в сфере образования и культуры»

6.1 Подгруппа «Оптимизация государственных расходов и

привлечение негосударственных источников финансирования в

сфере образования»

6.1.1 Результаты оценки (анализа) и предложения экспертов НИУ

ВШЭ (рук. Абанкина И.В.) и РАНХиГС (рук. Клячко Т.Л.)

Цель, задачи и методологические подходы к оценке эффективности

бюджетных расходов в системе образования

Цель работы экспертной группы

(подгруппы)

определение

направлений и инструментов повышения эффективности бюджетных расходов

в образовании.

Задачи работы экспертной группы:

Определить направления возможного повышения эффективности

расходов федерального бюджета на образование

(с учетом расходов на

образование бюджетов других уровней бюджетной системы Российской

Федерации);

Определить инструменты, обеспечивающие повышение эффективности

расходов федерального бюджета на образование

(с учетом расходов на

образование бюджетов других уровней бюджетной системы Российской

Федерации);

Оценить эффекты, которые будут получены в результате повышения

эффективности расходов федерального бюджета на образование (с учетом

расходов на образование бюджетов других уровней бюджетной системы

Российской Федерации).

В работе экспертной группы

(подгруппы) различались два вида

эффективности:

213

Общая

(политическая) эффективность расходования бюджетных

средств, включающая в себя:

Бюджетные расходы на образование как долю от ВВП Российской

Федерации;

Бюджетные расходы на образование как долю от общих расходов

федерального бюджета;

Бюджетные расходы на образование как долю от общих расходов

консолидированного бюджета на образование;

Соотношение расходов на образование по уровням бюджетной системы

Российской Федерации.

Кроме того, общая эффективность бюджетных расходов на образование

включает эффективность их распределения по уровням собственно системы

образования и направлениям расходования бюджетных средств:

Дошкольное образование;

Общее образование;

Дополнительное образование детей:

Среднее профессиональное образование

(включая начальное

профессиональное образование);

Высшее образование;

Повышение квалификацию и профессиональную переподготовку

(дополнительное профессиональное образование),

Дополнительное образование взрослых (включая социальное образование

пенсионеров и мигрантов);

Прикладные научные исследования в области образования;

Молодежная политика и оздоровление детей:

Прочие расходы (другие расходы в области образования).

Вместе с тем основное внимание уделяется в первую очередь

следующим уровням и направлениям системы образования, как в основном

финансируемых из федерального бюджета:

Высшее образование;

214

Повышение квалификацию и профессиональную переподготовку

(дополнительное профессиональное образование),

Прикладные научные исследования в области образования.

Повышение общей эффективности бюджетных расходов в образовании и

культуре реализуется путем введения государственных

(муниципальных)

программ развития образования и развития культуры, перехода к программно-

целевому планированию расходов в указанных сферах деятельности.

Инструментальная эффективность бюджетных расходов в системе

образования включает в себя эффективность использования следующих

инструментов (их наборов):

- реализация

83-ФЗ

(формирование системы государственных и

муниципальных услуг в образовании, введение государственного

(муниципального) задания на оказание государственных и муниципальных

услуг, обеспечение экономической самостоятельности государственных и

муниципальных образовательных учреждений (организаций), регулирование

цен дополнительных платных образовательных услуг и платных услуг по

основной деятельности образовательного учреждения);

- введение новых механизмов бюджетного финансирования (введение

бюджетных субсидий на реализацию государственного

(муниципального)

задания, нормативов подушевого финансирования оказания государственных

(муниципальных) услуг, трехлетнего бюджетного планирования деятельности

государственных и муниципальных образовательных учреждений,

финансирование программ развития бюджетных и автономных

образовательных учреждений (программно-целевое финансирование));

реструктуризация сети

(укрупнение учреждений, создание

образовательных комплексов, создание пространственно распределенных

вузов, создание инфраструктуры подвоза учащихся к образовательному

учреждению);

- разработка и реализация долгосрочных программ развития бюджетных

и автономных образовательных учреждений;

215

- эффективный контракт работников в системе образовании;

- повышение квалификации управленцев и администраторов системы

образования;

- привлечение в систему оказания государственных и муниципальных

образовательных услуг негосударственных некоммерческих организаций (на

конкурсной или иной основах);

- изменение системы государственных

(муниципальных) закупок в

системе образования;

-совершенствование системы лицензирования и аккредитации

образовательных организаций;

Инструменты повышения эффективности бюджетных расходов должны

обеспечить повышение операционной эффективности деятельности

организаций образования.

Международный опыт - расходы на образование

Масштабы и структура расходов на образование обусловлены условиями

и образовательной политикой страны. Вместе с тем в мире сложились

определенные тенденции и соотношения, которые помогают оценить уровень

расходов в стране и их структуру.

Расходы на образование в значительной степени определяются уровнем

экономического развития, что наглядно демонстрирует приведенный ниже

график (рис 6.1.).

