Книга: Фінансове право України, Воронова

Міністерство освіти і науки України

Л. К. Воронова

ФІНАНСОВЕ

ПРАВО

УКРАЇНИ

Підручник

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Київ

Прецедент

Моя книга

2006

ББК 67.9(4УКР)302я73

В 75

Рекомендовано Міністерством

освіти і науки України

(№14/18.2-2205 від 13 жовтня 2005 р.)

Воронова Лідія Костянтинівна — доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України

Рецецзенти:

Кучерявенко М.П. — доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедрою фінансового права Харківської Національної юридичної академії ім. Я. Мудрого

Бекерська Д.А. — професор кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії

Воронова Л. К. В 75 Фінансове право України: Підручник. — К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - 448 с.

ІЗГШ 966-520-091-7

І8ВК 966-8845-02-1

Підручник дає необхідні знання фінансового права як навчальної дисципліни. Послідовно розкриті сутність і функції фінансів, поняття фінансового права, особливості фінансово-правових норм і правовідносин, поняття, зміст, методи І форми фінансового контролю в Україні. Розкривається зміст фінансово-правових інститутів з нових позицій, які відповідають розвитку фінансово-правової науки, аналізуються погляди і пропозиції сучасних українських і зарубіжних вчених.

Розрахований на студентів юридичних та економічних факультетів, широке коло осіб, які цікавляться питаннями фінансового права. }

ББК 67.9(4УКР)302я73 і

І8ГЯМ 966-520-091-7 І8ВМ 966-8845-02-1

© Л. К. Воронова, 2006 © Прецедент, 2006 © Моя книга, 2006

1

ЗМІСТ

Загальна частина Модуль 1.

Глава 1. Діяльність держави й органів місцевого

самоврядування в галузі публічних фінансів і фінансове право ........................ 10

§ 1 . Поняття і методи діяльності держави і органів місцевого

самоврядування в галузі публічних фінансів........... 10

§ 2. Фінансова система України.................... 21

§ 3. Органи держави і місцевого самоврядування, які здійснюють управління фінансами....................... 24

Глава 2. Предмет і метод, система, джерела і наука

фінансового права....................... 33

§ 1. Поняття фінансового права, його предмет та метод........ 33

§ 2. Система фінансового права.................... 41

§ 3. Джерела фінансового права.................... 48

§ 4. Наука фінансового права..................... 57

Глава 3. Фінансово-правові норми і фінансові

правовідносини ......................... 64

§ 1. Поняття, особливості та види фінансово-правових норм. ... 64

§ 2. Фінансово-правові відносини, їх зміст і особливості....... 70

§ 3. Суб'єкти фінансового права і фінансових правовідносин ... 75 Глава 4. Правове регулювання фінансового контролю в

Україні .............................. 79

§ 1. Поняття фінансового контролю, принципи його здійснення. . 79

§ 2. Контрольні правовідносини.................... 84

§ 3. Види фінансового контролю................... 87

§ 4. Методи фінансового контролю.................. 94

§ 5. Аудиторський контроль...................... 102

Особлива частина

Модуль 2. Правове регулювання державних

і місцевих централізованих фондів коштів

Глава 5. Бюджетне право і бюджетна система України .... 108

5 І. Поняття бюджету та його значення для функціонування

держави й органів місцевого самоврядування..........108

4

Л. К. Воронова

§ 2. Бюджетне право, його предмет і особливості. Бюджетно-правові норми І бюджетно-правові відносини.......... 113

§ 3. Бюджетна система України І принципи її побудови........ 118

§ 4. Зведений бюджет держави.................... 120

§ 5. Правове регулювання структури бюджетів........... 121

Глава 6. Бюджетні повноваження України й органів

місцевого самоврядування.................131

§ 1. Поняття бюджетних повноважень................131

§ 2. Бюджетні повноваження України та органів місцевого

самоврядування..........................133

Глава 7. Бюджетний процес в Україні............... 142

§ 1. Поняття й зміст бюджетного процесу.............. 142

§ 2. Складання проекту Державного бюджету України....... 146

§ 3. Розгляд та прийняття Державного бюджету України

та місцевих бюджетів....................... 154

§ 4. Порядок виконання бюджету................... 167

§ 5. Звітність про виконання Державного і місцевих бюджетів. . . 180

Глава 8. Правовий режим державних цільових

позабюджетних фондів....................183

§ 1. Поняття та види державних цільових позабюджетних фондів . . 183 § 2. Фонди загальнообов'язкового державного пенсійного

страхування............................. 186

§ 3. Кошти Пенсійного фонду..................... 190

§ 4. Інші соціальні страхові позабюджетні фонди.......... 195

§ 5. Фонд гарантування вкладів фізичних осіб............ 199

Модуль 3. Правове регулювання державних і муніципальних

доходів

Глава 9. Правовий інститут публічних доходів держави та

органів місцевого самоврядування............202

§ 1. Поняття фінансово-правового інституту державних і

муніципальних доходів......................202

§ 2. Види податків і обов'язкових платежів, що включаються в

бюджет...............................204

Глава 10. Податкове право....................... 209

§ 1. Поняття податку, його функції. Принципи оподаткування. . . 209

§ 2. Поняття податкового права і податкових правовідносин. . . . 214

§ 3. Юридичний склад податку.................... 217

Фінансове право України 5

§ 4. Податки з юридичних осіб.......■; '............ 220

Глава 11. Податки з фізичних осіб.................. 245

§ 1. Податок на доходи фізичних осіб................. 245

§ 2. Податок на промисел....................... 257

Глава 12. Податки, що сплачують юридичні Й фізичні особи. 259

§ 1. Податок з власників транспортних засобів та інших

самохідних машин І механізмів..................259

§ 2. Плата за землю........................... 263

§ 3. Єдиний податок..........................266

§ 4. Плата за торговий патент.....................270

§ 5. Фіксований сільськогосподарський податок..........273

§ 6. Місцеві податки І збори......................275

Глава 13. Інші доходи, що включаються до бюджетів та

гаранти забезпечення податкових зобов'язань . . . 282

§ 1. Неподаткові доходи........................282

§ 2. Доходи від операцій з капіталом.................296

§ 3. Фінансовий моніторинг......................297

§ 4. Гарантії забезпечення виконання податкових обов'язків. . . . 300

Глава 14. Правові основи державних і муніципальних

запозичень, державного і муніципального боргу

та державного кредиту...................305

§ 1. Поняття правового Інституту державного та муніципального запозичення, його особливості..................305

§ 2. Державний та муніципальний кредит. Управління державним і муніципальним боргом. Правові основи державного кредитування............................314

§ 3. Право на запозичення місцевих органів самоврядування. . . . 324

Глава 15. Правове регулювання страхування...........325

§ 1. Поняття страхування, його завдання і функції..........325

§ 2. Законодавче та нормативно-правове регулювання страхових відносин. Терміни, які зазначаються у страхових документах ! при страхових правовідносинах.................331

Модуль 4.

Правове регулювання публічних державних і

муніципальних видатків

Глава 16. Правові основи державних і місцевих видатків . . 342

§ І. Поняття І види державних І місцевих видатків.........342

§ 2. Розподіл видатків між ланками бюджетної системи України . 348

б

Л. К. Воронова

§ 3. Поняття І правові принципи фінансування державних І

муніципальних видатків...................... 352

§ 4. Порядок кошторисно-бюджетного фінансування........ 353

§ 5. Соціально-культурні видатки................... 356

§ 6. Фінансування охорони здоров'я і фізичної культури...... 360

§ 7. Видатки на культуру та мистецтво................ 361

§ 8. Фінансування оборони...................... 361

§ 9. Фінансування органів законодавчої, виконавчої влади,

правоохоронних органів...................... 362

§ 10. Позабюджетні кошти бюджетних установ........... 363

Модуль 5.

Правові основи банківської системи, грошового обігу

і розрахунків. Основи валютного регулювання і

валютного контролю

Глава 17. Правові основи банківської діяльності ........366

§ 1. Фінансово-правовий інститут регулювання банківської

діяльності..............................366

§ 2. Види банків в Україні.......................367

§ 3. Правовий статус НБУ.......................368

§ 4. Поняття грошової системи....................371

§ 5. Правила ведення касових операцій................375

§ 6. Правові засади здійснення безготівкових розрахунків.....376

Глава 18. Правове регулювання валютних операцій ......380

§ 1. Поняття І зміст валютного регулювання.............380

§ 2. Правові основи валютного контролю..............386

§ 3. Відповідальність за порушення валютного законодавства

України...............................388

Список рекомендованих нормативно-правових актів

та літератури..............................394

Словник....................................408

Покажчик термінів і понять

438

ВСТУП

Кожна галузь права, яка входить у правову систему держави, повинна бути зрозумілою кожному громадянину, органам держави, всім юридичним особам. Однак, це дуже важко, оскільки розібратися в тонкощах окремих галузей права складно. Але є фахівці, які покликані допомагати зрозуміти, що саме хотів урегулювати законодавець, складаючи і затверджуючи той чи інший закон, у якому багато норм (правил поведінки), виконання яких обов'язкове при певних обставинах. Юристи покликані знати норми різних галузей права, вміти аналізувати їх і ситуацію, яка виникла у практиці, для того, щоб правильно застосувати припис держави. Кожна галузь права має свій предмет регулювання. Фінансове право регулює специфічний вид відносин, які виникають в процесі фінансової діяльності, тобто в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, необхідних для виконання функцій органами держави і органами місцевого

самоврядування.

Із зміною економічної основи в Україні, утворенням нової суверенної держави, наданням широких повноважень органам місцевого самоврядування змінюється фінансова система, а разом з нею великі зміни йдуть у фінансово-правовому регулюванні грошових відносин, що виникають у процесі фінансової діяльності. У фінансовій діяльності беруть участь усі без винятку органи держави, органи місцевого самоврядування, юридичні особи всіх форм власності І організаційно-правових видів діяльності, громадяни, які відповідно до ст. 67 Конституції України зобов'язані сплачувати податки і збори. Фінансове законодавство розгалужене, мобільне, слідкувати за його змінами важко, а знати його необхідно, оскільки різновидів відносин, що мають грошовий характер, багато, але виникають вони не з фінансової діяльності і регулюються нормами цивільного, адміністративного та господарського права. Для правильного вибору актів, норми яких регулюють грошові відносини, що виникають з фінансової діяльності, необхідно знати специфіку цих відносин і норм, що їх регулюють. Фінансове право

8 Встун

входить в так звану "родину" публічних галузей права, але В зв'язку з особливими значенням фінансових відносин для функціонування держави, метод фінансово-правового регулювання має специфіку, властиву тільки Йому. Знання фінансового права, сутності, особливостей фінансово-правових інститутів необхідно для студентів-юристів, економістів, аспірантів, викладачів фінансового права, практикам для вірного застосування фінансово-правових актів. Юристи-практики завжди повинні інтерпретувати фінансову ситуацію. Знаючи фінансове законодавство, кожен робить висновки із наявної правової інформації, оскільки вирішити справу треба тільки на підставі нормативно-правового акту, а не власних міркувань. Фінансове право доволі складна і не "весела" галузь права, але кошти, які збирають органи державної влади і місцевого самоврядування, необхідні для функціонування держави. Знання норм фінансового права необхідні всім, хто хоче знати, як регулюються відносини в галузі бюджету, обов'язкових платежів, у тому числі податків, державного кредиту, державного боргу, на шо і як витрачаються кошти держави, як регулюється грошовий обіг та валютні відносини в нашій державі.

Головне завдання підручника "Фінансове право" — показати сукупність правових норм, що регулюють фінансові відносини в Україні, їх взаємозв'язок із змінами, які відбуваються у фінансовій системі у зв'язку із переходом до ринкової економіки, можливі альтернативні підходи до реалізації методів фінансово-правового регулювання. Знання фінансового права повинно підготувати студентів і читачів до орієнтування у великому масиві нормативно-правових актів, які постійно змінюються.

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА Модуль 1

Глава 1. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВИ Й ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В

! ГАЛУЗІ ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ І

ФІНАНСОВЕ ПРАВО

• Фінансова діяльність і методи її здійснення

• Що являють собою владні повноваження держави у галузі фінансів?

• Які органи держави і місцевого самоврядування здійснюють управління фінансами?

§ 1. Поняття і методи діяльності держави й органів місцевого самоврядування в галузі публічних фінансів

Виробничу інфраструктуру відтворювального процесу, без якого не може існувати цивілізоване суспільство, складають заводи, фабрики, сільськогосподарські та інші підприємства. Поза її межами знаходиться вторинний капітал, фінансові ринки, тобто сукупність грошових відносин і грошових ресурсів. Одна частина цих ресурсів і відносин виникає у суспільстві як умова відтворювального процесу, а друга—створює умови для розширеного відтворення.

Поза виробничою сферою після появи держави виникають фінансові відносини, що формують грошові фонди, які необхідні для існування публічних органів і фінансування покладених на них функцій. Ці фонди мають назву публічних фінансів.

У роки адміністративно-командної системи все публічне вважалося державним, тому і не використовувався термін "публічні фінанси" на відміну від приватних фінансів.

Держава, її органи, органи місцевого самоврядування — постійно діючий механізм, в якому використовується товарне виробництво як результат суспільного поділу праці. Із появою держави виникли фінанси¹ . Існують вони тому, що без них держава й органи місцевого самоврядування не зможуть вико-

¹ Термін "фінанси", на думку більшості вчених, походить від лат. "Гіпап-Ііо" — платіж. Для визначення явищ, пов'язаних Із утворенням і використанням фондів коштів держави, він вперше був застосований у XVI ст. у Франції. Часто фінанси ототожнюють із коштами. Але це не так. Фінанси — це економічні відносини, які виникають у реальному грошовому обігу при формуванні, розподілі її використанні фондів фінансових ресурсів (Див.: Бабич А. М, Павлови Л. И. Финансьі. — М., 2000. —С. 15). Фінанси відображають економічні відносини, завдяки яким забезпечуються джерелами фінансування всі сектори економіки, сфери виробництва і невиробнича сфера. \

Фінансове право України

11

нувати свої функції. Не зможуть існувати інститути фінансового ринку і фінансових послуг.

Інші грошові категорії: заробітна плата, прибуток, ціна — це породження економіки, вони походять із факту наявності не держави, а виробництва і товарно-грошових відносин. Держава втручається в економічні процеси, встановлюючи розміри й пропорції цих економічних категорій, але "їхня сутність не стає імперативною. Фінанси — породження держави. Державі необхідні не просто кошти, а фонди коштів, які дозволять витрачати їх для безперебійного функціонування.

Публічні грошові доходи до кінцевого їх використання поділяються на відповідні цільовому призначенню відокремлені частки, які мають назву фонди коштів. Формування і використання таких фондів є суттєвою рисою фінансів, яка відрізняє останні від Інших видів грошових відносин. Цільове призначення таких фондів є умовою їх ефективної мобілізації, розподілу і використання-зСаме завдяки фінансам держава і муніципальні органи можуть контролювати весь хід розподільного процесу: коли надходять кошти, як використовуються. Слід погодитися з відомими економістами Санкт-Петербурзького університету, що для фінансів властиві такі ознаки: це завжди грошові відносини; ці грошові відносини існують в державі, яка управляє ними; ці відносини виникають при перерозподілі вже розподіленого суспільного продукту.

Будь-яка держава або орган місцевого самоврядування утворюють І підтримують на своїй території правопорядок, охороняють свою незалежність, суверенітет, сприяють фізичному, духовному і матеріальному добробуту населення. Жодне суспільство не може Існувати без постійного відтворення їжі, одягу, житла, соціальної сфери. Кожна держава піклується про охорону навколишнього природного середовища. Із постійним зростанням кількості населення землі, урбанізацією, загостренням внутрішніх та зовнішніх протиріч відтворення є безумовною можливістю виживання людства. Усі ці завдання покладаються на органи влади, а для безперебійного функціонування необхідні матеріальні засоби, які в умовах об'єктивно існуючого закону вартості мають грошовий характер, тобто для виконання функцій державі і муніципальним органам потрібні величезні кошти.

Ще в роботах давньоримських юристів для відмежування публічних відносин від приватних використовували таку кате-

12

Л. К. Воронова

горію, як інтерес. Мабуть, дуже важливим моментом для з'ясування предмета фінансового права, його суб'єктів є саме з'ясування фінансових інтересів. Наявність публічного фінансового інтересу І дає можливість чітко відокремити межу регулювання відносин, які мають грошовий характер, нормами фінансового права.

Регулювання й управління публічними фінансами є головним напрямком діяльності будь-якої держави у будь-який період її Історичного розвитку. Дореволюційний фінансист, професор Санкт-Петербурзького університету В. А. Лебедєв вважав, що без фінансів держава обійтись не може, ними обумовлюється політичне зростання держави, рух історії, бо багато політичних змін відбулося через фінанси, і, можливо, політична карта кожної держави була б іншою, якщо б не переживала вона фінансових криз.

У підручнику В. А. Лебедєва "Фінансове право" (виданий у 1882-1885 роках) подається така трактовка фінансів: "...під фінансами слід розуміти не тільки державні доходи або гроші, але взагалі всі матеріальні або особисті кошти, які державна чи громадська влада має в своєму розпорядженні для задоволення потреб суспільства".

Держава і місцеві органи були зацікавлені в тому, щоб члени суспільства підтримували їхній фінансовий інтерес — задоволення потреб на їх функціонування, без чого не зможе бути порядку в державі, на всій "її території, бо скрізь необхідно підтримувати правопорядок, забезпечувати оборону країни, утримувати органи охорони здоров'я, освіти, апарат управління тощо. Доходи суспільства перерозподілялися, природно, на користь держави, оскільки вона потрібна всім. Держава розвивається, виконуючи ті функції, які необхідні суспільству. Іноді здається, що без якого-небудь державного чи суспільного інституту можна й обійтися, бо він дорогий, але без нього суспільство понесе більше збитків.

^фінанси — це економічні відносини, які здійснюються переважно в грошовій формі між державою та юридичними і фізичними особами. Фінансові взаємозв'язки між державою і господарюючими суб'єктами є нееквівалентними, вони виникають лише як обов'язок дії сторони. Так, юридичні й фізичні особи, виконуючи конституційний обов'язок, сплачують податки, а держава виконує свої обов'язки (функції), покладені на неї Конституцією і законодавством.

Фінансове право України

13

Загальнодержавні і муніципальні потреби усвідомлюються суспільством, створюють публічний інтерес у формуванні, розподілі і використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів, тобто у галузі фінансів. Але публічний фінансовий інтерес не може виражатися окремо кожним громадянином, він знаходить своє відбиття у вигляді державної волі, у вигляді закону (нормативно-правового акта) і стає метою діяльності держави і органів місцевого самоврядування. Фінансовий Інтерес повинен опосередковуватися в праві. Об'єктивований правом фінансовий інтерес визначає зміст фінансово-правових норм і властивий їм загальнообов'язковий характер'.

Фінанси — це завжди грошові відносини, в яких однією стороною виступає держава або орган місцевого самоврядування. Але не всі грошові відносини є фінансовими. Так, викладач університету за свою працю одержує зарплату. Це відносини між працедавцем І викладачем, але це не фінанси. Проте викладач зобов'язаний сплатити податки і внески до Пенсійного фонду — це вже фінанси, а після одержання зарплати викладач купує собі продукти харчування, одяг тощо. Це відносини грошові, та регулюються вони нормами цивільного права.

Фінанси — це відносини, які завжди мають грошовий характер, і в яких однією стороною виступає держава. Як правило, грошові відносини мають еквівалентний характер, тобто суб'єкту, який розраховується грошима, замість цієї суми надається еквівалент — товар, послуга, праця. У фінансах цього немає. Вони опосередковують безеквівалентний рух коштів. Один виняток із загального правила — придбання цінних паперів, емітованих державою² . Але ці кошти повернуться після закінчення строку, на який держава випускає ці папери³ .

Об'єктивна необхідність фінансів у будь-якій державі, на території муніципальних органів пояснюється тим, що діє об'єктивний закон вартості, Існують товарно-грошові відносини. Для забезпечення потреб функціонування держави Й адміністративно-територіальних одиниць на чолі з органами місцевого самоврядування за допомогою фінансів використовується механізм розподілу валового внутрішнього продукту і національ-

¹ Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М, 1995. — С. 54.

² Див.: Сабаити Б. М. Теория финансов. — М., 1998. — С. 5. ,.^₍ Див. главу "Правове регулювання державного кредиту".

14

Л. К. Воронова

ного доходу. Крім того, фінанси використовуються для контролю за господарською діяльністю організацій, підприємств будь-якої форми власності й організаційно-правової форми діяльності.

Об'єктивна необхідність фінансів у державі обумовлює необхідність діяльності держави з управління фінансами. Держава керує грошовими фондами і відносинами з їх приводу, видаючи закони, нормативно-правові акти, які вмішують приписи, що регулюють фінансові відносини,

Централізовані фінанси відбивають відносини, пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих фондів коштів, які надходять у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування. До них належать державний і місцеві бюджети, позабюджетні цільові фонди, кошти обов'язкового майнового І особистого страхування. За рахунок цих фондів фінансуються будови, реконструюються підприємства, забезпечується оборона країни, освіта, наука, культура, утримуються органи державної влади і управління, відшкодовується шкода, завдана стихійним лихом, надається допомога матерям із дітьми, хворим, інвалідам, перестарілим громадянам.

Децентралізовані фонди коштів утворюються в усіх галузях народного господарства. В об'єднаннях, на підприємствах державної форми власності грошові фонди створюються за рахунок власних ресурсів, шляхом перерозподілу коштів всередині галузі, а також і за рахунок бюджетних асигнувань. Те саме можна сказати про муніципальні підприємства. Сільськогосподарські підприємства різних форм власності використовують для створення фондів власні доходи, прибутки. Держава, зацікавлена в підвищенні врожайності у сільськогосподарських підприємствах, надає їм допомогу. Оскільки 2005 рік видався надзвичайно складним для сільгоспвиробників, держава допомагала їм дешевими кредитами, регулюванням закупівельних цін на їхню продукцію.

Розподіл фінансів на централізовані і децентралізовані визначається роллю держави і органів місцевого самоврядування по керівництву економікою та наявністю кількох форм власності.

Щодо формування, розподілу і використання централізованих фондів держава і муніципальні органи є розпорядниками. Інакше держава і муніципальні органи регулюють відносини щодо децентралізованих фондів, особливо підприємств різних форм власності (недержавних і немуніципальних). На них дер-

Фінансове право України

15

жава повинна впливати зовсім по-іншому. Французький фінансист П. М. Годме писав, що ні в якому разі не слід забувати про фундаментальні відмінності між державними І приватними фінансами. Основна різниця між ними обумовлена тим фактом, що стан і динаміка приватних фінансів залежить від законів ринкової економіки... Стан же й динаміка державних фінансів визначаються рішеннями держави і діями публічної влади.

