содержание   ..  236  237  238   ..

Учебная книга: Фінансове право України, Воронова Міністерство освіти і науки України Л. К. Воронова ФІНАНСОВЕ ПРАВО УКРАЇНИ Підручник Рекомендовано Міністерством освіти і науки України Київ Прецедент Моя книга 2006 ББК 67.9(4УКР)302я73 В 75 Рекомендовано Міністерством освіти і науки України (№14/18.2-2205 від 13 жовтня 2005 р.) Воронова Лідія Костянтинівна — доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Рецецзенти: Кучерявенко М.П. — доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедрою фінансового права Харківської Національної юридичної академії ім. Я. Мудрого Бекерська Д.А. — професор кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії Воронова Л. К. В 75 Фінансове право України: Підручник. — К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - 448 с. ІЗГШ 966-520-091-7 І8ВК 966-8845-02-1 Підручник дає необхідні знання фінансового права як навчальної дисципліни. Послідовно розкриті сутність і функції фінансів, поняття фінансового права, особливості фінансово-правових норм і правовідносин, поняття, зміст, методи І форми фінансового контролю в Україні. Розкривається зміст фінансово-правових інститутів з нових позицій, які відповідають розвитку фінансово-правової науки, аналізуються погляди і пропозиції сучасних українських і зарубіжних вчених. Розрахований на студентів юридичних та економічних факультетів, широке коло осіб, які цікавляться питаннями фінансового права. } ББК 67.9(4УКР)302я73 і І8ГЯМ 966-520-091-7 І8ВМ 966-8845-02-1 © Л. К. Воронова, 2006 © Прецедент, 2006 © Моя книга, 2006 1 ЗМІСТ Загальна частина Модуль 1. Глава 1. Діяльність держави й органів місцевого самоврядування в галузі публічних фінансів і фінансове право ........................ 10 § 1 . Поняття і методи діяльності держави і органів місцевого самоврядування в галузі публічних фінансів........... 10 § 2. Фінансова система України.................... 21 § 3. Органи держави і місцевого самоврядування, які здійснюють управління фінансами....................... 24 Глава 2. Предмет і метод, система, джерела і наука фінансового права....................... 33 § 1. Поняття фінансового права, його предмет та метод........ 33 § 2. Система фінансового права.................... 41 § 3. Джерела фінансового права.................... 48 § 4. Наука фінансового права..................... 57 Глава 3. Фінансово-правові норми і фінансові правовідносини ......................... 64 § 1. Поняття, особливості та види фінансово-правових норм. ... 64 § 2. Фінансово-правові відносини, їх зміст і особливості....... 70 § 3. Суб'єкти фінансового права і фінансових правовідносин ... 75 Глава 4. Правове регулювання фінансового контролю в Україні .............................. 79 § 1. Поняття фінансового контролю, принципи його здійснення. . 79 § 2. Контрольні правовідносини.................... 84 § 3. Види фінансового контролю................... 87 § 4. Методи фінансового контролю.................. 94 § 5. Аудиторський контроль...................... 102 Особлива частина Модуль 2. Правове регулювання державних і місцевих централізованих фондів коштів Глава 5. Бюджетне право і бюджетна система України .... 108 5 І. Поняття бюджету та його значення для функціонування держави й органів місцевого самоврядування..........108 4 Л. К. Воронова § 2. Бюджетне право, його предмет і особливості. Бюджетно-правові норми І бюджетно-правові відносини.......... 113 § 3. Бюджетна система України І принципи її побудови........ 118 § 4. Зведений бюджет держави.................... 120 § 5. Правове регулювання структури бюджетів........... 121 Глава 6. Бюджетні повноваження України й органів місцевого самоврядування.................131 § 1. Поняття бюджетних повноважень................131 § 2. Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування..........................133 Глава 7. Бюджетний процес в Україні............... 142 § 1. Поняття й зміст бюджетного процесу.............. 142 § 2. Складання проекту Державного бюджету України....... 146 § 3. Розгляд та прийняття Державного бюджету України та місцевих бюджетів....................... 154 § 4. Порядок виконання бюджету................... 167 § 5. Звітність про виконання Державного і місцевих бюджетів. . . 180 Глава 8. Правовий режим державних цільових позабюджетних фондів....................183 § 1. Поняття та види державних цільових позабюджетних фондів . . 183 § 2. Фонди загальнообов'язкового державного пенсійного страхування............................. 186 § 3. Кошти Пенсійного фонду..................... 190 § 4. Інші соціальні страхові позабюджетні фонди.......... 195 § 5. Фонд гарантування вкладів фізичних осіб............ 199 Модуль 3. Правове регулювання державних і муніципальних доходів Глава 9. Правовий інститут публічних доходів держави та органів місцевого самоврядування............202 § 1. Поняття фінансово-правового інституту державних і муніципальних доходів......................202 § 2. Види податків і обов'язкових платежів, що включаються в бюджет...............................204 Глава 10. Податкове право....................... 209 § 1. Поняття податку, його функції. Принципи оподаткування. . . 209 § 2. Поняття податкового права і податкових правовідносин. . . . 214 § 3. Юридичний склад податку.................... 217 Фінансове право України 5 § 4. Податки з юридичних осіб.......■; '............ 220 Глава 11. Податки з фізичних осіб.................. 245 § 1. Податок на доходи фізичних осіб................. 245 § 2. Податок на промисел....................... 257 Глава 12. Податки, що сплачують юридичні Й фізичні особи. 259 § 1. Податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин І механізмів..................259 § 2. Плата за землю........................... 263 § 3. Єдиний податок..........................266 § 4. Плата за торговий патент.....................270 § 5. Фіксований сільськогосподарський податок..........273 § 6. Місцеві податки І збори......................275 Глава 13. Інші доходи, що включаються до бюджетів та гаранти забезпечення податкових зобов'язань . . . 282 § 1. Неподаткові доходи........................282 § 2. Доходи від операцій з капіталом.................296 § 3. Фінансовий моніторинг......................297 § 4. Гарантії забезпечення виконання податкових обов'язків. . . . 300 Глава 14. Правові основи державних і муніципальних запозичень, державного і муніципального боргу та державного кредиту...................305 § 1. Поняття правового Інституту державного та муніципального запозичення, його особливості..................305 § 2. Державний та муніципальний кредит. Управління державним і муніципальним боргом. Правові основи державного кредитування............................314 § 3. Право на запозичення місцевих органів самоврядування. . . . 324 Глава 15. Правове регулювання страхування...........325 § 1. Поняття страхування, його завдання і функції..........325 § 2. Законодавче та нормативно-правове регулювання страхових відносин. Терміни, які зазначаються у страхових документах ! при страхових правовідносинах.................331 Модуль 4. Правове регулювання публічних державних і муніципальних видатків Глава 16. Правові основи державних і місцевих видатків . . 342 § І. Поняття І види державних І місцевих видатків.........342 § 2. Розподіл видатків між ланками бюджетної системи України . 348 б Л. К. Воронова § 3. Поняття І правові принципи фінансування державних І муніципальних видатків...................... 352 § 4. Порядок кошторисно-бюджетного фінансування........ 353 § 5. Соціально-культурні видатки................... 356 § 6. Фінансування охорони здоров'я і фізичної культури...... 360 § 7. Видатки на культуру та мистецтво................ 361 § 8. Фінансування оборони...................... 361 § 9. Фінансування органів законодавчої, виконавчої влади, правоохоронних органів...................... 362 § 10. Позабюджетні кошти бюджетних установ........... 363 Модуль 5. Правові основи банківської системи, грошового обігу і розрахунків. Основи валютного регулювання і валютного контролю Глава 17. Правові основи банківської діяльності ........366 § 1. Фінансово-правовий інститут регулювання банківської діяльності..............................366 § 2. Види банків в Україні.......................367 § 3. Правовий статус НБУ.......................368 § 4. Поняття грошової системи....................371 § 5. Правила ведення касових операцій................375 § 6. Правові засади здійснення безготівкових розрахунків.....376 Глава 18. Правове регулювання валютних операцій ......380 § 1. Поняття І зміст валютного регулювання.............380 § 2. Правові основи валютного контролю..............386 § 3. Відповідальність за порушення валютного законодавства України...............................388 Список рекомендованих нормативно-правових актів та літератури..............................394 Словник....................................408 Покажчик термінів і понять 438 ВСТУП Кожна галузь права, яка входить у правову систему держави, повинна бути зрозумілою кожному громадянину, органам держави, всім юридичним особам. Однак, це дуже важко, оскільки розібратися в тонкощах окремих галузей права складно. Але є фахівці, які покликані допомагати зрозуміти, що саме хотів урегулювати законодавець, складаючи і затверджуючи той чи інший закон, у якому багато норм (правил поведінки), виконання яких обов'язкове при певних обставинах. Юристи покликані знати норми різних галузей права, вміти аналізувати їх і ситуацію, яка виникла у практиці, для того, щоб правильно застосувати припис держави. Кожна галузь права має свій предмет регулювання. Фінансове право регулює специфічний вид відносин, які виникають в процесі фінансової діяльності, тобто в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, необхідних для виконання функцій органами держави і органами місцевого самоврядування. Із зміною економічної основи в Україні, утворенням нової суверенної держави, наданням широких повноважень органам місцевого самоврядування змінюється фінансова система, а разом з нею великі зміни йдуть у фінансово-правовому регулюванні грошових відносин, що виникають у процесі фінансової діяльності. У фінансовій діяльності беруть участь усі без винятку органи держави, органи місцевого самоврядування, юридичні особи всіх форм власності І організаційно-правових видів діяльності, громадяни, які відповідно до ст. 67 Конституції України зобов'язані сплачувати податки і збори. Фінансове законодавство розгалужене, мобільне, слідкувати за його змінами важко, а знати його необхідно, оскільки різновидів відносин, що мають грошовий характер, багато, але виникають вони не з фінансової діяльності і регулюються нормами цивільного, адміністративного та господарського права. Для правильного вибору актів, норми яких регулюють грошові відносини, що виникають з фінансової діяльності, необхідно знати специфіку цих відносин і норм, що їх регулюють. Фінансове право 8 Встун входить в так звану "родину" публічних галузей права, але В зв'язку з особливими значенням фінансових відносин для функціонування держави, метод фінансово-правового регулювання має специфіку, властиву тільки Йому. Знання фінансового права, сутності, особливостей фінансово-правових інститутів необхідно для студентів-юристів, економістів, аспірантів, викладачів фінансового права, практикам для вірного застосування фінансово-правових актів. Юристи-практики завжди повинні інтерпретувати фінансову ситуацію. Знаючи фінансове законодавство, кожен робить висновки із наявної правової інформації, оскільки вирішити справу треба тільки на підставі нормативно-правового акту, а не власних міркувань. Фінансове право доволі складна і не "весела" галузь права, але кошти, які збирають органи державної влади і місцевого самоврядування, необхідні для функціонування держави. Знання норм фінансового права необхідні всім, хто хоче знати, як регулюються відносини в галузі бюджету, обов'язкових платежів, у тому числі податків, державного кредиту, державного боргу, на шо і як витрачаються кошти держави, як регулюється грошовий обіг та валютні відносини в нашій державі. Головне завдання підручника "Фінансове право" — показати сукупність правових норм, що регулюють фінансові відносини в Україні, їх взаємозв'язок із змінами, які відбуваються у фінансовій системі у зв'язку із переходом до ринкової економіки, можливі альтернативні підходи до реалізації методів фінансово-правового регулювання. Знання фінансового права повинно підготувати студентів і читачів до орієнтування у великому масиві нормативно-правових актів, які постійно змінюються. ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА Модуль 1 Глава 1. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВИ Й ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ! ГАЛУЗІ ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ І ФІНАНСОВЕ ПРАВО • Фінансова діяльність і методи її здійснення • Що являють собою владні повноваження держави у галузі фінансів? • Які органи держави і місцевого самоврядування здійснюють управління фінансами? § 1. Поняття і методи діяльності держави й органів місцевого самоврядування в галузі публічних фінансів Виробничу інфраструктуру відтворювального процесу, без якого не може існувати цивілізоване суспільство, складають заводи, фабрики, сільськогосподарські та інші підприємства. Поза її межами знаходиться вторинний капітал, фінансові ринки, тобто сукупність грошових відносин і грошових ресурсів. Одна частина цих ресурсів і відносин виникає у суспільстві як умова відтворювального процесу, а друга—створює умови для розширеного відтворення. Поза виробничою сферою після появи держави виникають фінансові відносини, що формують грошові фонди, які необхідні для існування публічних органів і фінансування покладених на них функцій. Ці фонди мають назву публічних фінансів. У роки адміністративно-командної системи все публічне вважалося державним, тому і не використовувався термін "публічні фінанси" на відміну від приватних фінансів. Держава, її органи, органи місцевого самоврядування — постійно діючий механізм, в якому використовується товарне виробництво як результат суспільного поділу праці. Із появою держави виникли фінанси1 . Існують вони тому, що без них держава й органи місцевого самоврядування не зможуть вико- 1 Термін "фінанси", на думку більшості вчених, походить від лат. "Гіпап-Ііо" — платіж. Для визначення явищ, пов'язаних Із утворенням і використанням фондів коштів держави, він вперше був застосований у XVI ст. у Франції. Часто фінанси ототожнюють із коштами. Але це не так. Фінанси — це економічні відносини, які виникають у реальному грошовому обігу при формуванні, розподілі її використанні фондів фінансових ресурсів (Див.: Бабич А. М, Павлови Л. И. Финансьі. — М., 2000. —С. 15). Фінанси відображають економічні відносини, завдяки яким забезпечуються джерелами фінансування всі сектори економіки, сфери виробництва і невиробнича сфера. \ Фінансове право України 11 нувати свої функції. Не зможуть існувати інститути фінансового ринку і фінансових послуг. Інші грошові категорії: заробітна плата, прибуток, ціна — це породження економіки, вони походять із факту наявності не держави, а виробництва і товарно-грошових відносин. Держава втручається в економічні процеси, встановлюючи розміри й пропорції цих економічних категорій, але "їхня сутність не стає імперативною. Фінанси — породження держави. Державі необхідні не просто кошти, а фонди коштів, які дозволять витрачати їх для безперебійного функціонування. Публічні грошові доходи до кінцевого їх використання поділяються на відповідні цільовому призначенню відокремлені частки, які мають назву фонди коштів. Формування і використання таких фондів є суттєвою рисою фінансів, яка відрізняє останні від Інших видів грошових відносин. Цільове призначення таких фондів є умовою їх ефективної мобілізації, розподілу і використання-зСаме завдяки фінансам держава і муніципальні органи можуть контролювати весь хід розподільного процесу: коли надходять кошти, як використовуються. Слід погодитися з відомими економістами Санкт-Петербурзького університету, що для фінансів властиві такі ознаки: це завжди грошові відносини; ці грошові відносини існують в державі, яка управляє ними; ці відносини виникають при перерозподілі вже розподіленого суспільного продукту. Будь-яка держава або орган місцевого самоврядування утворюють І підтримують на своїй території правопорядок, охороняють свою незалежність, суверенітет, сприяють фізичному, духовному і матеріальному добробуту населення. Жодне суспільство не може Існувати без постійного відтворення їжі, одягу, житла, соціальної сфери. Кожна держава піклується про охорону навколишнього природного середовища. Із постійним зростанням кількості населення землі, урбанізацією, загостренням внутрішніх та зовнішніх протиріч відтворення є безумовною можливістю виживання людства. Усі ці завдання покладаються на органи влади, а для безперебійного функціонування необхідні матеріальні засоби, які в умовах об'єктивно існуючого закону вартості мають грошовий характер, тобто для виконання функцій державі і муніципальним органам потрібні величезні кошти. Ще в роботах давньоримських юристів для відмежування публічних відносин від приватних використовували таку кате- 12 Л. К. Воронова горію, як інтерес. Мабуть, дуже важливим моментом для з'ясування предмета фінансового права, його суб'єктів є саме з'ясування фінансових інтересів. Наявність публічного фінансового інтересу І дає можливість чітко відокремити межу регулювання відносин, які мають грошовий характер, нормами фінансового права. Регулювання й управління публічними фінансами є головним напрямком діяльності будь-якої держави у будь-який період її Історичного розвитку. Дореволюційний фінансист, професор Санкт-Петербурзького університету В. А. Лебедєв вважав, що без фінансів держава обійтись не може, ними обумовлюється політичне зростання держави, рух історії, бо багато політичних змін відбулося через фінанси, і, можливо, політична карта кожної держави була б іншою, якщо б не переживала вона фінансових криз. У підручнику В. А. Лебедєва "Фінансове право" (виданий у 1882-1885 роках) подається така трактовка фінансів: "...під фінансами слід розуміти не тільки державні доходи або гроші, але взагалі всі матеріальні або особисті кошти, які державна чи громадська влада має в своєму розпорядженні для задоволення потреб суспільства". Держава і місцеві органи були зацікавлені в тому, щоб члени суспільства підтримували їхній фінансовий інтерес — задоволення потреб на їх функціонування, без чого не зможе бути порядку в державі, на всій "її території, бо скрізь необхідно підтримувати правопорядок, забезпечувати оборону країни, утримувати органи охорони здоров'я, освіти, апарат управління тощо. Доходи суспільства перерозподілялися, природно, на користь держави, оскільки вона потрібна всім. Держава розвивається, виконуючи ті функції, які необхідні суспільству. Іноді здається, що без якого-небудь державного чи суспільного інституту можна й обійтися, бо він дорогий, але без нього суспільство понесе більше збитків. ^фінанси — це економічні відносини, які здійснюються переважно в грошовій формі між державою та юридичними і фізичними особами. Фінансові взаємозв'язки між державою і господарюючими суб'єктами є нееквівалентними, вони виникають лише як обов'язок дії сторони. Так, юридичні й фізичні особи, виконуючи конституційний обов'язок, сплачують податки, а держава виконує свої обов'язки (функції), покладені на неї Конституцією і законодавством. Фінансове право України 13 Загальнодержавні і муніципальні потреби усвідомлюються суспільством, створюють публічний інтерес у формуванні, розподілі і використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів, тобто у галузі фінансів. Але публічний фінансовий інтерес не може виражатися окремо кожним громадянином, він знаходить своє відбиття у вигляді державної волі, у вигляді закону (нормативно-правового акта) і стає метою діяльності держави і органів місцевого самоврядування. Фінансовий Інтерес повинен опосередковуватися в праві. Об'єктивований правом фінансовий інтерес визначає зміст фінансово-правових норм і властивий їм загальнообов'язковий характер'. Фінанси — це завжди грошові відносини, в яких однією стороною виступає держава або орган місцевого самоврядування. Але не всі грошові відносини є фінансовими. Так, викладач університету за свою працю одержує зарплату. Це відносини між працедавцем І викладачем, але це не фінанси. Проте викладач зобов'язаний сплатити податки і внески до Пенсійного фонду — це вже фінанси, а після одержання зарплати викладач купує собі продукти харчування, одяг тощо. Це відносини грошові, та регулюються вони нормами цивільного права. Фінанси — це відносини, які завжди мають грошовий характер, і в яких однією стороною виступає держава. Як правило, грошові відносини мають еквівалентний характер, тобто суб'єкту, який розраховується грошима, замість цієї суми надається еквівалент — товар, послуга, праця. У фінансах цього немає. Вони опосередковують безеквівалентний рух коштів. Один виняток із загального правила — придбання цінних паперів, емітованих державою2 . Але ці кошти повернуться після закінчення строку, на який держава випускає ці папери3 . Об'єктивна необхідність фінансів у будь-якій державі, на території муніципальних органів пояснюється тим, що діє об'єктивний закон вартості, Існують товарно-грошові відносини. Для забезпечення потреб функціонування держави Й адміністративно-територіальних одиниць на чолі з органами місцевого самоврядування за допомогою фінансів використовується механізм розподілу валового внутрішнього продукту і національ- 1 Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М, 1995. — С. 54. 2 Див.: Сабаити Б. М. Теория финансов. — М., 1998. — С. 5. ,.^( Див. главу "Правове регулювання державного кредиту". 14 Л. К. Воронова ного доходу. Крім того, фінанси використовуються для контролю за господарською діяльністю організацій, підприємств будь-якої форми власності й організаційно-правової форми діяльності. Об'єктивна необхідність фінансів у державі обумовлює необхідність діяльності держави з управління фінансами. Держава керує грошовими фондами і відносинами з їх приводу, видаючи закони, нормативно-правові акти, які вмішують приписи, що регулюють фінансові відносини, Централізовані фінанси відбивають відносини, пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих фондів коштів, які надходять у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування. До них належать державний і місцеві бюджети, позабюджетні цільові фонди, кошти обов'язкового майнового І особистого страхування. За рахунок цих фондів фінансуються будови, реконструюються підприємства, забезпечується оборона країни, освіта, наука, культура, утримуються органи державної влади і управління, відшкодовується шкода, завдана стихійним лихом, надається допомога матерям із дітьми, хворим, інвалідам, перестарілим громадянам. Децентралізовані фонди коштів утворюються в усіх галузях народного господарства. В об'єднаннях, на підприємствах державної форми власності грошові фонди створюються за рахунок власних ресурсів, шляхом перерозподілу коштів всередині галузі, а також і за рахунок бюджетних асигнувань. Те саме можна сказати про муніципальні підприємства. Сільськогосподарські підприємства різних форм власності використовують для створення фондів власні доходи, прибутки. Держава, зацікавлена в підвищенні врожайності у сільськогосподарських підприємствах, надає їм допомогу. Оскільки 2005 рік видався надзвичайно складним для сільгоспвиробників, держава допомагала їм дешевими кредитами, регулюванням закупівельних цін на їхню продукцію. Розподіл фінансів на централізовані і децентралізовані визначається роллю держави і органів місцевого самоврядування по керівництву економікою та наявністю кількох форм власності. Щодо формування, розподілу і використання централізованих фондів держава і муніципальні органи є розпорядниками. Інакше держава і муніципальні органи регулюють відносини щодо децентралізованих фондів, особливо підприємств різних форм власності (недержавних і немуніципальних). На них дер- Фінансове право України 15 жава повинна впливати зовсім по-іншому. Французький фінансист П. М. Годме писав, що ні в якому разі не слід забувати про фундаментальні відмінності між державними І приватними фінансами. Основна різниця між ними обумовлена тим фактом, що стан і динаміка приватних фінансів залежить від законів ринкової економіки... Стан же й динаміка державних фінансів визначаються рішеннями держави і діями публічної влади. П. М. Годме чітко проводить межу між державними І приватними фінансами: 1) держава забезпечує свої потреби в примусовому порядку. Наприклад, в Державному бюджеті України податкові надходження від громадян складають понад 25% усіх доходів. А стосовно до держави примусового виконання ніхто не застосовує; 2) державні фінанси пов'язані із грошовою системою, якою так чи інакше керує держава, але ця система ніяк не залежить від волі приватних власників, які розпоряджаються своїми фінансами; 3) приватні фінанси зорієнтовані на одержання особистих прибутків. Державні фінанси, навпаки, витрачаються на здійснення публічного Інтересу; 4) розміри державних фінансів набагато більші, ніж розміри приватних, якими розпоряджаються окремі особи. П. М. Годме говорить, що таких відмінностей досить, щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, не дивлячись на свій зв'язок Із приватними фінансами, чітко відмежовується від останніх1 . Таким чином, фінанси України — це система економічних відносин, пов'язаних із планомірним утворенням І розподілом публічних централізованих І децентралізованих фондів коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування та інших утворень, визнаних державою необхідними. Держава й органи місцевого самоврядування встановлюють порядок формування і використання централізованих і децентралізованих фондів, тобто керують ними як владні і господарюючі суб'єкти фінансових відносин. Держава не може бути бездіяльною. Вона, як і всі державні та муніципальні органи, Див.: Годме П. М. Финансовое право.