216

Рисунок 6.1 -Связь уровня экономического развития страны и расходов на

образование

На рис. 6.1 видно, что расходы на образование в России соответствуют

уровню ее экономического развития.

Однако более подробный анализ, в первую очередь структуры расходов

по источникам и направлениям, выявил существенные отклонения от

сложившихся в мире пропорций.

Наиболее общим показателем, характеризующим уровень расходов на

образование в стране, являются расходы на образование в процентах от ВВП

(табл. 12). По этому показателю Российская Федерация отстает от большинства

стран ОЭСР. Меньшие расходы по отношению к ВВП только в 5 странах, из

них лишь одна страна

(Италия) является страной с высоким уровнем

экономического развития.

217

Таблица 6.1 - Расходы на образование в процентах от ВВП по уровням

образования, 2010 г.

Дошколь

Начально

Третичное образование

Все

ное

е, среднее

уровни

образова

ние

послесре

все

среднее

высшее

ния

днее

третично

профессиона

образова

нетретич

льное

ние

ное

образова

образование

образован

ние

ие

Среднее по странам

0,6

4,0

1,6

0,2

1,4

6,24

ОЭСР

Российская

0,8

2,1

1,6

0,2

1,4

4,9

Федерация

Данные таблицы 6.1 показывают, что Россия тратит на образование (в

процентах от ВВП) почти на четверть меньше, чем страны ОЭСР. При этом

уровень расходов на среднее профессиональное и высшее образование такой

же, как в странах ОЭСР, а на среднее (школьное) образование - почти в два раза

меньше. Расходы на дошкольное образование в России относительно ВВП даже

выше, чем в странах ОЭСР.

Если же рассматривать расходы на образование в расчете на одного

учащегося (табл. 6.2), то можно отметить следующее:

218

Таблица 6.2 - Расходы на образование в расчете на одного учащегося по

уровням образования, долл. по ППС, 2010 г.

Начальное,

Третичное образование, включая

Все

среднее и

расходы на НИОКР

третичн

уровни

послесредн

ое

образов

ее

образова

ания

нетретично

среднее

высшее

все

ние без

профессионал

образова

третичное

расходо

образовани

ьное

ние

образован

на

образование

ие

НИОКР

Среднее по

странам

12 464

25 576

22 744

15 171

ОЭСР

Российская

4 096

4 509

8 147

7 466

7 039

5 127

Федерация

в абсолютном выражении расходы на образование в России (в расчете на

1 учащегося) в три раза меньше, чем в среднем по странам ОЭСР,

наиболее велика разница в расходах

(в расчете на

1 студента) на

третичное образование,

эта разница обусловлена существенно более высоким уровнем расходов

на НИОКР в третичном образовании: в странах ОЭСР затраты на НИОКР

составляют 11% в общей сумме расходов на третичное образование, а в России

- 6%.

По финансированию образования в странах, близких к Российской

Федерации по уровню экономического развития (Приложение 1, таблицы А и

В), она отстает от большинства своих «соседей» по ВВП, особенно в части

финансирования НИОКР в третичном образовании.

Помимо распределения финансирования по уровням образования,

важнейшей структурной характеристикой расходов на образование является их

распределение по источникам. Государственные расходы на образования в

219

России составляют 84,2% от общей суммы финансирования образования. По

этому показателю Россия близка к среднему значению по странам ОЭСР

(83,6%). В то же время необходимо учитывать, что структура финансирования

образования в Европе принципиально отлична от сложившихся в Америке,

Юго-Восточной Азии и Австралии.

В европейских странах государственный бюджет берет на себя

значительно большую часть расходов на образование, чем в других странах. И

если сравнивать Россию с европейскими странами, то здесь она находится на

четвертом месте с конца по доле государственных расходов в общей сумме

расходов на образование (табл. 6.3.)

Таблица

6.3

- Соотношение частных и государственных расходов

на

образование, 2010

Страны

Государственные источники

Частные источники

Финляндия

97,6

2,4

Швеция

97,5

2,5

Дания

95,6

4,4

Бельгия

94,8

5,2

Эстония

93,0

7,0

Португалия

92,6

7,4

Ирландия

92,5

7,5

Исландия

91,2

8,8

Австрия

91,0

9,0

Италия

90,1

9,9

Франция

89,8

10,2

Словения

88,4

11,6

Чехия

87,7

12,3

Польша

86,2

13,8

Испания

85,4

14,6

Россия

84,2

15,8

220

Страны

Государственные источники

Частные источники

Словакия

84,2

15,8

Среднее по ОЭСР

83,6

16,4

Нидерланды

83,3

16,7

Новая Зеландия

82,6

17,4

Мексика

80,5

19,5

Израиль

77,6

22,4

Канада

75,8

24,2

Австралия

74,1

25,9

Япония

70,2

29,8

Соединенные Штаты

69,4

30,6

Соединенное Королевство

67,1

32,9

Корея

61,6

38,4

Чили

57,9

42,1

Второй аспект вопроса относительно соотношения государственного и

частного финансирования образования - то, как оно различается применительно

к разным уровням образования (табл. 6.4).