П. М. Годме чітко проводить межу між державними І приватними фінансами:

1) держава забезпечує свої потреби в примусовому порядку. Наприклад, в Державному бюджеті України податкові надходження від громадян складають понад 25% усіх доходів. А стосовно до держави примусового виконання ніхто не застосовує;

2) державні фінанси пов'язані із грошовою системою, якою так чи інакше керує держава, але ця система ніяк не залежить від волі приватних власників, які розпоряджаються своїми фінансами;

3) приватні фінанси зорієнтовані на одержання особистих прибутків. Державні фінанси, навпаки, витрачаються на здійснення публічного Інтересу;

4) розміри державних фінансів набагато більші, ніж розміри приватних, якими розпоряджаються окремі особи. П. М. Годме говорить, що таких відмінностей досить, щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, не дивлячись на свій зв'язок Із приватними фінансами, чітко відмежовується від останніх¹ .

Таким чином, фінанси України — це система економічних відносин, пов'язаних із планомірним утворенням І розподілом публічних централізованих І децентралізованих фондів коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування та інших утворень, визнаних державою необхідними.

Держава й органи місцевого самоврядування встановлюють порядок формування і використання централізованих і децентралізованих фондів, тобто керують ними як владні і господарюючі суб'єкти фінансових відносин. Держава не може бути бездіяльною. Вона, як і всі державні та муніципальні органи,

Див.: Годме П. М. Финансовое право.—М., 1978. — С. 41.

16

Л. К. Воронова

функціонує безперервно. Усі ЇЇ дії вимагають матеріального опосередкування, витрати фінансових ресурсів, постійного їх відшукування, планового розподілу і ощадливого використання. Держава постійно впливає на процес формування, розподілу Й використання централізованих І децентралізованих фондів, тобто керує ними. Ця її діяльність має назву фінансової.

Важливішою особливістю діяльності держави в галузі публічних фінансів є те, що вона властива законодавчим, виконавчим органам, усім підприємствам, організаціям і установам.

Наприклад, підприємства, об'єднання, організації усіх форм власності беруть участь у формуванні як централізованих, так і децентралізованих фондів, вносячи обов'язкові платежі (податки, збори, мито) в бюджет, а також частину свого прибутку на створення своїх децентралізованих фондів. Бюджетні установи витрачають кошти державного І місцевих бюджетів для свого нормального функціонування. Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, з одного боку, є керівними органами в усіх галузях державної діяльності, в тому числі фінансової, а з другого — як усі бюджетні установи для здійснення своїх повноважень потребують бюджетних асигнувань.

Діяльність держави і муніципальних органів у галузі фінансів базується на певних правових засадах і принципах.

Фінансова діяльність держави і органів місцевого самоврядування передбачає такі завдання.

Фінансове право України 17

ствами, організаціями, установами. Зростаюча потреба в коштах примушує будь-яку державу застосовувати різні засоби правового впливу до різних суб'єктів.

Існують загальні засоби (методи), які державі та органам місцевого самоврядування необхідно застосовувати, щоб формувати публічні централізовані фонди коштів — бюджети, з яких згідно з запланованими у актах про бюджет, покривати видатки, що супроводжують їх функціонування. Ці загальні засоби зводяться до застосування:

— імперативного методу, коли держава і органи місцевого самоврядування виражають вольові бажання, обов'язкові для всіх юридичних І фізичних осіб у процесі фінансової діяльності;

— рекомендаційного методу, заснованого на Імперативному, коли держава або орган місцевого самоврядування не наказують, а радять виконувати ті чи інші дії. Наприклад, Конституція України, Закон України "Про самоврядування в Україні" мають припис щодо можливості введення нових чи встановлення порядку справляння місцевих податків і зборів, якщо законодавством не встановлено Інше. Тобто

"'■'' на першому плані імперативний метод, що випливає із законодавства, а при відсутності норми закону органи місцевого самоврядування можуть зробити це самі, прийнявши свої нормативно-правові приписи.

У фінансовій діяльності може застосовуватися і колегіальний метод, коли уповноважені державою і органами місцевого самоврядування на здійснення фінансової діяльності суб'єкти спільно вирішують ці питання. Так, при реалізації припису ст. 143 абз. З Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, і держава бере на себе фінансування здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Ці питання органи державної виконавчої влади вирішують колегіально, але всі ці узгодження йдуть на підставі закону. Тільки в межах закону і буде вироблено колегіальне узгодження фінансових питань.

18

Л. К. Воронова

До спеціальних методів фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування належать:

а) формування публічних централізованих і децентралізованих фондів коштів;

б) розподіл фінансових ресурсів, які створюють публічні фонди коштів;

в) використання цих ресурсів при фінансуванні видатків, що супроводжують кожну дію органів держави та органів місцевого самоврядування.

При формуванні публічних централізованих державних і місцевих фондів коштів держава і органи місцевого самоврядування застосовують такі спеціальні методи мобілізації коштів:

1) обов'язкові платежі для юридичних і фізичних осіб у вигляді податків, зборів, мита у державні централізовані фонди коштів;

2) добровільні платежі, випускаючи і реалізуючи державні і муніципальні цінні папери юридичним І фізичним особам, приймаючи доброчинні внески на користь держави від іноземних і українських юридичних і фізичних осіб;

3) вилучення в бюджет вільного залишку прибутку казенних підприємств, Національного банку України тощо;

4) встановлення і стягнення штрафів і пені за порушення фінансового законодавства.

Розподіляючи фінансові ресурси з централізованих фондів, держава і органи місцевого самоврядування застосовують також спеціальні методи фінансової діяльності:

1) здійснюють беззворотне фінансування заходів, включених до бюджету поточного бюджетного періоду, тобто виділяють бюджетні кошти на засадах беззворотності й безвідплатності;

2) здійснюють зворотне фінансування, тобто виділяють кошти з бюджетів на засадах зворотності в тих випадках, коли такий припис вміщено в акт про бюджет, і якщо кошти виділяються недержавним і немуніципальним організаціям, то за них сплачуються відсотки, тобто зворотне фінансування може виділятися як безоплатно, так і відплатно .

¹ Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Финансовое право. — М, 2001.—С. 19.

² При розподілі фінансових ресурсів застосовуються методи бюджетного регулювання. Про їх сутність див. розділ "Бюджетне право".

Фінансове право України

19

Головним завданням державного регулювання фінансових відносин є узгодження Інтересів суб'єктів цих відносин встановленням необхідних обмежень і заборон у цих відносинах.

Державні органи, як частина державного механізму, наділені владними повноваженнями в галузі фінансів, тобто юридично закріпленими можливостями здійснювати державну владу, приймати від імені держави юридично значимі рішення в галузі фінансів і забезпечувати їх реалізацію.

Державно-владне повноваження в галузі фінансів характеризується тим, що:

1) норми фінансового права закріплюють порядок формування фондів коштів та права й обов'язки владних органів;

2) орган держави у фінансово-правових відносинах видає юридичні акти, які вміщують як нормативні (наприклад, інструкція ГДПА), так і індивідуальні правові акти;

3) орган держави має певну економічну і організаційну відокремленість і самостійність;

20

Л. К. Воронова

4) орган держави, виконуючи повноваження в галузі фінансів, бере участь у виконанні функцій держави;

5) орган держави завжди наділяється фінансовими ресурсами для виконання своїх функцій;

6) державний орган, який вступає у фінансові правовідносини, завжди наділений фінансовими ресурсами для можливості виконання закріплених за ним повноважень.

Владні повноваження у галузі публічних фінансів — це забезпечена законом і нормативно-правовими актами вимога уповноваженого суб'єкта — органа законодавчої чи виконавчої влади певної поведінки і дій у галузі фінансів, що звернена до юридичних або фізичних осіб — суб'єктів фінансових правовідносин.

Владні повноваження в галузі фінансів забезпечуються законами і нормативно-правовими актами і ними ж обмежуються. У фінансових правовідносинах не може бути свавілля. Державне казначейство чітко виконує приписи закону про державний бюджет, відпускаючи розпоряднику бюджетні кошти у розмірі бюджетного призначення, визначеного законом про бюджет. Але воно не може профінансувати ні більшу, ні меншу суму, ніж передбачає бюджетне призначення. І режим застосування владних повноважень у фінансовій сфері різний.

ІГ

Фінансове право України 21

Деякі повноваження використовуються постійно (наприклад, у галузі податків або обов'язкові норми витрат), можуть застосовуватися періодично (ті, які основані на періодичних бюджетних актах), інші — тільки у форс-мажорних або критичних обставинах (покриття збитків, викликаних весняним паво дком).

Таким чином, фінансова діяльність держави — це заснований на нормах права планомірний процес управління публічними централізованими і децентралізованими фондами коштів, необхідними для здійснення завдань і функцій, що поставлені Конституцією України перед державою, органами місцевого самоврядування та іншими публічними утвореннями, дозволеними державою.

§ 2. Фінансова система України

Використання регулюючої ролі держави по управлінню фінансами, яка здійснюється економічними методами, є необхідною умовою функціонування ринкової економіки. Фінанси обслуговують усю економічну і соціальну сферу й складаються з кількох ЛаНОК (або ЇХ ЩЄ НаЗИВаЮТЬ Інститутами). Сукупиігти рїя-

них сфер фінансових ві&носин, у процесі яких утворюються і використовуються різні грошові фонди, є фінансовою системою України. Кожна" ланка системи фінансів має своТ специфічні форми і методи формування і використання грошових фондів.

Фінансову систему України можна поділити на 2 підсистеми: 1) публічні державні і муніципальні фінанси. До цієї підсистеми входять централізовані й децентралізовані фонди:

а) публічні централізовані державні й муніципальні фонди — державний і місцеві бюджети;

б) централізовані державні цільові позабюджетні фонди (у сучасний період Існують такі цільові позабюджетні фонди: Пенсійний, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування, з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціального страхування України на випадок безробіття; Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб);

■) державний і муніципальний кредит;

г) державне обов'язкове особисте І майнове страхування;

д) фонди державних кредитних установ;

22

Л. К. Воронова

є) децентралізовані державні й муніципальні фонди, створювані державними та муніципальними підприємствами, яким було передано державне і муніципальне майно.

2) фінанси господарюючих суб'єктів:

а) фонди підприємств, що займаються комерційною діяльністю;

б) фонди фінансових посередників (банків, страхових організацій, недержавних пенсійних фондів тощо);

в) фонди некомерційних організацій (неприбуткових).

Відносини при формуванні, розподілі та використанні цих фондів ретельно регулюються нормами фінансового права.

Таким чином, фін ансова система України — це сукупність фінансових ланок (інститутів), ЬІГєдІшних за ознакою спільності форм і методів організації, розподілу і використання фондів коштів та за ознакою їх правового регулювання.

Фінанси як економічна категорія — це система грошових відносин з приводу формування і використання фондів, необхідних державі, органам місцевого самоврядування для виконання своїх функцій.

Юридичне поняття „фінанси" розуміють як публічні фонди коштів (фінансові ресурси), що утворюються державою, органами місцевого самоврядування, органами, визнаними державою необхідними для суспільства, і використовуються для свого функціонування виключно на підставі законів._)Ланки (інститути) фінансової системи (першої підсистеми) є об'єктивною основою формування інститутів фінансового права, яким і присвячена Особлива частина учбового курсу. Що стосується другої підсистеми, то держава також регулює відносини, які виникають у приватних підприємств, котрі займаються комерційною діяльністю, а також ^ідносини фінансових посередників та некомерційних організацій. Перш за все, вони всі проходять державну реєстрацію і після ліцензування підлягають фінансовому контролю, тому що оподатковуються. Що ж до їх виробничої або комерційної діяльності, то ці відносини регулюються нормами права, але не фінансового, а господарського та цивільного. Держава, регулюючи розподільні відносини, які виникають між різними суб'єктами, може своїми вольовими рішеннями дозволити існування публічних органів (разом із фондами коштів) або встановити фонд державної форми власності за рахунок внесків акціонерних товариств (див.: Фонд гарантування вкладів фізичних осіб). Недержавні пенсійні фонди не є державною формою власності, але зрозуміло, що вони

Фінансове право України

23

мають публічний характер. Усе це свідчить на користь того, що публічними можуть бути фінанси не тільки державні або муніципальні, але й ті, що створюються для задоволення інтересів певних груп населення.

Фінансова система, сполучаючи різні форми і методи формування, розподілу і використання фондів коштів, є єдиною за своєю природою.

Учені й практики розглядають фінансову систему як різні сфери фінансових відносин, які складаються при формуванні, розподілі й використанні фондів коштів, так і визначаючи її в інституціональній формі: як систему органів держави, яка здійснює фінансові операції та керує фінансами. До таких органів держави належить і вищий законодавчий — Верховна Рада України зі своїми профільними комітетами і Рахунковою палатою, Президент України з його апаратом, Уряд. Кожна держава створює спеціальні органи для управління фінансами.

24

Л. К. Воронова

§ 3. Органи держави і місцевого самоврядування, які здійснюють управління фінансами

Управління фінансами базується на фінансовій політиці, що розробляє законодавча та виконавча влада і Президент України.

Фінансова політика включає бюджетну, податкову, грошову, кредитну, цінову та митну.

Бюджетна політика визначається Конституцією, законами України. На сферу фінансових відносин держава впливає через податкову політику, регламентацію кредитних відносин, регулювання фінансового ринку, формування видів допомоги місцевим бюджетам.

У сферу безпосереднього державного управління входять лише публічні державні фінанси: бюджети, цільові позабюджетні фонди та децентралізовані фонди підприємств державної форми власності (казенних).

У формуванні, розподілі та використанні державних і муніципальних фондів коштів беруть участь усі без винятку органи держави, муніципальні органи, підприємства й організації всіх форм власності, бюджетні установи І громадяни, які згідно зі статтею 67 Конституції України повинні сплачувати податки і збори в порядку І розмірах, установлених законом. Управління формуванням, розподілом і використанням фондів коштів здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та система органів, створених для цієї мети.

Загальне управління фінансами належить Верховній Раді України, яка аналізує та затверджує закони з фінансових питань після розгляду їх Комітетами з питань бюджету та по банках і фінансовій діяльності (див. ст.ст. 85, 106, 116).

Верховна Рада України і місцеві ради обговорюють і затверджують державний і відповідні місцеві бюджети¹ .

Верховна Рада України приймає всі закони, норми яких регулюють відносини в галузі господарської та фінансової діяльності держави.

Конституція України встановила ще один керівний і контролюючий фінансову діяльність орган — Рахункову палату, яку формує Верховна Рада України. Рахункова палата розглядає проекти усіх фінансових законів і контролює цільове використання бюджетних коштів.

¹ Див.: ст.ст. 18, 26, 63-70 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Фінансове право України

25

Кабінет Міністрів України відповідно до ст. 116 Конституції забезпечує підготовку проекту державного бюджету і проекту закону про державний бюджет, представляє проект Верховній Раді України, керує виконанням його і готує проект звіту про виконання.

Президент України підписує закони про державний бюджет, призначає Міністра фінансів, голову Державної податкової адміністрації України і його заступника — голову державної податкової міліції, подає Верховній Раді кандидатуру голови Національного банку України, видає укази з фінансових питань.

Місцеві державні адміністрації виконують повноваження в галузі фінансів на відповідних адміністративно-територіальних утвореннях, користуючись законодавством України. Оскільки законодавство України передбачає єдність фінансової системи, місцеві органи мають не тільки повноваження в галузі місцевих фінансів, але й обов'язки в галузі державних фінансів. Вони забезпечують використання доходної частини державного бюджету на своїй території, проведення обов'язкового страхування тощо¹ .

Для керування фінансовою діяльністю місцеві державні адміністрації мають фінансові управління і відділи. В органах місцевого самоврядування (сільських, селищних) фінансовою діяльністю займаються централізовані (об'єднані) бухгалтерії.

Державні органи виконавчої влади спеціальної компетенції також здійснюють фінансову діяльність, виконуючи свої основні функції. Наприклад, Міністерство освіти і науки України керує освітою і наукою, але для здійснення своїх повноважень із Державного бюджету воно одержує асигнування. Міністр освіти і науки як головний розпорядник коштів у своїй системі розподіляє бюджетні призначення, затверджує кошториси підвідомчих установ, проводить відомчий контроль за фінансовою діяльністю тощо. Але фінансова діяльність для Міносвіти не є основною. Сфера його повноважень визначається нормативно-правовими актами. Кожна держава в структурі органів виконавчої влади має систему органів спеціальної компетенції, які, крім участі у фінансовій діяльності (як і всі органи виконавчої влади), керують фінансовою діяльністю в країні І здійснюють за нею фінансовий контроль.

¹ Днв.: Закон України "Про місцеві державні адміністрації".

26

Л. К. Воронова

Очолює систему фінансових органів в Україні Міністерство фінансів (Мінфін) України¹ , основними його завданнями є:

• розробка і проведення єдиної державної фінансової, бюджетної та податкової політики;

• розробка стратегії щодо внутрішніх і зовнішніх позичок держави, погашення і обслуговування державного боргу;

• розробка проекту державного бюджету України і прогнозних показників зведеного бюджету України, забезпечення виконання державного бюджету, контроль за дотриманням правил складання звіту про виконання його та зведеного бюджету України;

• забезпечення концентрації фінансових ресурсів і здійснення в межах своєї компетенції державного фінансового контролю;

• вдосконалення методів фінансового і бюджетного планування, фінансування, а також звітності й системи контролю за витрачанням бюджетних коштів;

• розробка і проведення державної політики в сфері виробництва, використання, зберігання дорогоцінних металів та коштовного й напівкоштовного каміння;

• забезпечення введення єдиних методологічних основ бухгалтерського обліку І звітності (крім бухгалтерського обліку та звітності в банківських та кредитних установах);

• інформування громадськості про економічні та фіскальні цілі держави.

Мінфін згідно з покладеними на нього обов'язками;

— бере участь у розробці прогнозних показників економічного і соціального розвитку України на поточний період і на перспективу;

— розробляє проект державного бюджету України, прогнозні показники зведеного бюджету України, визначає порядок і строки подання центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими адміністраціями матеріалів для підготовки проекту державного бюджету;

' Див.; Положення про Міністерство фінансів України, затверджене Указом Президента України від 26 серпня 1999 р. № 108/99 із наступними змінами та доповненнями // Збірник Указів Президента України.—1999.— №3. —С. 132-139.

Фінансове право України

27

— подає пропозиції Кабінету Міністрів про удосконалення взаємовідносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами;

— у межах своїх повноважень виконує державний бюджет І складає звіт про виконання державного і зведеного бюджету України;

— вдосконалює методи складання бюджету, порядок фінансування і здійснює методичне керівництво цими питаннями;

— бере участь у підготовці загальнодержавних національних програм і забезпечує в установленому порядку їх фінансування, а також у розробці й здійсненні заходів по фінансовому оздоровленню економіки, активної інвестиційної політики, фінансуванні державних Інвестиційних програм і програм економічного розвитку України;

— координує в межах своїх повноважень діяльність центральних органів виконавчої влади, пов'язану із забезпеченням своєчасного і повного надходження обов'язкових платежів до бюджетів;

— бере участь у підготовці пропозицій щодо основних принципів грошово-кредитної політики України, покращання стану розрахунків і платежів;

— здійснює за дорученням Кабінету Міністрів України в установленому порядку випуск державних цінних паперів, визначає об'єми емісії облігацій внутрішньої державної позики за строками погашення в межах загального об'єму емісії, виступає від імені Кабінету Міністрів України гарантом своєчасного погашення цінних паперів, що випускаються;

— співпрацює відповідно до певних повноважень із міжнародними фінансовими організаціями і за дорученням Уряду проводить з ними переговори і консультації з питань фінансової політики й укладення кредитних договорів, згоду на обов'язковість яких має Верховна Рада України;

— розробляє за дорученням Уряду програми державних зовнішніх запозичень, бере участь в організації роботи, пов'язаної Із залученням в економіку України іноземних кредитів відповідно до законодавства;

— затверджує в установленому порядку плани рахунків, типові форми бухгалтерського обліку і звітності (крім звітності в банках і кредитних установах);

— здійснює ліцензування підприємницької діяльності у випадках, передбачених законодавством;

28

Л. К. Воронова

— контролює в межах своїх повноважень цільове використання бюджетних коштів, а у випадках нецільового використання коштів або неподання звіту про використання утримує в установленому порядку із винних юридичних осіб кошти державного бюджету, використані не за цільовим призначенням;

— проводить у центральних органах виконавчої влади, місцевих органах, на підприємствах, установах, в установах банків і організаціях усіх форм власності перевірки всіх фінансових документів;

— здійснює у межах свої повноважень контроль за дотриманням суб'єктами підприємницької діяльності законодавства, яке регулює питання видобування, виробництва і реалізації дорогоцінних металів та каміння;

— здійснює відповідно до законодавства України управління об'єктами державної влади, які належать до сфери його управління;

— забезпечує реалізацію державної політики з проведення державних грошових лотерей, здійснює фінансовий контроль за діяльністю агентів, які мають свідоцтво на їх проведення;

— розробляє з іншими органами виконавчої влади пропозиції щодо державної політики у сфері видобування, виробництва, використання і зберігання дорогоцінних металів і каміння органогенного утворення і напівкоштовного каміння;

— забезпечує в межах своєї компетенції реалізацію державної політики щодо державної таємниці, контроль за її дотриманням в усіх органах держави, підприємствах і відомствах, які належать до сфери його управління;

— здійснює інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань¹ .

Згідно з п. 5 Положення про Міністерство фінансів України Міністерство фінансів має право:

— одержувати в установленому порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади матеріали, необхідні для:

а) розробки проекту державного бюджету;

б) розрахунків прогнозу консолідованого бюджету;

в) складання звіту про виконання державного бюджету;

Див.: п. 4 Положення про Міністерство фінансів України.

Фінансове право України

29

г) складання звіту про виконання консолідованого бюджету; . -— одержувати матеріали по цільових позабюджетних фондах, їх кошториси і звіти про їх виконання;

— одержувати дані, необхідні для здійснення контрою за цільовим витрачанням коштів державного бюджету;

— одержувати в установленому порядку від установ банків та інших фінансово-кредитних установ довідки про операції і стан поточних рахунків підприємств, установ і організацій усіх форм власності, які використовують бюджетні кошти, або кошти державних позабюджетних цільових фондів;

— подавати Уряду за його дорученням під час розгляду питань про надання кредитів під гарантію Кабінету Міністрів України в межах розміру державного боргу, затвердженого законом про державний бюджет на відповідний рік.

Мінфін у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, а також Із відповідними органами інших держав.

Мінфін України як центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень і на виконання актів законодавства видає накази, організує і контролює їх виконання.

Мінфін у випадках необхідності видає разом з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування спільні акти.

Рішення Мінфіну України у випадках, передбачених законодавством, є обов'язковими для виконання всіма юридичними особами, суб'єктами фінансових правовідносин.

