Характеристика федеральных целевых программ - курсовая работа

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Камская государственная

инженерно-экономическая академия

(ИНЭКА)

Кафедра Финансов и бухгалтерского учета

Курсовая работа

по дисциплине: «Финансы»

на тему: Федеральные целевые программы

Выполнил студент_________Галиакбаров А.А.

(подпись)

Группа 5316-а

Специальность 080105

Проверил: д.ф.н., профессор кафедры ФиБУ

____________________ А.Г.Хайруллин

(подпись)

Набережные Челны - 2010 г.

Содержание

Введение

В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.

В Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» вопросы разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации определены как равнозначные для целей государственного управления.

На практике имеют место многочисленные факты смешения функций и задач социально-экономического прогнозирования и программирования. Они показывают, что до сих пор отсутствует ясное понимание того, какие хозяйственные и социальные проблемы требуют программного решения, а какие — могут быть решены в рамках текущей деятельности или среднесрочного прогнозирования. К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки программ, который требует своего обобщения. Это тем более необходимо, что при достаточно массовой разработке целевых программ в их результативность по ряду причин остается довольно низкой.

Для повышения эффективности региональной экономики страны как многоуровневой социально-экономической системы представляется целесообразным обеспечить координацию работ по разработке и реализации федеральных целевых программ.

Объектом исследования явились федеральные целевые программы. Предметом исследования является процесс разработки и реализации федеральных целевых программ. В работе использованы графический, статистический и исторический методы исследования.

Целью работы является исследование роли федеральных целевых программ в решении социально-экономических задач.

Задачами работы являются:

- изучение роли программно-целевых методов в управлении страной;

- рассмотрение условий применения программно-целевого метода;

- изучение использования программно-целевого метода в зарубежных странах;

- изучение федеральных целевых программ и их роли в решении социально-экономических задач;

- разработка направлений совершенствования федеральных целевых программ.

Методологической базой исследования являются взгляды российских экономистов А.Г. Гранберга, Н.Н. Галкина, А.С. Белоконя, В.С. Варламова Т.М. Лычевой, Г.Ю. Кузнецовой и С.И. Пирцхелава.

1 Роль программно-целевых методов управления на современном этапе социально-экономического развития страны

1.1 Особенности и условия применения программно-целевого метода

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.

Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах.

Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

В отечественной экономической теории программно-целевое управление нередко рассматривалось только как метод планирования. Однако основное в программно-целевом подходе – это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).

Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

- необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

- комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

- отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

- необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.).

В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов.

Вопросы целевого финансирования программ обычно решались в контексте реализации указанных планов (в том числе за счет перераспределения финансовых и материальных ресурсов, предусмотренных в уже утвержденных планах, между отраслями и регионами, особенно в случаях, когда на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР принимались внеочередные решения о новых целевых программах – развития Нечерноземной зоны РСФСР, орошения засушливых земель в Заволжье с целью создания районов гарантированного производства зерна, программ продовольственной, химизации народного хозяйства, производства товаров народного потребления и др.). В конечном итоге эта практика в условиях дефицита ресурсов приводила к срыву финансирования программных мероприятий и хроническому невыполнению государственных планов.

Большинство программ не было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Зачастую административные и партийные органы через реализацию программ пытались получить “мгновенные” хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены.

Министерства и ведомства оценивали предписываемые программные задания с точки зрения своих интересов и, если эти задания не вписывались в сложившийся образ их действий, то не выполняли эти задания.

Сложности в разработке и реализации региональных программ во второй половине 70-х годов и в 80-е годы имели место и на областном уровне. В этот период предпринимались определенные шаги, направленные на разрешение межотраслевых проблем в границах территориально- административных образований. Были разработаны программы развития и интенсификации хозяйства ряда областей, краев, автономных республик, программы производства товаров народного потребления, улучшения торгового обслуживания населения и т.д.

Игнорирование основных принципов и требований программно-целевого подхода, в частности, “директивный” характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа; а также уже отмечавшееся понимание программно-целевого метода только как метода планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, контроль и координацию в процессе выполнения, приводило к низкой результативности использования программно-целевого метода в период существования планово-административной системы.

1.2 Федеральные целевые программы как инструмент проведения социально-экономической политики

Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от “планирования ресурсов” к “планированию результатов”. Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.

Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются:

- направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социально-экономической системой;

- более длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;

- системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;

- более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;

- высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;

- наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;

- возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики.

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.

Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Федеральные целевые программы - гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.

На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства Российской Федерации).

Решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции должно приниматься в каждом отдельном случае на основе анализа сравнительной эффективности достижения целей, имея в виду, что преимущество программно-целевого подхода наиболее ярко проявляется в тех случаях, когда выполнение той или иной функции может быть законтрактовано, т.е. для ее реализации может быть привлечен внешний исполнитель. Это позволит в течение 3-5 лет кардинальным образом изменить структуру финансирования расходов бюджета, кратно повысив долю средств, расходуемых в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, до 35-40%.

Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более.

Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Перспективный перечень федеральных целевых программ будет формироваться но итогам реализации административной реформы с учетом:

- новой структуры федеральных органов исполнительной власти и, следовательно, новых государственных заказчиков федеральных целевых программ;

- отражения основных задач, стоящих перед ведомствами, переформулированных в наборы целей и отраженных в положениях о министерствах и ведомствах;

- осуществления перевода основной части расходов министерств и ведомств, предусмотренных для решения поставленных перед ними задач, в целевые расходы с возможностью оценки достижения целей и необходимых для этого затрат.

Также должны быть максимально использованы такие преимущества федеральных целевых программ и целевых расходов, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо федерального бюджета.

Перенос акцента на целевое финансирование позволит осуществлять на основе прозрачных процедур оценку эффективности всех элементов расходной части бюджета. По мнению Минфина России, показатели бюджетной эффективности должны включать оценку влияния результатов реализации федеральных целевых программ на доходы и расходы бюджета соответствующего уровня.

Рост доли целевого финансирования в структуре расходов федерального бюджета позволит улучшить подотчетность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря контрактированию выполнения отдельных функций с оценкой достигаемых результатов в сопоставлении с оценкой сметных затрат, необходимых для достижения аналогичных результатов.

Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить и систематизировать расходную часть федерального бюджета с целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

Такой подход будет способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных целевых программ от функционального к целевому управлению во взаимосвязи с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.

1.3 Использование программно-целевого метода в региональной экономике развитых зарубежных стран

Метод программно-целевого управления является одним из главных средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран и представляет собой систему централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства.

Методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие двух третей территории ФРГ (в основном законе этой страны введено понятие “общественная задача”, что в современном понимании соответствует целевой программе), 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, а также юг Италии и север Швеции, отстающих в социально-экономическом развитии от других регионов этих стран.

Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы в США. В их числе “Программа долины реки Теннеси”, охватывающая часть территорий 7 штатов, особенно остро переживавших время “великой депрессии” (программа, действующая уже более 60 лет), “Федеральная программа развития района Аппалачских гор”, включающая самый большой по территории “проблемный” регион страны (территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км и с населением 19 млн. человек).

В 1933 году специальным актом Конгресса США был создан орган управления “Программой долины р.Теннесси” — Управление долины р.Теннесси (ТВА), действующее на правах государственной корпорации. Эта корпорация несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах государственной собственности соответствующими основными фондами (8 млрд. долларов), осуществляет финансирование мероприятий программы и располагает, таким образом, действенными рычагами управления.