—М., 1978. — С. 41. 16 Л. К. Воронова функціонує безперервно. Усі ЇЇ дії вимагають матеріального опосередкування, витрати фінансових ресурсів, постійного їх відшукування, планового розподілу і ощадливого використання. Держава постійно впливає на процес формування, розподілу Й використання централізованих І децентралізованих фондів, тобто керує ними. Ця її діяльність має назву фінансової. Важливішою особливістю діяльності держави в галузі публічних фінансів є те, що вона властива законодавчим, виконавчим органам, усім підприємствам, організаціям і установам. Наприклад, підприємства, об'єднання, організації усіх форм власності беруть участь у формуванні як централізованих, так і децентралізованих фондів, вносячи обов'язкові платежі (податки, збори, мито) в бюджет, а також частину свого прибутку на створення своїх децентралізованих фондів. Бюджетні установи витрачають кошти державного І місцевих бюджетів для свого нормального функціонування. Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, з одного боку, є керівними органами в усіх галузях державної діяльності, в тому числі фінансової, а з другого — як усі бюджетні установи для здійснення своїх повноважень потребують бюджетних асигнувань. Діяльність держави і муніципальних органів у галузі фінансів базується на певних правових засадах і принципах. Фінансова діяльність держави і органів місцевого самоврядування передбачає такі завдання. Фінансове право України 17 ствами, організаціями, установами. Зростаюча потреба в коштах примушує будь-яку державу застосовувати різні засоби правового впливу до різних суб'єктів. Існують загальні засоби (методи), які державі та органам місцевого самоврядування необхідно застосовувати, щоб формувати публічні централізовані фонди коштів — бюджети, з яких згідно з запланованими у актах про бюджет, покривати видатки, що супроводжують їх функціонування. Ці загальні засоби зводяться до застосування: — імперативного методу, коли держава і органи місцевого самоврядування виражають вольові бажання, обов'язкові для всіх юридичних І фізичних осіб у процесі фінансової діяльності; — рекомендаційного методу, заснованого на Імперативному, коли держава або орган місцевого самоврядування не наказують, а радять виконувати ті чи інші дії. Наприклад, Конституція України, Закон України "Про самоврядування в Україні" мають припис щодо можливості введення нових чи встановлення порядку справляння місцевих податків і зборів, якщо законодавством не встановлено Інше. Тобто "'■'' на першому плані імперативний метод, що випливає із законодавства, а при відсутності норми закону органи місцевого самоврядування можуть зробити це самі, прийнявши свої нормативно-правові приписи. У фінансовій діяльності може застосовуватися і колегіальний метод, коли уповноважені державою і органами місцевого самоврядування на здійснення фінансової діяльності суб'єкти спільно вирішують ці питання. Так, при реалізації припису ст. 143 абз. З Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, і держава бере на себе фінансування здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Ці питання органи державної виконавчої влади вирішують колегіально, але всі ці узгодження йдуть на підставі закону. Тільки в межах закону і буде вироблено колегіальне узгодження фінансових питань. дування передоачає такі іаодаппл. Завдання фінансової ДІЯЛЬНОСТІ Формування публічних державних і муніципальних централізованих і децентралізованих фондів Розподіл публічних державних і муніципальних ресурсів Використання публічних державних і муніципальних ресурсів Державний і муніципальний контроль за фінансовою діяльністю усіх суб'єктів грошово-кредитних відносин Емісія грошових знаків - це завдання виключно держави Оскільки в бачимо, держ жуть одиаков Україні іс ава і оргаї о керувати нуют т мі всім ь різн сцевог а вели і форм о само кими І и власн врядува малимі ості, ння н 1 ПІД! як ми є мо-іриєм- 18 Л. К. Воронова До спеціальних методів фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування належать: а) формування публічних централізованих і децентралізованих фондів коштів; б) розподіл фінансових ресурсів, які створюють публічні фонди коштів; в) використання цих ресурсів при фінансуванні видатків, що супроводжують кожну дію органів держави та органів місцевого самоврядування. При формуванні публічних централізованих державних і місцевих фондів коштів держава і органи місцевого самоврядування застосовують такі спеціальні методи мобілізації коштів: 1) обов'язкові платежі для юридичних і фізичних осіб у вигляді податків, зборів, мита у державні централізовані фонди коштів; 2) добровільні платежі, випускаючи і реалізуючи державні і муніципальні цінні папери юридичним І фізичним особам, приймаючи доброчинні внески на користь держави від іноземних і українських юридичних і фізичних осіб; 3) вилучення в бюджет вільного залишку прибутку казенних підприємств, Національного банку України тощо; 4) встановлення і стягнення штрафів і пені за порушення фінансового законодавства. Розподіляючи фінансові ресурси з централізованих фондів, держава і органи місцевого самоврядування застосовують також спеціальні методи фінансової діяльності: 1) здійснюють беззворотне фінансування заходів, включених до бюджету поточного бюджетного періоду, тобто виділяють бюджетні кошти на засадах беззворотності й безвідплатності; 2) здійснюють зворотне фінансування, тобто виділяють кошти з бюджетів на засадах зворотності в тих випадках, коли такий припис вміщено в акт про бюджет, і якщо кошти виділяються недержавним і немуніципальним організаціям, то за них сплачуються відсотки, тобто зворотне фінансування може виділятися як безоплатно, так і відплатно . 1 Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Финансовое право. — М, 2001.—С. 19. 2 При розподілі фінансових ресурсів застосовуються методи бюджетного регулювання. Про їх сутність див. розділ "Бюджетне право". Фінансове право України 19 Методи фінансової діяльності загальні спеціальні імперативний При формуванні фондів: 1) обов'язкові платежі: податки, мито, збори, штрафи, пені; 2) вилучення в бюджет перевищень доходів над видатками; 3) добровільні платежі у формі випуску цінних паперів, благодійні внески. При розподілі: 1) беззворотне фінансування; 2) зворотне (може рекомендаційний бути відплатним) При бюджетному регулюванні: а) процентні відрахування; б) дотації, субвенції; в) трансферти; г) через фонд вирівнювання. Головним завданням державного регулювання фінансових відносин є узгодження Інтересів суб'єктів цих відносин встановленням необхідних обмежень і заборон у цих відносинах. Державні органи, як частина державного механізму, наділені владними повноваженнями в галузі фінансів, тобто юридично закріпленими можливостями здійснювати державну владу, приймати від імені держави юридично значимі рішення в галузі фінансів і забезпечувати їх реалізацію. Державно-владне повноваження в галузі фінансів характеризується тим, що: 1) норми фінансового права закріплюють порядок формування фондів коштів та права й обов'язки владних органів; 2) орган держави у фінансово-правових відносинах видає юридичні акти, які вміщують як нормативні (наприклад, інструкція ГДПА), так і індивідуальні правові акти; 3) орган держави має певну економічну і організаційну відокремленість і самостійність; 20 Л. К. Воронова 4) орган держави, виконуючи повноваження в галузі фінансів, бере участь у виконанні функцій держави; 5) орган держави завжди наділяється фінансовими ресурсами для виконання своїх функцій; 6) державний орган, який вступає у фінансові правовідносини, завжди наділений фінансовими ресурсами для можливості виконання закріплених за ним повноважень. Владні повноваження у галузі публічних фінансів — це забезпечена законом і нормативно-правовими актами вимога уповноваженого суб'єкта — органа законодавчої чи виконавчої влади певної поведінки і дій у галузі фінансів, що звернена до юридичних або фізичних осіб — суб'єктів фінансових правовідносин. Владні повноваження в галузі фінансів забезпечуються законами і нормативно-правовими актами і ними ж обмежуються. У фінансових правовідносинах не може бути свавілля. Державне казначейство чітко виконує приписи закону про державний бюджет, відпускаючи розпоряднику бюджетні кошти у розмірі бюджетного призначення, визначеного законом про бюджет. Але воно не може профінансувати ні більшу, ні меншу суму, ніж передбачає бюджетне призначення. І режим застосування владних повноважень у фінансовій сфері різний. ІГ Фінансове право України 21 Деякі повноваження використовуються постійно (наприклад, у галузі податків або обов'язкові норми витрат), можуть застосовуватися періодично (ті, які основані на періодичних бюджетних актах), інші — тільки у форс-мажорних або критичних обставинах (покриття збитків, викликаних весняним паво дком). Таким чином, фінансова діяльність держави — це заснований на нормах права планомірний процес управління публічними централізованими і децентралізованими фондами коштів, необхідними для здійснення завдань і функцій, що поставлені Конституцією України перед державою, органами місцевого самоврядування та іншими публічними утвореннями, дозволеними державою. § 2. Фінансова система України Використання регулюючої ролі держави по управлінню фінансами, яка здійснюється економічними методами, є необхідною умовою функціонування ринкової економіки. Фінанси обслуговують усю економічну і соціальну сферу й складаються з кількох ЛаНОК (або ЇХ ЩЄ НаЗИВаЮТЬ Інститутами). Сукупиігти рїя- них сфер фінансових ві&носин, у процесі яких утворюються і використовуються різні грошові фонди, є фінансовою системою України. Кожна" ланка системи фінансів має своТ специфічні форми і методи формування і використання грошових фондів. Фінансову систему України можна поділити на 2 підсистеми: 1) публічні державні і муніципальні фінанси. До цієї підсистеми входять централізовані й децентралізовані фонди: а) публічні централізовані державні й муніципальні фонди — державний і місцеві бюджети; б) централізовані державні цільові позабюджетні фонди (у сучасний період Існують такі цільові позабюджетні фонди: Пенсійний, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування, з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціального страхування України на випадок безробіття; Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб); ■) державний і муніципальний кредит; г) державне обов'язкове особисте І майнове страхування; д) фонди державних кредитних установ; Завдання, що вирішуються в процесі фінансової діяльності державою і органами місцевого самоврядування: 1) планова мобілізація, розподіл І використання коштів для виконання функцій держави і органів 2) стимулювання суспільного виробництва з метою його розвитку та інтенсифікації органів, які визнаються державою необхідними 3) контроль за законним і доцільним використанням грошових коштів 22 Л. К. Воронова є) децентралізовані державні й муніципальні фонди, створювані державними та муніципальними підприємствами, яким було передано державне і муніципальне майно. 2) фінанси господарюючих суб'єктів: а) фонди підприємств, що займаються комерційною діяльністю; б) фонди фінансових посередників (банків, страхових організацій, недержавних пенсійних фондів тощо); в) фонди некомерційних організацій (неприбуткових). Відносини при формуванні, розподілі та використанні цих фондів ретельно регулюються нормами фінансового права. Таким чином, фін ансова система України — це сукупність фінансових ланок (інститутів), ЬІГєдІшних за ознакою спільності форм і методів організації, розподілу і використання фондів коштів та за ознакою їх правового регулювання. Фінанси як економічна категорія — це система грошових відносин з приводу формування і використання фондів, необхідних державі, органам місцевого самоврядування для виконання своїх функцій. Юридичне поняття „фінанси" розуміють як публічні фонди коштів (фінансові ресурси), що утворюються державою, органами місцевого самоврядування, органами, визнаними державою необхідними для суспільства, і використовуються для свого функціонування виключно на підставі законів._)Ланки (інститути) фінансової системи (першої підсистеми) є об'єктивною основою формування інститутів фінансового права, яким і присвячена Особлива частина учбового курсу. Що стосується другої підсистеми, то держава також регулює відносини, які виникають у приватних підприємств, котрі займаються комерційною діяльністю, а також ^ідносини фінансових посередників та некомерційних організацій. Перш за все, вони всі проходять державну реєстрацію і після ліцензування підлягають фінансовому контролю, тому що оподатковуються. Що ж до їх виробничої або комерційної діяльності, то ці відносини регулюються нормами права, але не фінансового, а господарського та цивільного. Держава, регулюючи розподільні відносини, які виникають між різними суб'єктами, може своїми вольовими рішеннями дозволити існування публічних органів (разом із фондами коштів) або встановити фонд державної форми власності за рахунок внесків акціонерних товариств (див.: Фонд гарантування вкладів фізичних осіб). Недержавні пенсійні фонди не є державною формою власності, але зрозуміло, що вони Фінансове право України 23 мають публічний характер. Усе це свідчить на користь того, що публічними можуть бути фінанси не тільки державні або муніципальні, але й ті, що створюються для задоволення інтересів певних груп населення. Фінансова система, сполучаючи різні форми і методи формування, розподілу і використання фондів коштів, є єдиною за своєю природою. Учені й практики розглядають фінансову систему як різні сфери фінансових відносин, які складаються при формуванні, розподілі й використанні фондів коштів, так і визначаючи її в інституціональній формі: як систему органів держави, яка здійснює фінансові операції та керує фінансами. До таких органів держави належить і вищий законодавчий — Верховна Рада України зі своїми профільними комітетами і Рахунковою палатою, Президент України з його апаратом, Уряд. Кожна держава створює спеціальні органи для управління фінансами. Фінансова система України І І Державні й муніципальні Фінанси господарюючих фінанси суб'єктів 1. Державний і місцеві бюджети. 1. Фонди підприємств, які зай- 2. Позабюджетні державні маються комерційною діяльніс- цільові фонди. тю. 3. Державний і муніципальний 2. Фонди фінансових посеред- кредит. ників (банків, страхових організацій, недержавних пенсійних 4. Фонди обов'язкового фондів тощо). державного страхування. 3.Фонди некомерційних 5. Фонди державних кредитних установ (НБУ, Ощадбанк, Ексім-банк). (неприбуткових) організацій. б. Децентралізовані державні і муніципальні фонди, створю- вані державними і муніципаль- ними підприємствами, яким бу- ло передано державне і муніципальне майно. • 24 Л. К. Воронова § 3. Органи держави і місцевого самоврядування, які здійснюють управління фінансами Управління фінансами базується на фінансовій політиці, що розробляє законодавча та виконавча влада і Президент України. Фінансова політика включає бюджетну, податкову, грошову, кредитну, цінову та митну. Бюджетна політика визначається Конституцією, законами України. На сферу фінансових відносин держава впливає через податкову політику, регламентацію кредитних відносин, регулювання фінансового ринку, формування видів допомоги місцевим бюджетам. У сферу безпосереднього державного управління входять лише публічні державні фінанси: бюджети, цільові позабюджетні фонди та децентралізовані фонди підприємств державної форми власності (казенних). У формуванні, розподілі та використанні державних і муніципальних фондів коштів беруть участь усі без винятку органи держави, муніципальні органи, підприємства й організації всіх форм власності, бюджетні установи І громадяни, які згідно зі статтею 67 Конституції України повинні сплачувати податки і збори в порядку І розмірах, установлених законом. Управління формуванням, розподілом і використанням фондів коштів здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та система органів, створених для цієї мети. Загальне управління фінансами належить Верховній Раді України, яка аналізує та затверджує закони з фінансових питань після розгляду їх Комітетами з питань бюджету та по банках і фінансовій діяльності (див. ст.ст. 85, 106, 116). Верховна Рада України і місцеві ради обговорюють і затверджують державний і відповідні місцеві бюджети1 . Верховна Рада України приймає всі закони, норми яких регулюють відносини в галузі господарської та фінансової діяльності держави. Конституція України встановила ще один керівний і контролюючий фінансову діяльність орган — Рахункову палату, яку формує Верховна Рада України. Рахункова палата розглядає проекти усіх фінансових законів і контролює цільове використання бюджетних коштів. 1 Див.: ст.ст. 18, 26, 63-70 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Фінансове право України 25 Кабінет Міністрів України відповідно до ст. 116 Конституції забезпечує підготовку проекту державного бюджету і проекту закону про державний бюджет, представляє проект Верховній Раді України, керує виконанням його і готує проект звіту про виконання. Президент України підписує закони про державний бюджет, призначає Міністра фінансів, голову Державної податкової адміністрації України і його заступника — голову державної податкової міліції, подає Верховній Раді кандидатуру голови Національного банку України, видає укази з фінансових питань. Місцеві державні адміністрації виконують повноваження в галузі фінансів на відповідних адміністративно-територіальних утвореннях, користуючись законодавством України. Оскільки законодавство України передбачає єдність фінансової системи, місцеві органи мають не тільки повноваження в галузі місцевих фінансів, але й обов'язки в галузі державних фінансів. Вони забезпечують використання доходної частини державного бюджету на своїй території, проведення обов'язкового страхування тощо1 . Для керування фінансовою діяльністю місцеві державні адміністрації мають фінансові управління і відділи. В органах місцевого самоврядування (сільських, селищних) фінансовою діяльністю займаються централізовані (об'єднані) бухгалтерії. Державні органи виконавчої влади спеціальної компетенції також здійснюють фінансову діяльність, виконуючи свої основні функції. Наприклад, Міністерство освіти і науки України керує освітою і наукою, але для здійснення своїх повноважень із Державного бюджету воно одержує асигнування. Міністр освіти і науки як головний розпорядник коштів у своїй системі розподіляє бюджетні призначення, затверджує кошториси підвідомчих установ, проводить відомчий контроль за фінансовою діяльністю тощо. Але фінансова діяльність для Міносвіти не є основною. Сфера його повноважень визначається нормативно-правовими актами. Кожна держава в структурі органів виконавчої влади має систему органів спеціальної компетенції, які, крім участі у фінансовій діяльності (як і всі органи виконавчої влади), керують фінансовою діяльністю в країні І здійснюють за нею фінансовий контроль. 1 Днв.: Закон України "Про місцеві державні адміністрації". 26 Л. К. Воронова Очолює систему фінансових органів в Україні Міністерство фінансів (Мінфін) України1 , основними його завданнями є: • розробка і проведення єдиної державної фінансової, бюджетної та податкової політики; • розробка стратегії щодо внутрішніх і зовнішніх позичок держави, погашення і обслуговування державного боргу; • розробка проекту державного бюджету України і прогнозних показників зведеного бюджету України, забезпечення виконання державного бюджету, контроль за дотриманням правил складання звіту про виконання його та зведеного бюджету України; • забезпечення концентрації фінансових ресурсів і здійснення в межах своєї компетенції державного фінансового контролю; • вдосконалення методів фінансового і бюджетного планування, фінансування, а також звітності й системи контролю за витрачанням бюджетних коштів; • розробка і проведення державної політики в сфері виробництва, використання, зберігання дорогоцінних металів та коштовного й напівкоштовного каміння; • забезпечення введення єдиних методологічних основ бухгалтерського обліку І звітності (крім бухгалтерського обліку та звітності в банківських та кредитних установах); • інформування громадськості про економічні та фіскальні цілі держави. Мінфін згідно з покладеними на нього обов'язками; — бере участь у розробці прогнозних показників економічного і соціального розвитку України на поточний період і на перспективу; — розробляє проект державного бюджету України, прогнозні показники зведеного бюджету України, визначає порядок і строки подання центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими адміністраціями матеріалів для підготовки проекту державного бюджету; ' Див.; Положення про Міністерство фінансів України, затверджене Указом Президента України від 26 серпня 1999 р. № 108/99 із наступними змінами та доповненнями // Збірник Указів Президента України.—1999.