Мінфін України очолює міністр, якого призначає на посаду і звільняє з посади Президент України. Заступників міністра на посади також призначає Президент, а обов'язки між ними розподіляє міністр. Міністр фінансів визначає ступінь відповідальності своїх заступників і керівників структурних підрозділів Мінфіну.

Міністр фінансів України:

• здійснює керівництво міністерством і несе персональну відповідальність перед Президентом України і Кабінетом Міністрів за виконання покладених на Міністерство завдань;

• визначає право підпису документів від імені Мінфіну;

• узгоджує призначення на посаду і звільнення з посади керівників Головного управління державного казначейства

Л. К. Воронова

України; Головного Контрольно-ревізійного управління України та інших керівників управлінь, що належать до Міністерства фінансів.

Для вирішення найважливіших питань, обговорення напрямів діяльності в Мінфіні створюється колегія. До колегії входять: міністр, його заступники (ех оГПсіо) та інші співробітники міністерства. До неї також можуть входити (з правом дорадчого голосу) керівники інших центральних органів виконавчої влади і представники громадських організацій.

Членів колегії на подання Міністра затверджує і звільняє Кабінет Міністрів України. Голова колегії — Міністр фінансів.

Рішення колегії вводяться наказами Міністра.

У Мінфіні України може створюватися наукова і методологічна ради¹ .

Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників Мінфіну, а структуру центрального апарату Мінфіну затверджує Прем'єр-міністр України. Штатний розклад центрального апарату Мінфіну і положення про його структурні підрозділі затверджує міністр.

У період становлення ринкових відносин фінансова діяльність набуває все більшого значення. Процеси перерозподілу і накопичення здійснюються через фінансові ресурси, тому контроль за формуванням, розподілом і використанням фондів коштів стає все необхіднішим і складнішим. У цей період з'явилися нові органи контролю за бюджетною та податковою діяльністю. Зокрема, в 1990 р. було прийнято Закон України "Про державну податкову службу в Українській РСР", який було покладено в основу діючого тепер однойменного Закону . Головна Державна податкова адміністрація України є основним органом, який акумулює кошти в Державний і місцеві бюджети. Для посилення державного впливу і контролю за фінансовою діяльністю в країні, попередження корупції в державних, і особливо в податкових органах, була створена податкова міліція.

Мінфін України затверджує склад вченої ради Науково-дослідного інституту фінансів, який розробляє наукові рекомендації за замовленням Мінфіну України.

Закон України "Про державну податкову службу в Україні" від 4 грудня 1990 р. змінювався Законами від 24 грудня 1993 р„ 14 грудня 1994 р., II липня 1995 р., 16 травня 1996 р., 16 грудня 1997 р., 5 лютого 1998 р. Особливо багато змін було внесено Указом Президента України від ІЗ липня 2000 р. № 886 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 29. — Ст. 1200.

Фінансове право України

31

У 1995 р. в Україні Указом Президента України¹ був створений в системі Міністерства фінансів орган, який провадить контроль за виконанням бюджету і здійсненням ефективного управління доходами і видатками, за цільовим використанням бюджетних коштів та коштів централізованих цільових позабюджетних коштів, за всіма державними витратами.

Державна система управління фінансами

До системи органів, які керують фінансовою діяльністю (що має грошовий характер), входить і головний кредитний

' Див.: Указ Президента України "Про державне казначейство України" ■*д 27 квітня 1995 р. № 335/95 // Збірник Указів Президента України.— ИЖ5, — № 2. — С. 70-72 зі змінами, внесеними згідно з Указами Президента *» 7<У99 від 27 січня 1999 р. № 173/99 від 15 лютого 1999 р.

32

Л. К. Воронова

орган держави — Національний банк України¹ . Цей центральний орган здійснює керівництво в галузі банківської діяльності. На нього Конституцією України покладено функцію емісії грошової одиниці. Разом Із Кабінетом Міністрів України Національний банк визначає грошову, кредитну політику держави. Комерційні банки, які уповноважуються на це спільними рішеннями Уряду і Національного банку, беруть участь у касовому виконанні всіх видів бюджетів² .

Контрольні запитання

1. Коли виникли фінанси?

2. Чому державі необхідні фінанси?

3. Чим пояснюється об'єктивна необхідність фінансів у будь-якій державі і на території органу місцевого самоврядування?

4. У чому полягає відмінність централізованих державних фінансів і приватних?

5. Завдання фінансової діяльності.

6. Методи фінансової діяльності.

7. Дайте поняття фінансової діяльності.

8. Охарактеризуйте основні завдання фінансової діяльності.

9. Дайте характеристику повноважень Міністерства фінансів України.

10. Фінансова система України та її склад.

11. Дайте характеристику органам, які керують фінансами.

¹ Див.: Закон України "Про Національний банк України" // Відомості Верховної Ради України.— 1999. — № 29. — Ст. 238. Із змінами, внесеними законами № 1458-Ш від 17 лютого 2000 р„ № 1658-ПІ від 20 квітня 2000 р., № 1919-Ш від ІЗ липня 2000 р„ № 2121-Ш від 7 грудня 2000 р„ № 2740-Ш від 20 вересня 2001 р.

² Про правовий статус НБУ, установ банківської системи України див. гл. 17 підручника.

Фінансове право України

33

Глава 2. ПРЕДМЕТ І МЕТОД, СИСТЕМА,

ДЖЕРЕЛА І НАУКА ФІНАНСОВОГО ПРАВА

• Поняття фінансового права

• Предмет і метод фінансово-правового регулювання та його особливості порівняно з методом правового регулювання, властивим усім галузям публічного права

• Система фінансового права, яка будується відповідно до фінансової системи

• Система фінансового права як учбова дисципліна

• Характеристика джерел фінансового права та завдань науки фінансового права

§ 1. Поняття фінансового права, його предмет та метод

Усі правові норми, які включені в законодавчі і підзаконнІ нормативно-правові акти, поділяються на окремі галузі права. В основу поділу макросистеми правових норм, прийнятих на території держави її органами та органами місцевого самоврядування, покладено матеріальний зміст відносин, які регулюються цими нормами, тобто предмет правового регулювання. Окремі частини системи права, розмежовані за предметом правового регулювання, є галузями права, під якими розуміють сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини¹ .

Предметом фінансового права є суспільні відносини, що виникають у процесі мобілізації коштів у публічні централізовані і децентралізовані фонди держави І органів місцевого самоврядування та інші фонди, що визначаються державою публічними, їх розподілу і використання, а також у ході контролю за рухом цих коштів, їх ефективним і цільовим використанням, а також Із емісією та обігом грошових знаків. Під впливом фінансово-правових норм знаходяться і фінансові відносини господарюючих суб'єктів (комерційних та некомер-цІйних підприємств), відносини, які виникають на ринку фінансових послуг, при формуванні і подальшому використанні недержавних пенсійних фондів, приватних господарств.

¹ Див.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. — М, 1998.— С Ї73-274.

34

Л. К. Воронова

Фінансове право закріплює загальні принципи І форми фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування, методи мобілізації і розподілу коштів через публічні централізовані і децентралізовані фонди, одержання їх учасниками фінансових правовідносин. Права і обов'язки цих учасників також визначають норми фінансового права.

У цих відносинах виявляється владно-організуюча роль держави і органів місцевого самоврядування в розподілі і перерозподілі національного доходу країни. Саме в цих відносинах держава і органи місцевого самоврядування виражають публічний фінансовий інтерес, задовольняючи фінансові потреби держави, окремих територіальних утворень і одночасно всіх громадян, зацікавлених у безперебійному функціонуванні органів держави і місцевого самоврядування. Ці відносини мають грошовий характер й однією стороною в них завжди виступають органи держави або органи місцевого самоврядування, які підтримують публічний фінансовий інтерес. Другою стороною цих відносин можуть виступати органи держави, юридичні й фізичні особи, муніципальні органи тощо, у яких виникає обов'язок внесення коштів у централізовані й децентралізовані фонди або право на одержання коштів із цих фондів, але вони зобов'язані підтримувати публічний фінансовий інтерес і задовольняти особистий чи колективний (юридичні особи) інтерес. Друга сторона відносин завжди підпорядкована першій, незалежно від місця, яке займає орган в системі органів держави. Так, керівник галузевого міністерства— розпорядник бюджетних коштів завжди "підпорядкований" Державному казначейству, що виконує приписи, внесені в Закон України "Про Державний бюджет України".

Ця підпорядкованість відбувається не по вертикалі, як в адміністративному праві, а тільки по горизонталі саме в фінансових відносинах. Стороною, що представляє публічний фінансовий інтерес, як правило, є уповноважений державою фінансовий орган або інший уповноважений нею орган (наприклад, Пенсійний фонд).

Відносини, що регулюються фінансово-правовими нормами, завжди мають грошовий характер. Однак не всі грошові відносини, в яких однією стороною виступають органи держави, місцевого самоврядування або інші уповноважені державою органи, наділені владними повноваженнями, є фінансово-правовими. Із діяльності органів фінансово-кредитної системи

Фінансове право України

35

виникають і цивільно-правові відносини. Наприклад, у зв'язку із випуском цінних державних паперів — облігацій, казначейських зобов'язань. Норми фінансового права регулюють відносини, пов'язані із випуском цінних паперів, визначенням умов випуску, вартості, строку дії, доходності, порядком погашення, однак розповсюдження цінних паперів (їх купівля-продаж) йде цілком добровільно, їх купують юридичні й фізичні особи за власним бажанням. Відносини, що виникають між позичальником (державою або органом місцевого самоврядування) і кредитором (фізичними і юридичними особами) є договірними і регулюються нормами цивільного права. Кошти, які придбава-чі цінних паперів сплачують за них, не зараховуються до централізованого або децентралізованого фонду, а після закінчення строку, на який випускалися цінні папери, повертаються їм і доходом, визначеним на цих паперах.

Відносини, що складають предмет фінансового права, класифікуються за різними ознаками:

• залежно від функцій фінансової діяльності — при мобілізації, розподілі й використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів та здійсненні контролю за їх витрачанням, у зв'язку із грошовою емісією;

• залежно від поділу на фінансово-правові інститути — при формуванні й використанні бюджетних і централізованих цільових позабюджетних фондів; з приводу фінансів державних і муніципальних підприємств; з приводу обов'язкових платежів (податків, зборів, мита, неподаткових доходів); з приводу державного І муніципального кредиту; державного боргу; кошторисно-бюджетного фінансування; державного страхування; грошового обігу; фінансового контролю.

• залежно від суб'єктного складу фінансові відносини поділяються на дві групи: перша — коли, з одного боку, виступають наділені владними повноваженнями державні або муніципальні органи, які виражають публічний фінансовий Інтерес, а з другого — юридичні або фізичні особи; друга група — коли, з одного боку, беруть участь органи держа-■и, а з другого — муніципальні органи (наприклад, у мІж-бюджетних відносинах), коли обидві сторони представляють публічний фінансовий інтерес: одна — загальнодержавний, друга — територіальний.

Таким чином, предметом фінансового права в сучасний щіІін) с суспільні (економічні) відносини, що виникають при

36

Л. К. Воронова

розподілі й перерозподілі ВВП і національного доходу', утворенні, розподілі та використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів з метою реалізації публічних інтересів держави, органів місцевого самоврядування та інших публічних фондів, які визнаються державою потрібними для суспільства.

Додатковою ознакою для виділення галузей в системі права є метод правового регулювання, тобто сукупність юридичних прийомів і засобів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання якісно однорідних, відокремлених відносин¹ . Загальновідомим є висновок учених, які досліджують загальну теорію права, про те, що всі галузі права поділяються на публічні та приватні — коли у відносинах, що регулюються нормами цієї галузі, однією з сторін обов'язково виступає владний державний орган або муніципальний орган, що підтримує публічний інтерес. Приватна галузь права, наприклад, цивільне право. На такі види галузі поділяються через різні ступені самостійності (автономії") суб'єктів права, різні сфери застосування актів, специфічні норми і засоби регулювання поведінки людей.

Метод правового регулювання в фінансовому праві такий самий, як і в усіх галузях публічного права. Прийоми і засоби впливу на суб'єктів відносин є предметом фінансового права, і розкривається цей вплив через правовий статус суб'єктів (правоздатність, дієздатність, компетенцію, відношення підпорядкування)² . У фінансовому праві суб'єкти нерівні. Сторона, що виражає публічний фінансовий інтерес, завжди наділена владними повноваженнями.

У цьому І полягає сутність методу владних приписів. Однак змістом фінансово-правових відносин є формування і витрачання фондів коштів, без яких ані держава, ані орган місцевого самоврядування не може функціонувати. Особлива важливість фінансових правовідносин для держави і місцевих органів самоврядування не дозволяє обом сторонам ніяких дій, не передбачених нормативно-правовим актом.

Фінансове право як галузь публічного права, в першу чергу, захищає спільні Інтереси держави і громадян, адже держава не

¹ Див.: Алексеев С. С. Обшиє теоретические проблеми системи советского права. — М., 1961. — С. 62.

² Див.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М., 1995. — С. V.

Фінансове право України

37

може функціонувати без фінансового забезпечення, а в безперебійному, ефективному функціонуванні органів державної влади, що ділиться на законодавчу, виконавчу і судову гілки, зацікавлений кожний громадянин. Фінансове право своїм впливом на відносини в галузі фінансової діяльності захищає і матеріальні інтереси самої держави, й інтереси приватні, оскільки, наприклад, органи податкової служби не можуть стягувати обов'язкові платежі з приватних підприємницьких структур без приписів в фінансово-правових нормах. Метод владних приписів застосовується в усіх галузях публічного права. Але в Інших галузях приписи стосуються сторони відносин, яка є підвладною.

Наприклад, суддя, розглядаючи справу в суді, з'ясовує об'єктивну і суб'єктивну провину підсудного, бере до уваги склад Його родини, його вік тощо, а потім вибирає покарання для нього, серед передбачених статтею Кримінального кодексу, тобто суддя наділений правом оперативної самостійності при вирішенні справи. У фінансових (наприклад, податкових) правовідносинах податковий інспектор розуміє, що платник не міг сплатити своєчасно податок з поважних причин, але вже з наступного дня після закінчення встановленого терміну на суму несплаченого податку нараховується пеня. Ніякої самостійності в цих правовідносинах бути не може. Фактично метод владних приписів діє на обидві сторони фінансових правовідносин. Сторони підпорядковані державно-владному припису, який міститься в законі або нормативно-правовому акті. Якщо одна сторона — орган, що підтримує публічний фінансовий інтерес, відбитий в акті, друга сторона має свій інтерес (юридична або фізична особа) і, звичайно, підпорядкована першій стороні — уповноваженому державою органу або муніципальному органу. Однак, наділені владними повноваженнями органи відступити від вимог закону не можуть.

У фінансовому праві використовуються й інші методи регулювання відносин, але вони, як правило, застосовуються як лодиткові: рекомендації, узгодження. Так, ст. 15 Закону України "Про систему оподаткування", встановлюючи перелік міс-ііснііх податків і зборів, надає право місцевим радам (до речі, ївкс право встановлює і Конституція України, і Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні") встановлювати поря-аок зарахування зборів до місцевих бюджетів, якщо законами

38

Л. К. Воронова

України не передбачено інше. Встановлений законом порядок муніципальні органи не можуть змінювати.

Фінансові відносини виникають тільки на підставі владного акта. Для суб'єкта, що порушує припис владного органу, обов'язково передбачається покарання: фінансове (пеня, штраф, припинення асигнувань тощо), адміністративне або кримінальне. Таким чином, фінансовому праву як галузі публічного властивий метод владних приписів, тобто обов'язкова сторона фінансових правовідносин держава, уповноважений нею орган або муніципальний орган, підтримуючи публічний фінансовий інтерес, дає примусовий припис у галузі фінансів другій стороні.

Фінансове право побудовано на засадах, правилах і вимогах, що відбивають його сутність, цілеспрямованість. Вони є загальнообов'язковими, бо введені Конституцією України і законами, норми яких обов'язкові як для юридичних, так І для фізичних осіб, які беруть участь у фінансовій діяльності. Один із основних принципів фінансового права — пріоритетність публічних фінансових інтересів у фінансовій діяльності України, тому все фінансове право спрямоване на задоволення інтересів суспільства, держави, оскільки Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою (ст, 1 Конституції України). Конституція і вимагає, щоб одним із принципів фінансового права була соціальна скерованість фінансово-правового регулювання, участь народу у фінансовій діяльності держави, оскільки згідно зі ст. 5 Конституції України єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади та місцевого самоврядування, а всі фінансові відносини регулюються саме ними.

Фінансове право побудоване на єдності фінансової політики І грошової системи.

Верховна Рада України — вищий представницький орган держави — визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики, затверджує Державний бюджет, вносить у нього зміни, приймає закони, норми яких регулюють практично всі види фінансових відносин (ч. 2 ст. 92 Конституції України). Конституція України визначила грошову одиницю України — гривню, яка є єдиною національною валютою. Виключно Законом про Державний бюджет України визначаються видатки держави на загальносуспільні потреби. Закони України визначають систему опо-

ФІнансове право України

39

даткування, податки і збори; засади створення, функціонування грошового, фінансового, кредитного та інвестиційних ринків, це і робить принцип законності одним з головних принципів фінансового права. Конституція України (ст. 7) проголосила визнання і гарантування місцевого самоврядування, а ст.ст. 142-143 закріпили права місцевих органів самоврядування на власні бюджети, їх фінансову основу.

Одним із основних принципів фінансового права є принцип плановості. Вся діяльність держави, її органів, органів місцевого самоврядування побудована на фінансових планах (кошторисах), головним і координуючим з яких є державний та місцеві бюджети, які пов'язані з усіма фінансовими планами окремих установ, підприємств, організацій. В умовах існування адміністративно-командної системи управління було прийнято вважати, що планування існує тільки в Радянському Союзі, а в країнах з ринковою економікою його немає. Хоча і невеликий, але досвід переходу нашої країни до ринкової економіки свідчить, що планування — один із головних принципів країн із ринковою економікою, оскільки воно є важливим елементом регулювання й управління фінансами, планування здійснюється на всіх територіальних рівнях (держава, область, район, підприємства). У масштабі держави складається зведений фінансовий баланс, де враховують усі фінансові ресурси країни.

Отже, фінансове право — це сукупність правових норм, що регулюють відносини в галузі формування, розподілу і використання публічних централізованих і децентралізованих фондів коштів, та інших фондів, необхідних для безперебійного функціонування органів держави, органів місцевого самоврядування та органів, діяльність яких держава визнає необхідною.

Специфіка фінансового права дозволяє відмежувати його від інших галузей системи права України і віднайти нерозривний зв'язок не тільки з провідними галузями права — конституційним, адміністративним, цивільним, але й з усіма іншими.

Найбільш тісно фінансове право пов'язане з конституційним та адміністративним, які охоплюють діяльність держави в цілому.

Конституційне право — провідна галузь у системі права будь-якої держави. Його норми регулюють відносини в головних сферах суспільного життя: економіці, політиці, соціальних відносинах, визначають місце особи в суспільстві, її права і іЛон'язки. Оскільки конституційне право закріплює основи кон-

40

Л. К. Воронова

ституційного ладу, принципи, цілі й функції держави та механізм здійснення державної влади, воно посідає провідне місце в системі галузей права. Конституція України і Регламент Верховної Ради встановлюють повноваження парламенту України в галузі державного бюджету, а статті Бюджетного кодексу України і фінансове законодавство детально регулюють відносини в галузі бюджетної діяльності, забезпечують мобілізацію коштів для реалізації приписів норм Конституції.

Адміністративне право регулює суспільні відносини в сфері організації і діяльності органів виконавчої влади в процесі здійснення державного управління, встановлення і забезпечення громадського порядку, здійснення наглядової діяльності органів виконавчої влади при вирішенні індивідуальних адміністративних справ й застосуванні адміністративних стягнень у випадках адміністративних правопорушень'.

Виходячи з положень адміністративного права, фінансово-правові норми встановлюють організаційні форми управління фінансовою та кредитною системами і регулюють відносини, що виникають безпосередньо при мобілізації, розподілі та використанні фондів коштів. Ні законодавчі, ні виконавчі органи держави, ні судові не можуть здійснювати свої завдання і функції без матеріального забезпечення, що має грошовий характер. Для цього необхідна чітка правова регламентація відносин, що її забезпечує фінансове законодавство.

Фінансове право межує з трудовим і пенсійним у тій частині, яка стосується регулювання відносин з приводу створення державних позабюджетних цільових Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування, із земельним правом — у зв'язку з обкладанням податком власників землі. У випадках порушення фінансового законодавства, особливо бюджетного і податкового, застосовується кримінальна відповідальність.

Норми фінансового права покликані не тільки регулювати фінансові відносини. Вони впливають на все суспільне життя в країні. У сфері ідеології значення фінансового права зумовлено зростанням суспільної свідомості громадян України, рівня їх освіти і культури, що супроводжується підвищенням вимог до форм і методів державного управління фінансами і в той же час більш свідомим розумінням реалізації фінансово-

¹ Див.: Бачило И.Л. Административное право // Юридическая знциклопе-дия. — М, 2001. — С. 21.

Фінансове право України

41

правових норм. Із зростанням правосвідомості громадян України підвищується ефективність дії фінансових нормативно-правових актів. Рішення Верховної Ради України про зниження ставок прибуткового податку з населення (від 40% до 13%) та податку на додану вартість з 1 січня 2004 р. має дві сторони: з одного боку — це зменшення податкового тягаря платників, з другого — це пов'язано з величезним скороченням надходжень до бюджетів усіх рівнів. Однак, держава йде на це, сподіваючись на вихід "із тіні" великих доходів у зв'язку зі зменшенням податкових платежів. Усі ці заходи держава проводить за допомогою фінансово-правових норм.

Роль фінансового права зростає у сфері фінансової політики, що пов'язано Із розширенням демократії як головного напрямку розвитку суверенної державності в Україні, коли громадяни активно беруть участь не тільки у правозастосовніи діяльності, але й у розробці пропозицій до фінансового законодавства. Бюджетний кодекс України в ст. 28 передбачив доступність інформації про бюджет шляхом оприлюднення проекту закону про державний бюджет; закону про Державний бюджет на відповідний період з додатками, що є його невід'ємною частиною, та іншої інформації про бюджет держави, рішень про місцеві бюджети. Така інформація дає можливість громадянам зрозуміти бюджетно-фінансову політику держави і висловити свої пропозиції, направлені на покращання державних рішень у галузі фінансів.

§ 2. Система фінансового права

Після відродження галузі фінансового права в системі права почали створювати і систему самого фінансового права. Однією з перших після професора Ю. А. Ровинського (який своїми працями і багаторічною практикою в банківсько-фінансовій системі довів, що фінансове право існує як самостійна галузь) виступила з глибокими науковими дослідженнями проф. Р. Й. Халфіна. Вона пропонувала розділити фінансове право, як І цивільне, на дві частини — загальну і особливу. На сьогодні більшість вчених розділяють цю точку зору, тобто частину фінансово-правових норм відокремлюють у загальну частину, а Інші норми відповідно до їх приналежності включать в особливу частину. Проте з цим погодитися досить важко. В основному мова Йде не про галузь права, а про юридичну навчальну дисципліну.