Статус государственной корпорации избавляет ТВА от какого-либо ведомственного подчинения и создает значительную самостоятельность в принятии и финансировании программных решений. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США. С самого начала программа осуществляется в виде многоцелевого комплекса мероприятий по использованию ресурсного потенциала региона: освоению гидроэнергетических ресурсов и привлечению частного капитала в регион путем установления более низких, чем в других регионах, тарифов на электроэнергию, развитию речного судоходства, орошаемого земледелия, созданию новых рабочих мест и зон отдыха, повышению уровня жизни населения.

Главной особенностью этой государственной корпорации является сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. ТВА является крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Таким образом, деятельность ТВА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночным секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.

Для управления программой развития Аппалачей был создан центральный орган — “Аппалачская региональная комиссия”(АРК), оформленная как специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии входили губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель (данное построение комиссии было признано наилучшим с точки зрения обеспечения интересов отдельных территорий и страны в целом).

Перед Аппалачской программой стояла задача ликвидировать изолированность района как основную причину его длительного хозяйственного застоя путем развертывания автодорожного строительства. Сооружение шоссейных дорог занимало главенствующее положение в программе. Кроме того, она содержала ряд подпрограмм по разным отраслям и сферам территориального хозяйства, включая здравоохранение, образование, профессионально-техническую подготовку рабочей силы и т.д.

Работа по составлению программы начиналась с низших территориальных звеньев, какими были специально созданные “местные округа развития”. Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку целей развития, перечень конкретных проектов, обеспечивающих достижение этих целей, схемы их финансирования.

Подготовленные в округах планы служили основой программ штатов, составляемых для территорий, входящих в Аппалачский регион. Проекты, подготовленные штатами, предлагались их губернаторами Аппалачской региональной комиссии. На основе скорректированных и объединенных планов штатов региональная комиссия составляла общий план развития всего региона. Решение о выделении федеральных ассигнований по утвержденной программе выносилось на следующий финансовый год Конгрессом.

Первоначально центральный орган управления программой — АРК определялся как планово-координационный, но с 1967 года ей были переданы ассигнования по программе, которые она распределяла среди участвовавших ведомств. На комиссию (с аппаратом 110 человек) возлагалась вся полнота ответственности за выполнение программных заданий, т.е. были сбалансированы полномочия и ответственность органа управления программой за достижение программных целей.

После принятия в 1965 году “Программы Аппалачей” по требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966-1978 годов было образовано 8 междуштатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом, междуштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США.

Как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.

2 Федеральные целевые программы как инструмент регулирования социально-экономического развития

2.1 Анализ реализации федеральных адресной инвестиционной программы в 2002-2007 годах

Федеральная адресная инвестиционная программа на 2007 год (ФАИП) и федеральные целевые программы (ФЦП) являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики. ФАИП и ФЦП в 2007 году были направлены на комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных задач экономического и социального развития страны по приоритетным направлениям: модернизации и развитию стратегически важных объектов инфраструктуры, адресной поддержке инвестиционных программ и проектов, нацеленных на повышение конкурентоспособности экономики, развитие потенциала инновационного роста, обеспечение внутренней и внешней безопасности.

Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ объем расходов федерального бюджета на финансирование ФАИП в соответствии с ведомственной структурой расходов предусмотрен в объеме 500 125,9 млн. рублей. Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ объем ассигнований из федерального бюджета на реализацию ФАИП установлен в объеме 583 866,5 млн. рублей, что на 83 740,6 млн. рублей, или на 16,7 %, больше первоначального объема.

Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ объем ассигнований на ФЦП был утвержден в сумме 509 450,3 млн. рублей. Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ объем расходов на финансирование ФЦП установлен в сумме 585 940,0 млн. рублей, что на 76 489,7 млн. рублей, или на 15 %, больше первоначального объема.

Изменение бюджетных ассигнований связано с увеличением объемов финансирования государственных капитальных вложений, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации, в паспортах ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» - на 43 008,3 млн. рублей, или на 23,7 %, ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» - на 12 000,0 млн. рублей, или на 101,2 %, ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - на 4 216,0 млн. рублей, или на 26,4 %.

В 2007 году из федерального бюджета финансировались 49 ФЦП, включающих 46 подпрограмм (в 2006 году - 52 ФЦП, включающие 52 подпрограммы).

Объем законодательно утвержденных средств федерального бюджета на финансирование ФЦП в общих расходах федерального бюджета в 2007 году составил 9,5 % (в 2006 году - 9,5 %).

По отчету Правительства Российской Федерации и данным Счетной палаты, в 2007 году кассовое исполнение расходов федерального бюджета на реализацию ФЦП составило 495 104,7 млн. рублей, или 84,5 % законодательно утвержденных годовых бюджетных назначений и 84,4 % уточненной бюджетной росписи.

Из 49 ФЦП, финансирование которых предусматривалось осуществлять в 2007 году за счет средств федерального бюджета, 3 ФЦП завершены в связи с окончанием срока их реализации. Кроме того, завершилась реализация ФЦП «Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» - с 1 января 2008 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 и ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» - в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 396.

ФАИП является одним из основных инструментов проведения государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования, призвана способствовать достижению устойчивых, высоких темпов роста экономики и повышению ее конкурентоспособности.

Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 267-ФЗ расходы на реализацию ФАИП предусмотрены в сумме 583 866,5 млн. рублей, в том числе на программную часть -360 853,1 млн. рублей, или 61,8 % (в 2006 году - 62,1 %), непрограммную часть - 223 013,4 млн. рублей, или 38,2 % общей суммы расходов (в 2006 году - 37,9 %), уточненной бюджетной росписью - 583 851,6 млн. рублей, что на 14,9 млн. рублей, или на 0,3 %, меньше законодательно утвержденных расходов, в том числе на программную часть -360 668,9 млн. рублей, или 61,8 %, непрограммную часть - 223 182,7 млн. рублей, или 38,2 %.

Использование государственных капитальных вложений, выделенных в 2007 году на ФАИП, по данным контрольного мероприятия, составило 488 088,6 млн. рублей, или 83,6 % годовых бюджетных ассигнований и 83,6 % уточненной бюджетной росписи, в том числе по программной части - 292 548,6 млн. рублей, или 81,1 % годовых бюджетных ассигнований и 81,1 % уточненной бюджетной росписи, по непрограммной части - 195 540,0 млн. рублей, или 87,7 % годовых бюджетных ассигнований и 87,6 % уточненной бюджетной росписи.

Из 66 главных распорядителей средств федерального бюджета не исполнены в полном объеме годовые бюджетные назначения непрограммной части ФАИП по 33 (50 %). Полностью не исполнены указанные годовые бюджетные назначения по Мининформсвязи России. Выделенные из федерального бюджета средства на объекты непрограммной части ФАИП Спецстрою России, Росгидромету, Росспорту и МИДу исполнены на 6,1 %, 23,2 %, 51,9 % и 54,8 % соответственно.

Средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году Росздраву на строительство федеральных центров высоких медицинских технологий, использованы лишь на 24,7 % (2006 год - 25,4 %), в том числе по строительству федеральных центров травматологии, ортопедии и эндопротезирования в городах Смоленск, Владивосток и Барнаул - на 0,55 %, по строительству федеральных центров сердечно-сосудистой хирургии в городах Красноярск и Хабаровск на 22 %, в городах Калининград, Пермь и Челябинск -на 28 %, по строительству федеральных центров нейрохирургии в городах Новосибирск и Тюмень - на 0,46 % и 20 % годовых бюджетных назначений соответственно.

Средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году Росздраву на строительство Федерального научно-клинического центра детской гематологии, онкологии и иммунологии, использованы лишь на 3,9 % годовых бюджетных назначений (в 2006 году - 3,2 %).

В полном объеме не использованы средства федерального бюджета, выделенные Росатому на формирование фонда служебного жилья для обеспечения военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания, федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена служба, приравненная к военной, служебными жилыми помещениями и помещениями в общежитиях.