— №3. —С. 132-139. Фінансове право України 27 — подає пропозиції Кабінету Міністрів про удосконалення взаємовідносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами; — у межах своїх повноважень виконує державний бюджет І складає звіт про виконання державного і зведеного бюджету України; — вдосконалює методи складання бюджету, порядок фінансування і здійснює методичне керівництво цими питаннями; — бере участь у підготовці загальнодержавних національних програм і забезпечує в установленому порядку їх фінансування, а також у розробці й здійсненні заходів по фінансовому оздоровленню економіки, активної інвестиційної політики, фінансуванні державних Інвестиційних програм і програм економічного розвитку України; — координує в межах своїх повноважень діяльність центральних органів виконавчої влади, пов'язану із забезпеченням своєчасного і повного надходження обов'язкових платежів до бюджетів; — бере участь у підготовці пропозицій щодо основних принципів грошово-кредитної політики України, покращання стану розрахунків і платежів; — здійснює за дорученням Кабінету Міністрів України в установленому порядку випуск державних цінних паперів, визначає об'єми емісії облігацій внутрішньої державної позики за строками погашення в межах загального об'єму емісії, виступає від імені Кабінету Міністрів України гарантом своєчасного погашення цінних паперів, що випускаються; — співпрацює відповідно до певних повноважень із міжнародними фінансовими організаціями і за дорученням Уряду проводить з ними переговори і консультації з питань фінансової політики й укладення кредитних договорів, згоду на обов'язковість яких має Верховна Рада України; — розробляє за дорученням Уряду програми державних зовнішніх запозичень, бере участь в організації роботи, пов'язаної Із залученням в економіку України іноземних кредитів відповідно до законодавства; — затверджує в установленому порядку плани рахунків, типові форми бухгалтерського обліку і звітності (крім звітності в банках і кредитних установах); — здійснює ліцензування підприємницької діяльності у випадках, передбачених законодавством; 28 Л. К. Воронова — контролює в межах своїх повноважень цільове використання бюджетних коштів, а у випадках нецільового використання коштів або неподання звіту про використання утримує в установленому порядку із винних юридичних осіб кошти державного бюджету, використані не за цільовим призначенням; — проводить у центральних органах виконавчої влади, місцевих органах, на підприємствах, установах, в установах банків і організаціях усіх форм власності перевірки всіх фінансових документів; — здійснює у межах свої повноважень контроль за дотриманням суб'єктами підприємницької діяльності законодавства, яке регулює питання видобування, виробництва і реалізації дорогоцінних металів та каміння; — здійснює відповідно до законодавства України управління об'єктами державної влади, які належать до сфери його управління; — забезпечує реалізацію державної політики з проведення державних грошових лотерей, здійснює фінансовий контроль за діяльністю агентів, які мають свідоцтво на їх проведення; — розробляє з іншими органами виконавчої влади пропозиції щодо державної політики у сфері видобування, виробництва, використання і зберігання дорогоцінних металів і каміння органогенного утворення і напівкоштовного каміння; — забезпечує в межах своєї компетенції реалізацію державної політики щодо державної таємниці, контроль за її дотриманням в усіх органах держави, підприємствах і відомствах, які належать до сфери його управління; — здійснює інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань1 . Згідно з п. 5 Положення про Міністерство фінансів України Міністерство фінансів має право: — одержувати в установленому порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади матеріали, необхідні для: а) розробки проекту державного бюджету; б) розрахунків прогнозу консолідованого бюджету; в) складання звіту про виконання державного бюджету; Див.: п. 4 Положення про Міністерство фінансів України. Фінансове право України 29 г) складання звіту про виконання консолідованого бюджету; . -— одержувати матеріали по цільових позабюджетних фондах, їх кошториси і звіти про їх виконання; — одержувати дані, необхідні для здійснення контрою за цільовим витрачанням коштів державного бюджету; — одержувати в установленому порядку від установ банків та інших фінансово-кредитних установ довідки про операції і стан поточних рахунків підприємств, установ і організацій усіх форм власності, які використовують бюджетні кошти, або кошти державних позабюджетних цільових фондів; — подавати Уряду за його дорученням під час розгляду питань про надання кредитів під гарантію Кабінету Міністрів України в межах розміру державного боргу, затвердженого законом про державний бюджет на відповідний рік. Мінфін у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, а також Із відповідними органами інших держав. Мінфін України як центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень і на виконання актів законодавства видає накази, організує і контролює їх виконання. Мінфін у випадках необхідності видає разом з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування спільні акти. Рішення Мінфіну України у випадках, передбачених законодавством, є обов'язковими для виконання всіма юридичними особами, суб'єктами фінансових правовідносин. Мінфін України очолює міністр, якого призначає на посаду і звільняє з посади Президент України. Заступників міністра на посади також призначає Президент, а обов'язки між ними розподіляє міністр. Міністр фінансів визначає ступінь відповідальності своїх заступників і керівників структурних підрозділів Мінфіну. Міністр фінансів України: • здійснює керівництво міністерством і несе персональну відповідальність перед Президентом України і Кабінетом Міністрів за виконання покладених на Міністерство завдань; • визначає право підпису документів від імені Мінфіну; • узгоджує призначення на посаду і звільнення з посади керівників Головного управління державного казначейства Л. К. Воронова України; Головного Контрольно-ревізійного управління України та інших керівників управлінь, що належать до Міністерства фінансів. Для вирішення найважливіших питань, обговорення напрямів діяльності в Мінфіні створюється колегія. До колегії входять: міністр, його заступники (ех оГПсіо) та інші співробітники міністерства. До неї також можуть входити (з правом дорадчого голосу) керівники інших центральних органів виконавчої влади і представники громадських організацій. Членів колегії на подання Міністра затверджує і звільняє Кабінет Міністрів України. Голова колегії — Міністр фінансів. Рішення колегії вводяться наказами Міністра. У Мінфіні України може створюватися наукова і методологічна ради1 . Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників Мінфіну, а структуру центрального апарату Мінфіну затверджує Прем'єр-міністр України. Штатний розклад центрального апарату Мінфіну і положення про його структурні підрозділі затверджує міністр. У період становлення ринкових відносин фінансова діяльність набуває все більшого значення. Процеси перерозподілу і накопичення здійснюються через фінансові ресурси, тому контроль за формуванням, розподілом і використанням фондів коштів стає все необхіднішим і складнішим. У цей період з'явилися нові органи контролю за бюджетною та податковою діяльністю. Зокрема, в 1990 р. було прийнято Закон України "Про державну податкову службу в Українській РСР", який було покладено в основу діючого тепер однойменного Закону . Головна Державна податкова адміністрація України є основним органом, який акумулює кошти в Державний і місцеві бюджети. Для посилення державного впливу і контролю за фінансовою діяльністю в країні, попередження корупції в державних, і особливо в податкових органах, була створена податкова міліція. Мінфін України затверджує склад вченої ради Науково-дослідного інституту фінансів, який розробляє наукові рекомендації за замовленням Мінфіну України. Закон України "Про державну податкову службу в Україні" від 4 грудня 1990 р. змінювався Законами від 24 грудня 1993 р„ 14 грудня 1994 р., II липня 1995 р., 16 травня 1996 р., 16 грудня 1997 р., 5 лютого 1998 р. Особливо багато змін було внесено Указом Президента України від ІЗ липня 2000 р. № 886 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 29. — Ст. 1200. Фінансове право України 31 У 1995 р. в Україні Указом Президента України1 був створений в системі Міністерства фінансів орган, який провадить контроль за виконанням бюджету і здійсненням ефективного управління доходами і видатками, за цільовим використанням бюджетних коштів та коштів централізованих цільових позабюджетних коштів, за всіма державними витратами. Державна система управління фінансами До системи органів, які керують фінансовою діяльністю (що має грошовий характер), входить і головний кредитний ' Див.: Указ Президента України "Про державне казначейство України" ■*д 27 квітня 1995 р. № 335/95 // Збірник Указів Президента України.— ИЖ5, — № 2. — С. 70-72 зі змінами, внесеними згідно з Указами Президента *» 7<У99 від 27 січня 1999 р. № 173/99 від 15 лютого 1999 р. Верховна Рада Президент та його адміністрація 1 Кабінет Міністрів України України Профільні комітети: комітет з питань бюджету; комітет з питань фінансів і банківської діяльності Міністерство фінансів з департаментами та управліннями / Національний банк України та його регіональні управління / / 1 Головна державна податкова адміністрація і податкова міліція Державне казначейство Фонд державного майна Рахункова палата Митний комітет Комісія фондового ринку і цінних паперів "І 1 .' ', *с.'^т-'"' Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг >~!: 32 Л. К. Воронова орган держави — Національний банк України1 . Цей центральний орган здійснює керівництво в галузі банківської діяльності. На нього Конституцією України покладено функцію емісії грошової одиниці. Разом Із Кабінетом Міністрів України Національний банк визначає грошову, кредитну політику держави. Комерційні банки, які уповноважуються на це спільними рішеннями Уряду і Національного банку, беруть участь у касовому виконанні всіх видів бюджетів2 . Контрольні запитання 1. Коли виникли фінанси? 2. Чому державі необхідні фінанси? 3. Чим пояснюється об'єктивна необхідність фінансів у будь-якій державі і на території органу місцевого самоврядування? 4. У чому полягає відмінність централізованих державних фінансів і приватних? 5. Завдання фінансової діяльності. 6. Методи фінансової діяльності. 7. Дайте поняття фінансової діяльності. 8. Охарактеризуйте основні завдання фінансової діяльності. 9. Дайте характеристику повноважень Міністерства фінансів України. 10. Фінансова система України та її склад. 11. Дайте характеристику органам, які керують фінансами. 1 Див.: Закон України "Про Національний банк України" // Відомості Верховної Ради України.— 1999. — № 29. — Ст. 238. Із змінами, внесеними законами № 1458-Ш від 17 лютого 2000 р„ № 1658-ПІ від 20 квітня 2000 р., № 1919-Ш від ІЗ липня 2000 р„ № 2121-Ш від 7 грудня 2000 р„ № 2740-Ш від 20 вересня 2001 р. 2 Про правовий статус НБУ, установ банківської системи України див. гл. 17 підручника. Фінансове право України 33 Глава 2. ПРЕДМЕТ І МЕТОД, СИСТЕМА, ДЖЕРЕЛА І НАУКА ФІНАНСОВОГО ПРАВА • Поняття фінансового права • Предмет і метод фінансово-правового регулювання та його особливості порівняно з методом правового регулювання, властивим усім галузям публічного права • Система фінансового права, яка будується відповідно до фінансової системи • Система фінансового права як учбова дисципліна • Характеристика джерел фінансового права та завдань науки фінансового права § 1. Поняття фінансового права, його предмет та метод Усі правові норми, які включені в законодавчі і підзаконнІ нормативно-правові акти, поділяються на окремі галузі права. В основу поділу макросистеми правових норм, прийнятих на території держави її органами та органами місцевого самоврядування, покладено матеріальний зміст відносин, які регулюються цими нормами, тобто предмет правового регулювання. Окремі частини системи права, розмежовані за предметом правового регулювання, є галузями права, під якими розуміють сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини1 . Предметом фінансового права є суспільні відносини, що виникають у процесі мобілізації коштів у публічні централізовані і децентралізовані фонди держави І органів місцевого самоврядування та інші фонди, що визначаються державою публічними, їх розподілу і використання, а також у ході контролю за рухом цих коштів, їх ефективним і цільовим використанням, а також Із емісією та обігом грошових знаків. Під впливом фінансово-правових норм знаходяться і фінансові відносини господарюючих суб'єктів (комерційних та некомер-цІйних підприємств), відносини, які виникають на ринку фінансових послуг, при формуванні і подальшому використанні недержавних пенсійних фондів, приватних господарств. 1 Див.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. — М, 1998.— С Ї73-274. 34 Л. К. Воронова Фінансове право закріплює загальні принципи І форми фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування, методи мобілізації і розподілу коштів через публічні централізовані і децентралізовані фонди, одержання їх учасниками фінансових правовідносин. Права і обов'язки цих учасників також визначають норми фінансового права. У цих відносинах виявляється владно-організуюча роль держави і органів місцевого самоврядування в розподілі і перерозподілі національного доходу країни. Саме в цих відносинах держава і органи місцевого самоврядування виражають публічний фінансовий інтерес, задовольняючи фінансові потреби держави, окремих територіальних утворень і одночасно всіх громадян, зацікавлених у безперебійному функціонуванні органів держави і місцевого самоврядування. Ці відносини мають грошовий характер й однією стороною в них завжди виступають органи держави або органи місцевого самоврядування, які підтримують публічний фінансовий інтерес. Другою стороною цих відносин можуть виступати органи держави, юридичні й фізичні особи, муніципальні органи тощо, у яких виникає обов'язок внесення коштів у централізовані й децентралізовані фонди або право на одержання коштів із цих фондів, але вони зобов'язані підтримувати публічний фінансовий інтерес і задовольняти особистий чи колективний (юридичні особи) інтерес. Друга сторона відносин завжди підпорядкована першій, незалежно від місця, яке займає орган в системі органів держави. Так, керівник галузевого міністерства— розпорядник бюджетних коштів завжди "підпорядкований" Державному казначейству, що виконує приписи, внесені в Закон України "Про Державний бюджет України". Ця підпорядкованість відбувається не по вертикалі, як в адміністративному праві, а тільки по горизонталі саме в фінансових відносинах. Стороною, що представляє публічний фінансовий інтерес, як правило, є уповноважений державою фінансовий орган або інший уповноважений нею орган (наприклад, Пенсійний фонд). Відносини, що регулюються фінансово-правовими нормами, завжди мають грошовий характер. Однак не всі грошові відносини, в яких однією стороною виступають органи держави, місцевого самоврядування або інші уповноважені державою органи, наділені владними повноваженнями, є фінансово-правовими. Із діяльності органів фінансово-кредитної системи Фінансове право України 35 виникають і цивільно-правові відносини. Наприклад, у зв'язку із випуском цінних державних паперів — облігацій, казначейських зобов'язань. Норми фінансового права регулюють відносини, пов'язані із випуском цінних паперів, визначенням умов випуску, вартості, строку дії, доходності, порядком погашення, однак розповсюдження цінних паперів (їх купівля-продаж) йде цілком добровільно, їх купують юридичні й фізичні особи за власним бажанням. Відносини, що виникають між позичальником (державою або органом місцевого самоврядування) і кредитором (фізичними і юридичними особами) є договірними і регулюються нормами цивільного права. Кошти, які придбава-чі цінних паперів сплачують за них, не зараховуються до централізованого або децентралізованого фонду, а після закінчення строку, на який випускалися цінні папери, повертаються їм і доходом, визначеним на цих паперах. Відносини, що складають предмет фінансового права, класифікуються за різними ознаками: • залежно від функцій фінансової діяльності — при мобілізації, розподілі й використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів та здійсненні контролю за їх витрачанням, у зв'язку із грошовою емісією; • залежно від поділу на фінансово-правові інститути — при формуванні й використанні бюджетних і централізованих цільових позабюджетних фондів; з приводу фінансів державних і муніципальних підприємств; з приводу обов'язкових платежів (податків, зборів, мита, неподаткових доходів); з приводу державного І муніципального кредиту; державного боргу; кошторисно-бюджетного фінансування; державного страхування; грошового обігу; фінансового контролю. • залежно від суб'єктного складу фінансові відносини поділяються на дві групи: перша — коли, з одного боку, виступають наділені владними повноваженнями державні або муніципальні органи, які виражають публічний фінансовий Інтерес, а з другого — юридичні або фізичні особи; друга група — коли, з одного боку, беруть участь органи держа-■и, а з другого — муніципальні органи (наприклад, у мІж-бюджетних відносинах), коли обидві сторони представляють публічний фінансовий інтерес: одна — загальнодержавний, друга — територіальний. Таким чином, предметом фінансового права в сучасний щіІін) с суспільні (економічні) відносини, що виникають при 36 Л. К. Воронова розподілі й перерозподілі ВВП і національного доходу', утворенні, розподілі та використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів з метою реалізації публічних інтересів держави, органів місцевого самоврядування та інших публічних фондів, які визнаються державою потрібними для суспільства. Додатковою ознакою для виділення галузей в системі права є метод правового регулювання, тобто сукупність юридичних прийомів і засобів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання якісно однорідних, відокремлених відносин1 . Загальновідомим є висновок учених, які досліджують загальну теорію права, про те, що всі галузі права поділяються на публічні та приватні — коли у відносинах, що регулюються нормами цієї галузі, однією з сторін обов'язково виступає владний державний орган або муніципальний орган, що підтримує публічний інтерес. Приватна галузь права, наприклад, цивільне право. На такі види галузі поділяються через різні ступені самостійності (автономії") суб'єктів права, різні сфери застосування актів, специфічні норми і засоби регулювання поведінки людей. Метод правового регулювання в фінансовому праві такий самий, як і в усіх галузях публічного права. Прийоми і засоби впливу на суб'єктів відносин є предметом фінансового права, і розкривається цей вплив через правовий статус суб'єктів (правоздатність, дієздатність, компетенцію, відношення підпорядкування)2 . У фінансовому праві суб'єкти нерівні. Сторона, що виражає публічний фінансовий інтерес, завжди наділена владними повноваженнями. У цьому І полягає сутність методу владних приписів. Однак змістом фінансово-правових відносин є формування і витрачання фондів коштів, без яких ані держава, ані орган місцевого самоврядування не може функціонувати. Особлива важливість фінансових правовідносин для держави і місцевих органів самоврядування не дозволяє обом сторонам ніяких дій, не передбачених нормативно-правовим актом. Фінансове право як галузь публічного права, в першу чергу, захищає спільні Інтереси держави і громадян, адже держава не 1 Див.: Алексеев С. С. Обшиє теоретические проблеми системи советского права. — М., 1961. — С. 62. 2 Див.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М., 1995. — С. V. Фінансове право України 37 може функціонувати без фінансового забезпечення, а в безперебійному, ефективному функціонуванні органів державної влади, що ділиться на законодавчу, виконавчу і судову гілки, зацікавлений кожний громадянин. Фінансове право своїм впливом на відносини в галузі фінансової діяльності захищає і матеріальні інтереси самої держави, й інтереси приватні, оскільки, наприклад, органи податкової служби не можуть стягувати обов'язкові платежі з приватних підприємницьких структур без приписів в фінансово-правових нормах. Метод владних приписів застосовується в усіх галузях публічного права. Але в Інших галузях приписи стосуються сторони відносин, яка є підвладною. Наприклад, суддя, розглядаючи справу в суді, з'ясовує об'єктивну і суб'єктивну провину підсудного, бере до уваги склад Його родини, його вік тощо, а потім вибирає покарання для нього, серед передбачених статтею Кримінального кодексу, тобто суддя наділений правом оперативної самостійності при вирішенні справи. У фінансових (наприклад, податкових) правовідносинах податковий інспектор розуміє, що платник не міг сплатити своєчасно податок з поважних причин, але вже з наступного дня після закінчення встановленого терміну на суму несплаченого податку нараховується пеня. Ніякої самостійності в цих правовідносинах бути не може. Фактично метод владних приписів діє на обидві сторони фінансових правовідносин. Сторони підпорядковані державно-владному припису, який міститься в законі або нормативно-правовому акті. Якщо одна сторона — орган, що підтримує публічний фінансовий інтерес, відбитий в акті, друга сторона має свій інтерес (юридична або фізична особа) і, звичайно, підпорядкована першій стороні — уповноваженому державою органу або муніципальному органу. Однак, наділені владними повноваженнями органи відступити від вимог закону не можуть. У фінансовому праві використовуються й інші методи регулювання відносин, але вони, як правило, застосовуються як лодиткові: рекомендації, узгодження. Так, ст. 15 Закону України "Про систему оподаткування", встановлюючи перелік міс-ііснііх податків і зборів, надає право місцевим радам (до речі, ївкс право встановлює і Конституція України, і Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні") встановлювати поря-аок зарахування зборів до місцевих бюджетів, якщо законами 38 Л. К. Воронова України не передбачено інше. Встановлений законом порядок муніципальні органи не можуть змінювати. Фінансові відносини виникають тільки на підставі владного акта. Для суб'єкта, що порушує припис владного органу, обов'язково передбачається покарання: фінансове (пеня, штраф, припинення асигнувань тощо), адміністративне або кримінальне. Таким чином, фінансовому праву як галузі публічного властивий метод владних приписів, тобто обов'язкова сторона фінансових правовідносин держава, уповноважений нею орган або муніципальний орган, підтримуючи публічний фінансовий інтерес, дає примусовий припис у галузі фінансів другій стороні. Фінансове право побудовано на засадах, правилах і вимогах, що відбивають його сутність, цілеспрямованість. Вони є загальнообов'язковими, бо введені Конституцією України і законами, норми яких обов'язкові як для юридичних, так І для фізичних осіб, які беруть участь у фінансовій діяльності. Один із основних принципів фінансового права — пріоритетність публічних фінансових інтересів у фінансовій діяльності України, тому все фінансове право спрямоване на задоволення інтересів суспільства, держави, оскільки Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою (ст, 1 Конституції України). Конституція і вимагає, щоб одним із принципів фінансового права була соціальна скерованість фінансово-правового регулювання, участь народу у фінансовій діяльності держави, оскільки згідно зі ст. 5 Конституції України єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади та місцевого самоврядування, а всі фінансові відносини регулюються саме ними. Фінансове право побудоване на єдності фінансової політики І грошової системи. Верховна Рада України — вищий представницький орган держави — визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики, затверджує Державний бюджет, вносить у нього зміни, приймає закони, норми яких регулюють практично всі види фінансових відносин (ч. 2 ст. 92 Конституції України). Конституція України визначила грошову одиницю України — гривню, яка є єдиною національною валютою. Виключно Законом про Державний бюджет України визначаються видатки держави на загальносуспільні потреби. Закони України визначають систему опо- ФІнансове право України 39 даткування, податки і збори; засади створення, функціонування грошового, фінансового, кредитного та інвестиційних ринків, це і робить принцип законності одним з головних принципів фінансового права. Конституція України (ст. 7) проголосила визнання і гарантування місцевого самоврядування, а ст.ст. 142-143 закріпили права місцевих органів самоврядування на власні бюджети, їх фінансову основу. Одним із основних принципів фінансового права є принцип плановості. Вся діяльність держави, її органів, органів місцевого самоврядування побудована на фінансових планах (кошторисах), головним і координуючим з яких є державний та місцеві бюджети, які пов'язані з усіма фінансовими планами окремих установ, підприємств, організацій. В умовах існування адміністративно-командної системи управління було прийнято вважати, що планування існує тільки в Радянському Союзі, а в країнах з ринковою економікою його немає. Хоча і невеликий, але досвід переходу нашої країни до ринкової економіки свідчить, що планування — один із головних принципів країн із ринковою економікою, оскільки воно є важливим елементом регулювання й управління фінансами, планування здійснюється на всіх територіальних рівнях (держава, область, район, підприємства). У масштабі держави складається зведений фінансовий баланс, де враховують усі фінансові ресурси країни. Отже, фінансове право — це сукупність правових норм, що регулюють відносини в галузі формування, розподілу і використання публічних централізованих і децентралізованих фондів коштів, та інших фондів, необхідних для безперебійного функціонування органів держави, органів місцевого самоврядування та органів, діяльність яких держава визнає необхідною. Специфіка фінансового права дозволяє відмежувати його від інших галузей системи права України і віднайти нерозривний зв'язок не тільки з провідними галузями права — конституційним, адміністративним, цивільним, але й з усіма іншими. Найбільш тісно фінансове право пов'язане з конституційним та адміністративним, які охоплюють діяльність держави в цілому. Конституційне право — провідна галузь у системі права будь-якої держави. Його норми регулюють відносини в головних сферах суспільного життя: економіці, політиці, соціальних відносинах, визначають місце особи в суспільстві, її права і іЛон'язки. Оскільки конституційне право закріплює основи кон- 40 Л. К. Воронова ституційного ладу, принципи, цілі й функції держави та механізм здійснення державної влади, воно посідає провідне місце в системі галузей права. Конституція України і Регламент Верховної Ради встановлюють повноваження парламенту України в галузі державного бюджету, а статті Бюджетного кодексу України і фінансове законодавство детально регулюють відносини в галузі бюджетної діяльності, забезпечують мобілізацію коштів для реалізації приписів норм Конституції. Адміністративне право регулює суспільні відносини в сфері організації і діяльності органів виконавчої влади в процесі здійснення державного управління, встановлення і забезпечення громадського порядку, здійснення наглядової діяльності органів виконавчої влади при вирішенні індивідуальних адміністративних справ й застосуванні адміністративних стягнень у випадках адміністративних правопорушень'. Виходячи з положень адміністративного права, фінансово-правові норми встановлюють організаційні форми управління фінансовою та кредитною системами і регулюють відносини, що виникають безпосередньо при мобілізації, розподілі та використанні фондів коштів. Ні законодавчі, ні виконавчі органи держави, ні судові не можуть здійснювати свої завдання і функції без матеріального забезпечення, що має грошовий характер. Для цього необхідна чітка правова регламентація відносин, що її забезпечує фінансове законодавство. Фінансове право межує з трудовим і пенсійним у тій частині, яка стосується регулювання відносин з приводу створення державних позабюджетних цільових Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування, із земельним правом — у зв'язку з обкладанням податком власників землі. У випадках порушення фінансового законодавства, особливо бюджетного і податкового, застосовується кримінальна відповідальність. Норми фінансового права покликані не тільки регулювати фінансові відносини. Вони впливають на все суспільне життя в країні. У сфері ідеології значення фінансового права зумовлено зростанням суспільної свідомості громадян України, рівня їх освіти і культури, що супроводжується підвищенням вимог до форм і методів державного управління фінансами і в той же час більш свідомим розумінням реалізації фінансово- 1 Див.: Бачило И.