Таблица 6.4 - Распределение государственного и частного финансирования по

уровням образования, %. 2010 г.

Дошкольное

Начальное,

среднее

Третичное

образование

послесреднее

нетретичное

образование

Государс

Част

Государс

Част

твенные

ные

Государственны

Частные

твенные

ные

источник

источ

е источники

источники

источник

источ

ники

Среднее

по

82,0

18,0

91,5

8,5

68,2

31,8

странам ОЭСР

Из них

по

европейским

85,7

15,1

94,8

5,8

78,7

21,3

странам

Российская

87,9

12,1

96,9

3,1

64,2

35,8

221

Федерация

По доле государственного финансирования Россия превосходит средние

значения по ОЭСР в дошкольном и среднем

(школьном) образовании и

уступает в третичном.

Однако надо иметь в виду, что средние значения по ОЭСР складываются

из показателей стран с существенно разными моделями финансирования, о чем

говорилось выше. Если же сравнивать РФ с европейскими странами, то доля

государственных расходов на дошкольное и среднее оказываются очень близки,

а их доля на третичное образование в России значительно уступает данным по

европейским странам.

Повышение общей эффективности: анализ бюджетных расходов на

образование в Российской Федерации в 2013 -2015 гг.

Расходы на образование федерального бюджета в 2013 г. и на плановый

период 2014-2015 гг. установлены в следующих объемах (табл. 6.5):

Таблица 6.5 - Расходы федерального бюджета на образование в 2013 г. и на

плановый период 2014-2015 гг. (тыс. руб.)

2013 г.

2014 г.

2015 г.

ОБРАЗОВАНИЕ

605 667 539,40

547 728 956,50

572 587 621,70

Дошкольное образование

7 564 839,40

6 025 493,40

5 680 811,30

Общее образование

67 380 787,50

19 325 189,90

19 047 611,50

Начальное профессиональное

4 339 408,70

4 469 225,10

4 477 099,60

образование

Среднее

профессиональное

3 603 306,10

3 625 696,80

3 792 059,10

образование

Профессиональная подготовка,

6 407 546,90

6 437 240,10

6 469 233,90

переподготовка и повышение

квалификации

Высшее и послевузовское

477 238 473,70

484 106 114,10

513 536 938,00

222

2013 г.

2014 г.

2015 г.

профессиональное образование

Молодежная политика и

5 293 104,70

5 297 267,20

1 035 565,20

оздоровление детей

Прикладные

научные

12 521 722,20

9 426 335,00

9 824 604,70

исследования

сфере

образования

Другие вопросы в сфере

21 318 350,20

9 016 394,90

8 723 698,40

образования

Источник: Минфин России

Расходы федерального бюджета (далее - ФБ) на образование, таким

образом, должны составить 0,91% ВВП в 2013 году, 0,74%ВВП - в 2014 г. и

0,69% ВВП - в 2015 г. Соответственно, существенно сокращаются расходы

федерального бюджета на образование как доли от ВВП на протяжении всего

планового периода (почти на четверть).

Доля расходов ФБ на образование также сокращается по отношению к

общему объему его расходов: с 4,5% в 2013 г. до 3,6% в 2015 г. (в 2014 г. -

3,9%).

В течение 2013-2015 гг. существенно изменяется структура расходов ФБ

на образование (Табл.6.6).

Таблица 6.6 - Структура расходов на образование ФБ на 2013-2015 гг. (в %)

2013 г.

2014 г.

2015 г.

ОБРАЗОВАНИЕ

100,0

Дошкольное образование

1,2

1,1

1,0

Общее образование

11,1

3,5

3,3

Начальное

профессиональное

0,7

0,8

образование

Среднее профессиональное образование

0,6

0,7

Профессиональная

подготовка,

1,1

1,2

1,1

переподготовка

повышение

квалификации

223

2013 г.

2014 г.

2015 г.

Высшее

послевузовское

78,8

88,4

89,7

профессиональное образование

Молодежная политика и оздоровление

0,9

1,0

0,2

детей

Прикладные научные исследования в

2,1

1,7

сфере образования

Другие вопросы в сфере образования

3,5

1,6

1,5

Как видно из табл. 6.6, в структуре расходов на образование ФБ в 2013-

2015 гг. происходят следующие основные изменения:

Резко - более чем в 3 раза - сокращается удельный вес расходов на общее

образование в общем объеме расходов ФБ на образование: с 11,1% до 3,3%;

Еще сильнее уменьшается удельный вес расходов на молодежную

политику в общих расходах ФБ на образование - в 4,5 раза;

Незначительно растут удельные веса расходов на начальное и среднее

профессиональное образование в общем объеме расходов ФБ на образование -

на 0,1 п.п.;

Немного сокращается удельный вес расходов на дошкольное образование

в расходах ФБ на образование: с 1,2% до 1,0%;

Практически не изменяется удельный вес расходов на профессиональную

подготовку, переподготовку и повышение квалификации в расходах ФБ на

образование;

Заметно сокращаются удельные веса расходов на прикладные научные

исследования в сфере образования и на другие вопросы в сфере образования в

расходах на образование ФБ: соответственно на 20% и более чем в 2 раза;

Драматически сокращаются расходы ФБ на молодежную политику и

оздоровление детей: с 1% в расходах ФБ на образование в 2014 г. до 0,2% в

2015 г.