42

--------------------------,_____________________________Л. К. Воронова

У провідних галузях права, наприклад, у цивільному і кримінальному, правові норми, які видані державою, поділяються також на дві частини: загальну і особливу.

Наприклад, загальна частина цивільного права стосується всіх суспільних відносин, які регулюються цивільним правом. Загальну частину сучасного цивільного права становлять норми про суб'єктів, об'єкти цивільного права, угоди, представництво і довіреність, позовну давність.

Спеціальна частина регулює особливі відносини і включає такі інститути: право власності, інші речові права, зобов'язальне право, авторське право, право на винахід, спадкове право¹ . І в жодному інституті не повторюються ознаки суб'єктів цивільного права, які були встановлені нормами загальної частини.

У фінансовому праві до загальної частини зараховуємо поняття про фінанси, фінансову систему; про фінансово-правову норму, про відносини, їх особливості. Це все дійсно потрібно знати, але тим читачам, які вивчають курс фінансового права як навчальну дисципліну, а не фінансове право як галузь.

. У сучасних підручниках із фінансового права до загальної частини включають в основному не правові норми, а поняття, які виділяють фінансове право як самостійну галузь права: поняття фінансів, фінансової системи, бо вона є об'єктивною основою системи фінансового права, поняття, принципи і методи фінансової діяльності, поняття предмета і метода фінансового права, їх особливості; поняття, види і особливості фінансово-правових норм і фінансово-правових відносин; поняття і зміст науки фінансового права. Таким чином студент або кожен, хто захоче опанувати одну з визнаних державою необхідною галузь права, оволодіє понятійним апаратом і зможе застосовувати на практиці норми фінансового права, які становлять систему особливої частини фінансового права.

Якщо в особливій частині фінансового права, яка складається з підгалузеЙ (про що в свій час писали корифеї фінансово-правової науки С. Д. Ципкін та М. І. Піскотін), підгалузІ поділені на фінансово-правові інститути, не було б підстав для представників адміністративно-правової науки говорити, що

¹ Див.: Боброва Д. В. та ін. Цивільне право України: Підручник.— Кн. перша // За ред. О.В. Дзери та Н.С. Кузнецової. — К., 1999. — С. 20.

Фінансове право України

43

фінансисти "забирають" на себе правові норми, що регламентують правовий статус, повноваження органів виконавчої влади — Мінфіну України та інших органів, які належать до виконавчої гілки влади. Зараз у кожному підручнику з адміністративного права, як і з фінансового, вміщується однаковий матеріал, присвячений правовому статусу фінансово-кредитних органів, а в підручнику з конституційного — Рахункової палати. Оце й усі правові норми, що винесені в загальну частину фінансового права. Гадаємо, що весь матеріал, який входить зараз до загальної частини фінансового права (крім фінансового контролю), слід залишити, але вважати його вступом до фінансового права як навчальної дисципліни.

Що ж до складу особливої частини фінансового права, то вона може вибудовуватись на підставі існуючої фінансової системи. У межах ланок фінансової системи і створюються підгалузІ фінансового права, які розділені на фінансово-правові інститути.

Підтримуючи думку професорів О. Ю. Грачової та Г. П. Тол-стоп'ятенка про те, що фінансовий контроль характерний для всіх сфер фінансової діяльності і для всіх органів, які здійснюють фінансову діяльність', І враховуючи його зростаючу роль в умовах ринкової економіки і важливість суспільних відносин, які складаються при цьому, а також необхідність урегулювання їх правом, вважаємо за доцільне сформувати в особливій частині фінансового права підгалузь (як бюджетне чи податкове право) — правові основи фінансового контролю. Коли науковці звикнуть до такого місця інституту фінансового контролю в системі фінансового права, його можна буде називати фінансово-контрольним правом, як І пропонує професор К. С. Бельський² .

Існує також пропозиція розширити предмет фінансового права, включивши до його складу облікове право як підгалузь фінансового права. Останнє представляє собою сукупність юридичних норм, які регулюють суспільні (фінансові у сфері облікової діяльності) відносини, які виникають у процесі утворення, розподілу, накопичення й використання коштів із ме-

Див. детальніше: Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П., Рьіжхова Е. А. Налоговьій контроль. — М., 2004. —С. 121-127.

² Бельский К. С. Оригинальньїй взгляд на предмет фінансового права // Го-сударство и право.— 2005.—№4. — С. 119.

44

Л. К. Воронова

тою виконання найбільш актуальних завдань держави на певному історичному етапі¹ . Безперечно, важко погодитися з точкою зору доктора юридичних наук Е. М. Ашмариною щодо включення такої підгалузі у систему фінансового права. Хоча норми, що регулюють облік економічних процесів, мають специфіку, властиву багатьом нормам бюджетного І податкового права. Без облікових систем неможливий фінансовий контроль. Облікове право складається з сукупності правових інститутів, які регулюють відносини в галузі певного виду фінансового обліку (бухгалтерського, податкового, бюджетного тощо). Думки автора підручника наведені для того, щоб читачі змогли продумати пропозиції щодо зміни системи фінансового права, адже істина народжується в дебатах. А поки що у підручнику наводиться система фінансового права, до якої звикли ще з перших підручників 50-х років XX століття.

Фінансове право складається з великої кількості фінансово-правових норм. Разом вони становлять цілісну систему, в якій фінансово-правові норми в певній послідовності і взаємозв'язку групуються в різні правові інститути, що регулюють однорідні фінансові відносини в галузі бюджету, позабюджетних цільових фондів, державного кредиту, державних доходів тощо. Кожний вид фінансових відносин є відносно самостійним у фінансовій системі і регулюється в зв'язку з цим такою ж відносно незалежною групою фінансово-правових норм, які в сукупності створюють інститути фінансового права. Таким чином, система фінансового права як галузі права — це об'єктивно обумовлена фінансовою системою внутрішня його будова, об'єднання і розташування фінансово-правових норм у певній послідовності.

За своєю значимістю фінансово-правові норми нерівні. У фінансове право включають норми, які закріплюють положення, що застосовуються в усіх видах фінансової діяльності (наприклад, норми, що регулюють проведення фінансового контролю), і норми, що приймаються державою для регулювання конкретних видів фінансових відносин. Тому фінансове

' Ашмарина Е. М. Некоторьіе аспекти расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблеми и перспективи. — М., 2004. — С. 104.

Фінансове право України 45

право складається з двох частин: Загальної і Особливої¹ .

У Загальну частину сьогодні включають фінансово-правові норми, які закріплюють основи фінансової діяльності держави, її принципи, методи, правові форми; фінансову систему, коло і компетенцію органів держави і органів місцевого самоврядування в галузі фінансів і розмежування їх повноважень, види, форми і методи фінансового контролю. Положення, що включаються в Загальну частину фінансового права, мають однакове значення при здійсненні фінансової діяльності як органами держави, так і органами місцевого самоврядування.

Особлива частина фінансового права поділяється на розділи або підрозділи, які складаюся з фінансово-правових інститутів і су б інститутів, у яких згруповані норми, що регулюють відносини в галузі² :

1) державного і місцевих бюджетів;

2) державних і муніципальних позабюджетних цільових фондів;

3) державних і муніципальних доходів;

4) державного і муніципального кредиту;

5) державного і муніципального боргу;

6) обов'язкового страхування;

7) державних і муніципальних видатків;

8) валютного контролю;

9) грошової емісії та грошового обігу.

¹ В юридичній літературі з'явилися пропозиції про розподіл усіх норм фінансового права на матеріальні і процесуальні норми. Це, мабуть, буде незабаром. Вже захищена докторська дисертація В.Є. Кузнеченковою "Податковий процес: теорія і проблеми правозастосування". Вже давно йде мова про те, що процесуальна форма властива будь-якій діяльності по застосуванню правових норм. Професор Горшеньов В.М. ще у 70-ті роки минулого століття писав, що під процесуальною формою розуміє сукупність однорідних процедурних вимог, що вимагають дій від учасників процесу. Все це властиво для фінансово-правового процесу. Гадаємо, що і в Україні з'явиться "сміливець" і захистить докторську дисертацію на тему "Фінансово-правовий процес", а через десяток років це увійде в систему фінансового права як інститут, або під-галузь.

² Про те, що розділи Особливої частини фінансового права включають підгалузі, інститути та субінститути багато років тому писали: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. —М., 1971. — С. 49-53; Бесчеревньїх Б. В. Ком-петенция Союза ССР в области бюджета. — М., 1976. — С. 24-32; Ровинс-кийЕ. А. Советское финансовое право. — М., 1978. — С. 27-28; Химиче-ва И. И. Финансовое право. — М, 1997. — С. 22-23.

46

Л. К. Воронова

Розділи, підрозділи, інститути і субінститути фінансового права мають відповідну назву і обгрунтування. Наприклад, розділ державних і муніципальних доходів об'єднує фінансово-правові норми, які регулюють порядок справляння обов'язкових платежів: податкових (оподаткування юридичних і фізичних осіб), загальнодержавних і місцевих; неподаткових платежів тощо.

Система фінансового права, побудована на підставі об'єктивно існуючих фінансових відносин і досягнень загальної теорії права, дає можливість глибокого вивчення та правильного застосування фінансово-правових норм.

Правовий матеріал Особливої частини фінансового права об'ємний і складний. Він має особливе значення як для держави, так і для органів місцевого самоврядування. Тому є загальновизнаним, що Особлива частина галузі права поділяється на підрозділи¹ .

Зокрема, розділ "Правове регулювання державного і місцевих бюджетів і централізованих цільових позабюджетних фондів" необхідно поділити на два Інститути; "Бюджетне право" і "Правовий режим централізованих позабюджетних цільових фондів"² . Крім того, інститут "Бюджетне право" завжди розділявся на два субінститути: "Бюджетний устрій" і "Бюджетний процес" за умовним поділом бюджетно-правових норм на матеріальні І процесуальні³ .

Студенти вивчають фінансове право як учбову дисципліну. І тому їм треба ознайомитися із сутністю фінансів, їх необхідністю для державного функціонування, з системою і повноваженнями органів, які керують фінансовою діяльністю. Необ-

¹ Див.: Комаров С. А. Обшая теория государства и права. — М, 1998.— С. 275.

² Правовий режим фондів коштів — це нормативно встановлені правила по відношенню до централізованих бюджетних та централізованих позабюджетних цільових фондів, які повинні дотримуватися учасниками фінансових правовідносин. Див.: Бачило И. Л. Правовой режим // Юриднческая знцикло-

педия. — М., 2001. — С. 812.

³ Бюджетний кодекс України вже не визнає такого поділу. В Його Загальну частину увійшли практично такі ж положення, які входять у Загальну частину фінансового права, а в Особливу частину увійшли матеріальні і процесуальні норми бюджетного права. Мабуть, питання про поділ фінансового права на Загальну і Особливу частини стане дискусійним, як воно стало таким у цивільно-правовій літературі. — Див.: Харитонов Е. О., Саниахмето-ва Н. А. Гражданское право. — К., 2001. — С. 23-24.

Фінансове право України

47

хідно чітко знати фінансово-правові норми, їх специфіку, фінансові правовідносини, фінансовий контроль. Без таких знань неможливо засвоїти конкретні фінансово-правові інститути. Тому фінансове право як учбова дисципліна поділена на дві частини: Загальну та Особливу. До Загальної частини входять положення, що характеризують фінансове право в цілому. В Особливій частині курсу фінансового права вивчається фінансове право як галузь права. Норми, що належать до Особливої частини фінансового права, як учбової дисципліни, складають розділи, що включають у себе відповідні фінансово-правові інститути. Фінансово-правовий інститут об'єднує більш вузьку і близьку за змістом групу фінансових відносин, ніж розділ.

Фінансове право складається із правових норм, які включаються в акти різної правової форми (закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів тощо) з фінансових питань, а в сукупності вони утворюють фінансове законодавство.

Система фінансового законодавства — ієрархічна сукупність законів і нормативно-правових актів Із фінансових питань.

Після Конституції України вертикальна система фінансового законодавства включає закони України з фінансових питань. В першу чергу, до них належать ті, які згідно з п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України встановлюють Державний бюджет України; бюджетну систему України; систему оподаткування; податки і збори; принципи створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти; статус іноземних валют на території України; порядок утворення та погашення державного внутрішнього й зовнішнього боргу; порядок випуску й обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

До фінансового законодавства входить велика кількість під-законних актів: нормативні Укази Президента України з фінансових питань, накази і Інструкції Міністерства фінансів України, Головної державної податкової адміністрації, Головного державного казначейства, Головного контрольно-ревізійного управління. УсІ нормативно-правові акти в галузі фінансів приймаються на основі законів і в розвиток їх приписів.

До фінансового законодавства належать і нормативно-правові акти, видані органами місцевого самоврядування. Багато з них застарілі, бо були прийняті в перші роки існування суверенної держави, вони вимагають детального перегляду й оновлення.

48

Л. К. Воронова

§ 3. Джерела фінансового права

Джерела фінансового права — це зовнішня форма виразу фінансово-правових норм, які видає держава, її органи та органи місцевого самоврядування або органи, що визнані державою і представляють фінансові інтереси суспільства чи окремих категорій громадян (наприклад, Пенсійний фонд, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб тощо).

Джерела фінансового права — це закони та нормативно-правові акти Верховної Ради України, державних виконавчих органів та органів місцевого самоврядування, які вміщують норми фінансового права.

Поширеність фінансових відносин та їх особлива значимість для життя держави й органів місцевого самоврядування обумовлюють різноманітність видів джерел фінансового права.

Нормотворча діяльність здійснюється на принципах визнання людини найвищою соціальною цінністю, верховенства права, демократизму, врахування громадської думки, наукової обґрунтованості нормотворчих рішень.

Найпоширенішою юридичною формою відбиття фінансових відносин є нормативно-правові акти. Вперше визначення цього поняття було дано в акті Міністерства юстиції України від 25 листопада 2002 р.¹ Виходячи із офіційного тлумачення, цей акт як форму фінансового права можна сформулювати таким чином: нормативно-правовий акт, що регулює фінансові відносини, — це офіційний письмовий документ, прийнятий або виданий уповноваженим на це органом у визначеній законодавством формі за встановленою процедурою, який спрямовано на регулювання фінансових відносин і містить нормативні приписи (має не персоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування, І дія його не вичерпується одноразовим виконанням).

Право на видання нормативно-правових актів у будь-якій галузі діяльності держави, їх назва і порядок прийняття завжди визначаються в державі Конституцією і чинним законодавством.

¹ Див.: "Порядок проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів", затверджений наказом Міністерства юстиції України 25 листопада 2002 р. № 915/7203.

Фінансове право України

49

Нормативно-правовими актами, що регулюють фінансові відносини в Україні, є:

— Конституція України;

— закони, що регулюють фінансові відносини. В основному вони перелічені у ч. 2 ст. 92 Конституції;

— Бюджетний кодекс України;

— щорічні закони про державний бюджет;

— нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з фінансових питань;

— нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, що стосуються фінансової діяльності;

— акти органів Автономної Республіки Крим, місцевих рад та місцевих державних адміністрацій.

Як і в будь-якій галузі права основним її джерелом є Конституція України, що вміщує принципові положення, на яких будується і галузь фінансового права. Конституційні норми як основне джерело фінансового права можна поділити на дві нерівні групи: норми, які безпосередньо регулюють фінансові відносини, і норми, що є базою розгалуженого фінансового законодавства.

До першої групи входять статті Конституції України, норми яких встановлюють повноваження Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Кабінету Міністрів України в галузі фінансів.

Ст. 67 Конституції України віднесла до конституційного обов'язку кожного сплачувати податки й збори в порядку і розмірах, встановлених законом, і щорічно подавати до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом,

Ст. 85 Конституції України, встановлюючи повноваження Верховної Ради України в галузі фінансів, закріпила за нею затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього: контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про Його виконання.

Ст. 92 ч. II Конституції України вміщує перелік відносин у державі, порядок регулювання яких встановлюється виключно законами, що приймаються Верховною Радою України. До них належать майже всі види фінансових відносин, а саме: Державний бюджет України І бюджетна система України; податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошо-

50

Л. К. Воронова

вого, кредитного та Інвестиційних ринків; статус національної валюти, а також статус Іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього й зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Ст.ст. 95-98 подають засади побудови бюджетної системи, бюджетного періоду, обов'язки Кабінету Міністрів України в галузі Державного бюджету України.

Ст. 98 ввела новий контрольний орган — Рахункову палату, яка здійснює від імені Верховної Ради України контроль за використанням коштів Державного бюджету.

У ст. 99 визначається грошова одиниця України — гривня. Важливішими актами охорони норм Конституції—основного джерела фінансового права—-є рішення Конституційного Суду України, що приймаються з питань невідповідності нормативно-правових актів Конституції України, якими регулюються фінансові відносини. Рішення Конституційного Суду є остаточними. Вони мають підвищену юридичну силу І переглянуті можуть бути тільки Конституційним Судом¹ .

Ст. 116 Конституції України на Кабінет Міністрів України покладено забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про виконання Державного бюджету² .

Ст.ст, 138, 141-143 Конституції встановлюють у галузі фінансів повноваження Кримської Автономної Республіки та органів місцевого самоврядування.

Норми всіх інших статей Конституції України можуть бути реалізовані тільки тоді, коли держава буде мати достатню для цього матеріальну базу (а це завжди буде мати грошовий характер). В умовах існування товарно-грошових відносин і закону вартості для функціонування держави, її органів і органів

¹ Наприклад, рішення Конституційного суду України від 1 грудня 2004 р. щодо спору щодо конституційності положень ст.ст. 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій та гарантій). Див.: "Орієнтир", додаток до Урядового кур'єра за ЗО грудня 2004 р. № 250.

² Слід додати, що Кабінет Міністрів України в силу п. 29 ст, 106 виконує закони про Державний бюджет лише після підписання їх Президентом України.

Фінансове право України_______________________**

місцевого самоврядування необхідні матеріальні засоби. Жодне рішення державного або місцевого органу, що приймається на виконання статті Конституції, не можна реалізувати без вкладення коштів. Будь-які витрати коштів державою або органом місцевого самоврядування вимагають правового обґрунтування. Загальні суми витрат визначаються відповідними представницькими органами влади; Верховною Радою України — в Законі про Державний бюджет, місцевими радами — в рішеннях про місцеві бюджети. Норми і нормативи цих видатків визначаються у фінансовому законодавстві, тобто для реалізації норм Конституції (наприклад, ст. 53 про право кожного на освіту) необхідні кошти, що відпускаються на підставі фінансового законодавства. Таким чином, друга група норм Конституції України складає правову базу для фінансового законодавства, хоча безпосередньо фінансових відносин не регулює¹ .

Закон є основним правовим актом, що видається Верховною Радою України. У правовій державі підвищується роль закону як головного регулятора фінансових відносин. Закон регулює найбільш важливі відносини в державі та суспільстві.

Виключно законами України (ч. 1 ст. 92 Конституції України) встановлюються:

— Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки І збори;

— засади створення І функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;

— статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України;

— порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

— порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

¹ Останнім часом в юридичній літературі з'явилися думки про те, що джерелом права, в тому числі й фінансового, є принципи права. Принципи права визнаються джерелами лише там, де в державі панує природно-правова доктрина, або у мусульманських державах. У Росії принципи визнані джерелами права після прийняття Конституції 1993 р. (див.: Юридическая знцикло-іклня. — М., 2001. — С. 411). В Україні принципи не визнаються джерелами право, тим більше у фінансовому праві, де фінансові відносини існують виключно у формі правовідносин, а суди не виносять рішень на підставі таких принципів, як справедливість, громадська безпека, невідчужувані права тощо.

52

Л. К. Воронова

Ці закони, які регулюють майже всі види фінансових відносин, мають найбільшу юридичну силу серед інших правових актів. Верховенство фінансового закону означає його нормативну орієнтацію і обов'язковість для інших фінансових актів, можливість "їх відміни, зміни, визначення недійсними¹ . Як правило, закон відзначається стабільним характером і тривалим існуванням. Але закони, які регулюють фінансові відносини в умовах перехідного до ринку періоду, не можуть існувати довго. Виражаючи у концентрованому вигляді економічні Й соціальні інтереси, фінансові закони змінюються дуже часто. Оскільки закон посідає провідне місце в правовій системі, його зміна викликає зміну інших правових актів.

Серед законів, які регулюють фінансові відносини, особливе місце відведено щорічному закону про державний бюджет. Виключно Законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Ст. 96 Конституції встановила, що Державний бюджет затверджується щорічно Верховною Радою України на період з І січня до 31 грудня.

Нормативно-правові акти, приписи яких регулюють фінансові відносини, приймаються у визначеній законодавством формі й за встановленою процедурою. Так, Верховна Рада України відповідно до ч. II ст. 92 Конституції України ухвалює закони по всіх видах фінансових відносин. Президент України приймає Укази. Розповсюдженим у фінансовому праві нормативно-правовим актом є постанова, їх видають Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Правління Національного банку України. До 21 травня 1993 р. Кабінету Міністрів України було делеговано повноваження видавати декрети (деякі з них чинні й на сьогодні). Президент України, Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації видають розпорядження.

Закон України "Про Національний банк України" надав право НБУ видавати нормативно-правові акти у формі постанов Правління НБУ, інструкцій, положень і правил, які затверджуються постановами Правління НБУ (ст. 56).

Значне місце серед джерел фінансового права посідають Укази Президента України з фінансових питань. Наприклад,

¹ Див.: ТшомировЮ. А. Администрзтивное право и процесе. Полньїй курс. — М.,2001. —С. П5.

Фінансове право України _____________________53

Указ Президента України "Про укріплення фінансової дисципліни і недопущення правопорушень у бюджетній сфері" від 25 грудня 2001 р. № 1251/2001. Велике значення мають Укази Президента України, якими затверджуються акти, що визначають правовий статус фінансових установ. Наприклад, Указ Президента України "Про Державне казначейство України" від 27 квітня 1995 р. № 335/95 та інші.

Конституція України у ст. 116, де закріплюються повноваження Президента України, не виділяє тих, які стосуються регулювання фінансових відносин, хоча укази Президента України з економічних питань видавалися не тільки протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України. Вважаємо, що акти Президента України регулюють відносини, що є життєво важливими для держави, для всіх громадян і посідають чільне місце в системі правових актів після Конституції України і законів. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, йому надані широкі повноваження, тому акти, які видаються ним, є загальнообов'язковими на всій території України. Акти Президента України (укази І розпорядження) повинні відповідати Конституції України і законам. В основному Президент України видає укази щодо регулювання тих фінансових відносин, що не врегульовані законодавством.