Л. Административное право // Юридическая знциклопе-дия. — М, 2001. — С. 21. Фінансове право України 41 правових норм. Із зростанням правосвідомості громадян України підвищується ефективність дії фінансових нормативно-правових актів. Рішення Верховної Ради України про зниження ставок прибуткового податку з населення (від 40% до 13%) та податку на додану вартість з 1 січня 2004 р. має дві сторони: з одного боку — це зменшення податкового тягаря платників, з другого — це пов'язано з величезним скороченням надходжень до бюджетів усіх рівнів. Однак, держава йде на це, сподіваючись на вихід "із тіні" великих доходів у зв'язку зі зменшенням податкових платежів. Усі ці заходи держава проводить за допомогою фінансово-правових норм. Роль фінансового права зростає у сфері фінансової політики, що пов'язано Із розширенням демократії як головного напрямку розвитку суверенної державності в Україні, коли громадяни активно беруть участь не тільки у правозастосовніи діяльності, але й у розробці пропозицій до фінансового законодавства. Бюджетний кодекс України в ст. 28 передбачив доступність інформації про бюджет шляхом оприлюднення проекту закону про державний бюджет; закону про Державний бюджет на відповідний період з додатками, що є його невід'ємною частиною, та іншої інформації про бюджет держави, рішень про місцеві бюджети. Така інформація дає можливість громадянам зрозуміти бюджетно-фінансову політику держави і висловити свої пропозиції, направлені на покращання державних рішень у галузі фінансів. § 2. Система фінансового права Після відродження галузі фінансового права в системі права почали створювати і систему самого фінансового права. Однією з перших після професора Ю. А. Ровинського (який своїми працями і багаторічною практикою в банківсько-фінансовій системі довів, що фінансове право існує як самостійна галузь) виступила з глибокими науковими дослідженнями проф. Р. Й. Халфіна. Вона пропонувала розділити фінансове право, як І цивільне, на дві частини — загальну і особливу. На сьогодні більшість вчених розділяють цю точку зору, тобто частину фінансово-правових норм відокремлюють у загальну частину, а Інші норми відповідно до їх приналежності включать в особливу частину. Проте з цим погодитися досить важко. В основному мова Йде не про галузь права, а про юридичну навчальну дисципліну. 42 --------------------------,_____________________________Л. К. Воронова У провідних галузях права, наприклад, у цивільному і кримінальному, правові норми, які видані державою, поділяються також на дві частини: загальну і особливу. Наприклад, загальна частина цивільного права стосується всіх суспільних відносин, які регулюються цивільним правом. Загальну частину сучасного цивільного права становлять норми про суб'єктів, об'єкти цивільного права, угоди, представництво і довіреність, позовну давність. Спеціальна частина регулює особливі відносини і включає такі інститути: право власності, інші речові права, зобов'язальне право, авторське право, право на винахід, спадкове право1 . І в жодному інституті не повторюються ознаки суб'єктів цивільного права, які були встановлені нормами загальної частини. У фінансовому праві до загальної частини зараховуємо поняття про фінанси, фінансову систему; про фінансово-правову норму, про відносини, їх особливості. Це все дійсно потрібно знати, але тим читачам, які вивчають курс фінансового права як навчальну дисципліну, а не фінансове право як галузь. . У сучасних підручниках із фінансового права до загальної частини включають в основному не правові норми, а поняття, які виділяють фінансове право як самостійну галузь права: поняття фінансів, фінансової системи, бо вона є об'єктивною основою системи фінансового права, поняття, принципи і методи фінансової діяльності, поняття предмета і метода фінансового права, їх особливості; поняття, види і особливості фінансово-правових норм і фінансово-правових відносин; поняття і зміст науки фінансового права. Таким чином студент або кожен, хто захоче опанувати одну з визнаних державою необхідною галузь права, оволодіє понятійним апаратом і зможе застосовувати на практиці норми фінансового права, які становлять систему особливої частини фінансового права. Якщо в особливій частині фінансового права, яка складається з підгалузеЙ (про що в свій час писали корифеї фінансово-правової науки С. Д. Ципкін та М. І. Піскотін), підгалузІ поділені на фінансово-правові інститути, не було б підстав для представників адміністративно-правової науки говорити, що 1 Див.: Боброва Д. В. та ін. Цивільне право України: Підручник.— Кн. перша // За ред. О.В. Дзери та Н.С. Кузнецової. — К., 1999. — С. 20. Фінансове право України 43 фінансисти "забирають" на себе правові норми, що регламентують правовий статус, повноваження органів виконавчої влади — Мінфіну України та інших органів, які належать до виконавчої гілки влади. Зараз у кожному підручнику з адміністративного права, як і з фінансового, вміщується однаковий матеріал, присвячений правовому статусу фінансово-кредитних органів, а в підручнику з конституційного — Рахункової палати. Оце й усі правові норми, що винесені в загальну частину фінансового права. Гадаємо, що весь матеріал, який входить зараз до загальної частини фінансового права (крім фінансового контролю), слід залишити, але вважати його вступом до фінансового права як навчальної дисципліни. Що ж до складу особливої частини фінансового права, то вона може вибудовуватись на підставі існуючої фінансової системи. У межах ланок фінансової системи і створюються підгалузІ фінансового права, які розділені на фінансово-правові інститути. Підтримуючи думку професорів О. Ю. Грачової та Г. П. Тол-стоп'ятенка про те, що фінансовий контроль характерний для всіх сфер фінансової діяльності і для всіх органів, які здійснюють фінансову діяльність', І враховуючи його зростаючу роль в умовах ринкової економіки і важливість суспільних відносин, які складаються при цьому, а також необхідність урегулювання їх правом, вважаємо за доцільне сформувати в особливій частині фінансового права підгалузь (як бюджетне чи податкове право) — правові основи фінансового контролю. Коли науковці звикнуть до такого місця інституту фінансового контролю в системі фінансового права, його можна буде називати фінансово-контрольним правом, як І пропонує професор К. С. Бельський2 . Існує також пропозиція розширити предмет фінансового права, включивши до його складу облікове право як підгалузь фінансового права. Останнє представляє собою сукупність юридичних норм, які регулюють суспільні (фінансові у сфері облікової діяльності) відносини, які виникають у процесі утворення, розподілу, накопичення й використання коштів із ме- Див. детальніше: Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П., Рьіжхова Е. А. Налоговьій контроль. — М., 2004. —С. 121-127. 2 Бельский К. С. Оригинальньїй взгляд на предмет фінансового права // Го-сударство и право.— 2005.—№4. — С. 119. 44 Л. К. Воронова тою виконання найбільш актуальних завдань держави на певному історичному етапі1 . Безперечно, важко погодитися з точкою зору доктора юридичних наук Е. М. Ашмариною щодо включення такої підгалузі у систему фінансового права. Хоча норми, що регулюють облік економічних процесів, мають специфіку, властиву багатьом нормам бюджетного І податкового права. Без облікових систем неможливий фінансовий контроль. Облікове право складається з сукупності правових інститутів, які регулюють відносини в галузі певного виду фінансового обліку (бухгалтерського, податкового, бюджетного тощо). Думки автора підручника наведені для того, щоб читачі змогли продумати пропозиції щодо зміни системи фінансового права, адже істина народжується в дебатах. А поки що у підручнику наводиться система фінансового права, до якої звикли ще з перших підручників 50-х років XX століття. Фінансове право складається з великої кількості фінансово-правових норм. Разом вони становлять цілісну систему, в якій фінансово-правові норми в певній послідовності і взаємозв'язку групуються в різні правові інститути, що регулюють однорідні фінансові відносини в галузі бюджету, позабюджетних цільових фондів, державного кредиту, державних доходів тощо. Кожний вид фінансових відносин є відносно самостійним у фінансовій системі і регулюється в зв'язку з цим такою ж відносно незалежною групою фінансово-правових норм, які в сукупності створюють інститути фінансового права. Таким чином, система фінансового права як галузі права — це об'єктивно обумовлена фінансовою системою внутрішня його будова, об'єднання і розташування фінансово-правових норм у певній послідовності. За своєю значимістю фінансово-правові норми нерівні. У фінансове право включають норми, які закріплюють положення, що застосовуються в усіх видах фінансової діяльності (наприклад, норми, що регулюють проведення фінансового контролю), і норми, що приймаються державою для регулювання конкретних видів фінансових відносин. Тому фінансове ' Ашмарина Е. М. Некоторьіе аспекти расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблеми и перспективи. — М., 2004. — С. 104. Фінансове право України 45 право складається з двох частин: Загальної і Особливої1 . У Загальну частину сьогодні включають фінансово-правові норми, які закріплюють основи фінансової діяльності держави, її принципи, методи, правові форми; фінансову систему, коло і компетенцію органів держави і органів місцевого самоврядування в галузі фінансів і розмежування їх повноважень, види, форми і методи фінансового контролю. Положення, що включаються в Загальну частину фінансового права, мають однакове значення при здійсненні фінансової діяльності як органами держави, так і органами місцевого самоврядування. Особлива частина фінансового права поділяється на розділи або підрозділи, які складаюся з фінансово-правових інститутів і су б інститутів, у яких згруповані норми, що регулюють відносини в галузі2 : 1) державного і місцевих бюджетів; 2) державних і муніципальних позабюджетних цільових фондів; 3) державних і муніципальних доходів; 4) державного і муніципального кредиту; 5) державного і муніципального боргу; 6) обов'язкового страхування; 7) державних і муніципальних видатків; 8) валютного контролю; 9) грошової емісії та грошового обігу. 1 В юридичній літературі з'явилися пропозиції про розподіл усіх норм фінансового права на матеріальні і процесуальні норми. Це, мабуть, буде незабаром. Вже захищена докторська дисертація В.Є. Кузнеченковою "Податковий процес: теорія і проблеми правозастосування". Вже давно йде мова про те, що процесуальна форма властива будь-якій діяльності по застосуванню правових норм. Професор Горшеньов В.М. ще у 70-ті роки минулого століття писав, що під процесуальною формою розуміє сукупність однорідних процедурних вимог, що вимагають дій від учасників процесу. Все це властиво для фінансово-правового процесу. Гадаємо, що і в Україні з'явиться "сміливець" і захистить докторську дисертацію на тему "Фінансово-правовий процес", а через десяток років це увійде в систему фінансового права як інститут, або під-галузь. 2 Про те, що розділи Особливої частини фінансового права включають підгалузі, інститути та субінститути багато років тому писали: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. —М., 1971. — С. 49-53; Бесчеревньїх Б. В. Ком-петенция Союза ССР в области бюджета. — М., 1976. — С. 24-32; Ровинс-кийЕ. А. Советское финансовое право. — М., 1978. — С. 27-28; Химиче-ва И. И. Финансовое право. — М, 1997. — С. 22-23. 46 Л. К. Воронова Розділи, підрозділи, інститути і субінститути фінансового права мають відповідну назву і обгрунтування. Наприклад, розділ державних і муніципальних доходів об'єднує фінансово-правові норми, які регулюють порядок справляння обов'язкових платежів: податкових (оподаткування юридичних і фізичних осіб), загальнодержавних і місцевих; неподаткових платежів тощо. Система фінансового права, побудована на підставі об'єктивно існуючих фінансових відносин і досягнень загальної теорії права, дає можливість глибокого вивчення та правильного застосування фінансово-правових норм. Правовий матеріал Особливої частини фінансового права об'ємний і складний. Він має особливе значення як для держави, так і для органів місцевого самоврядування. Тому є загальновизнаним, що Особлива частина галузі права поділяється на підрозділи1 . Зокрема, розділ "Правове регулювання державного і місцевих бюджетів і централізованих цільових позабюджетних фондів" необхідно поділити на два Інститути; "Бюджетне право" і "Правовий режим централізованих позабюджетних цільових фондів"2 . Крім того, інститут "Бюджетне право" завжди розділявся на два субінститути: "Бюджетний устрій" і "Бюджетний процес" за умовним поділом бюджетно-правових норм на матеріальні І процесуальні3 . Студенти вивчають фінансове право як учбову дисципліну. І тому їм треба ознайомитися із сутністю фінансів, їх необхідністю для державного функціонування, з системою і повноваженнями органів, які керують фінансовою діяльністю. Необ- 1 Див.: Комаров С. А. Обшая теория государства и права. — М, 1998.— С. 275. 2 Правовий режим фондів коштів — це нормативно встановлені правила по відношенню до централізованих бюджетних та централізованих позабюджетних цільових фондів, які повинні дотримуватися учасниками фінансових правовідносин. Див.: Бачило И. Л. Правовой режим // Юриднческая знцикло- педия. — М., 2001. — С. 812. 3 Бюджетний кодекс України вже не визнає такого поділу. В Його Загальну частину увійшли практично такі ж положення, які входять у Загальну частину фінансового права, а в Особливу частину увійшли матеріальні і процесуальні норми бюджетного права. Мабуть, питання про поділ фінансового права на Загальну і Особливу частини стане дискусійним, як воно стало таким у цивільно-правовій літературі. — Див.: Харитонов Е. О., Саниахмето-ва Н. А. Гражданское право. — К., 2001. — С. 23-24. Фінансове право України 47 хідно чітко знати фінансово-правові норми, їх специфіку, фінансові правовідносини, фінансовий контроль. Без таких знань неможливо засвоїти конкретні фінансово-правові інститути. Тому фінансове право як учбова дисципліна поділена на дві частини: Загальну та Особливу. До Загальної частини входять положення, що характеризують фінансове право в цілому. В Особливій частині курсу фінансового права вивчається фінансове право як галузь права. Норми, що належать до Особливої частини фінансового права, як учбової дисципліни, складають розділи, що включають у себе відповідні фінансово-правові інститути. Фінансово-правовий інститут об'єднує більш вузьку і близьку за змістом групу фінансових відносин, ніж розділ. Фінансове право складається із правових норм, які включаються в акти різної правової форми (закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів тощо) з фінансових питань, а в сукупності вони утворюють фінансове законодавство. Система фінансового законодавства — ієрархічна сукупність законів і нормативно-правових актів Із фінансових питань. Після Конституції України вертикальна система фінансового законодавства включає закони України з фінансових питань. В першу чергу, до них належать ті, які згідно з п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України встановлюють Державний бюджет України; бюджетну систему України; систему оподаткування; податки і збори; принципи створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти; статус іноземних валют на території України; порядок утворення та погашення державного внутрішнього й зовнішнього боргу; порядок випуску й обігу державних цінних паперів, їх види і типи. До фінансового законодавства входить велика кількість під-законних актів: нормативні Укази Президента України з фінансових питань, накази і Інструкції Міністерства фінансів України, Головної державної податкової адміністрації, Головного державного казначейства, Головного контрольно-ревізійного управління. УсІ нормативно-правові акти в галузі фінансів приймаються на основі законів і в розвиток їх приписів. До фінансового законодавства належать і нормативно-правові акти, видані органами місцевого самоврядування. Багато з них застарілі, бо були прийняті в перші роки існування суверенної держави, вони вимагають детального перегляду й оновлення. 48 Л. К. Воронова § 3. Джерела фінансового права Джерела фінансового права — це зовнішня форма виразу фінансово-правових норм, які видає держава, її органи та органи місцевого самоврядування або органи, що визнані державою і представляють фінансові інтереси суспільства чи окремих категорій громадян (наприклад, Пенсійний фонд, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб тощо). Джерела фінансового права — це закони та нормативно-правові акти Верховної Ради України, державних виконавчих органів та органів місцевого самоврядування, які вміщують норми фінансового права. Поширеність фінансових відносин та їх особлива значимість для життя держави й органів місцевого самоврядування обумовлюють різноманітність видів джерел фінансового права. Нормотворча діяльність здійснюється на принципах визнання людини найвищою соціальною цінністю, верховенства права, демократизму, врахування громадської думки, наукової обґрунтованості нормотворчих рішень. Найпоширенішою юридичною формою відбиття фінансових відносин є нормативно-правові акти. Вперше визначення цього поняття було дано в акті Міністерства юстиції України від 25 листопада 2002 р.1 Виходячи із офіційного тлумачення, цей акт як форму фінансового права можна сформулювати таким чином: нормативно-правовий акт, що регулює фінансові відносини, — це офіційний письмовий документ, прийнятий або виданий уповноваженим на це органом у визначеній законодавством формі за встановленою процедурою, який спрямовано на регулювання фінансових відносин і містить нормативні приписи (має не персоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування, І дія його не вичерпується одноразовим виконанням). Право на видання нормативно-правових актів у будь-якій галузі діяльності держави, їх назва і порядок прийняття завжди визначаються в державі Конституцією і чинним законодавством. 1 Див.: "Порядок проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів", затверджений наказом Міністерства юстиції України 25 листопада 2002 р. № 915/7203. Фінансове право України 49 Нормативно-правовими актами, що регулюють фінансові відносини в Україні, є: — Конституція України; — закони, що регулюють фінансові відносини. В основному вони перелічені у ч. 2 ст. 92 Конституції; — Бюджетний кодекс України; — щорічні закони про державний бюджет; — нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з фінансових питань; — нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, що стосуються фінансової діяльності; — акти органів Автономної Республіки Крим, місцевих рад та місцевих державних адміністрацій. Як і в будь-якій галузі права основним її джерелом є Конституція України, що вміщує принципові положення, на яких будується і галузь фінансового права. Конституційні норми як основне джерело фінансового права можна поділити на дві нерівні групи: норми, які безпосередньо регулюють фінансові відносини, і норми, що є базою розгалуженого фінансового законодавства. До першої групи входять статті Конституції України, норми яких встановлюють повноваження Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Кабінету Міністрів України в галузі фінансів. Ст. 67 Конституції України віднесла до конституційного обов'язку кожного сплачувати податки й збори в порядку і розмірах, встановлених законом, і щорічно подавати до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом, Ст. 85 Конституції України, встановлюючи повноваження Верховної Ради України в галузі фінансів, закріпила за нею затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього: контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про Його виконання. Ст. 92 ч. II Конституції України вміщує перелік відносин у державі, порядок регулювання яких встановлюється виключно законами, що приймаються Верховною Радою України. До них належать майже всі види фінансових відносин, а саме: Державний бюджет України І бюджетна система України; податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошо- 50 Л. К. Воронова вого, кредитного та Інвестиційних ринків; статус національної валюти, а також статус Іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього й зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи. Ст.ст. 95-98 подають засади побудови бюджетної системи, бюджетного періоду, обов'язки Кабінету Міністрів України в галузі Державного бюджету України. Ст. 98 ввела новий контрольний орган — Рахункову палату, яка здійснює від імені Верховної Ради України контроль за використанням коштів Державного бюджету. У ст. 99 визначається грошова одиниця України — гривня. Важливішими актами охорони норм Конституції—основного джерела фінансового права—-є рішення Конституційного Суду України, що приймаються з питань невідповідності нормативно-правових актів Конституції України, якими регулюються фінансові відносини. Рішення Конституційного Суду є остаточними. Вони мають підвищену юридичну силу І переглянуті можуть бути тільки Конституційним Судом1 . Ст. 116 Конституції України на Кабінет Міністрів України покладено забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про виконання Державного бюджету2 . Ст.ст, 138, 141-143 Конституції встановлюють у галузі фінансів повноваження Кримської Автономної Республіки та органів місцевого самоврядування. Норми всіх інших статей Конституції України можуть бути реалізовані тільки тоді, коли держава буде мати достатню для цього матеріальну базу (а це завжди буде мати грошовий характер). В умовах існування товарно-грошових відносин і закону вартості для функціонування держави, її органів і органів 1 Наприклад, рішення Конституційного суду України від 1 грудня 2004 р. щодо спору щодо конституційності положень ст.ст. 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій та гарантій). Див.: "Орієнтир", додаток до Урядового кур'єра за ЗО грудня 2004 р. № 250. 