224

Основным бенефициаром изменения структуры расходов на образование

ФБ является высшее и послевузовское образование, удельный вес которого в

них возрастает с 78, 8% до 89,7% (на 10,9 п.п.).

Вместе с тем для понимания тенденций изменения финансирования

образования из ФБ в 2014 и 2015 гг. необходимо рассмотреть более длительный

период - 2008 - 2015 гг. (табл. 6.7).

Таблица 6.7 - Расходы федерального бюджета на образование в 2008-2015 гг.

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Расходы ФБ

7570,

9660,1

10117,5

10925,6

12890,7

13387,3

14207

15626,3

всего, млрд. руб.

Расходы

на

355

418

442,8

553,4

603,8

605,7

547,7

572,6

образование ФБ,

млрд. руб.

Доля расходов на

4,7

4,3

4,4

5,1

4,7

4,5

3,9

3,7

образование

расходах ФБ,%

Доля расходов на

0,9

1,1

1,0

0,9

0,7

образование ФБ в

ВВП, %

Дошкольное

3,6

4,3

5,6

6,9

7,6

5,9

образование

(ДО),

млрд. руб

Доля расходов на

1,0

1,1

1,3

1,1

1,0

ДО в расходах на

образование ФБ,%

Темпы

роста

111,1

107,5

130,2

123,2

110,1

78,9

98,3

(снижения)

расходов на ДО в

ФБ, год к году, %

Общее

4,1

5,1

5,8

56,1

89,6

67,4

19,3

образование

(ОО),

млрд. руб

225

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Доля расходов на

1,2

1,3

10,1

14,8

11,1

3,5

3,3

ОО в расходах на

образование ФБ,%

Темпы

роста

124,4

113,7

967,2

159,7

75,2

28,6

98,4

(снижения)

расходов на ОО в

ФБ, год к году, %

Начальное

11,5

13,2

3,1

3,9

4,3

4,5

4,6

профессиональное

образование

(НПО), млрд. руб.

Доля расходов на

3,24

3,16

0,7

0,83

0,71

0,82

0,8

НПО в расходах на

образование ФБ,%

Темпы

роста

114,8

23,5

125,8

128,2

86,0

104,7

102,2

(снижения)

расходов на НПО в

ФБ, год к году, %

Среднее

37,6

32,1

35,2

5,1

3,6

3,9

профессиональное

образование

(СПО), млрд. руб.

Доля расходов на

9,58

9,00

7,25

6,36

0,84

0,59

0,66

0,68

СПО в расходах на

образование ФБ,%

Темпы

роста

110,6

85,4

109,7

14,5

70,6

100,0

108,3

(снижения)

расходов на СПО в

ФБ, год к году, %

Профессиональна

4,8

5,5

6,9

6,4

6,5

подготовка,

переподготовка и

повышение

226

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

квалификации

(ППК)

Доля расходов на

1,1

1,2

1,1

1,2

1,1

ППК в расходах на

образование ФБ,%

Темпы

роста

120,0

114,6

125,5

92,8

100,0

101,6

(снижения)

расходов на ППК в

ФБ, год к году, %

Высшее

280

334,8

364,5

402,4

448,1

477,3

484,1

513,6

послевузовское

профессиональное

образование

(ВО),

млрд. руб.

Доля расходов на

78,9

80,1

82,3

72,7

74,2

78,8

88,4

89,7

ВО в расходах на

образование ФБ,%

Темпы

роста

119,6

108,9

110,4

111,4

106,5

101,4

106,1

(снижения)

расходов на ВО в

ФБ, год к году, %

Молодежная

0,6

0,9

0,6

5,4

5,3

1,0

политика

оздоровление

детей

(МПиОЗ),

млрд. руб.

Доля расходов на

0,17

0,22

0,14

0,11

0,89

0,88

0,97

0,17

МПиОЗ в расходах

на

образование

ФБ,%

Доля расходов на

0,008

0,009

0,006

0,005

0,042

0,04

0,037

0,006

МПиОЗ в расходах

ФБ, %

227

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Темпы

роста

150,0

66,7

100,0

900,0

98,1

100,0

18,9

(снижения)

расходов

на

МПиОЗ в ФБ, год к

году, %

Прикладные

1,9

5,9

15,6

20,1

13,6

12,5

9,4

научные

исследования

области

образования

(ПНИО),

млрд.

руб.

