[3]
Основные парадигмы теории государственного управления[5]
Современная теория государственного управления представляет собой мозаику школ и направлений, акцентирующих внимание на различных аспектах публичного администрирования. Для того, чтобы понять логику ее развития, теория государственного управления представляется как смена парадигм, как чередование теорий и концепций, выдвигаемых различными авторами. Она была задана меняющейся ролью государства в условиях индустриального и постиндустриального обществ. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями.
Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Практика государственного управления различных стран на протяжении ХХ в. существенно трансформировала традиционные представления об управлении как иерархически организованном процессе принятия решений. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной функций.
1. Административная (классическая) школа
Классическая школа включает в себя два направления.
Первое – школа научного менеджмента
(возникла в 1903 г.), была разработана Ф.
Тейлором
(1856 – 1915), Г. Эмерсоном
(1853 – 1931) и Г. Фордом
(1863 – 1947), которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.
Второе – административная школа управления
(возникла в 1916 г.), родоначальником которой является французский ученый Анри Файоль
(1841 – 1925). Последователи школы достаточно удачно использовали теорию научного менеджмента (теорию факторов), заимствованную из организации управления в бизнесе, и перенесли ее на организацию государственного управления.
Родоначальник административной школы Файоль разработал 14 принципов управления, которые, на его взгляд, справедливы для любой организации, в том числе для государства:
1. Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению качества управления;
2. Власть как право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться, и как ответственность;
3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние признаки уважения;
4. Единство распорядительства (единоначалие);
5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель;
6. Подчинение частных интересов общим;
7. Поощрительное вознаграждение персонала;
8. Оптимальная степень централизации;
9. Иерархия;
10. Порядок - «определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте»;
11. Справедливость – благожелательное отношение к подчиненным, поощрения/санкции по результатам работы;
12. Постоянство состава персонала, т.к. текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого положения дел;
13. Инициатива;
14. Единение персонала, построение гармоничных отношений в коллективе.
В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления решающее влияние оказывает человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
2. Школа человеческих отношений
Основателем направления считается американский социолог Э. Мейо
(1880 – 1954), который сформулировал базовый принцип, лежащий в основе человеческих отношений – принцип индивидуальных различий, который необходимо учитывать в управлении.
Школа человеческих отношений подвергла критике классическую школу за механицизм и игнорирование роли человека, его потребностей, невнимание к проблемам мотивации работников как факторам эффективности управления. Согласно данной позиции, серьезное внимание при организации эффективного управления следует уделять здоровым отношениям в коллективе и мотивации.
Выделяются следующие основные приемы управления человеческими отношениями, позволяющие разрешить проблемы и мобилизовать рядовых служащих на участие в принятии решений: приказ, консультация, убеждение, конфликт, лидерство, компромисс.
Однако, как показали последующие исследования, хорошие отношения между служащими автоматически не ведут к росту эффективности административных организаций, и мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой.
Тем не менее, многие мотивационные модели поведения, разработанные в рамках школы, представляют интерес для теории государственного управления, и их можно применить в процессе выработки и принятия государственных решений.
3. Эмпирическая школа
В эмпирической школе выделяются два направления: менеджмент как искусство управления людьми
и менеджмент как искусство управления бизесом
.
Менеджмент как искуство управления людьми
. Сторонники этой школы (Д.К. Мидлер
, У.Г. Форд
, Г. Саймондс
, Э. Петерсен
, Э. Плоумен
) изучали трудовые отношения, взаимоотношения руководителя и подчиненного. При этом, как и представители ранее рассмотренных школ, сторонники эмпирической школы не видели особых различий между управлением бизнесом и управлением государством, разрабатывая общую концепцию управления, которая, по их мнению, варьирует применительно к различным видам человеческих групп, однако в основе своей остается неизменной.
Авторы известной книги «Бизнес – организация – менеджмент» (1953) Петерсен и Плоумен пишут: «В широком смысле, с социальной точки зрения, менеджмент является техникой или методом, развиваемым в результате свойственной человеку тенденции к формированию групп. Примерами таких груп являются правительства, клубы различных видов и деловые предприятия. Какой бы ни была группа, она должна иметь свой собственный менеджмент. В этом смысле менеджмент можно определить как совокупность методов, с помощью которых устанавливаются, выясняются и реализуются цели и задачи той или иной человеческой группы».