Широкі повноваження Президента України в усіх сферах життєдіяльності країни примушують його приймати Укази для регулювання відносин в усіх сферах державного І громадського життя. Президент України має конституційне право:

1) накладати вето на прийняті Верховною Радою України закони із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

2) скасовувати дію актів Кабінету Міністрів України та актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Кабінет Міністрів України за статтею 113 Конституції України визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України. Акти Кабінету Міністрів України є правоутворюючими у сфері фінансових відносин.

Актами Кабінету Міністрів України є постанови і розпорядження, які обов'язкові для виконання (ст. 117 Конституції

^________________________________________■-" Л. К. Воронова

України). Постанови, як правило, — нормативно-правові акти, вони відображують повноваження Кабінету Міністрів України в галузі фінансової сфери. Розпорядження — це ненормативні акти, що мають оперативний характер. Конституція поклала на Кабінет Міністрів України обов'язок розроблення проекту бюджету і закону про державний бюджет. Під час складання проекту Кабінет Міністрів видає акти, які визначають порядок підготовки проекту бюджету, проекту Бюджетної резолюції Верховної Ради України. Так, на початку 2004 року згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів, Мінфін спільно з Мінекономіки і європейської інтеграції, НБУ та облдержадміністраціями повинні були підготувати попередній прогноз макро-показників економічного і соціального розвитку України на 2005 р. та наступні три роки з детальним обґрунтуванням цих показників і довести Його до відповідних центральних органів виконавчої влади.

Серед актів, що регулюють фінансові відносини, чільне місце посідають акти виконавчих органів щодо керівництва фінансами: Міністерства фінансів України, Головної державної податкової адміністрації, Державного казначейства, Контрольно-ревізійного управління України, Національного банку України. Це положення, інструкції, методичні вказівки.

Для цих актів характерно те, що вони приймаються органами, що наділяються спеціальною компетенцією; вони повинні повністю відповідати Конституції України, законам і указам Президента та вмішувати конкретні приписи юридичним І фізичним особам в галузі фінансів.

Інструкції, правила, положення затверджуються відповідним суб'єктом правотворчості І встановлюють порядок застосування правил, закладених у законах. У зв'язку з тим, що ці акти вмішують правові норми, їх слід розглядати як невід'ємну складову частину тих нормативно-правових актів, які були прийняті законодавцем. Але, на жаль, доволі часто приписи актів, які затверджуються органами державного управління, мають норми, які значно відрізняються від норм закону.

До нормативно-правових актів, які регулюють і фінансові відносини, належать акти державних цільових фондів: наприклад, постановою Правління Пенсійного фонду від 19 грудня 2003 р. № 21-1 затверджено „Інструкцію про порядок обчислення і сплати страхувальниками та застрахованими особами внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування

Фінансове право України

55

до Пенсійного фонду України". Ця Інструкція розроблена відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та Закону України "Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування".

Самостійну групу джерел фінансового права створюють рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих рад і органів місцевого самоврядування з фінансових питань. Вони всі мають загальні особливості: територіальна обмеженість і самостійність у прийнятті рішень, що стосуються місцевих бюджетів, установлення місцевих податків і зборів (ст.ст. 142 і 143 Конституції України). Рішення органів місцевого самоврядування є обов'язковими для юридичних осіб, розташованих на цих територіях, і для посадових осіб та громадян, що постійно або тимчасово проживають там.

Закони І підзаконні нормативно-правові акти у галузі фінансів починають діяти із моменту, встановленого самим актом. Закони і нормативно-правові акти в галузі фінансів бувають без визначення строку дії. Тільки акти, якими затверджуються бюджети усіх ланок (починаючи з державного і до сільського) відповідно до ст. 95 Конституції України, а тепер і ст. З Бюджетного кодексу, діють один календарний рік, який починається І січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж

року.

У зв'язку з особливим значенням фінансових правовідносин у функціонуванні держави і місцевих органів самоврядування, ст. 9.1.9 Регламенту Верховної Ради України та ст.ст. 52 та 53 Бюджетного кодексу України передбачають, що протягом фінансового року до закону про Державний бюджет можуть бути внесені зміни і доповнення за поданням осіб і органів, які наділені правом законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України). Зміни до закону про Державний бюджет вносяться щороку, але вони не можуть змінювати чинне фінансове законодавство. У разі такої потреби спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише після того вводяться зміни до закону про Державний бюджет, тобто розгляд законопроектів, які впливають на доходну чи видаткову частину бюджетів, здійснюються за особливою процедурою.

Особлива процедура застосовується і в тих випадках, коли міжнародним договором України, поданим на ратифікацію, встановлюються інші положення, ніж у нормах фінансового законодавства України. Такі положення приймаються окреми-

56

Л. К. Воронова

ми законами про внесення змін до відповідних законів і розглядаються Верховною Радою України одночасно з ратифікацією міжнародного договору України, яким такі положення передбачені.

Усі нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади і контролю, як правило, торкаються інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. У зв'язку з Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" всі вони підлягають державній реєстрації відповідно у Міністерстві юстиції України або в управліннях юстиції.

Особливу роль серед джерел фінансового права відіграє Бюджетний кодекс України, що почав діяти з 1 січня 2002 р. Усе фінансове законодавство мобільне, а особливо бюджетне і податкове, що утруднює користування ним. Тому прийняття кодексів з фінансових питань вітають як практики, так і науковці. Після ухвалення Бюджетного кодексу, який вирішує кардинальні питання бюджетних відносин, Кабінет Міністрів України повинен привести у відповідність до Бюджетного кодексу всі свої нормативно-правові акти, які не відповідають його нормам, тобто йде планомірний процес вдосконалення бюджетного законодавства.

Верховна Рада України вже до прийняття податкового кодексу почала вдосконалення податкового законодавства, ухваливши кардинальні зміни до Законів України про ПДВ та податок з доходів фізичних осіб. Таким чином, почалося вдосконалення і податкового законодавства.

Останнім часом джерелом фінансового права, як і всіх галузей права, стали вважати акти судових органів. Зовсім недавно наша юридична наука не визнавала прецедентного права, однак з появою конституційної юрисдикції органу — Конституційного Суду України — ставлення до судових рішень змінилося.

Вважаємо, що рішення Конституційного Суду тоді може бути джерелом фінансового права в цілому (з бюджетних, податкових або видаткових питань), коли вони виносяться за наслідками перевірки конституційності нормативно-правових актів або окремих актів з бюджетного або податкового права, які вміщені в окремих законах або Бюджетному чи майбутньому податковому Кодексах, або дають тлумачення положень

Фінансове право України

57

Конституції України, що мають значення для з'ясування окремих норм фінансового права¹ . Провідний російський теоретик права вважає, що прецедентна практика, тобто досвід застосування законодавства, що виражений у постановах і визначеннях вищих судових органів, має принциповий характер, що створює прецедент тлумачення, а не джерело права, тобто поки що не всі юристи вважають рішення судових органів джерелом права.

§ 4. Наука фінансового права

Наука фінансового права виникла значно пізніше, ніж фінансові інститути, які з'являються разом з державою, оскільки жодна держава не могла і не може жити без податків і кредиту. Першим європейським автором роботи з фінансів "Про доходи афінської республіки" вважається Ксенофонт (430-355 рр. до н.е.). XVII ст. датують зародження і розвиток класичної політекономії. У працях французів — представників класичної школи А. Тюрбо, Ф. Кеніє, В. Мірабо, англійців А. Сміта та Д. Рикардо вчення про фінанси зводиться до 4 основних положень:

1) держава необхідна, бо вона охороняє "природний порядок" від заздростей і посягань;

2) утримання уряду повинно бути дешевим, оскільки витрати на управління державою є невиробничими. Із часом це положення себе не виправдало, бо дешеве управління обов'язково веде до корупції;

3) держава не може порушувати право власності і конкуренції шляхом установлення обмежуючих митних зборів і монополій і не повинна втручатися у господарське життя країни;

4) держава має дотримуватись основних принципів оподаткування: податки сплачують усі відповідно до своїх доходів; податки треба визначати заздалегідь І справляти у зручний для платника час² .

Першим російським автором творів з фінансів був І. С. Пе-ресвєтов, що жив ще за часів Івана Грозного. На початку

¹ Схожої думки дотримується член Конституційного Суду РФ Бойко Г.А. Див.: Решения Конституционного Суда РФ в системе источников налоговьіх отношений // Налоговое право России. Учебник для вузов // Отв. ред. Ю. А. Крохина. — М., 2004, — С. 13].

² Финансьі // Коллектив авторов. — СПб„ 2000. — С. 45.

58

Л. К. Воронова

VIII ст. теоретиком фінансів вважається І. Т. Посошков, відома його книга "Книга о скудости н богатстве".

У XVIII ст. з'являється термін "фінанси", який увів у науковий обіг на території Російської імперії професор права Московського університету С. Ю. Десницький. Він вперше визначив, що фінанси держави складаються з двох частин: витрати і доходи, що сума видатків є визначаючою і відповідно до неї повинні бути знайдені доходи¹ .

У 1835 р. в російських університетах вводиться курс фінансового права. Професор Московського університету Ф. В. Міль-гаузен розмежував фінанси і фінансову науку, а професор Д. Львов відзначав не ресурси, а суспільні відносини.

У XIX ст. у галузі фінансів працюють такі вчені, як В. Ле-бедєв, Л. ХомськиЙ, І. Озеров, перший академік-фінансист, І. Янжул (українець з — м. Василькова Київської обл.), міністр фінансів Росії С. ВІтте.

Професор І. Озеров сформулював новий підхід до фінансів і довів, що фінанси — це не ресурси, а відносини² . Професор Л. Ходський розширяє межі фінансової науки і включає до неї питання грошового обігу, вважаючи паперові гроші видом позичкової операції. Однак використання грошей як доходного джерела не дає підстав вважати їх фінансовою категорією. Гроші —самостійна економічна категорія, що має специфічне суспільне значення, самостійні функції, їх кількісне зростання внаслідок політики держави в підсумку впливає лише на купівельну спроможність, тобто веде до їх знецінення³ .

У 1882 р. вийшов підручник з фінансового права професора Санкт-Петербурзького університету В. Лебедєва, в якому було зроблено аналіз розвитку фінансової науки за всі роки ЇЇ існування. Міністр фінансів Росії С. ВІтте в "Конспекті лекцій про народне і державне господарство" написав, що з кінця XVII століття "під словом „фінанси"... почали розуміти всю сукупність державного майна і взагалі стан всього державного господарства, тобто всієї сукупності матеріальних засобів, що є у розпорядженні держави — її доходів, видатків і боргів". Вітте до фінансів зараховує як доходи, так і видатки, тоді як інші вчені видатки відкидають.

¹ Финансьі / Коллектив авторов. — СПб., 2000. — С. 50-51.

² Озеров И. X. Основьі финансовой науки. Вьіп. 1. — М., 1908. — С. 15.

³ Финансьі / Коллектив авторов. — СПб., 2000. — С. 56.

фінансове право України 59

і..... "—"

і'

Україна була в складі Російської імперії, тому фінансова наука розвивалася ще повільніше, ніж у Росії. Але підручники професора Одеського університету І. С. Іловайського та професора Харківського університету І. С. Алексєєнка видавалися в друкарнях Росії напередодні Жовтневого перевороту.

С. І. ІловайськиЙ визначав фінанси як вид суспільних відносин, державні і місцеві фінанси розглядав як різновиди публічних фінансів¹ .

Один із корифеїв російської фінансово-правової науки академік І. І. Янжул писав про відмінність фінансового права і фінансової науки (оскільки зараз, як на Заході, так і в усьому світі фінансове право не відокремлюють від фінансової науки), посилаючись на німецького вченого Гоффмана, що фінансове право — це сукупність законодавчих постанов про фінансовий устрій і про фінансове управління держави, а фінансова наука— це вчення про суспільне господарство, що має за мету викладення тих правил, яких повинні дотримуватися, здобуваючи матеріальні засоби, необхідні для виконання громадських цілей² .

Як бачимо, фінансові інститути—податки і кредит — виникли разом із державою й існують до цього часу. Але наука фінансового права зародилася значно пізніше. Якщо брати до уваги роботи перших дослідників фінансів Юсті і Зоннельфель-са, то фінансова наука існує трохи більше 300 років³ . Після жовтневих подій фінансове право як учбова дисципліна була виключена з учбових планів юридичних і економічних факультетів. Природно, що припинилися фінансово-правові дослідження. Адміністративно-командній системі не потрібні були ідеї впровадження наукових засад у процес прийняття законів, які регулювали фінансові відносини. "Відродив" фінансове право Ю. А. Ровинський (полтавчанин за походженням, у 1940 р. працював заступником Голови Правління Держбанку СРСР), який захистив кандидатську дисертацію про предмет фінансового права. Кадри викладачів з фінансового права готувалися дуже повільно. До 1954 р. в СРСР було біля 20 фахівців з фінансового права, в 1964 р. і в Україні з'явився пер-

Иловайский С. И. Учебник финансового права. 5-е издание доп. и пе-рераб. Г. И. Тиктиньш.-—О., 1912. —С. 4, 5.

² Якжуп И. И. Основньїе начала финансовой науки. — М, 2002. — С. 46-47. Там само. — С. 46.

60

Л. К. Воронова

ший кандидат наук. Наука фінансового права розвивалася тільки завдяки ентузіастам, таким, як професори Ю. А. Ровін-ський, С. Д. Ципкін, М. І. Піскотін, Н. X. Хімічева, доценти Н. І. Куфакова, В. В. Бесчеревних, в Україні — Л. К. Воронова, Д. А. Бекерська, І. В. Март'янов. Вони за радянської пори змогли відстояти у великих дискусіях фінансове право як самостійну галузь права, фінансово-правову науку як частину юридичної науки. Про історію фінансового права писав наш сучасник, проф. К. С. Бельський¹ .

Після утворення суверенних держав на терені СРСР в 1991 р. наука фінансового права одержала друге життя. Уче-ні-юристи активно взялися за розробку фінансово-правових проблем. Біля 40 років ніхто з пошукувачів наукових ступенів не брався за розробку питань теорії фінансово-правової науки. Цією проблемою зацікавився чернівецький вчений П. С. Пацур-ківський, який захистив докторську дисертацію. Ще в 70-х рр. С. Д. Ципкін захистив докторську дисертацію з правових проблем доходів державного бюджету, а харків'янин М. П. Кучеря-венко захистив докторську з проблем податкового права в наші дні.

М П. Кучерявенко очолює кафедру фінансового права в одному з найвідоміших вузів і має українську школу податкового права, до якої входять члени кафедри, що захистили кандидатські дисертації з питань податкового права.

Проблемами правового регулювання доходів в Україні займається доктор юридичних наук Н. Ю. Пришва, питаннями банківського законодавства — О. П. Орлюк — з Київського Національного університету ім. Т. Шевченка. За 14 років незалежності України у нас "виросли" 7 докторів наук — фахівців із різних напрямів фінансового права і понад 50 кандидатів наук. Активно працює зі своїми аспірантами доктор юридичних наук, професор, перший проректор Національної податкової академії з Ірпіня Л. А. Савченко. Сучасний зміст у поняття публічних фінансів вклала молодий доктор юридичних наук А. А. Нечай. її концепція була підтримана на кількох міжнародних конференціях юристів-фінансистів. До захисту готуються докторські дисертації в Києві, Львові, Одесі, Харкові. Якщо раніше дослідники зупинялися в основному на проблемах бюджетного права, то тепер зацікавлених настільки багато, що

¹ Беяьстй К. С. Финансовое право. — М., 1995.

Фінансове право України

61

доводиться відшукувати не розроблені фінансово-правові питання. Правда, фінансове законодавство дуже мобільне, а для прийняття оновлених законів потрібні наукові рекомендації. Необхідні сучасні розробки для систематизації фінансового законодавства.

На сьогодні наука фінансового права досліджує встановлені фінансово-правовими нормами методи і засоби, якими держава і органи місцевого самоврядування мобілізують кошти у централізовані І децентралізовані фонди і витрачають їх для свого функціонування.

До предмета науки фінансового права належить аналіз проблем основ правового статусу суб'єктів фінансових правовідносин, особливостей владних повноважень публічних органів, які обов'язково беруть участь у фінансових правовідносинах, їх взаємовідносин з підвладною стороною, якою може бути і орган державної влади, і орган державної виконавчої влади, і окремий громадянин.

У фінансових правовідносинах складаються ситуації, в яких важко розібратися, не знаючи конституційних принципів взаємовідносин державно-владного органу і громадянина, права якого дуже часто захищає Конституція, а не фінансовий закон. Наука фінансового права повинна приділяти увагу вивченню повноважень різних гілок державної влади в галузі фінансів. Акти судової гілки влади довгий час не визнавали джерелом права в нашій державі. Наука фінансового права повинна займатися формулюванням понятійного фінансово-правового апарату, наукових категорій, які використовуються у фінансовому законодавстві. Це необхідно для науки фінансового права, оскільки фінансових законів приймається чимало, і одне і те саме поняття буває в одному законі тлумачиться по-різному. Дуже заважає фінансовому законодавству України постійне запозичення іншомовних слів, які перекладаються не правильно, тому включення цих понять у фінансове законодавство тільки ускладнює його застосування.

Сутність і призначення науки фінансового права, як і будь-якої галузі права, розкривається в її функціях¹ . Завданням науки фінансового права с:

¹ Відомий конституціоналіст академік Тодика Ю. М. у системі юридичних наук розрізняє загальнотеоретичні, історичні, галузеві, порівняльно-правові, прикладні. Див.: ТодшаЮ.Н. Конституционное право Украиньї: отрасль права, наука, учебная дисциплина. — Харьков, 1998. — С. 162.

62

Л. К. Воронова

— дослідження інститутів фінансової системи, порівняльний аналіз національної і зарубіжних фінансових систем, відповідність їх об'єктивним економічним законам І розкриття закономірностей, пов'язаних із переходом до ринкових відносин та формулювання пропозицій до "їх фінансово-правового регулювання;

— приділення максимальної уваги з'ясуванню ролі й призначення фінансово-правових інститутів, формування яких базується на ланках (інститутах) фінансової системи;

— наука фінансового права розширяє свій предмет у зв'язку із виникненням нових фінансово-правових інститутів, тобто виконує конструктивну функцію.

Так, у нових умовах господарювання збільшилися межі бюджетних відносин, оскільки з бюджетних фондів держава й органи місцевого самоврядування почали надавати позички, тобто ці відносини починають виникати на добровільних засадах, оскільки ні юридичну особу, ні громадянина не примушують брати позичку, але кошти для неї надаються з бюджетних фондів, як правило, на таких же засадах, як і банківський кредит: поверненість, строковість і, як правило, відплатність.

Наука фінансового права покликана вивчати діяльність Верховної Ради України, особливо її профільних комітетів — Комітету з питань бюджету і Комітету з питань фінансової та банківської діяльності, органів місцевого самоврядування в галузі місцевих фінансів, узагальнювати практику фінансової діяльності, робити аналіз І давати наукові пропозиції щодо підвищення ефективності їх функціонування.

Наука фінансового права пов'язана із наукою усіх галузей права, особливо із наукою конституційного права і виконує майже такі ж функції, оскільки наука конституційного права є основоположною для науки всіх галузей права¹ .

Фінансово-правова наука покликана роз 'яснювати населенню, посадовим та службовим особам фінансово-правові акти, коментувати положення законів, нормативно-правових актів, особливо органів податкової служби, оскільки дуже часто громадяни тлумачать приписи нормативно-правових актів по-різ-

¹ Академік Тодика Ю.М. визначає такі функції науки конституційного права: політичну, ідеологічну, еврістико-прогностичну, комунікативну, інтегративну, практико-прикладну та роз'яснювальну. Див.: Тодьїка Ю. Н. Конституционное право Украйни: отрасль права, наука, учебная дисциплина. — Харьков,— 1998, —С. 164.

Фінансове право України

63

ному. Особливо це стосується фінансово-правового інституту обов'язкових платежів.

Дана галузь права може виконувати експертну функцію. Донедавна науковці входили у позаштатні групи консультантів, надавали експертні висновки на проекти законів, кілька варіантів проектів Бюджетного кодексу. Однак без належної фінансово-правової підготовки розробники проектів законів із фінансових питань допускають помилки, включаючи у такі акти норми, які регулюють питання грошового характеру, але не є фінансово-правовими, а наукові рекомендації залишаються в дисертаціях, монографіях, наукових статтях.

Політична функція цієї науки скерована на формування політичної свідомості як співробітників державного апарату, особливо органів державної податкової служби, так і населення, в сфері фінансово-правових відносин, в яких і виявляється воля держави на забезпечення свого функціонування.

Наука фінансового права формує І аналізує ідеї, які необхідно здійснювати в фінансово-правовій практиці, щоб вони відповідали цілям Конституції України, що поставила завдання побудови соціальної, правової держави. Вчені, які досліджують фінансово-правові проблеми, покликані виробляти юридичне прогнозування фінансових процесів, що адекватно сприймалися б громадянами України.

Завданнями науки фінансового права є вивчення фінансового законодавства інших держав, його порівняльний аналіз і використання позитивного досвіду для:

— вдосконалення практики фінансової діяльності державних і муніципальних органів в Україні;

— оновлення фінансових нормативно-правових актів;

— систематизації чинних фінансово-правових актів шляхом доступних для неї як публічно-правової дисципліни методів.

Контрольні запитання

!. Поняття предмета фінансового права.

2. Групи відносин, які складають предмет фінансового права.

3. Метод фінансово-правового регулювання, його відмінність від метода правового регулювання інших галузей публічного права.

4. Система фінансового права як галузі права і як учбової дисципліни.

5. Система фінансового законодавства. - ^л

64

Л. К. Вороном

6. Зміст Загальної частини фінансового права. ■'

7. Зміст Особливої частини фінансового права. .-'■&

8. Джерела фінансового права.

9. Конституція України — основне джерело фінансового права. іО. Класифікація джерел фінансового права.

11. Наука фінансового права, її завдання та функції.

12. Яких юристів-фінансистів з України Ви знаєте? Чи знаєте їх роботи?

Глава 3. ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ НОРМИ І ФІНАНСОВІ ПРАВОВІДНОСИНИ

• Поняття, особливості і види фінансово-правових норм

• Відображення основної особливості фінансово-правової норми у різних (залежно від того, яку поведінку вони регулюють) видах фінансово-правових норм

• Сутність матеріальних і процесуальних фінансово-правових норм та їх структура

• Особливість санкцій фінансово-правових норм

• Поняття, зміст і види фінансових правовідносин, підстави їх виникнення, зміни і припинення

• Суб'єкти фінансового права і фінансових правовідносин т?

§ 1. Поняття, особливості та види фінансово- •■■

правових норм

Як і всі галузі права, фінансове складається з великої кількості правових норм. Правова норма — це клітинка фінансового права, що їй властиві як особливості, притаманні кожній правовій нормі, так і свої специфічні, зумовлені роллю, яку відіграють вони в життєдіяльності держави та органів місцевого самоврядування.