2 Слід додати, що Кабінет Міністрів України в силу п. 29 ст, 106 виконує закони про Державний бюджет лише після підписання їх Президентом України. Фінансове право України_______________________** місцевого самоврядування необхідні матеріальні засоби. Жодне рішення державного або місцевого органу, що приймається на виконання статті Конституції, не можна реалізувати без вкладення коштів. Будь-які витрати коштів державою або органом місцевого самоврядування вимагають правового обґрунтування. Загальні суми витрат визначаються відповідними представницькими органами влади; Верховною Радою України — в Законі про Державний бюджет, місцевими радами — в рішеннях про місцеві бюджети. Норми і нормативи цих видатків визначаються у фінансовому законодавстві, тобто для реалізації норм Конституції (наприклад, ст. 53 про право кожного на освіту) необхідні кошти, що відпускаються на підставі фінансового законодавства. Таким чином, друга група норм Конституції України складає правову базу для фінансового законодавства, хоча безпосередньо фінансових відносин не регулює1 . Закон є основним правовим актом, що видається Верховною Радою України. У правовій державі підвищується роль закону як головного регулятора фінансових відносин. Закон регулює найбільш важливі відносини в державі та суспільстві. Виключно законами України (ч. 1 ст. 92 Конституції України) встановлюються: — Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки І збори; — засади створення І функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; — статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; — порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; — порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи. 1 Останнім часом в юридичній літературі з'явилися думки про те, що джерелом права, в тому числі й фінансового, є принципи права. Принципи права визнаються джерелами лише там, де в державі панує природно-правова доктрина, або у мусульманських державах. У Росії принципи визнані джерелами права після прийняття Конституції 1993 р. (див.: Юридическая знцикло-іклня. — М., 2001. — С. 411). В Україні принципи не визнаються джерелами право, тим більше у фінансовому праві, де фінансові відносини існують виключно у формі правовідносин, а суди не виносять рішень на підставі таких принципів, як справедливість, громадська безпека, невідчужувані права тощо. 52 Л. К. Воронова Ці закони, які регулюють майже всі види фінансових відносин, мають найбільшу юридичну силу серед інших правових актів. Верховенство фінансового закону означає його нормативну орієнтацію і обов'язковість для інших фінансових актів, можливість "їх відміни, зміни, визначення недійсними1 . Як правило, закон відзначається стабільним характером і тривалим існуванням. Але закони, які регулюють фінансові відносини в умовах перехідного до ринку періоду, не можуть існувати довго. Виражаючи у концентрованому вигляді економічні Й соціальні інтереси, фінансові закони змінюються дуже часто. Оскільки закон посідає провідне місце в правовій системі, його зміна викликає зміну інших правових актів. Серед законів, які регулюють фінансові відносини, особливе місце відведено щорічному закону про державний бюджет. Виключно Законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Ст. 96 Конституції встановила, що Державний бюджет затверджується щорічно Верховною Радою України на період з І січня до 31 грудня. Нормативно-правові акти, приписи яких регулюють фінансові відносини, приймаються у визначеній законодавством формі й за встановленою процедурою. Так, Верховна Рада України відповідно до ч. II ст. 92 Конституції України ухвалює закони по всіх видах фінансових відносин. Президент України приймає Укази. Розповсюдженим у фінансовому праві нормативно-правовим актом є постанова, їх видають Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Правління Національного банку України. До 21 травня 1993 р. Кабінету Міністрів України було делеговано повноваження видавати декрети (деякі з них чинні й на сьогодні). Президент України, Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації видають розпорядження. Закон України "Про Національний банк України" надав право НБУ видавати нормативно-правові акти у формі постанов Правління НБУ, інструкцій, положень і правил, які затверджуються постановами Правління НБУ (ст. 56). Значне місце серед джерел фінансового права посідають Укази Президента України з фінансових питань. Наприклад, 1 Див.: ТшомировЮ. А. Администрзтивное право и процесе. Полньїй курс. — М.,2001. —С. П5. Фінансове право України _____________________53 Указ Президента України "Про укріплення фінансової дисципліни і недопущення правопорушень у бюджетній сфері" від 25 грудня 2001 р. № 1251/2001. Велике значення мають Укази Президента України, якими затверджуються акти, що визначають правовий статус фінансових установ. Наприклад, Указ Президента України "Про Державне казначейство України" від 27 квітня 1995 р. № 335/95 та інші. Конституція України у ст. 116, де закріплюються повноваження Президента України, не виділяє тих, які стосуються регулювання фінансових відносин, хоча укази Президента України з економічних питань видавалися не тільки протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України. Вважаємо, що акти Президента України регулюють відносини, що є життєво важливими для держави, для всіх громадян і посідають чільне місце в системі правових актів після Конституції України і законів. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, йому надані широкі повноваження, тому акти, які видаються ним, є загальнообов'язковими на всій території України. Акти Президента України (укази І розпорядження) повинні відповідати Конституції України і законам. В основному Президент України видає укази щодо регулювання тих фінансових відносин, що не врегульовані законодавством. Широкі повноваження Президента України в усіх сферах життєдіяльності країни примушують його приймати Укази для регулювання відносин в усіх сферах державного І громадського життя. Президент України має конституційне право: 1) накладати вето на прийняті Верховною Радою України закони із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України; 2) скасовувати дію актів Кабінету Міністрів України та актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Кабінет Міністрів України за статтею 113 Конституції України визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України. Акти Кабінету Міністрів України є правоутворюючими у сфері фінансових відносин. Актами Кабінету Міністрів України є постанови і розпорядження, які обов'язкові для виконання (ст. 117 Конституції ^________________________________________■-" Л. К. Воронова України). Постанови, як правило, — нормативно-правові акти, вони відображують повноваження Кабінету Міністрів України в галузі фінансової сфери. Розпорядження — це ненормативні акти, що мають оперативний характер. Конституція поклала на Кабінет Міністрів України обов'язок розроблення проекту бюджету і закону про державний бюджет. Під час складання проекту Кабінет Міністрів видає акти, які визначають порядок підготовки проекту бюджету, проекту Бюджетної резолюції Верховної Ради України. Так, на початку 2004 року згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів, Мінфін спільно з Мінекономіки і європейської інтеграції, НБУ та облдержадміністраціями повинні були підготувати попередній прогноз макро-показників економічного і соціального розвитку України на 2005 р. та наступні три роки з детальним обґрунтуванням цих показників і довести Його до відповідних центральних органів виконавчої влади. Серед актів, що регулюють фінансові відносини, чільне місце посідають акти виконавчих органів щодо керівництва фінансами: Міністерства фінансів України, Головної державної податкової адміністрації, Державного казначейства, Контрольно-ревізійного управління України, Національного банку України. Це положення, інструкції, методичні вказівки. Для цих актів характерно те, що вони приймаються органами, що наділяються спеціальною компетенцією; вони повинні повністю відповідати Конституції України, законам і указам Президента та вмішувати конкретні приписи юридичним І фізичним особам в галузі фінансів. Інструкції, правила, положення затверджуються відповідним суб'єктом правотворчості І встановлюють порядок застосування правил, закладених у законах. У зв'язку з тим, що ці акти вмішують правові норми, їх слід розглядати як невід'ємну складову частину тих нормативно-правових актів, які були прийняті законодавцем. Але, на жаль, доволі часто приписи актів, які затверджуються органами державного управління, мають норми, які значно відрізняються від норм закону. До нормативно-правових актів, які регулюють і фінансові відносини, належать акти державних цільових фондів: наприклад, постановою Правління Пенсійного фонду від 19 грудня 2003 р. № 21-1 затверджено „Інструкцію про порядок обчислення і сплати страхувальниками та застрахованими особами внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування Фінансове право України 55 до Пенсійного фонду України". Ця Інструкція розроблена відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та Закону України "Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування". Самостійну групу джерел фінансового права створюють рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих рад і органів місцевого самоврядування з фінансових питань. Вони всі мають загальні особливості: територіальна обмеженість і самостійність у прийнятті рішень, що стосуються місцевих бюджетів, установлення місцевих податків і зборів (ст.ст. 142 і 143 Конституції України). Рішення органів місцевого самоврядування є обов'язковими для юридичних осіб, розташованих на цих територіях, і для посадових осіб та громадян, що постійно або тимчасово проживають там. Закони І підзаконні нормативно-правові акти у галузі фінансів починають діяти із моменту, встановленого самим актом. Закони і нормативно-правові акти в галузі фінансів бувають без визначення строку дії. Тільки акти, якими затверджуються бюджети усіх ланок (починаючи з державного і до сільського) відповідно до ст. 95 Конституції України, а тепер і ст. З Бюджетного кодексу, діють один календарний рік, який починається І січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. У зв'язку з особливим значенням фінансових правовідносин у функціонуванні держави і місцевих органів самоврядування, ст. 9.1.9 Регламенту Верховної Ради України та ст.ст. 52 та 53 Бюджетного кодексу України передбачають, що протягом фінансового року до закону про Державний бюджет можуть бути внесені зміни і доповнення за поданням осіб і органів, які наділені правом законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України). Зміни до закону про Державний бюджет вносяться щороку, але вони не можуть змінювати чинне фінансове законодавство. У разі такої потреби спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише після того вводяться зміни до закону про Державний бюджет, тобто розгляд законопроектів, які впливають на доходну чи видаткову частину бюджетів, здійснюються за особливою процедурою. Особлива процедура застосовується і в тих випадках, коли міжнародним договором України, поданим на ратифікацію, встановлюються інші положення, ніж у нормах фінансового законодавства України. Такі положення приймаються окреми- 56 Л. К. Воронова ми законами про внесення змін до відповідних законів і розглядаються Верховною Радою України одночасно з ратифікацією міжнародного договору України, яким такі положення передбачені. Усі нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади і контролю, як правило, торкаються інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. У зв'язку з Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" всі вони підлягають державній реєстрації відповідно у Міністерстві юстиції України або в управліннях юстиції. Особливу роль серед джерел фінансового права відіграє Бюджетний кодекс України, що почав діяти з 1 січня 2002 р. Усе фінансове законодавство мобільне, а особливо бюджетне і податкове, що утруднює користування ним. Тому прийняття кодексів з фінансових питань вітають як практики, так і науковці. Після ухвалення Бюджетного кодексу, який вирішує кардинальні питання бюджетних відносин, Кабінет Міністрів України повинен привести у відповідність до Бюджетного кодексу всі свої нормативно-правові акти, які не відповідають його нормам, тобто йде планомірний процес вдосконалення бюджетного законодавства. Верховна Рада України вже до прийняття податкового кодексу почала вдосконалення податкового законодавства, ухваливши кардинальні зміни до Законів України про ПДВ та податок з доходів фізичних осіб. Таким чином, почалося вдосконалення і податкового законодавства. Останнім часом джерелом фінансового права, як і всіх галузей права, стали вважати акти судових органів. Зовсім недавно наша юридична наука не визнавала прецедентного права, однак з появою конституційної юрисдикції органу — Конституційного Суду України — ставлення до судових рішень змінилося. Вважаємо, що рішення Конституційного Суду тоді може бути джерелом фінансового права в цілому (з бюджетних, податкових або видаткових питань), коли вони виносяться за наслідками перевірки конституційності нормативно-правових актів або окремих актів з бюджетного або податкового права, які вміщені в окремих законах або Бюджетному чи майбутньому податковому Кодексах, або дають тлумачення положень Фінансове право України 57 Конституції України, що мають значення для з'ясування окремих норм фінансового права1 . Провідний російський теоретик права вважає, що прецедентна практика, тобто досвід застосування законодавства, що виражений у постановах і визначеннях вищих судових органів, має принциповий характер, що створює прецедент тлумачення, а не джерело права, тобто поки що не всі юристи вважають рішення судових органів джерелом права. § 4. Наука фінансового права Наука фінансового права виникла значно пізніше, ніж фінансові інститути, які з'являються разом з державою, оскільки жодна держава не могла і не може жити без податків і кредиту. Першим європейським автором роботи з фінансів "Про доходи афінської республіки" вважається Ксенофонт (430-355 рр. до н.е.). XVII ст. датують зародження і розвиток класичної політекономії. У працях французів — представників класичної школи А. Тюрбо, Ф. Кеніє, В. Мірабо, англійців А. Сміта та Д. Рикардо вчення про фінанси зводиться до 4 основних положень: 1) держава необхідна, бо вона охороняє "природний порядок" від заздростей і посягань; 2) утримання уряду повинно бути дешевим, оскільки витрати на управління державою є невиробничими. Із часом це положення себе не виправдало, бо дешеве управління обов'язково веде до корупції; 3) держава не може порушувати право власності і конкуренції шляхом установлення обмежуючих митних зборів і монополій і не повинна втручатися у господарське життя країни; 4) держава має дотримуватись основних принципів оподаткування: податки сплачують усі відповідно до своїх доходів; податки треба визначати заздалегідь І справляти у зручний для платника час2 . Першим російським автором творів з фінансів був І. С. Пе-ресвєтов, що жив ще за часів Івана Грозного. На початку 1 Схожої думки дотримується член Конституційного Суду РФ Бойко Г.А. Див.: Решения Конституционного Суда РФ в системе источников налоговьіх отношений // Налоговое право России. Учебник для вузов // Отв. ред. Ю. А. Крохина. — М., 2004, — С. 13]. 2 Финансьі // Коллектив авторов. — СПб„ 2000. — С. 45. 58 Л. К. Воронова VIII ст. теоретиком фінансів вважається І. Т. Посошков, відома його книга "Книга о скудости н богатстве". У XVIII ст. з'являється термін "фінанси", який увів у науковий обіг на території Російської імперії професор права Московського університету С. Ю. Десницький. Він вперше визначив, що фінанси держави складаються з двох частин: витрати і доходи, що сума видатків є визначаючою і відповідно до неї повинні бути знайдені доходи1 . У 1835 р. в російських університетах вводиться курс фінансового права. Професор Московського університету Ф. В. Міль-гаузен розмежував фінанси і фінансову науку, а професор Д. Львов відзначав не ресурси, а суспільні відносини. У XIX ст. у галузі фінансів працюють такі вчені, як В. Ле-бедєв, Л. ХомськиЙ, І. Озеров, перший академік-фінансист, І. Янжул (українець з — м. Василькова Київської обл.), міністр фінансів Росії С. ВІтте. Професор І. Озеров сформулював новий підхід до фінансів і довів, що фінанси — це не ресурси, а відносини2 . Професор Л. Ходський розширяє межі фінансової науки і включає до неї питання грошового обігу, вважаючи паперові гроші видом позичкової операції. Однак використання грошей як доходного джерела не дає підстав вважати їх фінансовою категорією. Гроші —самостійна економічна категорія, що має специфічне суспільне значення, самостійні функції, їх кількісне зростання внаслідок політики держави в підсумку впливає лише на купівельну спроможність, тобто веде до їх знецінення3 . У 1882 р. вийшов підручник з фінансового права професора Санкт-Петербурзького університету В. Лебедєва, в якому було зроблено аналіз розвитку фінансової науки за всі роки ЇЇ існування. Міністр фінансів Росії С. ВІтте в "Конспекті лекцій про народне і державне господарство" написав, що з кінця XVII століття "під словом „фінанси"... почали розуміти всю сукупність державного майна і взагалі стан всього державного господарства, тобто всієї сукупності матеріальних засобів, що є у розпорядженні держави — її доходів, видатків і боргів". Вітте до фінансів зараховує як доходи, так і видатки, тоді як інші вчені видатки відкидають. 1 Финансьі / Коллектив авторов. — СПб., 2000. — С. 50-51. 2 Озеров И. X. Основьі финансовой науки. Вьіп. 1. — М., 1908. — С. 15. 3 Финансьі / Коллектив авторов. — СПб., 2000. — С. 56. фінансове право України 59 і..... "—" і' Україна була в складі Російської імперії, тому фінансова наука розвивалася ще повільніше, ніж у Росії. Але підручники професора Одеського університету І. С. Іловайського та професора Харківського університету І. С. Алексєєнка видавалися в друкарнях Росії напередодні Жовтневого перевороту. С. І. ІловайськиЙ визначав фінанси як вид суспільних відносин, державні і місцеві фінанси розглядав як різновиди публічних фінансів1 . Один із корифеїв російської фінансово-правової науки академік І. І. Янжул писав про відмінність фінансового права і фінансової науки (оскільки зараз, як на Заході, так і в усьому світі фінансове право не відокремлюють від фінансової науки), посилаючись на німецького вченого Гоффмана, що фінансове право — це сукупність законодавчих постанов про фінансовий устрій і про фінансове управління держави, а фінансова наука— це вчення про суспільне господарство, що має за мету викладення тих правил, яких повинні дотримуватися, здобуваючи матеріальні засоби, необхідні для виконання громадських цілей2 . Як бачимо, фінансові інститути—податки і кредит — виникли разом із державою й існують до цього часу. Але наука фінансового права зародилася значно пізніше. Якщо брати до уваги роботи перших дослідників фінансів Юсті і Зоннельфель-са, то фінансова наука існує трохи більше 300 років3 . Після жовтневих подій фінансове право як учбова дисципліна була виключена з учбових планів юридичних і економічних факультетів. Природно, що припинилися фінансово-правові дослідження. Адміністративно-командній системі не потрібні були ідеї впровадження наукових засад у процес прийняття законів, які регулювали фінансові відносини. "Відродив" фінансове право Ю. А. Ровинський (полтавчанин за походженням, у 1940 р. працював заступником Голови Правління Держбанку СРСР), який захистив кандидатську дисертацію про предмет фінансового права. Кадри викладачів з фінансового права готувалися дуже повільно. До 1954 р. в СРСР було біля 20 фахівців з фінансового права, в 1964 р. і в Україні з'явився пер- Иловайский С. И. Учебник финансового права. 5-е издание доп. и пе-рераб. Г. И. Тиктиньш.-—О., 1912. —С. 4, 5. 2 Якжуп И. И. Основньїе начала финансовой науки. — М, 2002. — С. 46-47. Там само. — С. 46. 60 Л. К. Воронова ший кандидат наук. Наука фінансового права розвивалася тільки завдяки ентузіастам, таким, як професори Ю. А. Ровін-ський, С. Д. Ципкін, М. І. Піскотін, Н. X. Хімічева, доценти Н. І. Куфакова, В. В. Бесчеревних, в Україні — Л. К. Воронова, Д. А. Бекерська, І. В. Март'янов. Вони за радянської пори змогли відстояти у великих дискусіях фінансове право як самостійну галузь права, фінансово-правову науку як частину юридичної науки. Про історію фінансового права писав наш сучасник, проф. К. С. Бельський1 . Після утворення суверенних держав на терені СРСР в 1991 р. наука фінансового права одержала друге життя. Уче-ні-юристи активно взялися за розробку фінансово-правових проблем. Біля 40 років ніхто з пошукувачів наукових ступенів не брався за розробку питань теорії фінансово-правової науки. Цією проблемою зацікавився чернівецький вчений П. С. Пацур-ківський, який захистив докторську дисертацію. Ще в 70-х рр. С. Д. Ципкін захистив докторську дисертацію з правових проблем доходів державного бюджету, а харків'янин М. П. Кучеря-венко захистив докторську з проблем податкового права в наші дні. М П. Кучерявенко очолює кафедру фінансового права в одному з найвідоміших вузів і має українську школу податкового права, до якої входять члени кафедри, що захистили кандидатські дисертації з питань податкового права. Проблемами правового регулювання доходів в Україні займається доктор юридичних наук Н. Ю. Пришва, питаннями банківського законодавства — О. П. Орлюк — з Київського Національного університету ім. Т. Шевченка. За 14 років незалежності України у нас "виросли" 7 докторів наук — фахівців із різних напрямів фінансового права і понад 50 кандидатів наук. Активно працює зі своїми аспірантами доктор юридичних наук, професор, перший проректор Національної податкової академії з Ірпіня Л. А. Савченко. Сучасний зміст у поняття публічних фінансів вклала молодий доктор юридичних наук А. А. Нечай. її концепція була підтримана на кількох міжнародних конференціях юристів-фінансистів. До захисту готуються докторські дисертації в Києві, Львові, Одесі, Харкові. Якщо раніше дослідники зупинялися в основному на проблемах бюджетного права, то тепер зацікавлених настільки багато, що 1 Беяьстй К. С. Финансовое право. — М., 1995. Фінансове право України 61 доводиться відшукувати не розроблені фінансово-правові питання. Правда, фінансове законодавство дуже мобільне, а для прийняття оновлених законів потрібні наукові рекомендації. Необхідні сучасні розробки для систематизації фінансового законодавства. На сьогодні наука фінансового права досліджує встановлені фінансово-правовими нормами методи і засоби, якими держава і органи місцевого самоврядування мобілізують кошти у централізовані І децентралізовані фонди і витрачають їх для свого функціонування. До предмета науки фінансового права належить аналіз проблем основ правового статусу суб'єктів фінансових правовідносин, особливостей владних повноважень публічних органів, які обов'язково беруть участь у фінансових правовідносинах, їх взаємовідносин з підвладною стороною, якою може бути і орган державної влади, і орган державної виконавчої влади, і окремий громадянин. У фінансових правовідносинах складаються ситуації, в яких важко розібратися, не знаючи конституційних принципів взаємовідносин державно-владного органу і громадянина, права якого дуже часто захищає Конституція, а не фінансовий закон. Наука фінансового права повинна приділяти увагу вивченню повноважень різних гілок державної влади в галузі фінансів. Акти судової гілки влади довгий час не визнавали джерелом права в нашій державі. Наука фінансового права повинна займатися формулюванням понятійного фінансово-правового апарату, наукових категорій, які використовуються у фінансовому законодавстві. Це необхідно для науки фінансового права, оскільки фінансових законів приймається чимало, і одне і те саме поняття буває в одному законі тлумачиться по-різному. Дуже заважає фінансовому законодавству України постійне запозичення іншомовних слів, які перекладаються не правильно, тому включення цих понять у фінансове законодавство тільки ускладнює його застосування. Сутність і призначення науки фінансового права, як і будь-якої галузі права, розкривається в її функціях1 . Завданням науки фінансового права с: 1 Відомий конституціоналіст академік Тодика Ю. М. у системі юридичних наук розрізняє загальнотеоретичні, історичні, галузеві, порівняльно-правові, прикладні. Див.: ТодшаЮ.Н. Конституционное право Украиньї: отрасль права, наука, учебная дисциплина. — Харьков, 1998. — С. 162. 62 Л. К. Воронова — дослідження інститутів фінансової системи, порівняльний аналіз національної і зарубіжних фінансових систем, відповідність їх об'єктивним економічним законам І розкриття закономірностей, пов'язаних із переходом до ринкових відносин та формулювання пропозицій до "їх фінансово-правового регулювання; — приділення максимальної уваги з'ясуванню ролі й призначення фінансово-правових інститутів, формування яких базується на ланках (інститутах) фінансової системи; — наука фінансового права розширяє свій предмет у зв'язку із виникненням нових фінансово-правових інститутів, тобто виконує конструктивну функцію. Так, у нових умовах господарювання збільшилися межі бюджетних відносин, оскільки з бюджетних фондів держава й органи місцевого самоврядування почали надавати позички, тобто ці відносини починають виникати на добровільних засадах, оскільки ні юридичну особу, ні громадянина не примушують брати позичку, але кошти для неї надаються з бюджетних фондів, як правило, на таких же засадах, як і банківський кредит: поверненість, строковість і, як правило, відплатність. Наука фінансового права покликана вивчати діяльність Верховної Ради України, особливо її профільних комітетів — Комітету з питань бюджету і Комітету з питань фінансової та банківської діяльності, органів місцевого самоврядування в галузі місцевих фінансів, узагальнювати практику фінансової діяльності, робити аналіз І давати наукові пропозиції щодо підвищення ефективності їх функціонування. Наука фінансового права пов'язана із наукою усіх галузей права, особливо із наукою конституційного права і виконує майже такі ж функції, оскільки наука конституційного права є основоположною для науки всіх галузей права1 . Фінансово-правова наука покликана роз 'яснювати населенню, посадовим та службовим особам фінансово-правові акти, коментувати положення законів, нормативно-правових актів, особливо органів податкової служби, оскільки дуже часто громадяни тлумачать приписи нормативно-правових актів по-різ- 1 Академік Тодика Ю.