Петерсен и Плоумен выделяют шесть видов менеджмента:
1. Правительство;
2. Государственный менеджмент (организация любого государственного учреждения и осуществление власти над его служащими);
3. Военный менеджмент (особый вид государственного менеджмента – организация вооруженных сил и командование ими);
4. Ассоциативный, или клубный, менеджмент;
5. Бизнес-менеджмент;
6. Менеджмент в государственной собственности.
Менеджмент как искуство управления бизнесом
. В отличие от сторонников первого направления, которые представляли менеджмент как особую область знания, науку, основатель данного направления П. Дракер
(р. 1903) считает, что менеджмент является не наукой, а практической деятельностью.
Критерием качества менеджмента является только практический успех.
Заметим, что, несмотря на многочисленные попыки применения даннного подхода в отношении государственного управления, сам Дракер считал, что понятие «менеджмент» применимо лишь в бизнесе.
4. Школа социальных систем
Теоретики этой школы (Ч. Барнард
, Г. Саймон
, И. Ансофф
, Р. Сайерт
, Дж. Марч
, Ф.
Селзник
, А. Этциони
) рассматривали организации как социальное целое, исследовали вопросы мотивации, стимулирования, авторитета и власти, коммуникаций в организации, принятия решений, моделируя внутриорганизационные процессы и их комбинации, выясняя, какие из этих комбинаций наиболее эффективны с точки зрения целей организации.
Барнард подчеркивал, что первейшей обязанностью администратора является управление экономикой стимулов внутри организации. Он выступил с критикой концепции экономического человека, отмечая ее ограниченность. Барнард выделяет четыре группы стимулов: (1) материальные стимулы, (2) личные нематериальные возможности для отличия, престижа и личной власти, (3) желаемые физические услови работы, (4) духовные побуждения (гордость организацией, патриотизм и т.д.).
Сторонники школы пришли к выводу о том, что материальное вознаграждение имеет решающее значение лишь до определенного предела. Коль скоро достигнут определенный минимум, необходимый для существования человека, само по себе материальное вознаграждение становится недостаточным стимулом, т.е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности.
Считая приказы в формальной организации важнейшим проявлением авторитета, Барнард подчеркивает, что атрибут авторитета, вносится в приказы не лицами, отдающими их, а, напротив, теми, кому они адресованы. Иными словами, окончательным критерием оценки авторитета является принятие или непринятие подчиненными адресованных им приказов. Чтобы приказы были приняты как авторитетные они должны быть: (а) понятны, (б) соответствовать целям организации, (в) сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы, (г) осуществимы.
В заключение отметим ограниченность применения данной парадигмы в отношении государственного управления.
5. Сетевая концепция управления. Теория политических сетей
Сетевой подход к публичному управлению является своеобразным ответом на изменение условий, в которых осуществляются политика и управление общественными делами. Возросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства,информатизация общества – все это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов.
Набор базовых концептов сетевой теории управления сводится к следующему:
- Теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки выработки политики и осуществления управления.
- Теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Если государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике, то теория политических сетей проявляет интерес и к политической сцене.
- Ученые, разрабатывающие теорию политических сетей, включают в нее моральное измерение управления.
- Хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не сами институты, а связи и отношения между ними составляют ключевой пункт рассмотрения. На первый план выходит значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не отношений внутри институтов.
- В теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте «цели – средства», а в аспекте «цели – процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети оцениваются и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности.
Политические сети
представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества и обладают рядом характеристик, отличающих их от иных форм управленческой деятельности:
- Сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество;
- Политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами;
- Важной характеристикой сети выступает общий кооперативный интерес;
- С точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу; здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения;
- Сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации.
Важной особенностью теории политических сетей является акцент на политизации государственного управления
, т.е. существенном сближении политиков и администраторов в государственном управлении, в отличие от классической модели, которая подразумевала четкое разделение политических и административных функций: политики принимали решения, а чиновники должны были оставаться политически нейтральными и исполнять решения политиков, не вмешиваясь в политический процесс.