Доля расходов на

0,54

1,41

3,52

3,63

2,25

2,06

1,72

1,64

ПНИО в расходах

на

образование

ФБ,%

Темпы

роста

310,5

264,4

128,8

67,7

91,9

75,2

100,0

(снижения)

расходов на ПНИО

в ФБ, год к году, %

Другие вопросы в

15,4

11,7

11,3

22,6

23,7

21,3

8,7

области

образования

(ДВО), млрд.руб.

Доля расходов на

4,3

2,8

2,6

4,1

3,9

3,5

1,6

1,5

ДВО в расходах на

образование ФБ,%

Темпы

роста

76,0

96,6

200,0

104,9

89,9

42,3

96,7

(снижения)

расходов на ДВО в

ФБ, год к году, %

Источник: Минфин России, Федеральное казначейство, Росстат

Более наглядно ситуация представлена на рис. 6.2

228

600

500

400

300

200

100

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Рисунок 6.2 -Расходы ФБ на образование в 2008-2015 гг. по уровням

образования

На рис. 6.2 отчетливо видно, что федеральный бюджет на образование

становится практически исключительно бюджетом высшего образования⁸. Это

неудивительно, поскольку из всех уровней образования только высшее

относится полностью к компетенции Российской Федерации.

Расходы ФБ на дошкольное образование после роста более чем в 2 раза с

2008 г. по 2013 г. начинают снижаться: в реальном выражении они будут в 2014

г. равны расходам 2010 г. (рис. 6.3).

Расходы ФБ на общее образование, рост которых был беспрецедентным в

2011-2012 гг., в

2013 г. начинают снижаться, при этом в

2014 г. они

сокращаются по сравнению с 2013 г. почти в 3,5 раза, а по сравнению с

пиковым значением в 2012 г. более чем в 4,6 раза (рис. 6.3).

⁸⁸ По новому Закону «Об образовании в Российской Федерации» послевузовское образование - аспирантура -

отнесено к высшему образованию, а докторантура - к подготовке научных кадров (что не совсем корректно), но

затраты на бюджетные расходы на докторантуру крайне малы, поэтому ими можно пренебречь.

229

7,6

100

89,6

6,9

5,9

73,2

5,6

67,4

4,6

4,5

4,3

4,4

56,1

3,8

3,7

3,6

3,9

47,8

51,0

19,3

5,1

5,8

14,6

14,4

4,1

4,7

5,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Дошкольное образование (ДО) в ФБ, млрд. руб

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Дошкольное образование (ДО) в ФБ с учетом

Общее образование (ОО), млрд. руб

инфляции, млрд. руб

Общее образование (ОО) с учетом инфляции, млрд. руб

Рисунок 6.3 -Динамика расходов ФБ на дошкольное и общее образование в

2008-2015 гг. в номинальном выражении и с учетом инфляции

В 2011-2013 гг. ФБ оказывал поддержку развитию общего образования,

что было в значительной степени связано с необходимостью обеспечения роста

учительской заработной платы. С 2014 г. эта задача становится практически

полностью задачей субъектов Российской Федерации.

Уходят с федерального уровня расходы на СПО, поскольку завершается

передача учреждений среднего профессионального образования в ведение

субъектов Российской Федерации.

В начальном профессиональном образовании этот процесс завершился

несколько раньше (основная передача произошла в 2004 г.), однако поддержка

данной системы в годы кризиса продолжалась, а с 2010 г. достаточно резко

сократилась (рис. 6.4).

230

13,2

37,6

35,2

11,5

32,1

34,6

12,2

27,4

26,5

4,5

4,6

4,3

3,9

3,1

2,6

2,1

2,0

5,1

3,6

3,9

1,8

2,2

1,4

1,3

1,4

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Начальное профессиональное образование (НПО), млрд. руб.

Среднее профессиональное образование (СПО), млрд. руб.

Начальное профессиональное образование (НПО) с учетом

Среднее профессиональное образование (НПО) с учетом

инфляции, млрд. руб.

Рисунок 6.4 -Динамика расходов ФБ на начальное и среднее профессиональное

образование в 2008-2015 гг. в номинальном выражении и с учетом инфляции.

При введении прикладного бакалавриата большинство оставшихся на

федеральном уровне учреждений СПО, как представляется, войдут в состав

вузов (эксперимент по прикладному бакалавриату должен закончиться в 2014

гг.).

Расходы ФБ на профессиональную подготовку, переподготовку и

повышение квалификации росли вплоть до 2011 г., в 2012 г. они снизились, а

затем в 2013-2015 гг. были стабилизированы на уровне 2012 г. Это означает,

что с учетом инфляции они будут сокращаться, в 2014 г. расходы ФБ на ППК в

реальном выражении опустятся ниже показателя 2009 г. (рис. 6.5). Между тем

переподготовка и повышение квалификации кадров (педагогических и

управленческих) являются одним из основных механизмов повышения

эффективности деятельности образовательных учреждений, а,

следовательно, и эффективности использования бюджетных средств в

системе образования. В связи с поставленной задачей увеличения охвата и

интенсивности процесса повышения квалификации и профессиональной

переподготовки (более частого вхождения в них обучающихся) необходимо

231

относительное увеличение бюджетного финансирования не менее

1,4%

расходов ФБ на образование, т.е. в 2014 г. расходы на ППК должны составить

не менее 7,66 млрд. руб.