Основними призначеннями фінансово-правових норм є регулювання відносин у галузі фінансів, тобто відносин, що складаються при формуванні, розподілі і використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів, необхідних для функціонування держави і муніципальних органів. Оскільки, як ми вже з'ясували, доходи централізованих фондів обмежені, а видатки зростають із розширенням функцій держави на всій її території, фінансово-правові норми вміщують приписи

Фінансове право України

65

імперативного характеру, що за їх порушення передбачається відпов ідальність.

Імперативність, тобто обов'язковість виконання І застосування примусової сили, що вміщені в нормі, це — особливість, вірніше властивість правових норм на відміну від інших, недержавних приписів. Наприклад, приписи статутів громадських організацій обов'язкові для їх членів, але їх порушення може викликати осуд лише з боку членів організації. Жодного державного примусу застосовано не буде. Держава реагує тільки на порушення своїх приписів. У фінансово-правових нормах імперативність виражається в категоричній формі. Ніякий суб'єкт відносин, що регулюються фінансово-правовими нормами, не може міняти жодні приписи держави або муніципального органу.

Категоричність фінансово-правових норм властива усім їх видам. Як правові норми будь-якої галузі фінансово-правові визначаються характером поведінки суб'єктів фінансово-правових відносин, що регулюються цією нормою (активна чи пасивна). Вони поділяються на зобов 'язуючі, забороняючі й уповноважуючі.

Зобов'язуючі ф'шансово-правові норми приписують здійснити певні дії, скеровані на мобілізацію або витрачання коштів державою. Вони регулюють відносини в галузі фінансового планування (бюджетного, кредитного, касового і т. д.), встановлюють обов'язковий порядок дотримання ставок заробітної плати тощо. Зобов'язуючі фінансово-правові норми містяться у всіх фінансових законах і нормативних актах.

Забороняючі фінансово-правові норми приписують не чинити дій, які порушують або підривають фінансову дисципліну. Наприклад, правилами касових операцій забороняється видача готівки під звіт, доки особа не звітує повністю за раніше отримані суми.

Зобов'язуючі і забороняючі норми схожі між собою визначеністю, категоричністю форми, точністю приписів, які містяться в них.

В уповноважуючих фінансово-правових нормах держава надає учасникам фінансових правовідносин повноваження на проведення певних позитивних дій. Категоричність у цих видах норм виявляється дещо своєрідно. Суб'єкти фінансових правовідносин у межах своєї компетенції можуть конкретизувати вимоги держави. У випадках застосування уповноважую-

66

Л. К. Воронова

чої норми її імперативний характер сполучається з певними правомочностями, встановленими у суворих межах.

Так, законодавство дозволяє місцевим органам самоврядування надавати пільги окремим платникам податків, але тільки в межах надходжень до їхніх бюджетів. Межі застосування уповноважуючої норми виражені в категоричній формі. Сполучення імперативності й повноважності передбачає досягнення ефективності у керівництві фінансами з урахуванням місцевих особливостей.

Категоричний вираз фінансово-правових норм стосується в основному відносин, які виникають при обов'язковому методі фінансової діяльності. При добровільному методі Імперативність все одно є, але виражається дещо інакше. Наприклад, громадянин на цілком добровільних засадах купує облігації державної позики, однак він не зможе змінити умов, на яких випускається І реалізується позика. Умови її держава встановлює в імперативному порядку, не дозволяючи змінювати "їх.

Таким чином, фінансово-правові норми — це загальнообов'язкові приписи компетентних державних органів з приводу мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих та децентралізованих фондів, які виражені в категоричній формі й забезпечені примусовою силою держави. Змістом усіх фінансово-правових норм є діяльність держави щодо регулювання фінансових відносин шляхом офіційного їх закріплення Хформі прав і обов'язків суб'єктів цих відносин.

Норма права є тільки клітинкою величезної кількості норм галузі права, але вона має внутрішню будову, свою структуру. Структура фінансово-правової норми — це впорядкована єдність необхідних елементів, що забезпечують її функціональну самостійність.

Структура фінансово-правовнх норм, тобто їх внутрішня будова, складові частини (елементи), не відрізняється від структури норм інших галузей права, але в складових частинах відбиваються особливості суспільних відносин, які ними регулюються.

Гіпотеза фінансово-правових норм визначає умови, за яких можуть виникати у громадян І організацій передбачені нормою юридичні права й обов'язки у галузі фінансової діяльності. Ці умови завжди виражені конкретно.

Основою норми є диспозиція, що вказує, якою має бути поведінка сторін фінансових відносин за наявності передбачених

Фінансове право України

67

гіпотезою фактичних обставин. Вона містить вимоги норми, встановлює права Й обов'язки суб'єктів фінансових відносин і завжди виражена в безумовно визначеній формі.

Гіпотеза норми, що міститься в статті податкового закону, визначає умови, за яких сплачується податок: наявність самостійного джерела доходів. Диспозиція приписує означеним суб'єктам сплачувати податок.

Санкііія фінансово-правової норми містить вказівки на невигідні для її порушника наслідки. За порушення фінансового законодавства застосовуються дисциплінарні, адміністративні й кримінальні заходи. Але до порушників фінансової дисципліни вживають і специфічні заходи — фінансові. Найпоширенішою санкцією є стягнення пені за порушення строку внесення платежів до бюджету. За недотримання фінансової дисципліни можуть застосовуватися до юридичних, фізичних І посадових осіб санкції у вигляді штрафів, до бюджетних установ — повне або часткове закриття бюджетних асигнувань.

Примусове стягнення не внесених у строк платежів застосовується в основному за судовими рішеннями, але може бути і в адміністративному відповідно до законодавства. До порушників фінансово-кредитної дисципліни широке коло впливу застосовують кредитні установи. Вони можуть збільшувати платню за позички, позбавляти можливості одержання кредиту. У сучасний період, коли господарські органи різних форм власності, як і кредитні установи, будують свої відносини на договірних засадах, банки мають право не тільки підвищувати розмір плати за кредит, але й зменшувати її при виконанні умов, означених під час укладання кредитного договору. Це є свідченням того, що перехід до ринку істотно змінює характер фінансово-правових норм. Уповноважуюча норма дає можливість кредитним установам обирати умови надання позичок та їхні межі. Заохочення і пільги застосовуються до клієнтів, що добре працюють, своєчасно повертають позички банкам.

Кожний елемент має в структурі фінансово-правової норми своє місце і грає особливу роль. Тепер юристи-теоретики кажуть, що без гіпотези норма беззмістовна, без диспозиції— немислима, а без санкції — безсила.

Фінансово-правові санкції поділяються на 2 види: право-поновлювані й штрафні. ПравопоновлюванІ скеровані на усунення матеріальної шкоди, нанесеної державі або муніципальному органу. До таких санкцій, перш за все, належить пеня,

68

Л. К. Воронова

яка стягується податковим органом на підставі закону з платника, який пропустив строк сплати податку. Така ж сан кція. дшГязана.-.із прострочкоиьлдатежу^ контрагенту за цивільно-правовим зобов'язанням. Але, як зазначає професор М. В. Ка-расьова, в цивільно-правових відносинах пеня сплачується за прострочку виконання договірного зобов'язання. Розмір її встановлюється договором, або ні. Стягується вона, якщо одна сторона не виконала зобов'язання в строк, на користь другої сторони. У випадках несплати добровільно пеня вимагається у судовому порядку. У фінансовому праві пеня (розмір якої встановлено законом) нараховується з дня, що наступає після закінчення строку сплати податку. Стягується вона у безспір-ному порядку з юридичних осіб, а з громадян, якщо вони не сплачують добровільно — через суд. Кошти йдуть до бюджету.

До правопоновлюваних санкцій належить і примусове стягнення не внесених у строк обов'язкових платежів (регулюється Законом України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" № 2181 від 21 грудня 2000 р.).

Карал ьною санкцією також є шт раф. На відміну від адміністративного штрафу, у фінансових відносинах штраф не може бути замінений іншим стягненням. Не можна звільнити від штрафу або оскаржити у фінансових правовідносинах і постанову про накладення штрафу в порядку провадження справ про адміністративні штрафи. Часто штраф стягується разом із недоїмкою по податках і пенею.

Фінансові стягнення застосовуються незалежно від причин, через які сталося заниження сплати (випадкова помилка, недосвідченість чи злий умисел).

Залежно від характеру дій суб'єктів фінансових відносин на підставі нормативно-правових актів, що включають різні види фінансово-правових норм, виділяють чотири форми реалізації норм фінансового права:

1) виконання (суб'єкти провадять активні дії для втілення приписів, що містяться в зобов'язуючих нормах);

2) використання (суб'єкти фінансово-правових відносин здійснюють суб'єктивні права І обов'язки, передбачені диспозицією фінансово-правової норми);

3) дотримання (суб'єкти виконують припис про заборону дій в галузі фінансів);

Фінансове право України

69

4) застосування (органи держави і органи місцевого самоврядування, наділені владними повноваженнями, через правоз-астосовні акти провадять дії, скеровані на формування, розподіл і використання централізованих І децентралізованих фондів коштів.

Фінансово-правова норма і стаття фінансового нормативно-правового акту не тотожні, вони можуть не збігатися. Норма фінансового права —це правило поведінки в галузі фінансових відносин, яке складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Стаття нормативно-правового акту, що регулює фінансові відносини, є формою виразу державної волі, засобом втілення фінансово-правової норми.

Викладаючи правило поведінки в галузі фінансів, владний орган, якому держава дозволяє регулювати фінансові відносини, може всі три елементи норми (гіпотезу, диспозицію і санкцію) включити в одну статтю, може ці елементи внести в різні статті, а може елементи фінансово-правової норми (особливо санкції) зарахувати до різних законодавчих та нормативно-правових актів.

Про значення норм фінансового права дуже влучно сказав відомий французький вчений Поль Марі Годе: „Норми фінансового права дають можливість державі: 1) збирати кошти в розмірі, який необхідний для фінансування першочергових завдань (мова йде про законодавство, про обов'язкові платежі, які створюють доходи держави); 2) розпоряджатися коштами, точно враховувати витрачання коштів, маючи закони і акти про бюджети і казначейські правила; 3) забезпечувати їх використання відповідно до загальнодержавних інтересів (законодавство про видатки)".

За своїм змістом норми фінансового права поділяються на матеріальні і процесуальні. Матеріальні фінансово-правові норми закріплюють види і обсяг коштів, які повинні надійти у централізовані й децентралізовані фонди коштів від юридичних і фізичних осіб, і обсяги видатків, які будуть профінансо-вані за рахунок цих фондів, джерела утворення кредитних ресурсів, тобто вони вмішують матеріальний зміст юридичних прав і обов'язків суб'єктів фінансових правовідносин.

Процесуальні фінансово-правові норми визначають процедуру діяльності органів держави з мобілізації коштів у централізовані й децентралізовані фонди та порядок реалізації обо-

70

Л. К. Воронова

в'язків з внесення коштів І витрачання їх з боку другої сторони фінансових правовідносин — юридичних та фізичних осіб. У фінансовому праві його інститути вміщують у єдності як матеріальні, так і процесуальні норми. І тільки в бюджетному праві, як розділі фінансового, матеріальні правові норми об'єднуються в інституті бюджетного устрою, а процесуальні — у бюджетному процесі. Бюджетний процес — це встановлена законом процедура проходження бюджету.

§ 2. Фінансово-правові відносини, їх зміст і особливості

У сфері впливу держави на відносини, що виникають в процесі розподілу і перерозподілу внутрішнього валового продукту національного доходу країни та утворення і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, виникають, змінюються і припиняються фінансові правовідносини. Учасники цих відносин виступають як конкретні носії прав і обов'язків, що встановлені фінансово-правовими нормами І забезпечені примусовою силою держави. Фінансово-правові відносини є юридичною формою вияву і закріплення фінансових відносин.

У фінансових правовідносинах виявляються суб'єктивні права їх учасників, тобто йде безпосередній вплив права на фінанси, оскільки приписи держави з приводу мобілізації, розподілу або використання коштів, що складають централізовані і децентралізовані фонди, реалізуються в поведінці людей, які беруть участь у цій діяльності.

Фінансові правовідносини в механізмі правового впливу на державні фінанси виконують три основні функції'. 1) вказують на коло осіб, на яких у конкретний час розповсюджується дія фінансово-правової норми; 2) закріплюють конкретну поведінку юридичних осіб і громадян в галузі мобілізації, розподілу І використанні фондів коштів, якої вони повинні додержуватися; 3) є умовою для можливості приведення в дію юридичних засобів забезпечення суб'єктивних прав і правових обов'язків учасників фінансових правовідносин.

Наприклад, фінансово-правові норми, що містяться в нормативному акті про податок на додану вартість, реалізуються в конкретних правовідносинах, що виникають між фінансових органом І підприємством будь-якої форми власності при внесенні ним нарахованих сум податку на додану вартість. Модель поведінки учасників цих правовідносин (правова форма) сформульована компетентним органом, який ствердив норма-

Фінансове право України

71

тивний акт про податок на додану вартість. У цьому акті встановлені права й обов'язки учасників фінансових відносин при внесенні податку на додану вартість, який є одним із важливіших доходів державного бюджету. Конкретизуються ці приписи у фінансових правовідносинах, що виникають між фінансовим органом і платником, що вносить податок до бюджету. У випадках невнесення платежу в строк або неподання фінансовому органу в строк звіту за відповідний період у дію приводяться юридичні засоби забезпечення прав податкових адміністрацій, що представляють інтереси держави в цілому і обов'язків конкретного платника. Одночасно Із забезпеченням юридичних прав податкових адміністрацій у правовідносинах забезпечується право другого учасника—платника податку на додану вартість.

У фінансових правовідносинах реалізуються всі фінансово-правові норми. Приписи держави з приводу мобілізації, розподілу або використання фондів коштів, які містяться у фінансово-правових актах, є юридичною формою, що наповнюється матеріальними засобами за умови здійснення позитивних дій (внесення платежів, витрачання коштів), цим і досягається мета фінансово-правового регулювання. .Фінансд ві_відносини_ ]с^_ чують тільки у формі правовідносин.

Зрозуміло," Що фактичні (матеріальні) відносини в галузі фінансів можуть відхилятися від приписів держави (наприклад, приховування доходу від податку), але це вже правопорушення, а не фінансові відносини поза правовідносинами.

Матеріальним змістом фінансових правовідносин є поведінка суб'єктів (наприклад, внесення плати), а юридичних — суб'єктивні юридичні права й обов'язки, встановлені фінансово-правовими нормами. Суб'єктивні права — це притаманна фінансовому або кредитному органу для задоволення його (тобто держави або муніципального органу, від імені яких він виступає) інтересів міра дозволеної (можливої) поведінки, забезпечена юридичними обов'язками другої сторони відносин, наприклад, платником податку. Саме обов'язки другої сторони фінансових відносин, які містяться у нормі, і є гарантією додержання прав уповноваженого державою фінансового органу. Обов'язок другої сторони фінансових правовідносин може полягати в утриманні від дій (наприклад, заборона ви-трочання коштів, що призначаються на оплату праці, на інші

72

Л. К. Воронова

потреби), або, навпаки, виконання обов'язку (внесення плате-

жу).

Юридичний обов'язок у фінансових правовідносинах — це приписана зобов'язаному суб'єкту (платнику податків, одержувачу бюджетних асигнувань) і забезпечена можливістю державного примусу міра необхідної поведінки, якої повинен дотримуватися цей суб'єкт. Ним може бути І фінансовий орган (наприклад, в ст. 40 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" Верховна Рада України затвердила обсяги міжбюджетних трансфертів згідно з додатками № 4 та № 5 до цього Закону в місцеві бюджети. Цим самим припис Закону України "Про Державний бюджет України" поклав обов'язок на фінансові органи передати суми коштів до місцевих бюджетів і надав право органам місцевого самоврядування одержати ці суми).

Суб'єктами фінансових правовідносин є юридичні особи і громадяни, які на підставі правових норм можуть бути учасниками фінансових правовідносин. Об'єкт фінансових правовідносин — це фонди коштів, які формуються, розподіляються і використовуються внаслідок реалізації суб 'єктивтіх прав фінансово-кредитних органів і юридичних обов'язків другої сторони фінансових правовідносин. Об'єкт фінансових правовідносин пов'язаний з інтересом держави, яку представляє уповноважений орган.

Як бачимо, фінансові правовідносини мають характерні риси, що властиві усім видам правовідносин. Проте фінансові правовідносини виникають у специфічній діяльності держави, тому вони мають і свої особливості. їхні специфічні особливості полягають в такому. По-перше, вони виникають тільки в сфері фінансової діяльності держави і пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих І децентралізованих фондів коштів, тобто вони завжди мають грошовий характер. По-друге, однією стороною фінансових правовідносин виступає держава в особі органів законодавчої або виконавчої влади, або муніципальних органів, фінансово-кредитних органів, які наділяються владними повноваженнями по відношенню до другого учасника відносин. У фінансових правовідносинах не буває рівності сторін. Уповноважена державою сторона фінансових правовідносин наділена правом привести в

¹ Алексєєв С. С. Обшая теория права. — М, 1982.—С. 112-120.

Фінансове право України

73

дію юридичні засоби захисту, що забезпечують фінансові приписи держави, бо вона виступає в інтересах держави в цілому. По-третє, особливістю фінансових правовідносин є також і те, що їх виникнення, зміна і припинення не відбуваються за волевиявленням сторін, а пов'язані з фінансово-правовим актом, як кажуть юристи, "ех 1е§е" (тобто вони виникають, змінюються і припиняються на підставі закону). Наприклад, податкова адміністрація, а точніше — інспектор цієї адміністрації не може на свій розсуд не стягнути пеню з підприємства, яке повинно перерахувати в установлений нормативним актом строк податок. Однак через непостачання сировини це підприємство не виробило продукцію і тому не змогло її реалізувати, що й призвело до порушення строку внеску обов'язкового платежу. Платник буде оскаржувати дії фінансового органу, поведінку постачальника сировини, але до прийняття компетентними органами рішення по цій скарзі нарахування пені і стягнення її після реалізації продукції не припиняється.

Для виникнення фінансового правовідношення видання закону або підзаконного акту недостатньо, оскільки в них установлюють лише типові ознаки для виникнення фінансових правовідносин. Так, податкове законодавство визначає типову ознаку податкового суб'єкту — наявність самостійного джерела доходів. Для того щоб громадянин, який займається підприємницькою діяльністю, був суб'єктом податкових правовідносин, необхідний певний юридичний факт, а саме — індивідуальний фінансовий акт — декларація про доходи, які одержав цей громадянин.

Юридичний факт — це життєві обставини, з якими правова норма пов'язує виникнення, зміну або припинення правовідносин. У фінансових правовідносинах, як і у всіх видах правовідносин, юридичні факти поділяються на дії та події '.

Юридичні факти — дії у фінансових правовідносинах можуть поділятися на правомірні та неправомірні.

Правомірні дії як вольова поведінка, яка передбачена фінансово-правовою нормою, поділяються на: 1) індивідуальні акти; 2) юридичні вчинки; 3) правомірні дії, які скеровані на підтримку фінансових інтересів держави.

Індивідуальний акт — це правомірна дія суб 'єкта фінансових правовідносин, з якою пов'язані юридичні наслідки. На-

¹ Алексєєв С. С. Обшая геория права. — Т. II. — С. 168-171.

74

Л. К. Воронова

приклад, подання до податкової адміністрації індивідуального акту — податкової декларації про доходи, що підлягають оподаткуванню.

Юридичний вчинок — це правомірна дія, з якою фінансово-правова норма пов'язує юридичні наслідки в силу самого факту вольової дії. Наприклад, платник податку заявляє про приховування ним доходу, який підлягав оподаткуванню.

Правомірні дії, скеровані на підтримку фінансових інтересів держави, можуть бути виражені, наприклад, у спонсорських внесках на фінансування необхідних для держави або органів місцевого самоврядування потреб¹ .

До активних дій як юридичних фактів у фінансовому праві належать і неправомірні дії, тобто поведінка, яка не відповідає приписам фінансово-правових норм. Наприклад, нецільове використання бюджетних коштів — це неправомірні дії, що призводять до правопорушень і викликають захист державою своїх фінансових інтересів.

І нарешті, юридичні факти у вигляді юридичних подій — це обставини, що не залежать від волі людей, але тягнуть за собою виникнення, зміну або припинення фінансових правовідносин. Так, народження дитини надає одному з батьків право на щомісячне зменшення оподатковуваного доходу.

Зміна фінансових правовідносин, як бачимо, здійснюється на підставі нормативного акту, в якому передбачаються різні факти і події.

Припинення фінансових правовідносин відбувається також у суворо встановлених нормативними актами випадках: наприклад, погашення фінансового обов'язку, вихід на пенсію і т. п.

Держава для її безперебійного функціонування повинна постійно керувати фінансовою діяльністю, мобілізовувати, розподіляти і використовувати кошти, які є частиною внутрішнього валового продукту І національного доходу країни. У зв'язку з цим у фінансових правовідносинах держава виступає як владний суб'єкт, який за допомогою законодавства розпоряджається майном (у даному випадку це майно — кошти), а відносини, що виникають при цьому, мають владно-майновий (грошовий) характер. Держава, здійснюючи через систему своїх органів господарсько-організаторську функцію, забезпечує можли-

¹ Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. — М., 1958. — С. 176.

Фінансове право України

75

вість нормальної фінансової діяльності підприємств різних форм власності.

Фінансові відносини можуть носити і переважно організаційний характер, наприклад, складання фінансових планів, їх затвердження, здійснення фінансового контролю. На основі організаційних фінансово-правових відносин виникають майнові (грошові). Наприклад, держава встановлює види і порядок внесення обов'язкових платежів, нормує видатки тощо. На цій основі виникають конкретні фінансові відносини, які за матеріальним змістом класифікуються на: бюджетні з приводу обов'язкових сплат підприємств І організацій в бюджет; податкові з приводу державного майнового й особистого страхування; державного кредиту; банківського кредитування і розрахунків; оперативного регулювання грошового обігу і валютних операцій; видатків державного бюджету.

Ретельна регламентація фінансових відносин за допомогою правових норм сприяє розширенню і зміцненню фінансової бази держави, впливає на рентабельність роботи підприємств і організацій, проведенню соціальних заходів.

Отже, фінансові правовідносини — це врегульовані нормами фінансового права суспільні відносини, учасники яких виступають як носії юридичних прав і обов'язків, реалізують приписи цих норм по формуванню, розподілу і використанню державних фондів коштів та централізованих і децентралізованих фондів муніципальних органів.

§ 3. Суб'єкти фінансового права і фінансових правовідносин

Фінансове право регулює відносини, які включаються до його предмета, визначає права й обов'язки їх учасників, тобто юридичних і фізичних осіб, які беруть участь у фінансовій діяльності. Ось ці учасники і є суб'єктами фінансового права і, як правило, вони ж стають суб'єктами фінансових правовідносин.