М. визначає такі функції науки конституційного права: політичну, ідеологічну, еврістико-прогностичну, комунікативну, інтегративну, практико-прикладну та роз'яснювальну. Див.: Тодьїка Ю. Н. Конституционное право Украйни: отрасль права, наука, учебная дисциплина. — Харьков,— 1998, —С. 164. Фінансове право України 63 ному. Особливо це стосується фінансово-правового інституту обов'язкових платежів. Дана галузь права може виконувати експертну функцію. Донедавна науковці входили у позаштатні групи консультантів, надавали експертні висновки на проекти законів, кілька варіантів проектів Бюджетного кодексу. Однак без належної фінансово-правової підготовки розробники проектів законів із фінансових питань допускають помилки, включаючи у такі акти норми, які регулюють питання грошового характеру, але не є фінансово-правовими, а наукові рекомендації залишаються в дисертаціях, монографіях, наукових статтях. Політична функція цієї науки скерована на формування політичної свідомості як співробітників державного апарату, особливо органів державної податкової служби, так і населення, в сфері фінансово-правових відносин, в яких і виявляється воля держави на забезпечення свого функціонування. Наука фінансового права формує І аналізує ідеї, які необхідно здійснювати в фінансово-правовій практиці, щоб вони відповідали цілям Конституції України, що поставила завдання побудови соціальної, правової держави. Вчені, які досліджують фінансово-правові проблеми, покликані виробляти юридичне прогнозування фінансових процесів, що адекватно сприймалися б громадянами України. Завданнями науки фінансового права є вивчення фінансового законодавства інших держав, його порівняльний аналіз і використання позитивного досвіду для: — вдосконалення практики фінансової діяльності державних і муніципальних органів в Україні; — оновлення фінансових нормативно-правових актів; — систематизації чинних фінансово-правових актів шляхом доступних для неї як публічно-правової дисципліни методів. Контрольні запитання !. Поняття предмета фінансового права. 2. Групи відносин, які складають предмет фінансового права. 3. Метод фінансово-правового регулювання, його відмінність від метода правового регулювання інших галузей публічного права. 4. Система фінансового права як галузі права і як учбової дисципліни. 5. Система фінансового законодавства. - л 64 Л. К. Вороном 6. Зміст Загальної частини фінансового права. ■' 7. Зміст Особливої частини фінансового права. .-'■& 8. Джерела фінансового права. 9. Конституція України — основне джерело фінансового права. іО. Класифікація джерел фінансового права. 11. Наука фінансового права, її завдання та функції. 12. Яких юристів-фінансистів з України Ви знаєте? Чи знаєте їх роботи? Глава 3. ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ НОРМИ І ФІНАНСОВІ ПРАВОВІДНОСИНИ • Поняття, особливості і види фінансово-правових норм • Відображення основної особливості фінансово-правової норми у різних (залежно від того, яку поведінку вони регулюють) видах фінансово-правових норм • Сутність матеріальних і процесуальних фінансово-правових норм та їх структура • Особливість санкцій фінансово-правових норм • Поняття, зміст і види фінансових правовідносин, підстави їх виникнення, зміни і припинення • Суб'єкти фінансового права і фінансових правовідносин т? § 1. Поняття, особливості та види фінансово- •■■ правових норм Як і всі галузі права, фінансове складається з великої кількості правових норм. Правова норма — це клітинка фінансового права, що їй властиві як особливості, притаманні кожній правовій нормі, так і свої специфічні, зумовлені роллю, яку відіграють вони в життєдіяльності держави та органів місцевого самоврядування. Основними призначеннями фінансово-правових норм є регулювання відносин у галузі фінансів, тобто відносин, що складаються при формуванні, розподілі і використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів, необхідних для функціонування держави і муніципальних органів. Оскільки, як ми вже з'ясували, доходи централізованих фондів обмежені, а видатки зростають із розширенням функцій держави на всій її території, фінансово-правові норми вміщують приписи Фінансове право України 65 імперативного характеру, що за їх порушення передбачається відпов ідальність. Імперативність, тобто обов'язковість виконання І застосування примусової сили, що вміщені в нормі, це — особливість, вірніше властивість правових норм на відміну від інших, недержавних приписів. Наприклад, приписи статутів громадських організацій обов'язкові для їх членів, але їх порушення може викликати осуд лише з боку членів організації. Жодного державного примусу застосовано не буде. Держава реагує тільки на порушення своїх приписів. У фінансово-правових нормах імперативність виражається в категоричній формі. Ніякий суб'єкт відносин, що регулюються фінансово-правовими нормами, не може міняти жодні приписи держави або муніципального органу. Категоричність фінансово-правових норм властива усім їх видам. Як правові норми будь-якої галузі фінансово-правові визначаються характером поведінки суб'єктів фінансово-правових відносин, що регулюються цією нормою (активна чи пасивна). Вони поділяються на зобов 'язуючі, забороняючі й уповноважуючі. Зобов'язуючі ф'шансово-правові норми приписують здійснити певні дії, скеровані на мобілізацію або витрачання коштів державою. Вони регулюють відносини в галузі фінансового планування (бюджетного, кредитного, касового і т. д.), встановлюють обов'язковий порядок дотримання ставок заробітної плати тощо. Зобов'язуючі фінансово-правові норми містяться у всіх фінансових законах і нормативних актах. Забороняючі фінансово-правові норми приписують не чинити дій, які порушують або підривають фінансову дисципліну. Наприклад, правилами касових операцій забороняється видача готівки під звіт, доки особа не звітує повністю за раніше отримані суми. Зобов'язуючі і забороняючі норми схожі між собою визначеністю, категоричністю форми, точністю приписів, які містяться в них. В уповноважуючих фінансово-правових нормах держава надає учасникам фінансових правовідносин повноваження на проведення певних позитивних дій. Категоричність у цих видах норм виявляється дещо своєрідно. Суб'єкти фінансових правовідносин у межах своєї компетенції можуть конкретизувати вимоги держави. У випадках застосування уповноважую- 66 Л. К. Воронова чої норми її імперативний характер сполучається з певними правомочностями, встановленими у суворих межах. Так, законодавство дозволяє місцевим органам самоврядування надавати пільги окремим платникам податків, але тільки в межах надходжень до їхніх бюджетів. Межі застосування уповноважуючої норми виражені в категоричній формі. Сполучення імперативності й повноважності передбачає досягнення ефективності у керівництві фінансами з урахуванням місцевих особливостей. Категоричний вираз фінансово-правових норм стосується в основному відносин, які виникають при обов'язковому методі фінансової діяльності. При добровільному методі Імперативність все одно є, але виражається дещо інакше. Наприклад, громадянин на цілком добровільних засадах купує облігації державної позики, однак він не зможе змінити умов, на яких випускається І реалізується позика. Умови її держава встановлює в імперативному порядку, не дозволяючи змінювати "їх. Таким чином, фінансово-правові норми — це загальнообов'язкові приписи компетентних державних органів з приводу мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих та децентралізованих фондів, які виражені в категоричній формі й забезпечені примусовою силою держави. Змістом усіх фінансово-правових норм є діяльність держави щодо регулювання фінансових відносин шляхом офіційного їх закріплення Хформі прав і обов'язків суб'єктів цих відносин. Норма права є тільки клітинкою величезної кількості норм галузі права, але вона має внутрішню будову, свою структуру. Структура фінансово-правової норми — це впорядкована єдність необхідних елементів, що забезпечують її функціональну самостійність. Структура фінансово-правовнх норм, тобто їх внутрішня будова, складові частини (елементи), не відрізняється від структури норм інших галузей права, але в складових частинах відбиваються особливості суспільних відносин, які ними регулюються. Гіпотеза фінансово-правових норм визначає умови, за яких можуть виникати у громадян І організацій передбачені нормою юридичні права й обов'язки у галузі фінансової діяльності. Ці умови завжди виражені конкретно. Основою норми є диспозиція, що вказує, якою має бути поведінка сторін фінансових відносин за наявності передбачених Фінансове право України 67 гіпотезою фактичних обставин. Вона містить вимоги норми, встановлює права Й обов'язки суб'єктів фінансових відносин і завжди виражена в безумовно визначеній формі. Гіпотеза норми, що міститься в статті податкового закону, визначає умови, за яких сплачується податок: наявність самостійного джерела доходів. Диспозиція приписує означеним суб'єктам сплачувати податок. Санкііія фінансово-правової норми містить вказівки на невигідні для її порушника наслідки. За порушення фінансового законодавства застосовуються дисциплінарні, адміністративні й кримінальні заходи. Але до порушників фінансової дисципліни вживають і специфічні заходи — фінансові. Найпоширенішою санкцією є стягнення пені за порушення строку внесення платежів до бюджету. За недотримання фінансової дисципліни можуть застосовуватися до юридичних, фізичних І посадових осіб санкції у вигляді штрафів, до бюджетних установ — повне або часткове закриття бюджетних асигнувань. Примусове стягнення не внесених у строк платежів застосовується в основному за судовими рішеннями, але може бути і в адміністративному відповідно до законодавства. До порушників фінансово-кредитної дисципліни широке коло впливу застосовують кредитні установи. Вони можуть збільшувати платню за позички, позбавляти можливості одержання кредиту. У сучасний період, коли господарські органи різних форм власності, як і кредитні установи, будують свої відносини на договірних засадах, банки мають право не тільки підвищувати розмір плати за кредит, але й зменшувати її при виконанні умов, означених під час укладання кредитного договору. Це є свідченням того, що перехід до ринку істотно змінює характер фінансово-правових норм. Уповноважуюча норма дає можливість кредитним установам обирати умови надання позичок та їхні межі. Заохочення і пільги застосовуються до клієнтів, що добре працюють, своєчасно повертають позички банкам. Кожний елемент має в структурі фінансово-правової норми своє місце і грає особливу роль. Тепер юристи-теоретики кажуть, що без гіпотези норма беззмістовна, без диспозиції— немислима, а без санкції — безсила. Фінансово-правові санкції поділяються на 2 види: право-поновлювані й штрафні. ПравопоновлюванІ скеровані на усунення матеріальної шкоди, нанесеної державі або муніципальному органу. До таких санкцій, перш за все, належить пеня, 68 Л. К. Воронова яка стягується податковим органом на підставі закону з платника, який пропустив строк сплати податку. Така ж сан кція. дшГязана.-.із прострочкоиьлдатежу^ контрагенту за цивільно-правовим зобов'язанням. Але, як зазначає професор М. В. Ка-расьова, в цивільно-правових відносинах пеня сплачується за прострочку виконання договірного зобов'язання. Розмір її встановлюється договором, або ні. Стягується вона, якщо одна сторона не виконала зобов'язання в строк, на користь другої сторони. У випадках несплати добровільно пеня вимагається у судовому порядку. У фінансовому праві пеня (розмір якої встановлено законом) нараховується з дня, що наступає після закінчення строку сплати податку. Стягується вона у безспір-ному порядку з юридичних осіб, а з громадян, якщо вони не сплачують добровільно — через суд. Кошти йдуть до бюджету. До правопоновлюваних санкцій належить і примусове стягнення не внесених у строк обов'язкових платежів (регулюється Законом України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" № 2181 від 21 грудня 2000 р.). Карал ьною санкцією також є шт раф. На відміну від адміністративного штрафу, у фінансових відносинах штраф не може бути замінений іншим стягненням. Не можна звільнити від штрафу або оскаржити у фінансових правовідносинах і постанову про накладення штрафу в порядку провадження справ про адміністративні штрафи. Часто штраф стягується разом із недоїмкою по податках і пенею. Фінансові стягнення застосовуються незалежно від причин, через які сталося заниження сплати (випадкова помилка, недосвідченість чи злий умисел). Залежно від характеру дій суб'єктів фінансових відносин на підставі нормативно-правових актів, що включають різні види фінансово-правових норм, виділяють чотири форми реалізації норм фінансового права: 1) виконання (суб'єкти провадять активні дії для втілення приписів, що містяться в зобов'язуючих нормах); 2) використання (суб'єкти фінансово-правових відносин здійснюють суб'єктивні права І обов'язки, передбачені диспозицією фінансово-правової норми); 3) дотримання (суб'єкти виконують припис про заборону дій в галузі фінансів); Фінансове право України 69 4) застосування (органи держави і органи місцевого самоврядування, наділені владними повноваженнями, через правоз-астосовні акти провадять дії, скеровані на формування, розподіл і використання централізованих І децентралізованих фондів коштів. Фінансово-правова норма і стаття фінансового нормативно-правового акту не тотожні, вони можуть не збігатися. Норма фінансового права —це правило поведінки в галузі фінансових відносин, яке складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Стаття нормативно-правового акту, що регулює фінансові відносини, є формою виразу державної волі, засобом втілення фінансово-правової норми. Викладаючи правило поведінки в галузі фінансів, владний орган, якому держава дозволяє регулювати фінансові відносини, може всі три елементи норми (гіпотезу, диспозицію і санкцію) включити в одну статтю, може ці елементи внести в різні статті, а може елементи фінансово-правової норми (особливо санкції) зарахувати до різних законодавчих та нормативно-правових актів. Про значення норм фінансового права дуже влучно сказав відомий французький вчений Поль Марі Годе: „Норми фінансового права дають можливість державі: 1) збирати кошти в розмірі, який необхідний для фінансування першочергових завдань (мова йде про законодавство, про обов'язкові платежі, які створюють доходи держави); 2) розпоряджатися коштами, точно враховувати витрачання коштів, маючи закони і акти про бюджети і казначейські правила; 3) забезпечувати їх використання відповідно до загальнодержавних інтересів (законодавство про видатки)". За своїм змістом норми фінансового права поділяються на матеріальні і процесуальні. Матеріальні фінансово-правові норми закріплюють види і обсяг коштів, які повинні надійти у централізовані й децентралізовані фонди коштів від юридичних і фізичних осіб, і обсяги видатків, які будуть профінансо-вані за рахунок цих фондів, джерела утворення кредитних ресурсів, тобто вони вмішують матеріальний зміст юридичних прав і обов'язків суб'єктів фінансових правовідносин. Процесуальні фінансово-правові норми визначають процедуру діяльності органів держави з мобілізації коштів у централізовані й децентралізовані фонди та порядок реалізації обо- 70 Л. К. Воронова в'язків з внесення коштів І витрачання їх з боку другої сторони фінансових правовідносин — юридичних та фізичних осіб. У фінансовому праві його інститути вміщують у єдності як матеріальні, так і процесуальні норми. І тільки в бюджетному праві, як розділі фінансового, матеріальні правові норми об'єднуються в інституті бюджетного устрою, а процесуальні — у бюджетному процесі. Бюджетний процес — це встановлена законом процедура проходження бюджету. § 2. Фінансово-правові відносини, їх зміст і особливості У сфері впливу держави на відносини, що виникають в процесі розподілу і перерозподілу внутрішнього валового продукту національного доходу країни та утворення і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, виникають, змінюються і припиняються фінансові правовідносини. Учасники цих відносин виступають як конкретні носії прав і обов'язків, що встановлені фінансово-правовими нормами І забезпечені примусовою силою держави. Фінансово-правові відносини є юридичною формою вияву і закріплення фінансових відносин. У фінансових правовідносинах виявляються суб'єктивні права їх учасників, тобто йде безпосередній вплив права на фінанси, оскільки приписи держави з приводу мобілізації, розподілу або використання коштів, що складають централізовані і децентралізовані фонди, реалізуються в поведінці людей, які беруть участь у цій діяльності. Фінансові правовідносини в механізмі правового впливу на державні фінанси виконують три основні функції'. 1) вказують на коло осіб, на яких у конкретний час розповсюджується дія фінансово-правової норми; 2) закріплюють конкретну поведінку юридичних осіб і громадян в галузі мобілізації, розподілу І використанні фондів коштів, якої вони повинні додержуватися; 3) є умовою для можливості приведення в дію юридичних засобів забезпечення суб'єктивних прав і правових обов'язків учасників фінансових правовідносин. Наприклад, фінансово-правові норми, що містяться в нормативному акті про податок на додану вартість, реалізуються в конкретних правовідносинах, що виникають між фінансових органом І підприємством будь-якої форми власності при внесенні ним нарахованих сум податку на додану вартість. Модель поведінки учасників цих правовідносин (правова форма) сформульована компетентним органом, який ствердив норма- Фінансове право України 71 тивний акт про податок на додану вартість. У цьому акті встановлені права й обов'язки учасників фінансових відносин при внесенні податку на додану вартість, який є одним із важливіших доходів державного бюджету. Конкретизуються ці приписи у фінансових правовідносинах, що виникають між фінансовим органом і платником, що вносить податок до бюджету. У випадках невнесення платежу в строк або неподання фінансовому органу в строк звіту за відповідний період у дію приводяться юридичні засоби забезпечення прав податкових адміністрацій, що представляють інтереси держави в цілому і обов'язків конкретного платника. Одночасно Із забезпеченням юридичних прав податкових адміністрацій у правовідносинах забезпечується право другого учасника—платника податку на додану вартість. У фінансових правовідносинах реалізуються всі фінансово-правові норми. Приписи держави з приводу мобілізації, розподілу або використання фондів коштів, які містяться у фінансово-правових актах, є юридичною формою, що наповнюється матеріальними засобами за умови здійснення позитивних дій (внесення платежів, витрачання коштів), цим і досягається мета фінансово-правового регулювання. .Фінансд ві_відносини_ ]с^_ чують тільки у формі правовідносин. Зрозуміло," Що фактичні (матеріальні) відносини в галузі фінансів можуть відхилятися від приписів держави (наприклад, приховування доходу від податку), але це вже правопорушення, а не фінансові відносини поза правовідносинами. Матеріальним змістом фінансових правовідносин є поведінка суб'єктів (наприклад, внесення плати), а юридичних — суб'єктивні юридичні права й обов'язки, встановлені фінансово-правовими нормами. Суб'єктивні права — це притаманна фінансовому або кредитному органу для задоволення його (тобто держави або муніципального органу, від імені яких він виступає) інтересів міра дозволеної (можливої) поведінки, забезпечена юридичними обов'язками другої сторони відносин, наприклад, платником податку. Саме обов'язки другої сторони фінансових відносин, які містяться у нормі, і є гарантією додержання прав уповноваженого державою фінансового органу. Обов'язок другої сторони фінансових правовідносин може полягати в утриманні від дій (наприклад, заборона ви-трочання коштів, що призначаються на оплату праці, на інші 72 Л. К. Воронова потреби), або, навпаки, виконання обов'язку (внесення плате- жу). Юридичний обов'язок у фінансових правовідносинах — це приписана зобов'язаному суб'єкту (платнику податків, одержувачу бюджетних асигнувань) і забезпечена можливістю державного примусу міра необхідної поведінки, якої повинен дотримуватися цей суб'єкт. Ним може бути І фінансовий орган (наприклад, в ст. 40 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" Верховна Рада України затвердила обсяги міжбюджетних трансфертів згідно з додатками № 4 та № 5 до цього Закону в місцеві бюджети. Цим самим припис Закону України "Про Державний бюджет України" поклав обов'язок на фінансові органи передати суми коштів до місцевих бюджетів і надав право органам місцевого самоврядування одержати ці суми). Суб'єктами фінансових правовідносин є юридичні особи і громадяни, які на підставі правових норм можуть бути учасниками фінансових правовідносин. Об'єкт фінансових правовідносин — це фонди коштів, які формуються, розподіляються і використовуються внаслідок реалізації суб 'єктивтіх прав фінансово-кредитних органів і юридичних обов'язків другої сторони фінансових правовідносин. Об'єкт фінансових правовідносин пов'язаний з інтересом держави, яку представляє уповноважений орган. Як бачимо, фінансові правовідносини мають характерні риси, що властиві усім видам правовідносин. Проте фінансові правовідносини виникають у специфічній діяльності держави, тому вони мають і свої особливості. їхні специфічні особливості полягають в такому. По-перше, вони виникають тільки в сфері фінансової діяльності держави і пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих І децентралізованих фондів коштів, тобто вони завжди мають грошовий характер. По-друге, однією стороною фінансових правовідносин виступає держава в особі органів законодавчої або виконавчої влади, або муніципальних органів, фінансово-кредитних органів, які наділяються владними повноваженнями по відношенню до другого учасника відносин. У фінансових правовідносинах не буває рівності сторін. Уповноважена державою сторона фінансових правовідносин наділена правом привести в 1 Алексєєв С. С. Обшая теория права. — М, 1982.—С. 112-120. Фінансове право України 73 дію юридичні засоби захисту, що забезпечують фінансові приписи держави, бо вона виступає в інтересах держави в цілому. По-третє, особливістю фінансових правовідносин є також і те, що їх виникнення, зміна і припинення не відбуваються за волевиявленням сторін, а пов'язані з фінансово-правовим актом, як кажуть юристи, "ех 1е§е" (тобто вони виникають, змінюються і припиняються на підставі закону). Наприклад, податкова адміністрація, а точніше — інспектор цієї адміністрації не може на свій розсуд не стягнути пеню з підприємства, яке повинно перерахувати в установлений нормативним актом строк податок. Однак через непостачання сировини це підприємство не виробило продукцію і тому не змогло її реалізувати, що й призвело до порушення строку внеску обов'язкового платежу. Платник буде оскаржувати дії фінансового органу, поведінку постачальника сировини, але до прийняття компетентними органами рішення по цій скарзі нарахування пені і стягнення її після реалізації продукції не припиняється. Для виникнення фінансового правовідношення видання закону або підзаконного акту недостатньо, оскільки в них установлюють лише типові ознаки для виникнення фінансових правовідносин. Так, податкове законодавство визначає типову ознаку податкового суб'єкту — наявність самостійного джерела доходів. Для того щоб громадянин, який займається підприємницькою діяльністю, був суб'єктом податкових правовідносин, необхідний певний юридичний факт, а саме — індивідуальний фінансовий акт — декларація про доходи, які одержав цей громадянин. Юридичний факт — це життєві обставини, з якими правова норма пов'язує виникнення, зміну або припинення правовідносин. У фінансових правовідносинах, як і у всіх видах правовідносин, юридичні факти поділяються на дії та події '. Юридичні факти — дії у фінансових правовідносинах можуть поділятися на правомірні та неправомірні. Правомірні дії як вольова поведінка, яка передбачена фінансово-правовою нормою, поділяються на: 1) індивідуальні акти; 2) юридичні вчинки; 3) правомірні дії, які скеровані на підтримку фінансових інтересів держави. Індивідуальний акт — це правомірна дія суб 'єкта фінансових правовідносин, з якою пов'язані юридичні наслідки. На- 1 Алексєєв С. С. Обшая геория права. — Т. II. — С. 168-171. 