Расходы ФБ на высшее образование растут весь рассматриваемый

период. Как уже отмечалось, высшее образование становится основным

бенефициаром изменений в структуре финансирования образования из

федерального бюджета. Доля ВО в расходах ФБ на образование поднимается с

78,9% в 2008 г. до почти 90% в 2015 г. (в 2014 г. - 88,4%). Вместе с тем в

реальном выражении финансирование высшего образования из федерального

бюджета в 2014 г. по сути дела возвращается к параметрам 2011 г. При этом,

если номинальный рост финансирования должен составить в

2014 г. по

отношению к 2011 г. 1,2 раза, то реальный - всего 1,02 раза (рис 6.5).

600

6,9

513,6

6,4

6,5

484,1

500

477,3

448,1

5,6

5,5

402,4

4,8

400

4,8

4,7

364,5

4,6

4,3

334,8

339,1

342,6

330,3

333,9

4,2

323,7

310,4

4,4

300

280

310,2

200

100

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

квалификации (ППК), млрд. руб.

Высшее и послевузовское профессиональное образование

(ВО), млрд. руб.

Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение

Высшее и послевузовское профессиональное образование (ВО)

квалификации (ППК) с учетом инфляции, млрд. руб.

с учетом инфляции, млрд. руб.

Рисунок 6.5 -Динамика расходов ФБ на профподготовку, переподготовку,

повышение квалификации и высшее образование в номинальном выражении и

с учетом инфляции

Это означает, что заработная плата профессорско-преподавательского

состава (ППС) вузов, которая в 2012 г. в Российской Федерации составляла в

среднем 110,4% от средней по экономике Российской Федерации, номинально

232

увеличится

(при сохранении сложившихся тенденций и пропорций

расходования бюджетных средств в системе ВО, а также внебюджетных

средств, поступающих в систему высшего образования) в 2015 г. до 126,5% от

средней по экономике России. Прогнозируя, можно ожидать, что при

сохранении сложившихся тенденций в 2018 г. заработная плата ППС вузов

номинально увеличится до

151,1% от средней по экономике Российской

Федерации. Другими словами, требование Указа Президента Российской

Федерации от 7 мая 2012 г. №597 не будет выполнено (это требование:

увеличить среднюю заработную плату ППС вузов до

200% от средней

заработной платы в экономике региона расположения вуза. При рассмотрении

в качестве целевого показателя средней заработной платы по экономике

России задача несколько упрощается, при этом рост бюджетных расходов

будет меньше, чем при ее решении для каждого региона по отдельности).

Для выполнения требования в указанном упрощенном варианте расходы

на высшее образование в федеральном бюджете должны расти в 2014-2015 гг.

значительно более высокими темпами (10-15% в год), чем это запланировано

(1-6%), а в период

2016-2018 гг. увеличиваться темпами

15-20% в год.

Соответственно, в

2014 г. бюджетные расходы на ВО должны были бы

составить не менее 525,0 млрд. руб. (т.е. возрасти по сравнению с 2013 г. на

47,7 млрд. руб.⁹ против запланированных 6,8 млрд. руб.), а в 2015 г. 610,0 млрд.

руб. вместо запланированных 513,6 млрд. руб. (+ 96,4 млрд. руб.). Таким

образом, для реализации Указа Президента РФ № 597 расходы федерального

бюджета на высшее образование должны быть увеличены в 2014-2015 гг., как

минимум, на 144,1 млрд. руб., или на 0,2% ВВП России 2014 г. При этом все

равно основная тяжесть расходов на повышение заработной платы ППС ляжет

на ФБ 2016-2018 гг.

⁹ По данным Минфина, в Федеральный бюджет 2014 г. уже заложено дополнительно 48 млрд. руб. на

высшее и послевузовское профессиональное образование для выполнения Указа Президента Российской

Федерации № 597. Таким образом, наши расчеты (47,7 млрд. руб. на 2014 г.) совпали с расчетами

Минфина России.

233

Справочно

Расходы на высшее образование

(ВО) финансового обеспечения

реализации федеральных государственных образовательных стандартов

нового поколения складываются из двух блоков: расходы на оказание

государственных услуг; расходы на общехозяйственные нужды.

Финансирование оказания государственных услуг вузов разных категорий

рассчитывается на основании численности приведенного контингента¹⁰ (в

соответствии с образовательными программами бакалавриата, специалитета,

магистратуры и аспирантуры), исходные данные приведены в таблице С1.

Таблица С1

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Приведенный

контингент

обучающихся за счет средств

1 715,2

1 666,0

1 602,4

1 541,3

1 482,7

федерального бюджета в системе

749,0

ВО, тыс. чел.