Але не завжди суб'єкти фінансового права стають суб'єктами конкретних фінансових правовідносин.

Суб'єкт фінансового права — це особа, учасник фінансових відносин, яка за своїми особливостями фактично може бути носієм суб 'єктивних прав і обов 'язків. Так, згідно зі ст. 67 Конституції України кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, установлених законом. Отже, кожний громадянин є суб'єктом фінансового права і потенційно

76 Л. К. Воронова

він може бути суб'єктом фінансових правовідносин. Кожний громадянин може бути носієм суб'єктивних юридичних прав і обов'язків, він реально здатний брати участь у податкових, бюджетних та інших фінансових правовідносинах в силу приписів Конституції України.

Властивість юридичної або фізичної особи бути носієм юридичних прав і обов 'язків в силу юридичних норм називається правосуб'єктністю^{ . Правосуб'єктність у фінансовому праві включає в себе два елементи: можливість мати права і нести обов'язки (правоздатність) і можливість до самостійного здійснення прав і обов'язків (дієздатність).

Так, у ч. 2 ст. 67 Конституції приписано всім громадянам щороку подавати декларацію про свій майновий стан І доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом. Подаючи декларацію про доходи, громадянин вступає у фінансові правовідносини з податковою адміністрацією.

Правосуб'єктність у фінансовому праві поняття більш широке, ніж суб'єкти фінансових правовідносин.

Суб'єкти фінансового права — це юридичні і фізичні особи, які мають правосуб'єктність, тобто можуть потенційно бути учасниками фінансових правовідносин, а суб'єкт фінансових правовідносин — це реальний учасник даних правових відносин² .

Так, у нашому прикладі, громадянин є безумовним носієм фінансових прав і обов'язків в силу дії норм Конституції України, тобто є суб'єктом фінансового права, але, подаючи декларацію в податкову адміністрацію, він вступає у конкретні фінансові правовідносини, бо реалізує надані Конституцією України права й обов'язки, стає суб'єктом фінансових правовідносин, але не губить своїх властивостей як суб'єкт фінансового права.

Суб'єктами фінансового права виступають держава, адміністративно-територіальні утворення; юридичні особи — підприємства й організації усіх форм власності, установи, громадські організації, тобто колективні суб'єкти і громадяни як Індивідуальні суб'єкти.

Держава виступає, як правило, в особі уповноваженого нею органа: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Мініс-

¹ Алексеев С. С. Общая теория права. — Т. II. — С. 139.

² Хапфина Р. О. Общее учение о правоотношении. — М., 1974. — С. 115—116.

Фінансове право України

77

терства фінансів, Національного банку (а в міжнародних фінансових відносинах держава виступає суб'єктом відносин). Суб'єктами фінансового права є адміністративно-територіальні одиниці: Автономна Республіка Крим, області, міста, райони,

селища, села.

Держава і адміністративно-територіальні утворення виступають у бюджетних правовідносинах, бо вони Конституцією України наділяються правом на бюджет, а звідси витікає їх право на одержання доходів і фінансування видатків, які пов'язані із здійсненням функцій, покладених на них Конституцією. Ці суб'єкти беруть участь і у правовідносинах, пов'язаних із державним кредитом, бо їм надано право випуску державних і місцевих позик.

До колективних суб'єктів фінансового права належать органи законодавчої і виконавчої влади: Верховна Рада, Рахункова палата, Кабінет Міністрів, Міністерство фінансів, Державне казначейство. Ці державні органи не тільки можуть, але й зобов'язані брати участь у фінансових правовідносинах, оскільки це покладається на них Конституцією та законодавчими актами.

У фінансових правовідносинах беруть участь органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. Вони збирають податки, фінансують видатки, наповнюють і витрачають позабюджетні фонди тощо.

Велике коло учасників фінансових правовідносин складають підприємства різних форм діяльності і форм власності. Господарюючі суб'єкти юридичні особи — активні учасники фінансових правовідносин, бо вони є платниками податків, користувачами банківських кредитів, учасниками торгів на біржах тощо.

НекомерційнІ установи одержують з бюджету асигнування для своєї діяльності, але вони змушені добувати грошові засоби для свого фінансування і вступають у Інші види фінансових правовідносин. Суб'єктами фінансового права виступають сімейні приватні підприємства, селянські (фермерські) господарства, які є самостійними господарюючими одиницями. Вони сплачують податки до бюджету, придбавають облігації державних позик, одержують фінансову підтримку з бюджету.

І, нарешті, індивідуальними суб'єктами фінансового права є громадяни. Стаття 67 Конституції України покладає на всіх громадян обов'язок сплачувати податки і збори в порядку і

78

Л. К. Воронова

розмірах, встановлених законом, щорічно подавати декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік. Громадяни вступають у правовідносини з державою.

Контрольні запитання

1 . ДаГ-те поняття фінансово-правової норми.

2. Які особливості властиві фінансово-правовим нормам?

3. Як класифікуються норми фінансового права за способом впливу на учасників фінансових відносин і які особливості фінансово-правових норм виявляються в кожному виді?

4. Що таке матеріальні фінансово-правові норми?

5. Що розуміють під процесуальними фінансово-правовими нормами?

6. Яка структура фінансово-правової норми?

7. У чому полягає особливість санкцій фінансово-правових норм?

8. Дайте поняття фінансово-правових відносин.

9. Які особливості властиві фінансово-правовим нормам?

10. Назвіть підстави виникнення, зміни і припинення фінансово-правових норм.

11. Які види фінансових правовідносин можете назвати?

12. Дайте поняття суб'єкта фінансового права і суб'єкта фінансового правовідношення.

Фінансове право України

79

Глава 4. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ

• Фінансовий контроль та принципи його здійснення

• Класифікація фінансового контролю залежно від суб'єктів, що його здійснюють

• Методи фінансового контролю

• Сутність аудиторського контролю, права й обов'язки аудиторів

• Зміст висновку аудиторської перевірки

§ 1. Поняття фінансового контролю, принципи його здійснення

На всіх стадіях фінансової діяльності, а саме під час формування, розподілу й використання публічних фондів коштів здійснюється фінансовий контроль. Ускладнення фінансової діяльності в період переходу до ринкових відносин тягне за собою значне розширення фінансового контролю. Фінансовому контролю підлягають усі підприємства, організації, установи будь-якої форми власності і будь-яких організаційно-правових форм діяльності. Зрозуміло, якщо державні органи здійснюють контроль приватних підприємств, об'єднань, то перевіряється правильність сплати податків та інших обов'язкових платежів, що ж до контролю за діяльністю публічних органів, то перевіряються не тільки кошти, але й матеріальні засоби, дотримання законності у сфері діяльності юридичної особи, підтримання правопорядку.

Фінансовий контроль не можна визначити однозначно. Це складне явище, оскільки він є складовою частиною державного управління та інструментом реалізації політики держави, а, з другого боку, фінансовий контроль — це управлінська діяльність зі своїми методами, формами¹ . Саме завдяки проведенню фінансового контролю виявляються недоліки не тільки в конкретній установі. Вони є свідченням недосконалості чинного законодавства або правозастосовної практики, тому фінансовий контроль, забезпечуючи "зворотний зв'язок", допомагає усунути недоліки і сприяє прийняттю досконаліших управлінських рішень.

Як правило, фінансовий контроль включають у фінансове право, оскільки в основному фінансово-контрольні відносини

Грачева Е. Ю., Талстопятенко Г. П., Рижкова Е. А. Финрнсовьій контроль. — М., 2004. — С. 122.

80

Л. К. Воронова

регулюються нормами фінансового права. Однак перехід до ринкових відносин змусив держави СНД поновити систему органів фінансового контролю, разом з цим змінилися цілі, його зміст і сфера застосування. В Україні скасовано органи народного контролю, партійного контролю. До контрольних органів належить І конституційний орган — Рахункова палата. Держава дозволила і незалежний контроль — аудит.

Фінансовий контроль — це функція держави, яка проводиться в конкретних напрямах її діяльності: в бюджетній, податковій, банківській, державному кредиті, страхуванні, грошовому і валютному обігах'. У фінансово-правовій літературі прийнято включати частину матеріалу з фінансового контролю до загальної частини фінансового права (поняття, види, форми, органи), а потім до кожної пїдгалузі фінансового права входять правові норми фінансового контролю, які застосовує держава і органи аудиту, перевіряючи законність конкретного напрямку фінансової діяльності.

Професор О. Ю. Грачева пропонує поділити фінансовий контроль на загальну І особливу частини. До загальної частини пропонує віднести норми, що регулюють організацію і порядок проведення, завдання І принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності і мають специфічні цілі, завдання та зміст, включені в кодекси, банківське, страхове, валютне законодавство. Норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній галузі фінансової діяльності, повинні бути зараховані до відповідних інститутів фінансового права² . Пропозиція слушна і висловлюється не тільки О. Ю. Грачовою, але поки що єдності думок щодо виділення окремого інституту фінансового права — фінансового контролю — немає.

Однак не зрозуміло, чому в загальній частині фінансового права повинна залишитися частина фінансового контролю, а друга частина має бути перенесена в особливу частину? Зараз багато авторів підручників майже половину їхнього об'єму переносять до податкового права, причому спочатку дають тео-

Цьткин С. Д. Финансово-правовьіе институш, их роль в совершенствова-нии финансовой деятельности Советского государства. —- М., 1983.

Грачева Е. Ю., Тоястопятенко Г. П„ Рьіжкова Е. А. Финансовьій контроль. — М, 2004. — С. 127.

Фінансове право України

НІ

рію податкового права, а потім розглядають податки. А хіба не можна віднести важливий і величезний за обсягом фінансово-правовий інститут фінансового контролю в особливу частину? Чи зможе існувати бюджетне, податкове, валютне право без фінансового контролю? Фінансовий контроль (або як його називає проф. К. С. Бєльський — фінансово-контрольне право) повинен зайняти своє місце в особливій частині фінансового права, бо він є постійно працюючим у державі механізмом фінансово-правового регулювання¹ . Думку про те, що фінансовий контроль треба виділити в особливу частину фінансового права, висловлював і проф. А. А. Ялбулганов. Але він пропонував створити комплексний інститут фінансового контролю, що складається з норм конституційного, адміністративного та фінансового права. Вважаємо, що залучення до фінансового права комплексних правових інститутів зробить неможливим вважати цю галузь самостійною.

Фінансовий контроль у сучасних умовах переходу до ринкових відносин скеровано на розвиток суспільного і приватного виробництва, він охоплює виробничу і невиробничу сфери, втілюється завдяки дІяльністі державних органів і органів місцевого самоврядування. Державний фінансовий контроль є різновидом державного контролю за фінансовою і господарською діяльністю господарюючих суб'єктів. Але фінансовий контроль, на відміну від інших видів контролю за господарською діяльністю, провадиться за тими відносинами, які пов'язані із формуванням (наприклад, за внесками обов'язкових платежів), цільовим розподілом і ефективним використанням фондів коштів.

Сутність фінансового контролю полягає в тому, що суб'єкт управління фінансами здійснює перевірку того, як об'єкт, що управляється (державний орган, місцевий, бюджетна організація, підприємство будь-якої організаційно-правової діяльності і форми власності), дотримується законодавства.

Фінансовий контроль органічно пов'язаний із фінансовою діяльністю держави, в процесі якої збираються й витрачаються величезні кошти, що становлять частину національного доходу країни. У всіх фінансово-правових Інститутах є правові норми, які регулюють відносини з приводу обліку, зберігання, використання матеріальних і фінансових ресурсів усіма підприємс-

¹ Бельский К. С. Оригинальньїй взгляд на предмет финансового права // ґосударство и право.— 2005.— № 4. — С. 107-116.

82

Л. К. Воронова

твами, організаціями й установами державної і муніципальної форм власності, посадовими особами, громадськими організаціями та публічними органами, дозволеними державою. Підприємства приватної форми власності сплачують обов'язкові платежі, тому вони також підлягають фінансовому контролю. Окремі громадяни, які мають дохід і подають податкові декларації, також підлягають перевірці органами податкової служби.

Фінансовий контроль покликаний забезпечувати законність і фінансову дисципліну.

Усі контролюючі органи держави і аудитори перевіряють дотримання фінансової дисципліни, під якою розуміють сукупність вимог, установлених законодавством щодо функціонування фінансового механізму держави і обов'язок дотримуватися їх всіма учасниками фінансових правовідносин.

Фінансовий контроль — це регламентована правовими нормами діяльність державних і муніципальних та інших публічних органів з перевірки своєчасності й точності планування, обгрунтованості й повноти надходження коштів у відповідні фонди, правильності та ефективності їх використання.

За допомогою фінансового контролю забезпечується законність у фінансовій і господарській діяльності. Він є одним із засобів попередження безгосподарності, виявлення фактів зловживань, марнотратства.

Оскільки фінансовий контроль провадиться не тільки державними та муніципальними органами, а й громадськими (аудит) і самими господарюючими суб'єктами, важливою є їх взаємодія та співробітництво із правоохоронними органами.

Система фінансового контрою у розвинених країнах є одно-типовою. Принципи, на яких він будується у сучасний період, були сформульовані у Лімській декларації¹ . Однак принципи

¹ Міжнародна організація контрольних органів ШТ08А¹ , шо діс під егідою ООН, на Всесвітньому Конгресі в м. Лімі сформулювала універсальні принципи організації державного фінансового контролю: незалежність, об'єктивність, компетентність, гласність, публічність. Див.: Правовое регулирова-ние государственного финансового контроля в зарубежньїх странах. Аналити-ческий обзор и сборник нормативних документов // Составители: С.О. Шо-хин, В.И. Шлейников. Лимская декларация руководящих принципов контроля. — М., 1998. — С. 42-51; У листопаді 1998 р. Рахункову палату України прийнято до ІНГ08А.І. Керівники органів фінансового контролю СНД 8 червня 2001 р. у м. Києві прийняли Декларацію про загальні принципи діяльності органів фінансового контролю.

Ч

Фінансове право України

законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, оперативності, гласності, дотримання професійної етики не внесені до нормативно-правових актів, які визначають правовий статус фінансово-контролюючих органів України, бо вони були прийняті раніше, ніж сформульовані в ЛімськІЙ декларації, більшість з них покладена в основу побудови органів фінансового контролю в Україні. Особливо це стосується правового статусу Рахункової палати¹ .

Принцип законності є діяльності органів державного фінансового контролю полягає в тому, що перевіряється дотримання фінансового законодавства при створенні, розподілі й використанні фондів коштів, оскільки порушення фінансово-правових норм може тягти за собою невиконання фінансових планів на всіх рівнях, затримки у фінансуванні державних і муніципальних потреб. Під час проведення фінансового контролю забезпечується можливість притягнення до відповідальності винних

осіб.

Принцип публічності при проведенні фінансового контролю означає, що дані, одержані контролерами, якщо вони не пов'язані з комерційною таємницею, повинні через засоби масової інформації бути доведені до відома громадян² .

Принцип плановості у здійсненні фінансового контролю, по-перше, базується на тому, що вся фінансова діяльність здійснюється на підставі фінансово-планових актів, які затверджені законами і постановами Уряду України. Контролюючі органи перевіряють своєчасність і повноту виконання цих актів (актів про бюджет, кошторисів цільових державних позабюджетних фонів, кошторисів бюджетних установ, баланси доходів і видатків підприємств). По-друге, вся діяльність контролюючих органів побудована на планах своєї роботи.

¹ Нормативні акти, які визначають повноваження органів фінансового контролю, були прийняті раніше (Закон "Про державну податкову службу в Україні", Закон "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України, затверджене Указом Президента України), ніж була ухвалення Декларація про загальні принципи діяльності органів фінансового контролю.

² На жаль, принцип публічності в літературі часто ототожнюється з принципом гласності. Гласність — це обов'язковість дебатів, обговорення у представницьких органах. Питання, які вирішують органи влади, повинні проходити обговорення представниками народу — депутатами виборних органів різного рівня.

84

Л. К. Воронова

Незалежності як принципу діяльності контролюючих органів у галузі фінансів можуть дотримуватись у повній мірі аудиторські організації, бо вони незалежні від держави. Але всі контролюючі органи залежать від закону, який приймає Верховна Рада України. В усіх державах будь-який її орган не може бути поза законом, тому про абсолютну незалежність мова не йде.

Об'єктивність — це принцип, який повинні "сповідувати" усі контролюючі органи, бо об'єктивність пов'язана із законністю. Об'єктивно податковий інспектор бачить, що платник податку був хворий, тому і не сплатив податок, але пеню він мусить нарахувати, бо закон йому не дозволяє поступитися нормою.

Компетентність — це принцип, який проходить через усі нормативно-правові акти, якими встановлюється правовий статус фінансового і контролюючого органу. До службовців і посадових осіб висуваються вимоги про певну освіту, наявність стажу професійної роботи, рангів службових осіб, все це скеровано на досягнення компетентності як органу фінансового контролю, так і його посадових осіб і контролерів.

Щодо принципу дотримання професійної етики, то можна сказати, що він витримується не завжди і не всіма — завдання майбутнього. Наприклад, у Законі України "Про державну податкову службу" в ст. 25 записано, що посадова або службова особа при порушенні прав і законних Інтересів громадянина зобов'язана застосувати заходи з відновлення цих прав і за вимогою громадянина публічно вибачитися. Проте виникає питання, чому тільки після вимоги громадянина?

Принцип гласності в діяльності фінансово-контрольних органів держави виконується через прийняття Верховною Радою України основних законів, норми яких регулюють фінансові відносини. Оскільки принцип гласності означає відкритість обговорення питань щодо фінансової діяльності представницькими органами всіх рівнів (від Верховної Ради України до сільської чи селищної ради), відносини у діяльності з фінансового контролю будуються із дотриманням цього принципу.

§ 2. Контрольні правовідносини

Фінансовий контроль — вид фінансової діяльності. Правовідносинам у галузі фінансового контролю властиві особливості, що є у всіх фінансово-правових відносинах. Усі

Фінансове право України

85

контрольні правовідносини мають державно-владний характер, тобто кожний суб'єкт, який проводить контроль, забезпечений відповідними владними повноваженнями, що необхідні для досягнення цілі контролю¹ . Контролюючи, підконтрольний орган, контролер у межах наданих йому повноважень вибирає питання, які зможуть досягнути цілі контролю, незалежно від згоди і бажання підконтрольного органу² .

Відносини при проведенні контролю побудовані на засадах субординації, оскільки вони завжди основані на засадах влади і підпорядкування³ . Контролери, виконуючи свої обов'язки, цим самим надають допомогу з покращення діяльності, дотримання законодавства підконтрольним органом, представляючи публічний фінансовий Інтерес.

Контрольні правовідносини складаються не заради власних Інтересів контролюючих органів. Наприклад, ГДПА, контролюючи будь-який об'єкт, намагається перевірити і виявити недоліки не тільки тому, що контролюючий орган зацікавлений їх виявити. Мета ГДПА, наприклад, виявити недолік, якщо він є, і викоренити його не тільки на цьому підконтрольному об'єкті, але й домогтися, щоб інші органи не допускали таких помилок, тобто організувати відносини належним чином. Контролюючий суб'єкт може підказати і нормотворчому органу недоліки у законодавстві, які сприяють помилкам підконтрольних органів. Таким чином, контрольні правовідносини відіграють службову роль стосовно тих суб'єктів, які перевіряли контрольні органи.

Організуючі контрольні правовідносини, як слушно вказує професор О. Ю. Грачова, завжди побудовані на засадах субординації, влади І підпорядкування⁴ .

Як і будь-які правовідносини, контрольні складаються з суб'єктів, змісту і об'єктів. Суб'єкти визначають завдання, форми й об'єм контролю. У контрольних правовідносинах суб'єк-

¹ Селивон И. Ф. Контрольная функция местннх Советов народних депута-тов. — К„ 1980. — С. 81.

² Шерина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного упра-■лєкия в СССР.— М., 1981.— С. 183.

³ У зв'язку з цим Закон України "Про Національний банк України" надав НБУ право нагляду (а не контролю) за комерційними банками, як не підпорядковані у своїй діяльності НБУ.

Грачева Е. Ю. Проблемьі правового регулирования государственного фи-мансового контроля. — М., 2000. — С. 36.

86 Л. К. Воронова

ти мають різні цілі І завдання. Одна група суб'єктів — це контролюючі органи, які виконують свої функції в інтересах держави, органи місцевого самоврядування або інші, дозволені державою органи. Ця група суб'єктів — контролюючих органів — наділена владними повноваженнями для досягнення цілей контролю.

Друга група — підконтрольні суб'єкти, що мають обов'язки пред'явити всі необхідні для проведення контрольних дій документи, інші об'єкти і понести юридичну відповідальність за порушення державних вимог, що вміщені у законодавстві.

Фінансовий контроль здійснюють усі без винятку органи держави, їх посадові особи та система органів, спеціально створених для проведення контрольних дій.

Законодавство чітко визначає контролюючого суб'єкта, коло його повноважень. Однак у правовідносинах завжди правам кореспондують обов'язки, а обов'язкам — права іншого суб'єкта. У контрольних правовідносинах орган, що контролюється, наділений обов'язками виконувати вимоги контролера і одночасно правами, наприклад, оскаржити дії контролерів.

В юридичній літературі виділяють чотири групи контрольних повноважень: 1) повноваження провадити контроль за своєю ініціативою у межах своєї компетенції; 2) повноваження давати вказівки обов'язкового характеру відповідним органам і посадовим особам про ліквідацію викритих порушень та їх наслідків; 3) повноваження притягнути до відповідальності винних посадових осіб; 4) повноваження з вироблення рекомендацій превентивного характеру, що особливо важливо для фінансового контролю у галузі фінансової діяльності¹ .

Загальна теорія права традиційно визнає об'єктами правовідносин різні матеріальні й нематеріальні блага, які можуть задовольнити інтерес уповноваженої особи. Але в фінансово-контрольних правовідносинах суб'єкти, наділені владними повноваженнями, не мають свого Інтересу, вони представляють публічний інтерес, тому об'єктом контрольних правовідносин виступає правовий вплив контролюючого суб'єкта на

Грачєва Е. Ю. Проблеми правового регулирования государственного фи-нансового контроля. — М„ 2000. — С. 139; Алехин А. її., Кармолицний А. А-Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М, 1996; Погосян И.Д. Счетная палата Российской Федерации. — М, 1998; Воронина Л. Н., Шохші С. О. Бюджетно-финансовьш контроль и аудит. Тео-рия и практика применения в России. — М., 1997.

»

Фінансове право України

87

підконтрольний об'єкт. Безпосереднім об'єктом фінансових правовідносин виступає суб'єктивна фінансова діяльність підконтрольних суб'єктів¹ , тобто розподільчі відносини, які й викликають необхідність перевірки їх відповідності вимогам законодавства.