74 Л. К. Воронова приклад, подання до податкової адміністрації індивідуального акту — податкової декларації про доходи, що підлягають оподаткуванню. Юридичний вчинок — це правомірна дія, з якою фінансово-правова норма пов'язує юридичні наслідки в силу самого факту вольової дії. Наприклад, платник податку заявляє про приховування ним доходу, який підлягав оподаткуванню. Правомірні дії, скеровані на підтримку фінансових інтересів держави, можуть бути виражені, наприклад, у спонсорських внесках на фінансування необхідних для держави або органів місцевого самоврядування потреб1 . До активних дій як юридичних фактів у фінансовому праві належать і неправомірні дії, тобто поведінка, яка не відповідає приписам фінансово-правових норм. Наприклад, нецільове використання бюджетних коштів — це неправомірні дії, що призводять до правопорушень і викликають захист державою своїх фінансових інтересів. І нарешті, юридичні факти у вигляді юридичних подій — це обставини, що не залежать від волі людей, але тягнуть за собою виникнення, зміну або припинення фінансових правовідносин. Так, народження дитини надає одному з батьків право на щомісячне зменшення оподатковуваного доходу. Зміна фінансових правовідносин, як бачимо, здійснюється на підставі нормативного акту, в якому передбачаються різні факти і події. Припинення фінансових правовідносин відбувається також у суворо встановлених нормативними актами випадках: наприклад, погашення фінансового обов'язку, вихід на пенсію і т. п. Держава для її безперебійного функціонування повинна постійно керувати фінансовою діяльністю, мобілізовувати, розподіляти і використовувати кошти, які є частиною внутрішнього валового продукту І національного доходу країни. У зв'язку з цим у фінансових правовідносинах держава виступає як владний суб'єкт, який за допомогою законодавства розпоряджається майном (у даному випадку це майно — кошти), а відносини, що виникають при цьому, мають владно-майновий (грошовий) характер. Держава, здійснюючи через систему своїх органів господарсько-організаторську функцію, забезпечує можли- 1 Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. — М., 1958. — С. 176. Фінансове право України 75 вість нормальної фінансової діяльності підприємств різних форм власності. Фінансові відносини можуть носити і переважно організаційний характер, наприклад, складання фінансових планів, їх затвердження, здійснення фінансового контролю. На основі організаційних фінансово-правових відносин виникають майнові (грошові). Наприклад, держава встановлює види і порядок внесення обов'язкових платежів, нормує видатки тощо. На цій основі виникають конкретні фінансові відносини, які за матеріальним змістом класифікуються на: бюджетні з приводу обов'язкових сплат підприємств І організацій в бюджет; податкові з приводу державного майнового й особистого страхування; державного кредиту; банківського кредитування і розрахунків; оперативного регулювання грошового обігу і валютних операцій; видатків державного бюджету. Ретельна регламентація фінансових відносин за допомогою правових норм сприяє розширенню і зміцненню фінансової бази держави, впливає на рентабельність роботи підприємств і організацій, проведенню соціальних заходів. Отже, фінансові правовідносини — це врегульовані нормами фінансового права суспільні відносини, учасники яких виступають як носії юридичних прав і обов'язків, реалізують приписи цих норм по формуванню, розподілу і використанню державних фондів коштів та централізованих і децентралізованих фондів муніципальних органів. § 3. Суб'єкти фінансового права і фінансових правовідносин Фінансове право регулює відносини, які включаються до його предмета, визначає права й обов'язки їх учасників, тобто юридичних і фізичних осіб, які беруть участь у фінансовій діяльності. Ось ці учасники і є суб'єктами фінансового права і, як правило, вони ж стають суб'єктами фінансових правовідносин. Але не завжди суб'єкти фінансового права стають суб'єктами конкретних фінансових правовідносин. Суб'єкт фінансового права — це особа, учасник фінансових відносин, яка за своїми особливостями фактично може бути носієм суб 'єктивних прав і обов 'язків. Так, згідно зі ст. 67 Конституції України кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, установлених законом. Отже, кожний громадянин є суб'єктом фінансового права і потенційно 76 Л. К. Воронова він може бути суб'єктом фінансових правовідносин. Кожний громадянин може бути носієм суб'єктивних юридичних прав і обов'язків, він реально здатний брати участь у податкових, бюджетних та інших фінансових правовідносинах в силу приписів Конституції України. Властивість юридичної або фізичної особи бути носієм юридичних прав і обов 'язків в силу юридичних норм називається правосуб'єктністю{ . Правосуб'єктність у фінансовому праві включає в себе два елементи: можливість мати права і нести обов'язки (правоздатність) і можливість до самостійного здійснення прав і обов'язків (дієздатність). Так, у ч. 2 ст. 67 Конституції приписано всім громадянам щороку подавати декларацію про свій майновий стан І доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом. Подаючи декларацію про доходи, громадянин вступає у фінансові правовідносини з податковою адміністрацією. Правосуб'єктність у фінансовому праві поняття більш широке, ніж суб'єкти фінансових правовідносин. Суб'єкти фінансового права — це юридичні і фізичні особи, які мають правосуб'єктність, тобто можуть потенційно бути учасниками фінансових правовідносин, а суб'єкт фінансових правовідносин — це реальний учасник даних правових відносин2 . Так, у нашому прикладі, громадянин є безумовним носієм фінансових прав і обов'язків в силу дії норм Конституції України, тобто є суб'єктом фінансового права, але, подаючи декларацію в податкову адміністрацію, він вступає у конкретні фінансові правовідносини, бо реалізує надані Конституцією України права й обов'язки, стає суб'єктом фінансових правовідносин, але не губить своїх властивостей як суб'єкт фінансового права. Суб'єктами фінансового права виступають держава, адміністративно-територіальні утворення; юридичні особи — підприємства й організації усіх форм власності, установи, громадські організації, тобто колективні суб'єкти і громадяни як Індивідуальні суб'єкти. Держава виступає, як правило, в особі уповноваженого нею органа: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Мініс- 1 Алексеев С. С. Общая теория права. — Т. II. — С. 139. 2 Хапфина Р. О. Общее учение о правоотношении. — М., 1974. — С. 115—116. Фінансове право України 77 терства фінансів, Національного банку (а в міжнародних фінансових відносинах держава виступає суб'єктом відносин). Суб'єктами фінансового права є адміністративно-територіальні одиниці: Автономна Республіка Крим, області, міста, райони, селища, села. Держава і адміністративно-територіальні утворення виступають у бюджетних правовідносинах, бо вони Конституцією України наділяються правом на бюджет, а звідси витікає їх право на одержання доходів і фінансування видатків, які пов'язані із здійсненням функцій, покладених на них Конституцією. Ці суб'єкти беруть участь і у правовідносинах, пов'язаних із державним кредитом, бо їм надано право випуску державних і місцевих позик. До колективних суб'єктів фінансового права належать органи законодавчої і виконавчої влади: Верховна Рада, Рахункова палата, Кабінет Міністрів, Міністерство фінансів, Державне казначейство. Ці державні органи не тільки можуть, але й зобов'язані брати участь у фінансових правовідносинах, оскільки це покладається на них Конституцією та законодавчими актами. У фінансових правовідносинах беруть участь органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. Вони збирають податки, фінансують видатки, наповнюють і витрачають позабюджетні фонди тощо. Велике коло учасників фінансових правовідносин складають підприємства різних форм діяльності і форм власності. Господарюючі суб'єкти юридичні особи — активні учасники фінансових правовідносин, бо вони є платниками податків, користувачами банківських кредитів, учасниками торгів на біржах тощо. НекомерційнІ установи одержують з бюджету асигнування для своєї діяльності, але вони змушені добувати грошові засоби для свого фінансування і вступають у Інші види фінансових правовідносин. Суб'єктами фінансового права виступають сімейні приватні підприємства, селянські (фермерські) господарства, які є самостійними господарюючими одиницями. Вони сплачують податки до бюджету, придбавають облігації державних позик, одержують фінансову підтримку з бюджету. І, нарешті, індивідуальними суб'єктами фінансового права є громадяни. Стаття 67 Конституції України покладає на всіх громадян обов'язок сплачувати податки і збори в порядку і 78 Л. К. Воронова розмірах, встановлених законом, щорічно подавати декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік. Громадяни вступають у правовідносини з державою. Контрольні запитання 1 . ДаГ-те поняття фінансово-правової норми. 2. Які особливості властиві фінансово-правовим нормам? 3. Як класифікуються норми фінансового права за способом впливу на учасників фінансових відносин і які особливості фінансово-правових норм виявляються в кожному виді? 4. Що таке матеріальні фінансово-правові норми? 5. Що розуміють під процесуальними фінансово-правовими нормами? 6. Яка структура фінансово-правової норми? 7. У чому полягає особливість санкцій фінансово-правових норм? 8. Дайте поняття фінансово-правових відносин. 9. Які особливості властиві фінансово-правовим нормам? 10. Назвіть підстави виникнення, зміни і припинення фінансово-правових норм. 11. Які види фінансових правовідносин можете назвати? 12. Дайте поняття суб'єкта фінансового права і суб'єкта фінансового правовідношення. Фінансове право України 79 Глава 4. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ • Фінансовий контроль та принципи його здійснення • Класифікація фінансового контролю залежно від суб'єктів, що його здійснюють • Методи фінансового контролю • Сутність аудиторського контролю, права й обов'язки аудиторів • Зміст висновку аудиторської перевірки § 1. Поняття фінансового контролю, принципи його здійснення На всіх стадіях фінансової діяльності, а саме під час формування, розподілу й використання публічних фондів коштів здійснюється фінансовий контроль. Ускладнення фінансової діяльності в період переходу до ринкових відносин тягне за собою значне розширення фінансового контролю. Фінансовому контролю підлягають усі підприємства, організації, установи будь-якої форми власності і будь-яких організаційно-правових форм діяльності. Зрозуміло, якщо державні органи здійснюють контроль приватних підприємств, об'єднань, то перевіряється правильність сплати податків та інших обов'язкових платежів, що ж до контролю за діяльністю публічних органів, то перевіряються не тільки кошти, але й матеріальні засоби, дотримання законності у сфері діяльності юридичної особи, підтримання правопорядку. Фінансовий контроль не можна визначити однозначно. Це складне явище, оскільки він є складовою частиною державного управління та інструментом реалізації політики держави, а, з другого боку, фінансовий контроль — це управлінська діяльність зі своїми методами, формами1 . Саме завдяки проведенню фінансового контролю виявляються недоліки не тільки в конкретній установі. Вони є свідченням недосконалості чинного законодавства або правозастосовної практики, тому фінансовий контроль, забезпечуючи "зворотний зв'язок", допомагає усунути недоліки і сприяє прийняттю досконаліших управлінських рішень. Як правило, фінансовий контроль включають у фінансове право, оскільки в основному фінансово-контрольні відносини Грачева Е. Ю., Талстопятенко Г. П., Рижкова Е. А. Финрнсовьій контроль. — М., 2004. — С. 122. 80 Л. К. Воронова регулюються нормами фінансового права. Однак перехід до ринкових відносин змусив держави СНД поновити систему органів фінансового контролю, разом з цим змінилися цілі, його зміст і сфера застосування. В Україні скасовано органи народного контролю, партійного контролю. До контрольних органів належить І конституційний орган — Рахункова палата. Держава дозволила і незалежний контроль — аудит. Фінансовий контроль — це функція держави, яка проводиться в конкретних напрямах її діяльності: в бюджетній, податковій, банківській, державному кредиті, страхуванні, грошовому і валютному обігах'. У фінансово-правовій літературі прийнято включати частину матеріалу з фінансового контролю до загальної частини фінансового права (поняття, види, форми, органи), а потім до кожної пїдгалузі фінансового права входять правові норми фінансового контролю, які застосовує держава і органи аудиту, перевіряючи законність конкретного напрямку фінансової діяльності. Професор О. Ю. Грачева пропонує поділити фінансовий контроль на загальну І особливу частини. До загальної частини пропонує віднести норми, що регулюють організацію і порядок проведення, завдання І принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності і мають специфічні цілі, завдання та зміст, включені в кодекси, банківське, страхове, валютне законодавство. Норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній галузі фінансової діяльності, повинні бути зараховані до відповідних інститутів фінансового права2 . Пропозиція слушна і висловлюється не тільки О. Ю. Грачовою, але поки що єдності думок щодо виділення окремого інституту фінансового права — фінансового контролю — немає. Однак не зрозуміло, чому в загальній частині фінансового права повинна залишитися частина фінансового контролю, а друга частина має бути перенесена в особливу частину? Зараз багато авторів підручників майже половину їхнього об'єму переносять до податкового права, причому спочатку дають тео- Цьткин С. Д. Финансово-правовьіе институш, их роль в совершенствова-нии финансовой деятельности Советского государства. —- М., 1983. Грачева Е. Ю., Тоястопятенко Г. П„ Рьіжкова Е. А. Финансовьій контроль. — М, 2004. — С. 127. Фінансове право України НІ рію податкового права, а потім розглядають податки. А хіба не можна віднести важливий і величезний за обсягом фінансово-правовий інститут фінансового контролю в особливу частину? Чи зможе існувати бюджетне, податкове, валютне право без фінансового контролю? Фінансовий контроль (або як його називає проф. К. С. Бєльський — фінансово-контрольне право) повинен зайняти своє місце в особливій частині фінансового права, бо він є постійно працюючим у державі механізмом фінансово-правового регулювання1 . Думку про те, що фінансовий контроль треба виділити в особливу частину фінансового права, висловлював і проф. А. А. Ялбулганов. Але він пропонував створити комплексний інститут фінансового контролю, що складається з норм конституційного, адміністративного та фінансового права. Вважаємо, що залучення до фінансового права комплексних правових інститутів зробить неможливим вважати цю галузь самостійною. Фінансовий контроль у сучасних умовах переходу до ринкових відносин скеровано на розвиток суспільного і приватного виробництва, він охоплює виробничу і невиробничу сфери, втілюється завдяки дІяльністі державних органів і органів місцевого самоврядування. Державний фінансовий контроль є різновидом державного контролю за фінансовою і господарською діяльністю господарюючих суб'єктів. Але фінансовий контроль, на відміну від інших видів контролю за господарською діяльністю, провадиться за тими відносинами, які пов'язані із формуванням (наприклад, за внесками обов'язкових платежів), цільовим розподілом і ефективним використанням фондів коштів. Сутність фінансового контролю полягає в тому, що суб'єкт управління фінансами здійснює перевірку того, як об'єкт, що управляється (державний орган, місцевий, бюджетна організація, підприємство будь-якої організаційно-правової діяльності і форми власності), дотримується законодавства. Фінансовий контроль органічно пов'язаний із фінансовою діяльністю держави, в процесі якої збираються й витрачаються величезні кошти, що становлять частину національного доходу країни. У всіх фінансово-правових Інститутах є правові норми, які регулюють відносини з приводу обліку, зберігання, використання матеріальних і фінансових ресурсів усіма підприємс- 1 Бельский К. С. Оригинальньїй взгляд на предмет финансового права // ґосударство и право.— 2005.— № 4. — С. 107-116. 82 Л. К. Воронова твами, організаціями й установами державної і муніципальної форм власності, посадовими особами, громадськими організаціями та публічними органами, дозволеними державою. Підприємства приватної форми власності сплачують обов'язкові платежі, тому вони також підлягають фінансовому контролю. Окремі громадяни, які мають дохід і подають податкові декларації, також підлягають перевірці органами податкової служби. Фінансовий контроль покликаний забезпечувати законність і фінансову дисципліну. Усі контролюючі органи держави і аудитори перевіряють дотримання фінансової дисципліни, під якою розуміють сукупність вимог, установлених законодавством щодо функціонування фінансового механізму держави і обов'язок дотримуватися їх всіма учасниками фінансових правовідносин. Фінансовий контроль — це регламентована правовими нормами діяльність державних і муніципальних та інших публічних органів з перевірки своєчасності й точності планування, обгрунтованості й повноти надходження коштів у відповідні фонди, правильності та ефективності їх використання. За допомогою фінансового контролю забезпечується законність у фінансовій і господарській діяльності. Він є одним із засобів попередження безгосподарності, виявлення фактів зловживань, марнотратства. Оскільки фінансовий контроль провадиться не тільки державними та муніципальними органами, а й громадськими (аудит) і самими господарюючими суб'єктами, важливою є їх взаємодія та співробітництво із правоохоронними органами. Система фінансового контрою у розвинених країнах є одно-типовою. Принципи, на яких він будується у сучасний період, були сформульовані у Лімській декларації1 . Однак принципи 1 Міжнародна організація контрольних органів ШТ08А1 , шо діс під егідою ООН, на Всесвітньому Конгресі в м. Лімі сформулювала універсальні принципи організації державного фінансового контролю: незалежність, об'єктивність, компетентність, гласність, публічність. Див.: Правовое регулирова-ние государственного финансового контроля в зарубежньїх странах. Аналити-ческий обзор и сборник нормативних документов // Составители: С.О. Шо-хин, В.И. Шлейников. Лимская декларация руководящих принципов контроля. — М., 1998. — С. 42-51; У листопаді 1998 р. Рахункову палату України прийнято до ІНГ08А.І. Керівники органів фінансового контролю СНД 8 червня 2001 р. у м. Києві прийняли Декларацію про загальні принципи діяльності органів фінансового контролю. Ч Фінансове право України законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, оперативності, гласності, дотримання професійної етики не внесені до нормативно-правових актів, які визначають правовий статус фінансово-контролюючих органів України, бо вони були прийняті раніше, ніж сформульовані в ЛімськІЙ декларації, більшість з них покладена в основу побудови органів фінансового контролю в Україні. Особливо це стосується правового статусу Рахункової палати1 . Принцип законності є діяльності органів державного фінансового контролю полягає в тому, що перевіряється дотримання фінансового законодавства при створенні, розподілі й використанні фондів коштів, оскільки порушення фінансово-правових норм може тягти за собою невиконання фінансових планів на всіх рівнях, затримки у фінансуванні державних і муніципальних потреб. Під час проведення фінансового контролю забезпечується можливість притягнення до відповідальності винних осіб. Принцип публічності при проведенні фінансового контролю означає, що дані, одержані контролерами, якщо вони не пов'язані з комерційною таємницею, повинні через засоби масової інформації бути доведені до відома громадян2 . Принцип плановості у здійсненні фінансового контролю, по-перше, базується на тому, що вся фінансова діяльність здійснюється на підставі фінансово-планових актів, які затверджені законами і постановами Уряду України. Контролюючі органи перевіряють своєчасність і повноту виконання цих актів (актів про бюджет, кошторисів цільових державних позабюджетних фонів, кошторисів бюджетних установ, баланси доходів і видатків підприємств). По-друге, вся діяльність контролюючих органів побудована на планах своєї роботи. 1 Нормативні акти, які визначають повноваження органів фінансового контролю, були прийняті раніше (Закон "Про державну податкову службу в Україні", Закон "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України, затверджене Указом Президента України), ніж була ухвалення Декларація про загальні принципи діяльності органів фінансового контролю. 2 На жаль, принцип публічності в літературі часто ототожнюється з принципом гласності. Гласність — це обов'язковість дебатів, обговорення у представницьких органах. Питання, які вирішують органи влади, повинні проходити обговорення представниками народу — депутатами виборних органів різного рівня. 84 Л. К. Воронова Незалежності як принципу діяльності контролюючих органів у галузі фінансів можуть дотримуватись у повній мірі аудиторські організації, бо вони незалежні від держави. Але всі контролюючі органи залежать від закону, який приймає Верховна Рада України. В усіх державах будь-який її орган не може бути поза законом, тому про абсолютну незалежність мова не йде. Об'єктивність — це принцип, який повинні "сповідувати" усі контролюючі органи, бо об'єктивність пов'язана із законністю. Об'єктивно податковий інспектор бачить, що платник податку був хворий, тому і не сплатив податок, але пеню він мусить нарахувати, бо закон йому не дозволяє поступитися нормою. Компетентність — це принцип, який проходить через усі нормативно-правові акти, якими встановлюється правовий статус фінансового і контролюючого органу. До службовців і посадових осіб висуваються вимоги про певну освіту, наявність стажу професійної роботи, рангів службових осіб, все це скеровано на досягнення компетентності як органу фінансового контролю, так і його посадових осіб і контролерів. Щодо принципу дотримання професійної етики, то можна сказати, що він витримується не завжди і не всіма — завдання майбутнього. Наприклад, у Законі України "Про державну податкову службу" в ст. 25 записано, що посадова або службова особа при порушенні прав і законних Інтересів громадянина зобов'язана застосувати заходи з відновлення цих прав і за вимогою громадянина публічно вибачитися. Проте виникає питання, чому тільки після вимоги громадянина? Принцип гласності в діяльності фінансово-контрольних органів держави виконується через прийняття Верховною Радою України основних законів, норми яких регулюють фінансові відносини. Оскільки принцип гласності означає відкритість обговорення питань щодо фінансової діяльності представницькими органами всіх рівнів (від Верховної Ради України до сільської чи селищної ради), відносини у діяльності з фінансового контролю будуються із дотриманням цього принципу. § 2. Контрольні правовідносини Фінансовий контроль — вид фінансової діяльності. Правовідносинам у галузі фінансового контролю властиві особливості, що є у всіх фінансово-правових відносинах. Усі Фінансове право України 85 контрольні правовідносини мають державно-владний характер, тобто кожний суб'єкт, який проводить контроль, забезпечений відповідними владними повноваженнями, що необхідні для досягнення цілі контролю1 . Контролюючи, підконтрольний орган, контролер у межах наданих йому повноважень вибирає питання, які зможуть досягнути цілі контролю, незалежно від згоди і бажання підконтрольного органу2 . Відносини при проведенні контролю побудовані на засадах субординації, оскільки вони завжди основані на засадах влади і підпорядкування3 . Контролери, виконуючи свої обов'язки, цим самим надають допомогу з покращення діяльності, дотримання законодавства підконтрольним органом, представляючи публічний фінансовий Інтерес. Контрольні правовідносини складаються не заради власних Інтересів контролюючих органів. Наприклад, ГДПА, контролюючи будь-який об'єкт, намагається перевірити і виявити недоліки не тільки тому, що контролюючий орган зацікавлений їх виявити. Мета ГДПА, наприклад, виявити недолік, якщо він є, і викоренити його не тільки на цьому підконтрольному об'єкті, але й домогтися, щоб інші органи не допускали таких помилок, тобто організувати відносини належним чином. Контролюючий суб'єкт може підказати і нормотворчому органу недоліки у законодавстві, які сприяють помилкам підконтрольних органів. Таким чином, контрольні правовідносини відіграють службову роль стосовно тих суб'єктів, які перевіряли контрольні органи. Організуючі контрольні правовідносини, як слушно вказує професор О. Ю. Грачова, завжди побудовані на засадах субординації, влади І підпорядкування4 . Як і будь-які правовідносини, контрольні складаються з суб'єктів, змісту і об'єктів. Суб'єкти визначають завдання, форми й об'єм контролю. У контрольних правовідносинах суб'єк- 1 Селивон И. Ф. Контрольная функция местннх Советов народних депута-тов. — К„ 1980. — С. 81. 