В 2007 году предусматривалось выделение государственных вложений на 6 093 стройки и объекта ФАИП, что в 2,2 раза больше, чем в 2006 году, фактически финансировалось (без объектов государственного оборонного заказа) 5 534 объекта (90,8 %). При этом в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2007 год, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2007 г. № 146-р, 199 объектов (3,3 % общего количества строек и объектов, предусмотренных к финансированию в 2007 году) на общую сумму 15 187,2 млн. рублей включены без утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.

В соответствии со статьей 110 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ Правительство Российской Федерации распоряжением от 29 июня 2007 г. № 861-р по 2 из 199 объектов перераспределило государственные капитальные вложения на сумму 150,0 млн. рублей, высвободившиеся из 15 187,2 млн. рублей в результате отсутствия на 1 апреля 2007 года утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, что составляет 1 % объектов и 1 % общей суммы объектов, включенных первоначально в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд без проектно-сметной документации.

Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2007 году (в 2006 году -1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9 % (в 2006 году - 37,4 %), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4 % объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов - в рамках непрограммной части (67,3 %).

По состоянию на 1 января 2008 года техническую готовность менее 50 % имели 4 587 строек и объектов, или 75,3 % (на 1 января 2007 года - 36,2 %).

Из 967 строек и объектов агропромышленного комплекса, предусмотренных к вводу в 2007 году, введено на полную мощность 292 объекта (30,2 %), из 1 785 объектов социального комплекса - 394 объекта (22,1 %), из 512 объектов транспортного комплекса -188 объектов (36,7 %), из 180 объектов специального комплекса - 18 объектов (10 %), из 3 объектов строительного комплекса не введен ни один объект.

Не введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные центры высоких медицинских технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не завершено строительство аэропорта «Омск - Федоровка», с 1989 года - аэровокзального комплекса в городе Сочи.

Ввод в действие производственных мощностей за счет нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения по сравнению с 2006 годом существенно сократился. Так, протяженность введенных магистральных нефтепроводов уменьшилась в 3 раза (2006 год - 605,6 км, 2007 год - 194,2 км), магистральных газопроводов и отводов от них - в 2 раза (2006 год - 2156,5 км, 2007 год - 1058,3 км), спутниковых наземных станций - в 4 раза (2006 год - 713 штук, 2007 год - 179 штук), новых железнодорожных линий - в 10 раз (2006 год -208,2 км, 2007 год - 20,6 км).

Использование лимитов бюджетных обязательств, выделенных в 2007 году на ФАИП, составило в целом 84,7 %, в том числе по программной части - 82,4 %, по непрограммной части - 88,4 %. Объем неиспользованных лимитов составил 27 618,2 млн. рублей, или 15,3 %.

Остается значительным объем незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2008 года увеличился по сравнению с 1 января 2007 года (115,7 млрд. рублей) на 59,7 млрд. рублей, или на 51,6 %, и составил 175,4 млрд. рублей, что в 4 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2007 год.

С 1983 года начато и до настоящего времени не завершено строительство аэропорта «Омск - Федоровка», с 1982 года - аэропорта в г. Сыктывкаре, с 1989 года -аэровокзального комплекса в городе Сочи. Зарамагские ГЭС в Северной Осетии строятся с 1975 года при нормативном сроке строительства 12 лет. По состоянию на 1 января 2008 года не введено в эксплуатацию 72 км линий метрополитена в 11 городах России.

Анализ реализации программной части ФАИП показал, что на 1 января 2007 года в Росавтодоре объем незавершенного строительства по подпрограмме «Автомобильные дороги» составил 150 653,6 млн. рублей и увеличился за 2007 год на 39 318,7 млн. рублей, или на 35,3 %.

В Сибирском отделении РАН по программе «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) объем незавершенного строительства на 1 января 2008 года составил 21,0 млн. рублей, при этом финансирование указанной ФЦП за счет средств федерального бюджета в 2007 году не осуществлялось.

В Минюсте России объем незавершенного строительства по ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)» на 1 января 2008 года составил 3 673,0 млн. рублей, или 70 % кассовых расходов на указанную ФЦП в 2007 году.

Анализ реализации непрограммной части ФАИП показал, что объем незавершенного строительства в Сибирском отделении РАН составил 713,3 млн. рублей, что в 3,6 раза превышает кассовое исполнение расходов СО РАН по непрограммной части ФАИП за 2007 год. С 1 января 2008 года из-за отсутствия финансирования приостановлено строительство 45 объектов науки и социальной сферы СО РАН, затраты по которым составили 1 177,3 млн. рублей.

Объем незавершенного строительства объектов метрополитена в 11 городах по состоянию на 1 января 2008 года составил 13 233,1 млн. рублей.

На 1 января 2008 года объем незавершенного строительства по объектам непрограммной части ФАИП Роснауки составил 6 962,7 млн. рублей, в том числе по объектам, строительство которых начато в 2002 году с уровнем готовности от 42 % до 85 %, - 209,6 млн. рублей.

Объем незавершенного строительства на реконструкции гидротехнических сооружений инженерной защиты и ввода Ульяновской дамбы составил 163,7 млн. рублей.

Заказчиками-застройщиками не приняты действенные меры по погашению дебиторской задолженности. Так, по состоянию на 1 января 2008 года дебиторская задолженность по объектам ФАИП в целом сложилась в объеме 9 759,3 млн. рублей (на 1 января 2007 года - 1 329,5 млн. рублей) и увеличилась за 2007 год в 7,3 раза.

Дебиторская задолженность Минэкономразвития России на 1 января 2008 года составила 1 990,9 млн. рублей, в том числе просроченная (за 2004 - 2005 годы), учтенная на счете «Капитальные вложения по объектам незавершенного капитального строительства», -1 111,9 млн. рублей, или 55,8 %.

Дебиторская задолженность Роспрому по программной и непрограммной части ФАИП по состоянию на 1 января 2008 года составила 1 709,1 млн. рублей, в том числе 143,5 млн. рублей (8,4 %) - просроченная дебиторская задолженность. За 2007 год указанная дебиторская задолженность выросла на 278,2 млн. рублей, или на 19,4 %.

Дебиторская задолженность Управлению делами Президента Российской Федерации в части государственных капитальных вложений, выделенных на объекты ФАИП, на 1 января 2008 года составила 2 306,5 млн. рублей, что в 1,9 раза превышает среднемесячный кассовый расход на объекты ФАИП в 2007 году. Из общей суммы на приобретение квартир в ООО «Бизнес Диалог» и ООО «Инвестиционная компания «Континент» по ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) перечислено 2 167,3 млн. рублей, или 94 % общей дебиторской задолженности, в том числе 1 208,7 млн. рублей - в 2006 году.

Дебиторская задолженность Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации по объектам ФАИП составила на 1 января 2008 года 259,1 млн. рублей и увеличилась за 2007 год на 114,5 млн. рублей, или на 79 %.

Дебиторская задолженность Роскульутре по объектам ФАИП составила на 1 января 2008 года 3 423,9 млн. рублей. Из общей суммы по объектам ФЦП «Культура России (2006 - 2010 годы)» - 3 376,6 млн. рублей, или 30 % годового объема кассовых расходов по указанной ФЦП.

Дебиторская задолженность Генпрокуратуре России по долевому участию в строительстве и приобретении жилья по ФЦП «Жилище» 2002 - 2010 годы (второй этап) на 1 января 2008 года составила 69,8 млн. рублей, из которых 18,3 млн. рублей (26,2 %) - просроченная дебиторская задолженность.

В 2007 году не устранены нарушения статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, допущенные Российским агентством по обычным вооружениям (функции переданы Роспрому) в 2003 году на сумму 2,24 млн. рублей (средства федерального бюджета предоставлены юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, без передачи в федеральную собственность акций на соответствующую сумму).