Оценка потребностей¹¹ в средствах Федерального бюджета

(с

обоснованием

расходов

на

оказание

государственных

услуг,

общехозяйственных нужд, за исключением стипендиальных выплат и

научных исследований) с учетом выполнения Указа Президента №597 по

повышению оплаты труда ППС ВО приводится в таблице С2.

Финансирование оказания государственных услуг и расходы на

общехозяйственные нужды в 2018 г. должны составить 805,6 млрд. рублей, из

них:

¹⁰ Показатель приведенного контингента обучающихся определяется как сумма среднегодовой численности

обучающихся по очной, очно-заочной (вечерней) и заочной формам обучения, взятый соответственно с

коэффициентами 1; 0,25 и 0,1.

¹¹ Потребности рассчитаны на основе обязательств определенных новым законом «Об образовании в РФ»

ст.100 п.2 - из расчета не менее чем восемьсот студентов на каждые десять тысяч человек в возрасте от 17 до 30

лет, проживающих в РФ, и предложений Минобрнауки России (от 06.03.2013 №04-274) о внесении изменений в

нормативно-правовые акты, в частности, проект постановления Правительства Российской Федерации «О

внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2010 г. № 671 «О

порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и

финансового обеспечения выполнения государственного задания».

234

объемы финансирования на оказание государственных услуг -

566,7 млрд. рублей;

объемы финансирования на общехозяйственные нужды - 238,9

млрд. рублей.

Таблица С2

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Общий объем субсидии на реализацию

государственного задания

- по прогнозу

МОНа¹², млрд. руб.

240,3

310,9

376,1

434,8

490

542,1

Оценка

потребности

финансового

обеспечения

выполнения

государственного задания для выполнения

Указа Президента №597 по повышению

оплаты труда ППС ВО, млрд. руб.

243,6

352,2

466,4

595,7

695,8

805,6

Объемы финансирования на оказание

государственных услуг

(ФОТ ППС,

начисления на ФОТ ППС, обеспечение

учебного процесса, включая практику и

пр.), млрд. руб.

171,4

249,5

328,1

419,1

489,5

566,7

Объемы

финансирования

на

общехозяйственные нужды

(ФОТ АУП,

обслуживающего и вспомогательного

персонала, начисления на ФОТ АУП, ОП и

ВП,

расходы

на

содержание

имущественного комплекса), млрд. руб.

72,2

102,7

138,3

176,6

206,3

238,9

Оценка потребности в дополнительных

средствах

по выполнению Указа

3,3

41,3

90,3

160,9

205,8

263,5

Президента, млрд. руб.

¹² Прогноз МОН взят из материалов, предоставленных директором Департамента МОН Г.Андрущаком

«Модель финансового обеспечения государственного задания сети вузов за счет средств федерального бюджета

в 2013-2018 годах»

235

Экономия бюджетных средств от снижения численности

контингента студентов к 2018 году составит 81,8 млрд. руб., в том числе

экономия фонда оплаты труда - 63,1 млрд.

Ежегодная экономия бюджетных средств за счет перехода на новые

соотношения численности ППС/студент (достижение среднего значения

по всем вузам 1/12) составит в 2018 году 23,5 млрд. руб., в том числе по

фонду оплаты труда - 18,6 млрд. руб.

Итого, в целом экономия к 2018 г. оценивается в 105,3 млрд. руб.

Переход на запланированное в дорожной карте Минтруда соотношение

преподаватель/студент 1/12 должен завершиться к 2018 году. Это поэтапный

процесс, связанный, в том числе, с переходом на уровневую систему ВО

(бакалавриат/магистратура). На массовый прием в бакалавриат (примерно

80% контингента) система высшего образования перешла только в 2011 году.

Это означает, что только студенты 1-2 курсов учатся в массовом порядке на

программах бакалавриата, по которым возможно соотношение 1/12, т.е. не

более

25% общего контингента. Остальные студенты доучиваются на

специалитете, кроме того, существенно более низкое соотношение

преподаватель/студенты в магистратуре. Таким образом, нельзя ожидать

экономии средств за счет перехода на новое соотношение

1/12 вместо

фактически сложившегося сейчас соотношения

1/9, в

2013-2015 годах.

Экономия за счет перехода на новое соотношение начнет действовать не ранее

2017-2018 годов.

Экономия в процессе реструктуризации возможна на первых этапах

только за счет экономии на административно-управленческих издержках.

Вместе с тем существенной роли она играть не будет. Экономия от

реструктуризации (как долгосрочный фактор оптимизации издержек) может

быть только за пределами 2018 года. При этом целесообразно указанную

экономию сохранять в распоряжении вузов как мотивирующий фактор

реструктуризации. Если эту ренту (которая может проявиться через несколько

лет) изымать, то сильные вузы потеряют мотивацию к присоединению более

236

слабых вузов.