2 Шерина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного упра-■лєкия в СССР.— М., 1981.— С. 183. 3 У зв'язку з цим Закон України "Про Національний банк України" надав НБУ право нагляду (а не контролю) за комерційними банками, як не підпорядковані у своїй діяльності НБУ. Грачева Е. Ю. Проблемьі правового регулирования государственного фи-мансового контроля. — М., 2000. — С. 36. 86 Л. К. Воронова ти мають різні цілі І завдання. Одна група суб'єктів — це контролюючі органи, які виконують свої функції в інтересах держави, органи місцевого самоврядування або інші, дозволені державою органи. Ця група суб'єктів — контролюючих органів — наділена владними повноваженнями для досягнення цілей контролю. Друга група — підконтрольні суб'єкти, що мають обов'язки пред'явити всі необхідні для проведення контрольних дій документи, інші об'єкти і понести юридичну відповідальність за порушення державних вимог, що вміщені у законодавстві. Фінансовий контроль здійснюють усі без винятку органи держави, їх посадові особи та система органів, спеціально створених для проведення контрольних дій. Законодавство чітко визначає контролюючого суб'єкта, коло його повноважень. Однак у правовідносинах завжди правам кореспондують обов'язки, а обов'язкам — права іншого суб'єкта. У контрольних правовідносинах орган, що контролюється, наділений обов'язками виконувати вимоги контролера і одночасно правами, наприклад, оскаржити дії контролерів. В юридичній літературі виділяють чотири групи контрольних повноважень: 1) повноваження провадити контроль за своєю ініціативою у межах своєї компетенції; 2) повноваження давати вказівки обов'язкового характеру відповідним органам і посадовим особам про ліквідацію викритих порушень та їх наслідків; 3) повноваження притягнути до відповідальності винних посадових осіб; 4) повноваження з вироблення рекомендацій превентивного характеру, що особливо важливо для фінансового контролю у галузі фінансової діяльності1 . Загальна теорія права традиційно визнає об'єктами правовідносин різні матеріальні й нематеріальні блага, які можуть задовольнити інтерес уповноваженої особи. Але в фінансово-контрольних правовідносинах суб'єкти, наділені владними повноваженнями, не мають свого Інтересу, вони представляють публічний інтерес, тому об'єктом контрольних правовідносин виступає правовий вплив контролюючого суб'єкта на Грачєва Е. Ю. Проблеми правового регулирования государственного фи-нансового контроля. — М„ 2000. — С. 139; Алехин А. її., Кармолицний А. А-Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М, 1996; Погосян И.Д. Счетная палата Российской Федерации. — М, 1998; Воронина Л. Н., Шохші С. О. Бюджетно-финансовьш контроль и аудит. Тео-рия и практика применения в России. — М., 1997. » Фінансове право України 87 підконтрольний об'єкт. Безпосереднім об'єктом фінансових правовідносин виступає суб'єктивна фінансова діяльність підконтрольних суб'єктів1 , тобто розподільчі відносини, які й викликають необхідність перевірки їх відповідності вимогам законодавства. § 3. Види фінансового контролю Залежно від природи суб'єктів, що займаються контрольною діяльністю, фінансовий контроль може бути державний і недержавний. Державний фінансовий контроль, в свою чергу, поділяється на загальнодержавний, що проводиться органами державної влади загальної компетенції та спеціально створеними для цього органами, та відомчий, який у свою чергу може бути внутрішньовідомчий та внутрішньгосподарський. Недержавний фінансовий контроль включає: аудиторський та внутрішній контроль комерційних підприємств та організацій2 (див. схему). Класифікація фінансового контролю залежно від суб'єктів, що його здійснюють ■ ■.їй'» Фінансовий контроль державний недержавний загальнодержавний ВІДОМЧИЙ аудиторський внутрішній приватних, комерційних організацій внутрішньовідомчий внутрішньогосподарський 1 Грачева Е. Ю. Там само. — С. 141. ^ 3 Тосунян Г. А., Викулш А. Ю. Финанорвое право. — М., 2001. — С. 89-90. 88 Л. К. Воронова Державний контроль здійснюється органами державної законодавчої та виконавчої влади загальної компетенції (Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України) та спеціально створеними органами виконавчої влади. Верховна Рада України законами регулює основні питання, пов'язані з проведенням фінансового контролю. Крім того, Верховна Рада України безпосередньо і через Комітети з питань бюджету та з питань фінансової та банківської діяльності здійснює фінансовий контроль під час складання бюджетної резолюції, розгляду, обговорення проекту державного бюджету, затвердження закону про державний бюджет, внесення змін і доповнень до нього, затвердження звіту про виконання державного бюджету. Верховна Рада України заслуховує звіти Кабінету Міністрів України про хід виконання Державного бюджету. Аналогічні питання в галузі фінансового контролю вирішують місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи. Конституція України в ст. 143 надала право обласним і районним радам затверджувати свої бюджети. У цій же статті Конституції право затверджувати свої бюджети і контролювати їх виконання закріплено за територіальними громадами сіл, селищ, міст, безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролювати їх виконання. Конституція України (ст. 98) ввела в систему суб'єктів державного фінансового контрою Рахункову палату — постійно діючий орган державного фінансового контролю. Рахункова палата1 діє на підставі Закону України "Про Рахункову палату" від 11 липня 1996 р. зі змінами, внесеними рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 97 р. № 7-зп. Основними завданнями Рахункової палати України є: — визначення доцільності витрат державного бюджету і використання державної власності; — оцінка обґрунтованості витрат проекту державного бюджету та позабюджетних централізованих цільових фондів; — проведення експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів, що передбачають витрачання бюджетних коштів. 1 Детально про правовий статус і функції Рахункової палати див. монографію Савченко Л. А. Правовий статус Рахункової палати України. — Ірпінь, 2002. Фінансове право України 89 Голова Рахункової палати України призначається Верховною Радою терміном на 7 років з правом призначення на другий термін. Кандидат на посаду вважається призначеним, якщо за результатом голосування він отримав більшість голосів від конституційного складу Верховної Ради України. На такий же строк затверджуються перший заступник, заступник, секретар та голови департаментів. До Голови Рахункової палати України закон передбачає підвищені вимоги. Головою Рахункової плати України може бути громадянин України, який має вищу економічну або юридичну освіту, досвід професійної діяльності в галузі державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права і підтвердив свої професійні знання під час обговорення його кандидатури. Рахункова палата України здійснює контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, інформаційну діяльність, забезпечує єдину систему контролю за виконанням державного бюджету, цільових централізованих позабюджетних фондів; здійснює комплексні Й тематичні перевірки за окремими розділами бюджету; експертизу проектів державного бюджету, законів, нормативно-правових актів, міжнародних договорів України, що зачіпають фінансові Інтереси держави; готує висновки з питань, що розглядає, для подання до Верховної Ради України. Президент України. Повноваження Президента України визначаються Конституцією України. Президент України має право звертатися з посланнями до народу та зі щорічними посланнями до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України. В останні роки Президент України звертається до Верховної Ради з посланнями перед виробленням і прийняттям Бюджетної резолюції. Президент України наділений правом законодавчої ініціативи й правом підпису та оприлюднення законів. Це дозволяє йому контролювати зміст законів, норми яких регулюють фінансові відносини, особливо щорічні закони про державний бюджет. До установчих повноважень Президента як глави держави належить право формування органів виконавчої влади. Так, згідно зі ст. 106 Конституції України Президент призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра, призначає на посаду і звільняє з посади міністра фінансів, призначає половину складу Ради Національного банку України. Як гарант Конституції Президент, поряд з правом відкладального вето, має пра- 90 Л. К. Воронова во звернення до Конституційного Суду з питань конституцій-ності законів із фінансових питань. Президент України на основі Конституції та законів України видає укази і розпорядження з фінансових питань1 . Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів виконавчої влади, на який статтею 116 Конституції України покладено повноваження у зв 'язку зі складанням проекту бюджету І підготовкою проекту закону про Державний бюджет, контролю за його виконанням. Суб'єктом державного фінансового контролю є Міністерство фінансів України. Згідно з Положенням про нього2 Міністерство фінансів України здійснює контроль за виконанням державного бюджету, цільовим використанням коштів бюджетів усіх рівнів та коштів державних цільових позабюджетних фондів. Міністерство фінансів України: — проводить комплексні ревізії і тематичні перевірки надходжень і витрачання коштів державного бюджету та цільове витрачання коштів державних позабюджетних фондів; — здійснює документальні ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності; — організує ревізії і фінансові перевірки в організаціях за зверненням органів державної влади І місцевого самоврядування . Міністерство фінансів, здійснюючи дозволені йому законодавством функції, має право: 1 Указ Президента України від 25 грудня 2001 р. № 1251/2001 "Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері // Урядовий кур'єр. — 11 січня 2002 р. — № 6; Указ Президента України "Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів" від 19 вересня 2000 р. № 1074/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 38. — С. 16-17. 2 Положення про Міністерство фінансів України. Затверджене Указом Президента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99 // Збірник Указів Президента України. — 1999. — № 3. — С. 132-139. 3 3 цього питання див.: Методичні рекомендації про порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні ревізій і перевірок за зверненням місцевих державних адміністрацій. Затверджені наказом Головного Контрольно-ревізійного управління від 2 червня 1999 р. № 58 // Довідник працівника контрольно-ревізійної служби // Автори-упорядники Ка-ленський М. М., Стефанюк І. Б., Рубан Н. І., Кіруца С. М., Хлопіна О. І., Ярем-чук Т. М. — Т.І. — К., 2001. — С. 106-111. Фінансове право України 91 • обмежувати, призупиняти І зупиняти операції з бюджетними коштами (ст. 118 Бюджетного Кодексу та чинне законодавство); • стягувати в установленому порядку з організацій кошти державного бюджету, витрачені поза бюджетних призначень. Особливим підрозділом Міністерства фінансів є Державне казначейство, яке було утворено Указом Президента України від 27 квітня 1995 р. і входить у систему органів державної виконавчої" влади, організовує виконання Державного бюджету України та здійснює контроль за його виконанням, веде облік виконання і складає звіт про виконання Державного та Зведеного бюджетів. Воно контролює надходження і витрачання коштів державних цільових позабюджетних фондів1 . Державна контрольно-ревізійна служба України створена відповідно до Закону України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26 січня 1993 р.2 , а Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України", в якому ГоловКРУ України визнано центральним органом виконавчої влади, діяльність якого скеровується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, затверджене Указом Президента України 28 листопада 2000 р.3 Цей орган здійснює державний контроль за використанням коштів і матеріальних цінностей, їх зберіганням, станом, достовірністю обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних фондах, бюджетних установах, в усіх установах, підприємствах і організаціях, які одержують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, а також розробляють пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень. і Одним із головних фінансових контрольних органів є орга-ніг'державної податкової служби, які здійснюють державний контроль за дотриманням законодавства про податки та збори, правильністю їх обчислення, повнотою і своєчасністю їх спла- 1 Про Державне Казначейство України. Указ Президента України від 27 квітня 1995 р. Хе 335/95 // Збірник Указів Президента України. — 1995. — № 2. — С. 70-72. Із змінами, внесеними згідно з Указами Президента № 70/99 від 27 січня 1999 р. і № 173/99 від 15 лютого 1999 р. 2 Закон України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 13. — Ст. 110. 3 Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України. Затверджено Указом Президента України від 28 листопада 2000 р. № 1265/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 48. — Ст. 2080. 92 Л. К. Воронова ти; виробляють податкову політику з метою забезпечення своєчасного надходження до бюджетів усіх рівнів та позабюджетних цільових фондів установлених законодавством обов'язкових платежів. На органи податкової служби покладена координація фінансового контролю всіма державними органами. Органи державної податкової служби проводять у міністерствах, відомствах, на підприємствах, в установах і організаціях будь-якої форми власності та у громадян-підприємцІв перевірку грошових та бухгалтерських документів, кошторисів, декларації і всієї документації, пов'язаної з нарахуванням і сплатою податків. Організують роботу державних податкових інспекцій з обліку, оцінки і реалізації конфіскованого майна, безхазяйного майна, що перейшло до держави. Повертають кошти, переплачені в бюджет юридичними І фізичними особами, через кредитні установи. Згідно зі ст. 11 Закону України "Про Державну податкову службу України"1 органи податкової служби мають право перевіряти грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, кошториси, декларації, товарно-касові книги, показники електронних контрольно-касових апаратів І комп'ютерних систем, а також інші документи незалежно від способу подання Інформації (включаючи комп'ютерний), пов'язані з обчисленням і сплатою податків та інших платежів. Періодичність таких перевірок встановлюється Державною податковою адміністрацією України. Метою проведення планових та позапланових перевірок з питань дотримання порядку розрахунків за товари та послуги є виявлення фактів порушення вимог законодавства під час здійснення суб'єктами підприємницької діяльності розрахунків у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг за готівку або з використанням платіжних карток, платіжних чеків, жетонів тощо. Органами державної податкової служби проводиться аналіз фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, на підставі такого аналізу складають плани прове- 1 Закон України "Про державну податкову службу в Україні" // Відомості Верховної Ради України. І99І — № 6. — Ст. 37; Указ Президента України від 13 липня 2000 р. № 886/2000 "Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України" // Офіційний вісник України. — 2000. — №29. — Ст. 1200. ч>--. Фінансове право України 93 дення перевірок, про які йде мова. Перевірка того чи іншого суб'єкта господарювання може бути включена до плану на підставі інформації, що свідчить про наявність порушень суб'єктом чинного законодавства при проведенні розрахунків. І планові, і позапланові перевірки можуть проводитися виключно за рішенням керівника податкового органу або Його заступника. Результати перевірки оформляються відповідним актом, складеним та зареєстрованим у податковому органі згідно з порядком, визначеним внутрішньовідомчими процедурами державної податкової служби'. Наказом Державної податкової адміністрації України від 1 квітня 2004 р. № 187 встановлено Порядок взаємодії між підрозділами органів державної податкової служби України при організації документальних перевірок юридичних осіб2 . Органи податкової служби передають правоохоронним органам матеріали за фактами порушень, за які передбачена кримінальна відповідальність, та подають до суду або до господарських судів позови. У 2000 р. наказом Державної податкової інспекції України в кожній області створено постійні комісії з оперативного вирішення спірних питань з оподаткування та валютного регулювання, що виникають під час документальних перевірок. Ці комісії, очолювані заступником керівника податкового органу, розглядають питання, які виникають між контролюючими органами й підприємствами, та ухвалюють узгоджене рішення. Якщо підприємство не згодне з висновками акта перевірки, воно може оскаржити його до остаточного затвердження в комісії. Класифікація фінансового контролю залежно від часу проведення. Залежно від часу проведення контроль поділяється на: попередній, поточний і наступний . Попередній фінансовий контроль проводиться до виконання фінансових заходів (як правило, перевірка законності документів для одержання коштів). Попередній контроль скеровано на 1 Воєнко Л. Як планується контрольно-перевірочна робота в ДПА України // Консультант. — 2001. — № 5(276). 2 Бухгалтерія. — 2004. — № 21. — С. 13-23. 3 Закон України "Про Національний банк України" передбачає ще одну форму контролю за часом проведення — вступний. Це контроль за точною відповідністю законодавству пакету документів, необхідних для реєстрації кредитної установи. 94 Л. К. Воронова перевірку фінансових документів у зв'язку з мобілізацією, розподілом і використанням коштів. Це стосується проектів бюджетів, кошторисів, фінансових планів. Попередній контроль здійснюється розпорядником бюджетних коштів, головним бухгалтером при підписанні відомості на заробітну плату, коштів під звіт та інших грошових документів. Поточний фінансовий контроль провадиться в процесі одержання і видачі коштів за чеками або при зарахуванні на рахунки перерахованих чи переказаних сум, наприклад, за платежами у бюджет. Наступний фінансовий контроль провадиться після здійснення грошових операцій. Він втілюється шляхом ревізій І перевірок при розгляді й затвердженні звітів про виконання бюджету, перевірок правильності та ефективності використання коштів, списанні матеріальних цінностей. За допомогою наступного контролю виявляються порушення законності й фінансової дисципліни, викриваються недоліки та застосовуються заходи для їх усунення. § 4. Методи фінансового контролю Методи фінансового контролю — це прийоми і засоби його здійснення, їх нараховується багато залежно від об'єкта контролю, мети контролюючого органу. До методів фінансового контролю слід віднести різноманітні перевірки (стан обліку і звітності, списання недостач, зберігання фінансових документів тощо); аналіз фінансово-господарської діяльності; звіти про фінансову діяльність на сесіях представницьких органів усіх рівнів, засіданнях органів виконавчої влади, ревізії тощо. Перевірка — як спосіб контролю за дотриманням суб'єктами фінансового законодавства І дотриманням фінансової дисципліни проводиться багатьма органами держави. До органів, які мають право здійснювати перевірки та обстеження фінансової діяльності, належать: 1. Антимонопольний комітет України, на який покладено функцію проведення контрою за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції. 2. Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України, який проводить державний контроль з питань Фінансове право України використання у заявлених цілях імпортованих в Україну товарів, що підлягають державному експортному контролю. 3. Державна служба експортного контролю провадить контроль з питань використання імпортованих в Україну товарів, які підлягають державному експортному контролю. 4. Державна інспекція з контролю за цінами здійснює контроль з питань державної дисципліни цін при встановленні і -застосуванні державних фіксованих цін і тарифів. 5. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України провадить контроль за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних на території України, дотримання законодавства у цій сфері, дотримання емітентами порядку реєстрації випуску цінних паперів та інформації про випуск цінних паперів, умов продажу цінних паперів, передбачених такою інформацією. 6. Міністерство екології та природних ресурсів України здійснює державний контроль за дотриманням норм і правил використання і охорони природних ресурсів. 7. Міністерство внутрішніх справ провадить контроль за суб'єктами господарювання в межах компетенції, встановленої для нього законодавством'. Державна податкова служба, Державна митна служба, Контрольно-ревізійна служба провадять державний контроль за дотриманням фінансового законодавства про податки, інші платежі, за витрачанням коштів і матеріальних цінностей. їх повноваження будуть розглянуті більш детально. Інші центральні й місцеві органи виконавчої влади можуть провадити обстеження діяльності суб'єктів господарювання щодо дотримання ними чинного законодавства з питань, віднесених законодавством до їх компетенції. Перевірку стану бюджетної дисципліни і витрат цільових фондів здійснюють два контрольних органа: Рахункова палата і Головне контрольно-ревізійне управління з регіональними підрозділами. Перед Рахунковою палатою стоять питання, пов'язані з бюджетною політикою, з політикою витрат централізованих державних ресурсів. Головне контрольно-ревізійне управління (ГоловКРУ) покликане здійснювати внутрішній державний контроль за використанням коштів затвердженого 1 Іванова І. Про перевірки та інші "приємні" речі // Бухгалтерія. — 2002. — С. 10-11. 96 Л. К. Воронова бюджету, грошових потоків (у тому числі місцевих органів влади) і цільових фондів. Указом Президента України від 27 серпня 2000 р. № 1031 "Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи" Головному контрольно-ревізійному управлінню України надано статус центрального органу виконавчої влади. ГоловКРУ здійснює контроль за використанням державного майна, комунальної власності І земельних ресурсів, а також за поверненням кредитів, виданих під гарантію уряду. За десять років роботи органи КРУ провели 500 тисяч ревізій та перевірок підприємств, установ та організацій різних форм власності. Підприємства недержавної форми власності перевіряються за завданнями правоохоронних органів. Головною формою діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби є проведення ревізій та перевірок фінансової діяльності. План перевірок на рік затверджується першим віце-прем'єром. Як правило, перевірки провадяться за планом. Позапланові перевірки провадяться за завданнями правоохоронних органів. Так, у 2002 р. було перевірено 37 тисяч підприємств і організацій і на 16,6 тисяч з них виявлено 1 млрд. гривень нецільового, незаконного витрачання коштів і недостач. У 2002 р. було проведено ще й 6100 позапланових перевірок за проханням правоохоронних органів. Планові перевірки дотримання фінансового законодавства провадяться за місцем знаходження органу управління цього суб'єкта або за місцем знаходження його відокремленого структурного підрозділу, згідно з передбаченим планом-графіком перевірок, що щороку складає ДПАУ за узгодженням з усіма органами контролю. Планову виїзну перевірку провадять не частіше одного разу на календарний рік у виробничій сфері, а у невиробничій — не рідше як двічі на рік. Указ Президента України "Про деякі заходи з дерегулюван-ня і підприємницької діяльності" передбачив можливість проводити і позапланові виїзні перевірки. їх можна проводити: — якщо за наслідками зустрічних перевірок виявлено факти порушення норм законодавства; — якщо підприємцем не подано в установлений строк документи обов'язкової звітності; — при виявленні не достовірності даних, заявлених у звітних документах; Фінансове право України 97 -**■ якщо суб'єкт господарювання подав скаргу про порушення •з законодавства посадовими особами контролюючого органу ^ під час перевірки; -^ у разі потреби перевірити відомості, отримані від ділового г партнера, який мав правовідносини з суб'єктом господарю-■* вання, якщо останній не надасть відповідні документальні ; : пояснення на обов'язковий письмовий запит контролюючо-               содержание   ..  236  237  238   ..