В нарушение Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и постановления Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 714 «Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета» (с изменениями и дополнениями) Росаэронавигацией по ФЦП «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007 - 2010 годы)» проводилось строительство объектов для нужд отрасли при отсутствии утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.

В нарушение Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в 2007 году без проведения торгов заключены контракты Роскосмосом на сумму 149,1 млн. рублей, в том числе по ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) - на сумму 55,8 млн. рублей.

Минобрнауки России в нарушение Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» заключило дополнительные соглашения от 2 марта 2007 г. № 2 на сумму 197,8 млн. рублей к государственному контракту от 16 февраля 2005 г. № 5-10-1/3 с ЗАО «Стройспецкомплектресурс» и от 6 марта 2007 г. № 2Р на сумму 2,2 млн. рублей к государственному контракту от 30 мая 2005 г. № 5-10-1/10 с ООО «Техстройкомплект» на выполнение работ по проектированию и реконструкции зданий, закрепленных за ним по адресу Тверская ул. д. 11 и Брюсов пер. д. 21.

Также в нарушение Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Минобрнауки России заключило дополнительное соглашение с ООО «ЭйрСервис» от 17 апреля 2007 г. № 1 к государственному контракту от 14 июля 2006 г. № 02.0114.11.901 на сумму 4,5 млн. рублей на выполнение работ и оказание услуг по проведению организационно-технических мероприятий, связанных с присуждением премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники для молодых ученых.

Роснаукой без проведения конкурсных процедур и без заключения государственных контрактов по ФЦП «Мировой океан» были заключены дополнительные соглашения на выполнение работ и оказание услуг к ранее завершенным государственным контрактам, при этом отсутствовали техническое задание, смета расходов, исполнители и соисполнители работ.

В ходе проверки исполнения расходов федерального бюджета установлены факты нецелевого использования государственных капитальных вложений на общую сумму 64,1 млн. рублей.

Выделенные Гохрану России из федерального бюджета средства на реконструкцию и капитальный ремонт служебного здания в сумме 5,6 млн. рублей направлены на оплату выполненных работ и приобретение материалов, не предусмотренных сметой расходов (представление от 4 апреля 2008 г. № ПР-01-52/05-03).

Средства федерального бюджета в сумме 58,5 млн. рублей, выделенные в 2006 году Росэнерго на реализацию подпрограммы «Энергоэффективность в сфере потребления» ФЦП «Энергоэффективная экономика» на 2002 - 2005 годы и на перспективу до 2010 года, использованы на реконструкцию системы диспетчеризации и создание системы АСКУЭ в Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, что является нецелевым расходованием средств.

В нарушение статьи 115 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год» (c изменениями) и постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 1994 г. № 745 «Об авансировании подрядных работ на объектах строительства для федеральных государственных нужд» (до 30 %) Росводоресурсами допущено авансирование объектов непрограммной части ФАИП в размере 100 % стоимости работ.

Минюстом России в 2007 году произведена предоплата в размере 100 % по государственным контрактам, заключенным в рамках реализации ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап).

Минсельхозом России авансовые платежи по государственным контрактам, заключенным на реализацию ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы», произведены в объеме 100 %.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 714 (с изменениями) «Об утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета» работы по внедрению системы антитеррористических мероприятий на Екатеринбургском метрополитене проводились без положительного заключения ФГУ «Главгосэкспертиза России» на проектно-сметную документацию.

Росаэронавигацией по ФЦП «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007 - 2010 годы)» проводилось строительство объектов для нужд отрасли при отсутствии положительного заключения ФГУ «Главгосэкспертиза России» на проектно-сметную документацию.

В ходе реализации ФАИП были допущены и иные нарушения. Средства федерального бюджета, выделенные Федеральной антимонопольной службе на реализацию Мероприятий по обеспечению жильем федеральных государственных гражданских служащих ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) по разделу 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство», фактически израсходованы в сумме 37,3 млн. рублей по разделу 10 «Социальная политика» путем предоставления субсидий на покупку квартир и оплаты полной стоимости квартиры с переуступкой прав собственности третьим лицам, что привело к нарушению постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 2006 г. № 481 «О дополнительных мерах по реализации мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, осуществляемых в рамках ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап)» и Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. № 25н.

Средства федерального бюджета в сумме 177,6 млн. рублей, выделенные на ремонт автодорог общего пользования федерального значения, использованы Росавдором на ремонт автодороги в обход г. Нижнего Новгорода, являющейся собственностью субъекта.

При отсутствии софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации, Росавтодор профинансировал за счет средств федерального бюджета расходы на развитие улично-дорожной сети в Воронежской, Астраханской, Белгородской, Амурской областях и Еврейской автономной области, в республиках Ингушетия и Северная Осетия - Алания, в Усть-Ордынском, Бурятском и Корякском автономных округах, всего в сумме 2 089,9 млн. рублей.

Наиболее распространенными при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд являются нарушение сроков опубликования в официальном печатном издании извещения о проведении открытого конкурса, определение победителя по результатам размещения государственного заказа способом запроса котировок цен после того, как с ним уже был заключен соответствующий контракт.

2.2 Анализ исполнения федеральных целевых программ в 2002-2007 годах

Федеральные целевые программы являются важным инструментом эффективного использования средств федерального бюджета, позволяющим обеспечить концентрацию ресурсов на ключевых направлениях роста экономики и в ее конкурентоспособных секторах, в том числе с высоким инновационным потенциалом. Реализация ФЦП предусматривает инвестирование средств в развитие человеческого потенциала, осуществление природоохранных мероприятий и создание условий безопасной жизнедеятельности.

В 2007 году кассовое исполнение расходов на ФЦП составило с учетом программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) 495 104,7 млн. рублей, или 84,5 % законодательно утвержденных годовых бюджетных назначений (2006 год - 95,6 %) и 84,4 % уточненной бюджетной росписи.

В годовые бюджетные ассигнования, предусмотренные в 2007 году на федеральные целевые программы Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ, было внесено 863 изменения (в 2006 году - 419 изменений) на общую сумму 77 503,0 млн. рублей, или на 13,9 % объема ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью.

В результате внесения изменений в сводную бюджетную роспись ассигнования, предусмотренные на 2007 год на государственные капитальные вложения, увеличились по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» на 23,7 %, в том числе по подпрограмме «Автомобильные дороги» - на 28,6 %, по ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» -на 101,2 %, по ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - на 26,4 %.

Структура кассовых расходов на реализацию федеральных целевых программ в 2002 - 2007 годах представлена в следующей диаграмме.

Доля государственных капитальных вложений в общих расходах на ФЦП увеличилась с 58,8 % в 2006 году до 59,5 % в 2007 году, а уменьшилась на НИОКР - с 9,4 % до 9,3 % и на прочие нужды с 31,8 % до 31,2 %.

Расходы на капитальные вложения предусматривались в 2007 году по 45 федеральным целевым программам (91,8 % общего количества). Использование средств федерального бюджета на государственные капитальные вложения менее чем на 100 % годовых бюджетных назначений отмечено по 24 программам (53,3 %).

Использование государственных капитальных вложений по ФЦП «Жилище на 2002 - 2010 годы» (второй этап) в целом составило 65,5 % (в 2006 году - 72,2 %) годовых бюджетных назначений. При этом по подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» и на реализацию Мероприятий по обеспечению жильем федеральных государственных гражданских служащих оно составило 70,5 % и 28,8 % соответственно.