Фактически нехватка средств подталкивает вузы к следующему

сценарию развития:

- либо выполняется эффективный контракт ПСС, но при этом под

угрозой недофинансирования остается имущественный комплекс, его

содержание и развитие.

- либо выполняются обязательства по содержанию имущественного

комплекса и материального обеспечения учебного процесса, но тогда

выделенные бюджетные ассигнования не позволяют перейти к

эффективному контракту ПСС.

Региональная дифференциация в заработной плате требует увеличения

объемов ассигнований ФБ на повышение зарплаты ППС. Расчеты по объемам

требуемого финансирования с учетом кластеров по региональной

дифференциации приведены в Приложении 3.

Рост расходов ФБ на начальное и среднее профессиональное

образование¹³, необходимый для того, чтобы обеспечить повышение

заработной платы преподавателей на программах СПО и НПО в учреждениях,

оставшихся в ведении Российской Федерации, до средней по экономике

соответствующего региона (точнее, экономики России), должен составить:

в среднем 6% в 2016-2018 гг. на программах СПО, тогда в 2014-2015 гг.

дополнительных расходов ФБ не потребуется¹⁴;

в среднем 13% в 2016-2018 гг. на программах НПО, тогда в 2014-2015 гг.

дополнительных расходов ФБ не потребуется.

¹³ Уровень начального профессионального образования по новому Закону «Об образовании в Российской

Федерации» перестает существовать, а подготовка квалифицированных рабочих кадров будет осуществляться в

учреждениях СПО

¹⁴ Точнее средняя заработная плата преподавателей и мастеров производственного обучения составит 100% от

средней заработной платы в экономике России.

237

Вместе с тем, если переносить расходы по увеличению заработной платы

преподавателей СПО (программы НПО и СПО) на 2016-2018 гг. рост нагрузки

на ФБ с учетом необходимого роста бюджетных расходов на ВО может

оказаться слишком большим.

Как уже отмечалось, в 2014 г. в ФБ произошло резкое снижение расходов

на молодежную политику. Но если вставить это изменение в более длинный

тренд 2008-2015 гг., то можно сказать, что происходит возврат к прежней

политике, когда расходы на молодежные нужды и оздоровление детей ФБ не

финансировал (рис. 6.6).

5,4

5,3

20,1

18,0

4,1

15,6

3,8

3,6

13,6

14,7

12,5

11,0

9,5

9,4

6,7

6,3

5,9

5,7

0,9

1,9

0,6

0,8

0,5

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Прикладные научные исследования в области образования

Молодежная политика и оздоровление детей (МПиОЗ), млрд.

(ПНИО), млрд. руб.

руб.

Прикладные научные исследования в области образования

Молодежная политика и оздоровление детей (МПиОЗ) с учетом

(ПНИО) с учетом инфляции, млрд. руб.

инфляции, млрд. руб.

Рисунок 6.6 -Динамика расходов ФБ на молодежную политику и прикладные

научные исследования в области образования в 2008-2015 гг. в номинальном

выражении и с учетом инфляции

Представляется, однако, что сокращение расходов на молодежную

политику и оздоровление детей - крайне недальновидное решение, поскольку

проблемы в молодежной среде не снижаются, а нарастают

(курение,

потребление алкоголя и наркотиков, рост националистических настроений и

т.п., не улучшаются и показатели здоровья детей). Перекладывать финансовое

решение данных вопросов практически исключительно на субъекты РФ вряд ли

эффективно. Целесообразно сохранить расходы ФБ на молодежную политику,

хотя бы в размере от 0,5% до 0,75% от расходов ФБ на образование (т.е. от 2,7

до

4,0 млрд. руб. в

2014 г.), одновременно серьезно повысив качество

238

молодежной политики, включая меры по оздоровлению подрастающего

поколения.

В 2014 г. запланированные расходы ФБ на прикладные научные

исследования в области образования в реальном выражении вернулись на

уровень, близкий к уровню 2009 г. (рис. 6.6). В силу того, что проблемы

повышения качества образования, содержания образования, методов

преподавания и, в целом, разработки (развития) современных образовательных

технологий, совершенствования финансовых и организационно-экономических

механизмов данной сферы стоят до сих пор очень остро, необходимо не

снижать, а наращивать прикладные научные исследования в системе

образования (или хотя бы стабилизировать их на достигнутом уровне), в то же

время значительно повышая их эффективность. Это означает, что доля

расходов на указанную цель в расходах ФБ на образование не должна

опускаться ниже 2,5% (13,7 млрд. руб. в 2014 г.)

Расходы ФБ на «Другие вопросы в области образования» в 2008-2010 г.

снижались, потом резко выросли: в номинальном выражении вплоть до 2012 г.

(с учетом инфляции - до 2011 г.), а затем вновь стали сокращаться. В 2014 г.

расходы на указанные цели должны вернуться в номинальном выражении на

уровень 2010 г., а в реальном выражении сократиться до 60% от уровня 2010 г.

(рис. 6.7).

239

ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета (2013 год) - часть 3