6. Школа поведенческих наук в управлении. Теория рационального выбора
Эта школа представляет собой широкий спектр направлений – от бихевиоризма до теории рационального выбора. Общим в этих направлениях является использование в анализе деятельности государственных служащих методов, выработанных для анализа действий homo economicus
.
Бихевиористы
предлагали анализировать только наблюдаемое поведение, не принимая в расчет субъективные намерения личности и ценностные ориентации, и рассматривать типы реакций человека на воздействия внешней среды. Для этого из психологии была заимствована формула поведения человека «стимул – реакция», которая была трансформирована применительно к политическим управленческим наукам в формулу «стимул – организм – человек».
Сторонники теории рационального выбора
пытались перенести из экономической науки в сферу политического исследования такие понятия, как обмен, рынок, выгода и польза, эффективность, издержки и т.д., которые позволяют, на их взгляд, точно описать поведение человека в публичной сфере.
Огранниченность этих подходов применительно к сфере государственного управления очевидна.
Основные направления современных административных реформ
[6]
Интенсивный поиск новых моделей административно-государственного управления в 70-е годы ХХ в. затронул практически все западные страны. Он был обусловлен комплексом причин, среди которых кризис государства всеобщего благоденствия и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, регионализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни.
Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, тем не менее он дает возможность сформулировать в известной мере некоторые общие и необходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции. Рассмотрим их.
1. Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных благ, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно быть заменено, по смыслу реформ, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных органов и организаций.
2. Реформы были направлены на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих по результатам, а не по активности или количеству действий. При этом результат включает в себя не только экономию средств, но и качество оказываемых населению услуг.
3. Реформы стремились изменить отношения между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Из-за ориентации на услуги и их качество важное значение придается отношению к потребителю как к клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.
4. Серьезной критике подвергся традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Административные реформы направлены на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Наряду с этим в государственное управление внедряются и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.
5. Рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование организации государственного управления включало в себя децентрализацию и деконцентрацию структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации.
6. Важное значение в процессе реформ государственного управления придается совершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и служащих, хотя реформы направлены на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформ в постоянную функцю государства, его органов, организаций и служащих.
7. Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, внедрения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику.
Модели государственного управления. Особенности современной модели
государственного управления
Условно все существующие и существовавшие модели государственного управления делятся на традиционные
и современные
. Такое деление не означает, однако, что во всем мире произошел отказ от традиционной модели.
К современным моделям государственного управления принято относить государственный менеджмент
и сетевое государственное управление
. Эксперты отмечают, что сетевой подход является на сегодняшний день одной из самых перспективных моделей государственного управления. Однако опыт практического применения такой модели пока невелик и не позволяет говорить об определенных успехах или неудачах. Поэтому в данной главе под современной моделью государственного управления будем понимать государственный менеджмент в его различных вариациях.
Особенностью современной модели государственного управления в западных странах является то, что государство все чаще работает по принципу крупной корпорации, и постоянно развивается двусторонний процесс: с одной стороны, государство все больше проникает в различные области общественной жизни, а с другой стороны, в систему государственного управления все активнее внедряются модели рыночного управления [1].
Различные авторы приводят свой сопоставительный анализ традиционной и современной моделей государственного управления, акцентируя внимание на тех или иных аспектах. Рассмотрим два варианта такого анализа.
Сопоставительный анализ традиционной и современной моделей государственного управления: Вариант 1
([2])
| Традиционная модель |
Современная модель |
- Авторитарное управление
- Монополия по предоставлению услуг
- Человек – помеха в деятельности
- Механизм бюрократии
- Соблюдение правил и процедур
- Борьба с проблемами
- Измерение затрат
- Бюрократический контроль
|
- Менеджмент участия
- Конкуренция по предоставлению услуг
- Человек – клиент, потребитель услуг
- Механизм рынка
- Ориентация на цели и миссию
- Предотвращение проблем
- Измерение результатов
- Общественный контроль
|
Вариант 2
([12])
| Тип подотчетности |
Подотчетность |
Роль в традиционной модели |
Роль в современной модели |
1. Иерархическая
|
Подотчетность вышестоящим структурам |
максимальная |
минимальная |
| 2. Профессиональная |
Подотчетность перед экспертами |
минимальная |
максимальная (в процессе) |
| 3. Политическая |
Подотчетность перед
законодательной властью
Подотчетность потребителям публичных
услуг
Общественная подотчетность
|
максимальная
(ответственность министров)
минимальная
минимальная
|
минимальная
(множество самостоятельных агентств)
максимальная
максимальная
|
| 4. Правовая |
Подотчетность исполнителя закона перед разработчиком
Подотчетность подчиненного перед начальником
|
максимальная
(в процессе)
минимальная
(по результатам)
|
минимальная
(в процессе)
максимальная
(по результатам)
|
Рассмотрим опыт Великобритании по внедрению модели «нового государственного менеджмента»
(new public management
).