Межбюджетные трансферты по обеспечению земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства исполнены на 2,1 % к уточненной бюджетной росписи,

В 2007 году наблюдались некоторые структурные изменения расходов на ФЦП по направлениям использования. По сравнению с 2006 годом доля расходов на развитие инфраструктуры в общих расходах на ФЦП сократилась с 58,8 % до 54,2 %, на региональный паритет - с 9,2 % до 6,2 % при увеличении доли расходов на обеспечение жизнедеятельности и сохранение окружающей среды - с 11,6 % до 18,1 %, на новое поколение - с 3,4 % до 3,8 %, на науку, инновации и передовые технологии - с 17 % до 17,7 %.

Из 49 ФЦП (включая ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) кассовое исполнение расходов по 21 ФЦП (42,9 %) составило 100 %, по 28 ФЦП (57,1 %) - менее 100 %.

Счетная палата отмечает, что не всеми заказчиками программ освоены в полном объеме средства федерального бюджета, предусмотренные уточненной бюджетной росписью.

Исполнение утвержденных федеральным законом годовых бюджетных назначений по ФЦП «Жилище» в целом составило 65,5 %. Средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию подпрограммы «Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан» программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) на обеспечение жильем федеральных государственных гражданских служащих по разделу «Социальная политика», не исполнены в полном объеме в связи с отсутствием утвержденного Порядка предоставления субсидий на приобретение жилья федеральным государственным гражданским служащим.

Исполнение годовых бюджетных назначений в целом по ФЦП «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)», «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» и «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» составило 13,9 %, 49,7 % и 82,6 % соответственно.

По подпрограмме «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» исполнение годовых бюджетных назначений в целом составило в 2007 году 80,3 %, при этом на строительстве автомобильной дороги «Амур» Чита - Хабаровск из 6 участков не введено в эксплуатацию 5 участков общей протяженностью 101,3 км.

Существенным недостатком, влияющим на реализацию ФЦП, является неравномерность использования в течение года выделенных средств, связанная с поздним доведением лимитов, заключением договоров и предъявлением к оплате актов выполненных работ.

Использование предусмотренных средств по значительному количеству программ начинается во втором полугодии, при этом в IV квартале используется до 80 % и более годовых бюджетных назначений.

За 9 месяцев 2007 года кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию ФЦП «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2011 годы» и «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы», составило 13 %, 16,4 % и 17,3 % годовых бюджетных ассигнований соответственно.

Кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Обеспечение земельных участков инфраструктурой в целях жилищного строительства» ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) в полном объеме осуществлено в IV квартале 2007 года.

Из 49 ФЦП, включенных в Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2007 год, 3 программы завершились в связи с окончанием срока их реализации.

Кроме того, завершилась реализация ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 и ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» - в связи с разработкой новой программы.

Отдельные мероприятия указанных программ не выполнены, запланированные цели, задачи и результаты не достигнуты.

В 2007 году закончился срок реализации ФЦП «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004 - 2007 годы. Объем финансирования затрат за счет средств федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2003 г. № 523 (с изменениями) утвержден в сумме 98 913,3 млн. рублей (в ценах 2003 года), федеральными законами о федеральном бюджете соответствующих лет -85 442,4 млн. рублей.

Фактическое исполнение составило 84 353,6 млн. рублей, или 85,3 % объема по паспорту программы и 98,7 % объема, утвержденного федеральными законами.

В период реализации ФЦП не все показатели эффективности выполнения программных мероприятий выполнены. Так, показатель «Количество военнослужащих, проходящих военную службу по контракту», выполнен на 80 %, показатель «Количество мест для размещения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в солдатских общежитиях» - на 95,6%, показатель «Количество подготовленных в учебных корпусах мест для обучения» - на 51,3%.

За 2004 - 2007 годы по ФЦП «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда военных соединений и воинских частей» из 9 целевых индикаторов и показателей эффективности реализации указанной ФЦП достигнуто только 4 (44,4 %).

В 2007 году закончился срок реализации ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 года». Объем финансирования затрат за счет средств федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 г. № 625 (с изменениями) утвержден в сумме 34 139,2 млн. рублей, федеральными законами о федеральном бюджете соответствующих лет - в сумме 34 139,2 млн. рублей. Фактическое исполнение составило 34 134,3 млн. рублей, или 100 % объема по паспорту программы и 100 % объема, утвержденного федеральными законами.

По состоянию на 1 января 2008 года из 97 программных мероприятий, включающих 191 объект, завершено строительство всех объектов, предусмотренных ФЦП, из которых 137 объектов (71,7 %) введено в эксплуатацию. При этом производство мяса и субпродуктов 1 категории составило 35,0 тыс. тонн при запланированных 44,7 тыс. тонн (78 %). Выпущено 56 троллейбусов при запланированных 180 (31 %).

Из 40 целевых индикаторов и показателей эффективности программы достигнуто 28 (70 %). При запланированном показателе «Ввод в эксплуатацию водопроводных сетей» 104,6 км, фактический показатель составил 22,9 км (21,9 %), «Ввод сетей теплоснабжения» 10,8 км и 8,2 км (75,9 %) соответственно.

Как показал анализ реализации федеральных целевых программ, срок действия которых заканчивается после 2007 года, по большинству ФЦП не были достигнуты цели, задачи, результаты и не выполнены в полном объеме мероприятия, предусмотренные паспортами программ.

По ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» показатели по вводу в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального назначения выполнены на 16,7 % и 74,5 % соответственно. Не организована эксплуатация на платной основе участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения М-4 «Дон» на участках с 21 км по 117 км и с 414,7 км по 444,5 км, на западном скоростном диаметре в г. Санкт-Петербурге.

Росавиацией средства федерального бюджета, выделенные на реконструкцию и развитие аэропорта Храброво, освоены только на 15 %, на замену светосигнального оборудования в аэропорту г. Томска - на 32,7 %, на реконструкцию аэропорта в г Минеральные воды - на 67,1 %, на реконструкцию аэропорта «Большое Савино» - на 57,8 % в связи с невыполнением условий контракта генеральными подрядчиками.

По ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы» в 2007 году финансировалось 79 объектов. Введено в эксплуатацию 48 объектов, или 60,8 % предусмотренных к вводу. По причине недофинансирования строящихся объектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов не введено 6 объектов (20 %), по причине срыва графиков поставки оборудования поставщиками - 5 объектов (16 %).

По ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)» в 2007 году было заключено 333 государственных контракта на строительство и реконструкцию 104 объектов, из которых введено 42. При этом строительство 6 объектов ведется свыше 15 лет, а 11 объектов - свыше 10 лет.

Роскультурой по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года не освоены средства федерального бюджета, выделенные на строительство, реконструкцию и восстановительные работы по 3 из 7 объектов (43 %).

В 2007 году в ходе реализации ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006 -2010 годы» трудоустроено 87,8 тыс. инвалидов, или 36 % обратившихся инвалидов. На профессиональное обучение направлено 9,4 тыс. безработных инвалидов, или 3,7 % обратившихся за содействием в трудоустройстве.

В 2007 году целевые индикаторы и показатели эффективности с разбивкой по кварталам были согласованы по всем 49 ФЦП. Анализ показывает, что из предусмотренных к выполнению 625 целевых индикаторов в полном объеме достигнуты 493 показателя (78,9 %), не в полном объеме - 104 показателя (16,6 %), полностью не исполнены 28 показателей эффективности (4,5 %).

Так, по ФЦП «Юг России» из 9 запланированных целевых индикаторов и показателей эффективности выполнен только 1 (11,1 %). При запланированном показателе «Обеспечение населенных пунктов водоснабжением» 238,5 км, фактический показатель составил 128,1 км (53,7 %), «Обеспечение населенных пунктов канализацией» - 65,3 км и 36,2 км (55,4 %) соответственно. Показатели «Строительство и реконструкция образовательных учреждений» и «Строительство и реконструкция учреждений здравоохранения» выполнены на 67,8 % и 3,1 % соответственно.

По Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы из 9 показателей выполнено 6 (66,7 %), по ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 - 2010 годы)» из 6 запланированных показателей эффективности выполнено 4 (66,7 %).

По ФЦП «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы целевые показатели «Обеспечение жильем судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции» при плановом значении 160 квартир площадью 8 386,0 кв. метра составили 154 квартиры площадью 7 383,7 кв. метра, или 96,3 % и 88 % соответственно.

В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год Счетной палатой установлено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 19,6 млн. рублей, выделенных Минпромэнерго России на выполнение НИОКР по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», которые в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации израсходованы исполнителем ОАО «Объединенная авиастротиельная корпорация» на разработку всей внутрикорпоративной документации.

В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год установлены факты неэффективного использования бюджетных средств, выделенных на реализацию ФЦП.

В 2007 году не предпринято действенных мер со стороны федеральных органов исполнительной власти и главных распорядителей - заказчиков программ по сокращению дебиторской задолженности по ФЦП. По состоянию на 1 января 2008 года по причине несвоевременного предоставления актов выполненных работ, превышения размеров авансирования договоров по многим федеральным целевым программам сложилась дебиторская задолженность в общей сумме 7,7 млрд. рублей и увеличилась за 2007 год на 48 % (на 1 января 2007 года - 5,2 млрд. рублей).

Так, дебиторская задолженность Роскосмосу по трем ФЦП составила 3 245,1 млн. рублей, в том числе по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы -2 293,9 млн. рублей (2006 год - 3 208,7 млн. рублей), что на 13 % превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП, по ФЦП «Глобальная навигационная система» -925,1 млн. рублей (2006 год - 888,5 млн. рублей), что в 2,8 раза превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП.

Дебиторская задолженность Роскультуре по ФЦП «Культура России (2006 - 2010 годы)» на 1 января 2008 года составила 3 376,6 млн. рублей, что в 3,6 раза превышает среднемесячные кассовые расходы на ФЦП в 2007 году.

Дебиторская задолженность Роспрому по Президентской программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» на 1 января 2008 года составила 876,8 млн. рублей, из которых 121,6 млн. рублей (14 %) - просроченная дебиторская задолженность.

Дебиторская задолженность Роскартографии по подпрограмме «Создание высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации» ФЦП «Глобальная навигационная система» составила 60,4 млн. рублей, или 20 % годового финансирования указанной ФЦП.

Дебиторская задолженность Минюсту России на 1 января 2008 года по ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап) составила 81,7 млн. рублей и увеличилась за 2007 год в 5 раз.

В связи с некачественным исполнением обязательств по ФЦП «Развитие образования на 2006 - 2010 годы» Рособразованием расторгнуты 2 государственных контракта, однако перечисленные авансы в сумме 5,2 млн. рублей исполнителями не возвращены и находятся в распоряжении коммерческих организаций.

В 2007 году объем неиспользованных лимитов бюджетных обязательств составил более 29,1 млрд. рублей, или 5,5 % кассовых расходов на ФЦП с учетом ФЦП «Жилище» 2002 - 2010 годы (второй этап) (в 2006 году - 17,4 млрд. рублей, или 4,6 %). Как и в 2006 году, по отдельным программам имели место значительные объемы неиспользованных лимитов бюджетных обязательств.

Рисунок 3 – Анализ структуры финансирования ФЦП по источникам

На реализацию ФЦП в соответствии с их паспортами в 2007 году предусматривалось направить средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников в сумме 838,7 млрд. рублей, фактическое финансирование составило 664,4 млрд. рублей (224,6 млрд. рублей - средства бюджетов субъектов Российской Федерации и 439,8 млрд. рублей - средства внебюджетных источников), или 79,2 %. Недофинансирование программных мероприятий за счет указанных источников по сравнению с параметрами, принятыми при утверждении ФЦП, в 2007 году составило 174,3 млрд. рублей (20,8 %). Так, недофинансирование допущено по ФЦП «Жилище» на 2002 -2010 годы (второй этап) и Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года (государственный заказчик-координатор Минрегион России), по ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2011 годы» и «Дети России» на 2007- 2010 годы (государственный заказчик-координатор Минздравсоцразвития России), по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» (государственный заказчик-координатор Минтранс России), по ФЦП «Мировой океан» (государственный заказчик-координатор Минэкономразвития России), по Федеральной космической программе России на 2006 -2015 годы (заказчик Роскосмос) и ряду других ФЦП.

По ФЦП «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 - 2020 годах» и «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» предусмотренные паспортами программ средства внебюджетных источников в 2007 году вообще не привлекались.

Мероприятия ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) в 2007 году профинансированы на 38,2 %, при этом было привлечено лишь 10 % объема софинансирования, предусмотренного на год ее паспортом. По Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года - 65 % и 22 %; по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы - 65 % и 31,6 % соответственно.

При значительном увеличении в 2007 году объемов использования средств федерального бюджета на реализацию ФЦП (на 37 % больше по сравнению с 2006 годом) заказчиками не было обеспечено софинансирование в объемах, предусмотренных их паспортами.

Таким образом, в реализации ФАИП и ФЦП сохраняются серьезные недостатки, среди которых затягивание сроков разработки и утверждения ФЦП, подготовки проектно-сметной документации и оформления регистрационных документов, несвоевременное внесение изменений в действующие ФЦП, систематические нарушения в проведении конкурсных процедур. Государственными заказчиками программ слабо обеспечивается привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Не налажен действенный мониторинг ФЦП и ФАИП, обеспечивающий, в том числе, ежемесячный контроль за ходом их реализации и выполнением согласованных индикаторов и показателей эффективности, не осуществляется анализ увязки расходов федерального бюджета на реализацию программных мероприятий с реально выполненными работами.

2.3 Основные проблемы в области разработки и реализации федеральных целевых программ

В настоящее время одной из целей является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем. Главные проблемы в этой области следующие.

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2005-2006 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.

Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.

Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7). В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.

Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения.

Часть федеральных целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации. В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других).

В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.

Несмотря на позитивные изменения в порядке формирования Федеральной адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как "распыление" капитальных вложений.

Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.

Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений.

В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, включенные в Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.

В то же время, ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительству Российской Федерации предоставляется право перераспределять выделенные на финансирование включенных в Перечень строек и объектов объемы ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, в случаях отсутствия проектно-сметной документации и незаключенных с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности.

Представляется явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных заказчиков по формированию предпроектных материалов и непосредственной разработкой проектной документации, что в ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, создающих на бюджетных объектах разного рода излишества.

Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.

3 Рекомендации по совершенствованию реализации федеральных целевых программ

3.1 Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы

В свое время изучение рекомендаций Группы Всемирного банка (2000 The World Bank Group) в части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов и в том числе капитальных расходов в России показало, что предложения этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, являются актуальными для России.

Рекомендации Группы Всемирного банка по определению приоритетности и лучшему структурированию государственных капитальных расходов, повышению адресности, прозрачности и подотчетности реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, улучшению отбора и реализации инвестиционных проектов, контроля за ходом их осуществления, внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию капитальных расходов федерального бюджета, исключению финансирования одних и тех же объектов в разных разделах федерального бюджета, в основном реализуются (Таблица 1).

Таблица 1 Рекомендации Группы Всемирного банка части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов

Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.

Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.

В то же время, выделяемые государственные капитальные вложения позволяют финансировать лишь часть предусмотренных в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.

С целью безусловного достижения в установленные сроки целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.

Для этого необходимо проанализировать проблемы в этой сфере и сформулировать основные предложения, направленные на обеспечение решения задач в области повышения эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и закрепление позитивных результатов, наметившихся в этом направлении.