Административная реформа начилась в Великобритании в 1979 году с теоретических исследований. Исследовательская программа, руководимая Д. Райнером была направлена на формирование модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993).
Административная реформа проходила в три этапа и включала следующие основы:
приватизация, внедрение принципов менеджмента в государственное управление, конкуренция, открытость государственной службы.
На первом этапе реформы (1979 – 1982) акцент делался на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является задачей реформы.
Второй этап (1983 – 1986) проходил под лозунгом трех Е (economy, efficiency, effectivness – экономия, производительность, эффективность). На этом этапе программа включала широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала.
На третьем этапе реформы (1987 – 1993) основные изменения касались культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставились задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубление организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг, повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя [6].
Кроме того, государственные служащие были лишены привилегий.
В целом, можно выделить следующие характерные черты «нового государственного менеджмента» [5]:
1. Государство как рынок предоставления услуг;
2. Действия правительства как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором);
3. Гражданин как клиент, потребитель услуг;
4. Политический руководитель как менеджер.
Критики «нового государственного менеджмента» обращают внимание на несовершенство риторики и понятийного аппарата, чрезмерное «заигрывание» рыночными категориями в государственном управлении. В частности, отмечается, что не во всех случаях гражданин является клиентом государства (например, правонарушитель) и не всю деятельность государства следует рассматривать как предоставление услуг (полицейский арест нарушителя, контрольно-надзорные функции налоговой инспекции, призыв в армию и т.д.).
Кроме того, отмечается и некотрый «перебор» с децентрализацией, что привело к организации государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку [5].
В правительстве Тони Блэра административные реформы продолжаются, но приобретают новые оттенки и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитыватся не только экономические, но и политические издержки [6].
Использованная литература:
1. В.В. Борискин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров. Государственное управление, госуждарственная служба и их документационное обеспечение. - М.: Проспект, 2006.
2. Матюшин М.Н. Государственная политика и управление. - Ярославль, ЯрГУ, 2004.
3. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. - М.: Экзамен, 2005.
4. Носова Н.П. Государственное и муниципальное управление. - Тюмень: изд-во Тюменского гос. университета, 2006.
5. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: Проспект, 2006.
6. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. - М.: ЮНИТИДАНА, 2007.
7. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. - М.: Инфра-М, 2005.
8. Кузнецова Е.И. Стратегический анализ в системе государственного управления национальной экономикой. - М.: ЮНИТИ, 2006.
9. Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В.А. Введение в государственное управление. - М.: Экономика и финансы, 1998.
10. Глазунова Н.И. Государственное управление. - М.: Муниципальный мир, 2004.
11. Тупикин А.П., Михайленко А.Н. Принцип открытости и прозрачности в зарубежных системах государственного управления. - М.: изд-во РАГС, 2005.
12. Public Administration: An Interdisciplinary Critical Analysis / Edited by E. Vigoda, New York:
Basel Dekker, 2002.
Сергей Шувалов (grafshuvalov@yandex.ru
).
[1]
Public Administration // Encyclopedia Americana. 1999. # 22.
[2]
Более распространенное название этого принципа – принцип открытости и прозрачности
(см. например [11]).
[3]
Материал подготовлен по [6, стр. 23 - 37].
[4]
Рассматриваемые методологические подходы были выработаны в рамках западной теории государственного управления. В связи с этим отметим, что в теории и практике западных стран распространение получил термин публичное управление
(administration publique, public administration, administration publica
и т.д.), в связи с чем при рассмотрении западных теорий мы будем пользоваться преимущественно данным термином.
[5]
Материал подготовлен по [6, стр. 73 - 92].
[6]
Материал подготовлен по [6, стр. 164 - 168].
содержание ..
226
227
228 ..