3.2 Направления финансирования ФЦП и ФАИП в 2010-2011 годах

Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики в рамках среднесрочного бюджетного планирования.

Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета на 2009 – 2011 годы (далее – Перечень), сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ.

Данные о количестве ФЦП и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2010 – 2011 годах, приведены в таблице 2.

Таблица 2 – Количество ФЦП и объемы бюджетных ассигнований

В среднем на одну программу предусматривается в 2009 году 20,1 млрд. рублей, в 2010 году – 23,5 млрд. рублей, в 2011 году – 33,0 млрд. рублей (в 2008 году – 15,8 млрд. рублей).

В соответствии имеющимися в Счетной палате по состоянию на 26 августа 2008 года нормативным документам, в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2009 году – 6 ФЦП на общую сумму 53,1 млрд. рублей, или 4,5 % расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2010 году – 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, или 4 %, в 2011 году – 7 ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей, или 2,7 %. Это свидетельствует, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по не принятым расходным обязательствам.

Не утверждены в установленном порядке новые ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 – 2013 годы», «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 – 2015 годы)», «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 – 2013 годы)».

Кроме того, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года, без внесения изменений в паспорт ФЦП, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2011 год в объеме 11 997,7 млн. рублей.

Правительство Российской Федерации распоряжением от 9 сентября 2004 г. № 1174-р поручило ряду заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разработку проекта ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 – 2010 годы)» и передачу ее на утверждение в Правительство Российской Федерации до 15 октября 2004 года, однако до настоящего времени указанная ФЦП в установленном порядке не утверждена.

По Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, срок реализации которой заканчивается в 2014 году, паспортом программы ресурсное обеспечение распределено только по 2008 год включительно, однако законопроектом предусматривается ежегодный объем бюджетных ассигнований по 20,0 млн. рублей с 2009 по 2011 годы без внесения изменений в указанную ФЦП.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 – 2014 годы)» завершается 1 января 2008 года, однако законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств на ее реализацию в 2009 и 2010 годах в объеме 27,3 млрд. рублей и 22,2 млрд. рублей соответственно.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 809 «О федеральной целевой программе «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 - 2015 годы, предусматривающего завершение в 2007 году реализации подпрограммы «Развитие электронной компонентной базы» на 2007 – 2011 годы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 – 2011 годы» и утверждение новой ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 – 2015 годы, законопроектом на 2009 – 2010 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств завершенной подпрограммы в объеме 6 530,0 млн. рублей.

В Перечне на 2009 год из 59 ФЦП по 21 ФЦП (35,6 %) объемы предлагаемых ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, в том числе по 18 ФЦП (30,5 %) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, а по 3 ФЦП (5,1 %) – ниже объемов паспортов ФЦП.

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2009 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы» – в 3,2 раза, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области до 2010 года – в 2,8 раза, по ФЦП «Культура России (2006 – 2010 годы)» – в 2,2 раза, по ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» – в 2 раза. При этом объем ассигнований на 2009 год по ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 – 2015 годы законопроектом предусмотрен на 46,3 % ниже утвержденного паспортом ФЦП.

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2009 году (в сумме 1 012,1 млрд. рублей, или 85,4% общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: «Развитие инфраструктуры» (46,4 %), «Развитие науки и технологий» (22,3 %) и «Безопасность и экология» (16,7 %).

В связи с окончанием сроков реализации ФЦП «Дети России» на 2007 – 2010 годы, Федеральной целевой программы развития образования на 2006 – 2010 годы, ФЦП «Русский язык» (2006 – 2010 годы) и ФЦП «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года» расходы по направлению «Новое поколение» в 2011 году не предусматриваются.

В 2011 году из общей суммы расходов на ФЦП расходы по направлению «Развитие инфраструктуры» предусматриваются в объеме 739,7 млрд. рублей, что на 322,4 млрд. рублей, или на 77,3 %, больше, чем в 2008 году, расходы по направлению «Развитие регионов» и «Развитие науки и технологий» за тот же период увеличатся в 2,2 раза и в 2 раза соответственно. Удельный вес расходов по направлению «Безопасность и экология» сократится с 13,4 % в 2008 году до 12,2 % в 2011 году.

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие науки и технологий» на ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 – 2010 годы и на перспективу до 2015 года» и Федеральную космическую программу России на 2006 – 2015 годы предусмотрено в 2009 году 33,1 % и 22 %, в 2010 году – 34,9 % и 12,8 %, в 2011 году – 35,9 % и 13,8 % (в 2008 году – 33,3 % и 19,9 % соответственно).

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие регионов», на реализацию ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 – 2011 годы» направляется в 2009 году соответственно 66,3 % и 20,4 %, в 2010 году – 69,3 % и 17,1 %, в 2011 году – 71 % и 14,5 % (в 2008 году – 51,8 % и 26,1 % соответственно).

Объем расходов на государственные капитальные вложения в общей сумме расходов на федеральные целевые программы в 2011 году составит1 116,5 млрд. рублей, или 82,4 %, что выше уровня 2008 года на 11,9 процентного пункта. Объем расходов на НИОКР составит 135,1 млрд. рублей, или 10 %, что выше уровня 2008 года на 1 процентный пункт. Объем расходов на прочие нужды составит 102,6 млрд. рублей, их доля в общих расходах на ФЦП уменьшится с 20,5 % в 2008 году до 7,6 % в 2011 году.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по видам бюджетных ассигнований в федеральном законе на 2008 год и в законопроекте на период 2009 – 2011 годы, отражена на следующей диаграмме.

Рисунок 4 – Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по видам бюджетных ассигнований в 2008-2011 годах

Анализ ассигнований из федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации показал, что доля программной части в общих расходах федерального бюджета в 2009 и 2010 годах составит 13,1 % и 13,2 % соответственно против 11,2 % в 2008 году, а в 2011 году она снижается до 12,5 % в связи с окончанием реализации ФЦП «Жилище».

Сокращение доли программной части расходов (ФЦП), предусматривается также по разделу «Национальная оборона» с 12,6 % в 2009 году до 9,9 % в 2010 году и 8,1 % в 2011 году, по разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации» – с 24,3 % в 2009 году до 13,7 % в 2010 году и 11,6 % в 2011 году, по разделу «Межбюджетные трансферты» – с 7,1 % в 2009 году до 6,4 % в 2010 году и до 5,5 % в 2011 году.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009 – 2011 годах» отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось.В нарушение распоряжения от 2 августа 2007 г. № 1025-р Правительство Российской Федерации утвердило Правила формирования и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы с опозданием на 8 месяцев.

Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2007 году (в 2006 году – 1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9 % (в 2006 году – 37,4 %), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4 % объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов – в рамках непрограммной части (67,3 %).

По состоянию на 1 января 2008 года техническую готовность менее 50 % имели 4 587 строек и объектов, или 75,3 % (на 1 января 2007 года – 36,2 %).

Не введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные центры высоких медицинских технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не окончено строительство аэропорта «Омск – Федоровка», с 1989 года – аэровокзального комплекса в городе Сочи.

Поскольку в законопроекте количество предполагаемых строек, а также их перечень и предусмотренные объемы бюджетных ассигнований по годам не представлены, оценить степень выполнения задачи финансирования в первоочередном порядке переходящих объектов с высокой степенью готовности, а также пусковых объектов не представляется возможным.

В целях повышения эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральных целевых программ, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными целями и количественно измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей – следует отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных программ, разработать и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.

Заключение

В настоящее время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих перед министерствами и ведомствами задач используются недостаточно.

Разработанные предложения в сфере совершенствования процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать ряд мер перечисленных ниже.

Определить функции, которые целесообразно реализовывать посредством федеральных целевых программ, на этапе оптимизации и разграничения функций органов государственного управления.

Принимать решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции в каждом отдельном случае на основе обоснованного анализа сравнительной эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.

Предусматривать при формировании концепций новых федеральных целевых программ и корректировки действующих различные варианты их реализации.

Оценивать при отборе разрабатываемых федеральных целевых программ и уточнении действующих программ в первую очередь возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:

- достижения целей программ в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программ;

- обеспечения установленных Правительством Российской Федерации показателей результативности и эффективности программ по этапам их реализации;

- обеспечения возможности финансирования программ по установленным этапам из всех источников, в том числе из федерального бюджета;

- соответствия задач решаемых федеральными целевыми программами, в конкретные временные интервалы задачам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

- соблюдения плана реализации программных мероприятий по установленным в программе временным этапам;

- проведения мониторинга хода выполнения программных мероприятий по этапам реализации программ;

- возможности государственных заказчиков по реализации промежуточных целей программ, сформированных для отдельных этапов, а не только конечных целей программ.

Расширить типологию целевых программ в части управления федеральными целевыми программами. В частности, целесообразно разделить программы, реализующие цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Повысить требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных целевых программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Осуществлять ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.

Ужесточить требования к ежегодным отчетам о ходе реализации федеральных целевых программ.

Кроме того, в целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения необходимо:

- разработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;

- производить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России.

- осуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”;

- финансировать вновь начинаемые стройки только после подтверждения контрольным органом правомерности проведения подрядных торгов (конкурсов) и представления титульных списков строек на весь период строительства;

- уточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).

Принятие указанных мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и объектов и минимизирует необходимость перераспределения средств в течение года.

В части разработки конкретных мер, направленных на сокращение количества одновременно сооружаемых строек и объектов, усиление концентрации средств на пусковых стройках и объектах, обеспечение их своевременного ввода в действие, а также порядка перераспределения объемов ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на финансирование строек и объектов, в случаях отсутствия проектно-сметной документации или не заключения с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности необходимо осуществить следующие меры.

Не допускать включение в перечень строек и объектов, не обеспеченных градостроительной, предпроектной и проектной документацией, сосредоточив ресурсы на первоочередных пусковых стройках и объектах.

Минимизировать непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, которая должна включать в себя только средства на выполнение указов Президента Российской Федерации и отдельных решений Правительства Российской Федерации по строительству особо важных объектов.

Выделять средства направляемые на финансирование перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы с учетом обеспечения нормативных сроков строительства указанных объектов.

Направлять высвобождающиеся средства федерального бюджета при перераспределении объемов ассигнований по стройкам и объектам только как дополнительное финансирование включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу строек и объектов.

В целях повышения эффективности использования государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и повышения ответственности участников договоров (акционерных обществ и федеральных органов исполнительной власти) целесообразно поручить Минимуществу России и Минфину России проработать вопрос о включении в соответствующие договоры пункта об ответственности сторон, условий применения штрафных санкций за невыполнение акционерными обществами взятых по договору обязательств по передаче акций в федеральную собственность на сумму выделяемых из федерального бюджета средств.

Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и решить наиболее важные социально-экономические задачи развития Российской Федерации.

Список использованных источников

1. Бюджетный кодекс РФ

2. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый пеиод 2009 и 2010 годов».

3. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый пеиод 2010 и 2011 годов».

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2004 г. № 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»;

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005 г. № 100 «О правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу»;

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 93 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

7. Бухвальд .М., Павлов И.Т. Инвестиционная политика. М.: Наука, 2005. – 141 с.

8. Ганапольский М.Г. Устойчивое развитие региона: методологические аспекты// Налоги. Инвестиции. Капитал. - 2007.- № 1-2.-с.7-12

9. Гапоненко А.Л., Полянский В.Г. Развитие региона: цели, закономерности, методы управления. М.: РАГС, 2008.

10. Государственное регулирование экономики. Учеб. пособие / Сост. А.Г. Мокроносов, И.В. Разорвин, В.И. Салчинский, Ф.Ю. Дудкин и др. Екатеринбург: УрАГС, 2007. – 432 с.

11. Гранберг А.Г. и др. Подходы к анализу финансового положения регионов их финансово-экономических отношений с федеральным центром//Регион. - 200.-№4.-с.23-29

12. Гранберг А.Г. Комплексные региональные исследования // Российский экономический журнал. - 2006. - № 1.-с.31-38

13. Гусева К. Ранжирование субъектов Российской Федерации// Вопросы экономики. - 2006. - №6.-с.24-34

14. Гуськова Н.Д., Неретина Е.А. Методологические подходы к формированию стратегии социально-экономического развития // Ресурсы регионов России. - 2007.- №6.- с. 10-17.

15. Дмитриева О.Г. Экономическая диагностика. СПб.: Наука, 2008. - 138с.

16. Дорогов Н.И. Совершенствование государственного управления хозяйством в условиях многообразия форм собственности. – Иваново: ИвГУ, 2007.-234с.

17. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для студ. Вузов, обуч. по спец. «Государственное и муниципальное управление» и «Менеджмент». – М.: ЮНИТИ, 2006. - 157 с.

18. Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2008. – 240с.

19. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2007.-220с.

20. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Рос. фонд правовых проблем, 2008. – 342с.

21. Маршак В. Оценка финансового рынка региона // Регион: экономика и социология. - 2007. - № 1.-с.32-37

22. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. – М.: Экономика, 2007. – 264с.

23. Матрусов Н. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. М.: Наука, 2008. – 402с.

24. Попов Г.Х., Косов Н.С. Программно-целевой метод в управлении и планировании. – М.: Экономика, 2005. – 40 с.

25. Райзберг Б.А., Фатхутдинов Р.А. Управление экономикой: Учебник. М.: Бизнес-школа «Интел-Синтез», 2005. – 482с.

26. Ратнер и др. Региональные диспропорции: оценка и пути преодоления. Екатеринбург: УрГЭУ, 2008. – 108с.

27. Ратнер Н.М., Нестеренко О.Н., Ятнов В.А., Юрпалов С.Ю. Целевые федеральные программы. Екатеринбург: УрГЭУ, 2007. - 156с.

28. Региональная экономика. Учебник для студ. вузов, обуч. По эконом. Спец. / Под ред. Т.Г. Морозовой. – 2-е изд. перераб. и доп.- М.: ЮНИТИ, 2008.- 472 с.

29. Севастьянов Л. Индикаторы социально-экономического развития регионов: методологические подходы к разработке// Регион: экономика и социология. - 2008. - №1.-с.23-34

30. Селиверстов В.Е. и др. Методологические основы разработки федеральной программы помощи депрессивным и отсталым регионам//Регион: экономика и социология. - 2006. - № 6. –с.8-25

31. Стратегия устойчивого социально-экономического роста/Под ред. А.И. Татаркина. Екатеринбург: УрО РАН. 2007. – 638 с.

32. Федоров Н.В., Кураков Л.П. Прогнозирование социально-экономического развития регионов. М., 2008. –318с.

33. Филиппов В.А. Информационное обеспечение программирования социально-экономического развития региона. Тюмень, 2005. –134с.

34. Холл П. Городское и региональное планирование/ Пер. с англ. В.А. Новикова; под ред. Г.В. Ильинского. М.: Стройиздат, 2007.- 274 с.

Приложение А

(обязательное)

Объем финансирования ФАИП в 2007 и 2008 годах

Приложение Б

(справочное)

Уровень финансирования и использования бюджетных инвестиций ФАИП

Приложение В

(справочное)

Использование средств по стройкам и объектам для федеральных государственных нужд