§ 3. Види фінансового контролю

Залежно від природи суб'єктів, що займаються контрольною діяльністю, фінансовий контроль може бути державний і недержавний.

Державний фінансовий контроль, в свою чергу, поділяється на загальнодержавний, що проводиться органами державної влади загальної компетенції та спеціально створеними для цього органами, та відомчий, який у свою чергу може бути внутрішньовідомчий та внутрішньгосподарський.

Недержавний фінансовий контроль включає: аудиторський та внутрішній контроль комерційних підприємств та організацій² (див. схему).

Класифікація фінансового контролю залежно від суб'єктів, що його здійснюють

88

Л. К. Воронова

Державний контроль здійснюється органами державної законодавчої та виконавчої влади загальної компетенції (Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України) та спеціально створеними органами виконавчої влади.

Верховна Рада України законами регулює основні питання, пов'язані з проведенням фінансового контролю. Крім того, Верховна Рада України безпосередньо і через Комітети з питань бюджету та з питань фінансової та банківської діяльності здійснює фінансовий контроль під час складання бюджетної резолюції, розгляду, обговорення проекту державного бюджету, затвердження закону про державний бюджет, внесення змін і доповнень до нього, затвердження звіту про виконання державного бюджету. Верховна Рада України заслуховує звіти Кабінету Міністрів України про хід виконання Державного бюджету.

Аналогічні питання в галузі фінансового контролю вирішують місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи. Конституція України в ст. 143 надала право обласним і районним радам затверджувати свої бюджети. У цій же статті Конституції право затверджувати свої бюджети і контролювати їх виконання закріплено за територіальними громадами сіл, селищ, міст, безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролювати їх виконання.

Конституція України (ст. 98) ввела в систему суб'єктів державного фінансового контрою Рахункову палату — постійно діючий орган державного фінансового контролю.

Рахункова палата¹ діє на підставі Закону України "Про Рахункову палату" від 11 липня 1996 р. зі змінами, внесеними рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 97 р. № 7-зп.

Основними завданнями Рахункової палати України є:

— визначення доцільності витрат державного бюджету і використання державної власності;

— оцінка обґрунтованості витрат проекту державного бюджету та позабюджетних централізованих цільових фондів;

— проведення експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів, що передбачають витрачання бюджетних коштів.

¹ Детально про правовий статус і функції Рахункової палати див. монографію Савченко Л. А. Правовий статус Рахункової палати України. — Ірпінь, 2002.

Фінансове право України 89

Голова Рахункової палати України призначається Верховною Радою терміном на 7 років з правом призначення на другий термін. Кандидат на посаду вважається призначеним, якщо за результатом голосування він отримав більшість голосів від конституційного складу Верховної Ради України. На такий же строк затверджуються перший заступник, заступник, секретар та голови департаментів. До Голови Рахункової палати України закон передбачає підвищені вимоги. Головою Рахункової плати України може бути громадянин України, який має вищу економічну або юридичну освіту, досвід професійної діяльності в галузі державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права і підтвердив свої професійні знання під час обговорення його кандидатури.

Рахункова палата України здійснює контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, інформаційну діяльність, забезпечує єдину систему контролю за виконанням державного бюджету, цільових централізованих позабюджетних фондів; здійснює комплексні Й тематичні перевірки за окремими розділами бюджету; експертизу проектів державного бюджету, законів, нормативно-правових актів, міжнародних договорів України, що зачіпають фінансові Інтереси держави; готує висновки з питань, що розглядає, для подання до Верховної Ради України.

Президент України. Повноваження Президента України визначаються Конституцією України. Президент України має право звертатися з посланнями до народу та зі щорічними посланнями до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України. В останні роки Президент України звертається до Верховної Ради з посланнями перед виробленням і прийняттям Бюджетної резолюції. Президент України наділений правом законодавчої ініціативи й правом підпису та оприлюднення законів. Це дозволяє йому контролювати зміст законів, норми яких регулюють фінансові відносини, особливо щорічні закони про державний бюджет.

До установчих повноважень Президента як глави держави належить право формування органів виконавчої влади. Так, згідно зі ст. 106 Конституції України Президент призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра, призначає на посаду і звільняє з посади міністра фінансів, призначає половину складу Ради Національного банку України. Як гарант Конституції Президент, поряд з правом відкладального вето, має пра-

90

Л. К. Воронова

во звернення до Конституційного Суду з питань конституцій-ності законів із фінансових питань.

Президент України на основі Конституції та законів України видає укази і розпорядження з фінансових питань¹ .

Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів виконавчої влади, на який статтею 116 Конституції України покладено повноваження у зв 'язку зі складанням проекту бюджету І підготовкою проекту закону про Державний бюджет, контролю за його виконанням.

Суб'єктом державного фінансового контролю є Міністерство фінансів України. Згідно з Положенням про нього² Міністерство фінансів України здійснює контроль за виконанням державного бюджету, цільовим використанням коштів бюджетів усіх рівнів та коштів державних цільових позабюджетних фондів. Міністерство фінансів України:

— проводить комплексні ревізії і тематичні перевірки надходжень і витрачання коштів державного бюджету та цільове витрачання коштів державних позабюджетних фондів;

— здійснює документальні ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності;

— організує ревізії і фінансові перевірки в організаціях за зверненням органів державної влади І місцевого самоврядування .

Міністерство фінансів, здійснюючи дозволені йому законодавством функції, має право:

¹ Указ Президента України від 25 грудня 2001 р. № 1251/2001 "Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері // Урядовий кур'єр. — 11 січня 2002 р. — № 6; Указ Президента України "Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів" від 19 вересня 2000 р. № 1074/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 38. — С. 16-17.

² Положення про Міністерство фінансів України. Затверджене Указом Президента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99 // Збірник Указів Президента України. — 1999. — № 3. — С. 132-139.

³ 3 цього питання див.: Методичні рекомендації про порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні ревізій і перевірок за зверненням місцевих державних адміністрацій. Затверджені наказом Головного Контрольно-ревізійного управління від 2 червня 1999 р. № 58 // Довідник працівника контрольно-ревізійної служби // Автори-упорядники Ка-ленський М. М., Стефанюк І. Б., Рубан Н. І., Кіруца С. М., Хлопіна О. І., Ярем-чук Т. М. — Т.І. — К., 2001. — С. 106-111.

Фінансове право України 91

• обмежувати, призупиняти І зупиняти операції з бюджетними коштами (ст. 118 Бюджетного Кодексу та чинне законодавство);

• стягувати в установленому порядку з організацій кошти державного бюджету, витрачені поза бюджетних призначень.

Особливим підрозділом Міністерства фінансів є Державне казначейство, яке було утворено Указом Президента України від 27 квітня 1995 р. і входить у систему органів державної виконавчої" влади, організовує виконання Державного бюджету України та здійснює контроль за його виконанням, веде облік виконання і складає звіт про виконання Державного та Зведеного бюджетів. Воно контролює надходження і витрачання коштів державних цільових позабюджетних фондів¹ .

Державна контрольно-ревізійна служба України створена відповідно до Закону України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26 січня 1993 р.² , а Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України", в якому ГоловКРУ України визнано центральним органом виконавчої влади, діяльність якого скеровується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, затверджене Указом Президента України 28 листопада 2000 р.³ Цей орган здійснює державний контроль за використанням коштів і матеріальних цінностей, їх зберіганням, станом, достовірністю обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних фондах, бюджетних установах, в усіх установах, підприємствах і організаціях, які одержують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, а також розробляють пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень.

і Одним із головних фінансових контрольних органів є орга-ніг'державної податкової служби, які здійснюють державний контроль за дотриманням законодавства про податки та збори, правильністю їх обчислення, повнотою і своєчасністю їх спла-

¹ Про Державне Казначейство України. Указ Президента України від 27 квітня 1995 р. Хе 335/95 // Збірник Указів Президента України. — 1995. — № 2. — С. 70-72. Із змінами, внесеними згідно з Указами Президента № 70/99 від 27 січня 1999 р. і № 173/99 від 15 лютого 1999 р.

² Закон України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 13. — Ст. 110.

³ Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України. Затверджено Указом Президента України від 28 листопада 2000 р. № 1265/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 48. — Ст. 2080.

92

Л. К. Воронова

ти; виробляють податкову політику з метою забезпечення своєчасного надходження до бюджетів усіх рівнів та позабюджетних цільових фондів установлених законодавством обов'язкових платежів. На органи податкової служби покладена координація фінансового контролю всіма державними органами. Органи державної податкової служби проводять у міністерствах, відомствах, на підприємствах, в установах і організаціях будь-якої форми власності та у громадян-підприємцІв перевірку грошових та бухгалтерських документів, кошторисів, декларації і всієї документації, пов'язаної з нарахуванням і сплатою податків.

Організують роботу державних податкових інспекцій з обліку, оцінки і реалізації конфіскованого майна, безхазяйного майна, що перейшло до держави. Повертають кошти, переплачені в бюджет юридичними І фізичними особами, через кредитні установи.

Згідно зі ст. 11 Закону України "Про Державну податкову службу України"¹ органи податкової служби мають право перевіряти грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, кошториси, декларації, товарно-касові книги, показники електронних контрольно-касових апаратів І комп'ютерних систем, а також інші документи незалежно від способу подання Інформації (включаючи комп'ютерний), пов'язані з обчисленням і сплатою податків та інших платежів. Періодичність таких перевірок встановлюється Державною податковою адміністрацією України.

Метою проведення планових та позапланових перевірок з питань дотримання порядку розрахунків за товари та послуги є виявлення фактів порушення вимог законодавства під час здійснення суб'єктами підприємницької діяльності розрахунків у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг за готівку або з використанням платіжних карток, платіжних чеків, жетонів тощо.

Органами державної податкової служби проводиться аналіз фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, на підставі такого аналізу складають плани прове-

¹ Закон України "Про державну податкову службу в Україні" // Відомості Верховної Ради України. І99І — № 6. — Ст. 37; Указ Президента України від 13 липня 2000 р. № 886/2000 "Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України" // Офіційний вісник України. — 2000. — №29. — Ст. 1200. ч>--.

Фінансове право України

93

дення перевірок, про які йде мова. Перевірка того чи іншого суб'єкта господарювання може бути включена до плану на підставі інформації, що свідчить про наявність порушень суб'єктом чинного законодавства при проведенні розрахунків. І планові, і позапланові перевірки можуть проводитися виключно за рішенням керівника податкового органу або Його заступника. Результати перевірки оформляються відповідним актом, складеним та зареєстрованим у податковому органі згідно з порядком, визначеним внутрішньовідомчими процедурами державної податкової служби'.

Наказом Державної податкової адміністрації України від 1 квітня 2004 р. № 187 встановлено Порядок взаємодії між підрозділами органів державної податкової служби України при організації документальних перевірок юридичних осіб² .

Органи податкової служби передають правоохоронним органам матеріали за фактами порушень, за які передбачена кримінальна відповідальність, та подають до суду або до господарських судів позови.

У 2000 р. наказом Державної податкової інспекції України в кожній області створено постійні комісії з оперативного вирішення спірних питань з оподаткування та валютного регулювання, що виникають під час документальних перевірок. Ці комісії, очолювані заступником керівника податкового органу, розглядають питання, які виникають між контролюючими органами й підприємствами, та ухвалюють узгоджене рішення. Якщо підприємство не згодне з висновками акта перевірки, воно може оскаржити його до остаточного затвердження в комісії.

Класифікація фінансового контролю залежно від часу проведення. Залежно від часу проведення контроль поділяється на: попередній, поточний і наступний .

Попередній фінансовий контроль проводиться до виконання фінансових заходів (як правило, перевірка законності документів для одержання коштів). Попередній контроль скеровано на

¹ Воєнко Л. Як планується контрольно-перевірочна робота в ДПА України // Консультант. — 2001. — № 5(276).

² Бухгалтерія. — 2004. — № 21. — С. 13-23.

³ Закон України "Про Національний банк України" передбачає ще одну форму контролю за часом проведення — вступний. Це контроль за точною відповідністю законодавству пакету документів, необхідних для реєстрації кредитної установи.

94

Л. К. Воронова

перевірку фінансових документів у зв'язку з мобілізацією, розподілом і використанням коштів. Це стосується проектів бюджетів, кошторисів, фінансових планів. Попередній контроль здійснюється розпорядником бюджетних коштів, головним бухгалтером при підписанні відомості на заробітну плату, коштів під звіт та інших грошових документів.

Поточний фінансовий контроль провадиться в процесі одержання і видачі коштів за чеками або при зарахуванні на рахунки перерахованих чи переказаних сум, наприклад, за платежами у бюджет.

Наступний фінансовий контроль провадиться після здійснення грошових операцій. Він втілюється шляхом ревізій І перевірок при розгляді й затвердженні звітів про виконання бюджету, перевірок правильності та ефективності використання коштів, списанні матеріальних цінностей. За допомогою наступного контролю виявляються порушення законності й фінансової дисципліни, викриваються недоліки та застосовуються заходи для їх усунення.

§ 4. Методи фінансового контролю

Методи фінансового контролю — це прийоми і засоби його здійснення, їх нараховується багато залежно від об'єкта контролю, мети контролюючого органу. До методів фінансового контролю слід віднести різноманітні перевірки (стан обліку і звітності, списання недостач, зберігання фінансових документів тощо); аналіз фінансово-господарської діяльності; звіти про фінансову діяльність на сесіях представницьких органів усіх рівнів, засіданнях органів виконавчої влади, ревізії тощо.

Перевірка — як спосіб контролю за дотриманням суб'єктами фінансового законодавства І дотриманням фінансової дисципліни проводиться багатьма органами держави.

До органів, які мають право здійснювати перевірки та обстеження фінансової діяльності, належать:

1. Антимонопольний комітет України, на який покладено функцію проведення контрою за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції.

2. Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України, який проводить державний контроль з питань

Фінансове право України

використання у заявлених цілях імпортованих в Україну товарів, що підлягають державному експортному контролю.

3. Державна служба експортного контролю провадить контроль з питань використання імпортованих в Україну товарів, які підлягають державному експортному контролю.

4. Державна інспекція з контролю за цінами здійснює контроль з питань державної дисципліни цін при встановленні і -застосуванні державних фіксованих цін і тарифів.

5. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України провадить контроль за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних на території України, дотримання законодавства у цій сфері, дотримання емітентами порядку реєстрації випуску цінних паперів та інформації про випуск цінних паперів, умов продажу цінних паперів, передбачених такою інформацією.

6. Міністерство екології та природних ресурсів України здійснює державний контроль за дотриманням норм і правил використання і охорони природних ресурсів.

7. Міністерство внутрішніх справ провадить контроль за суб'єктами господарювання в межах компетенції, встановленої для нього законодавством'.

Державна податкова служба, Державна митна служба, Контрольно-ревізійна служба провадять державний контроль за дотриманням фінансового законодавства про податки, інші платежі, за витрачанням коштів і матеріальних цінностей. їх повноваження будуть розглянуті більш детально.

Інші центральні й місцеві органи виконавчої влади можуть провадити обстеження діяльності суб'єктів господарювання щодо дотримання ними чинного законодавства з питань, віднесених законодавством до їх компетенції.

Перевірку стану бюджетної дисципліни і витрат цільових фондів здійснюють два контрольних органа: Рахункова палата і Головне контрольно-ревізійне управління з регіональними підрозділами. Перед Рахунковою палатою стоять питання, пов'язані з бюджетною політикою, з політикою витрат централізованих державних ресурсів. Головне контрольно-ревізійне управління (ГоловКРУ) покликане здійснювати внутрішній державний контроль за використанням коштів затвердженого

¹ Іванова І. Про перевірки та інші "приємні" речі // Бухгалтерія. — 2002. — С. 10-11.

96

Л. К. Воронова

бюджету, грошових потоків (у тому числі місцевих органів влади) і цільових фондів. Указом Президента України від 27 серпня 2000 р. № 1031 "Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи" Головному контрольно-ревізійному управлінню України надано статус центрального органу виконавчої влади. ГоловКРУ здійснює контроль за використанням державного майна, комунальної власності І земельних ресурсів, а також за поверненням кредитів, виданих під гарантію уряду. За десять років роботи органи КРУ провели 500 тисяч ревізій та перевірок підприємств, установ та організацій різних форм власності. Підприємства недержавної форми власності перевіряються за завданнями правоохоронних органів. Головною формою діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби є проведення ревізій та перевірок фінансової діяльності. План перевірок на рік затверджується першим віце-прем'єром. Як правило, перевірки провадяться за планом. Позапланові перевірки провадяться за завданнями правоохоронних органів. Так, у 2002 р. було перевірено 37 тисяч підприємств і організацій і на 16,6 тисяч з них виявлено 1 млрд. гривень нецільового, незаконного витрачання коштів і недостач. У 2002 р. було проведено ще й 6100 позапланових перевірок за проханням правоохоронних органів.

Планові перевірки дотримання фінансового законодавства провадяться за місцем знаходження органу управління цього суб'єкта або за місцем знаходження його відокремленого структурного підрозділу, згідно з передбаченим планом-графіком перевірок, що щороку складає ДПАУ за узгодженням з усіма органами контролю.

Планову виїзну перевірку провадять не частіше одного разу на календарний рік у виробничій сфері, а у невиробничій — не рідше як двічі на рік.

Указ Президента України "Про деякі заходи з дерегулюван-ня і підприємницької діяльності" передбачив можливість проводити і позапланові виїзні перевірки. їх можна проводити:

— якщо за наслідками зустрічних перевірок виявлено факти порушення норм законодавства;

— якщо підприємцем не подано в установлений строк документи обов'язкової звітності;

— при виявленні не достовірності даних, заявлених у звітних документах;

Фінансове право України

97

-**■ якщо суб'єкт господарювання подав скаргу про порушення •з законодавства посадовими особами контролюючого органу ^ під час перевірки;

-^ у разі потреби перевірити відомості, отримані від ділового г партнера, який мав правовідносини з суб'єктом господарю-■* вання, якщо останній не надасть відповідні документальні ^; : пояснення на обов'язковий письмовий запит контролюючо-

]* го органу впродовж трьох робочих днів від дня отримання ^ запиту;

•Ь- у разі ліквідації або реорганізації підприємства¹ .

Право на проведення документальної перевірки надається на підставі посвідчення, що оформляється на спеціальному бланку суворої звітності податкового органу, форму якого затвердила Державна Податкова Адміністрація України, і засвідчується гербовою печаткою та підписом:

— на планову перевірку — керівником податкового органу або його заступником, якому підпорядкований підрозділ, що очолює перевірку;

— на позапланову перевірку — виключно керівником податкового органу.

Посвідчення на перевірку видається окремо на кожного працівника, який бере участь у перевірці. Це посвідчення дає право на перевірку тільки одного підприємства.

П. 7 Указу Президента України "Про деякі заходи з дерегу-лювання підприємницької діяльності" від 23 липня 1998 р. № 817/98 рекомендує підприємствам, установам та організаціям усіх форм власності вести журнали відвідування їх та їх структурних підрозділів представниками контролюючих органів з обов'язковим зазначенням у цих журналах строків та мети відвідання, посади і прізвища представника, який обов'язково ставить свій підпис у цьому журналі. Відмова представника контролюючого органу від підпису в журналі є підставою для недопущення його до проведення перевірки. Про факт цієї відмови суб'єкт підприємницької діяльності повідомляє письмово у триденний строк контролюючий орган, в яко-

¹ Указ Президента України від 23 липня 1998 р. № 817/98 "Про деякі питання щодо дерегулювання підприємницької діяльності // Урядовий кур'єр. — 1498. — № 143. Така ж можливість передбачена і постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 1999 р. Хе 112 // Офіційний вісник України. —

1999. — № 5. — Ст. 41^12.

98

Л. К. Воронова

му працює контролер. Усі акти, якими завершуються контрольні перевірки усіх форм і методів, повинні прийматися в певні, установлені законодавством терміни, бути підписані контролерами та суб'єктами, які підлягають контролю.

Президія Вищого арбітражного суду України у постанові від 26 січня 2000 р. № 02-5/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із визнанням недійсними актів державних та Інших органів" визначила: "Недодержання вимог правових норм, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства та прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є правильним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним, якщо інше не передбачено законодавством".

Перевірка як правило не триває більше ЗО робочих днів, і на цей термін видається контролеру посвідчення. Винятком з цього правила є перевірка підприємств із річним сукупним валовим доходом понад 20 мли. гривень. Для цього треба отримати дозвіл керівника органу податкової служби, якому підпорядкована податкова Інспекція. Цей керівник видає контролеру і нове посвідчення.

Керівники контрольованих підприємств І організацій мають право не допускати перевіряючих у випадках, передбачених законодавством:

— у разі непогодження графіків проведення планових перевірок, якщо за 10 днів до початку перевірки юридичну особу письмово не повідомили про її проведення;

— якщо контролер не пред'явив службового посвідчення на перевірку.

Про такі випадки недопущення контролера необхідно скласти акт. Якщо перевіряючий відмовляється підписувати цей акт, необхідно запросити третю особу і повідомити про це контролюючий орган.

Основним методом фінансового контролю є ревізія. Ревізія — метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації дотри-

-чча*

Фінансове право України 99

манням законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку І звітності, спосіб документального викриття недостач, розтрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань¹ .

Законодавство закріплює обов'язковий і регулярний характер ревізії. Вона повинна провадитися, як правило, на місці і засновується на перевірці первинних документів, бухгалтерської, статистичної звітності, фактичної наявності готівки. Як правило, ревізії провадяться за планом І заздалегідь складеною програмою перевірки. Нормативно-правові акти передбачають координацію перевірок підконтрольних об'єктів з тим, щоб контролюючі органи не заміняли один одного на підконтрольному об'єкті, а починали роботу або одночасно, або один із них² .

Ревізори перевіряють на об'єктах первинні документи, бухгалтерську звітність, плани, кошториси, наявність готівки, цінних паперів, товарно-матеріальних цінностей, основних фондів. Вони мають право проводити часткові й суцільні інвентаризації, опечатувати склади, каси; залучати фахівців та експертів для проведення ревізії; одержувати письмові пояснення до питань, які виникають під час перевірок тощо³ .

За змістом ревізії поділяються на документальні та фактичні. Документальні ревізії включають в себе перевірку різних фінансових документів, аналіз яких дає можливість вста-

' Методи фінансового контрою слід відрізняти від методики проведення фінансового контролю, яка означає детальні засоби конкретної перевірки. Так, при перевірці зберігання коштів у касі установи необхідно спочатку провести інвентаризацію каси. Для чого відповідно з банківськими правилами закрити й опечатати місця зберігання коштів, проглянути касову книгу касира і всі документи щодо приходу прибутків і витрат каси цього дня, що знаходиться у касира, або електронні варіанти. Останні номери прибуткових і видаткових ордерів зіставляються з даними журналу реєстрації касових ордерів у бухгалтерії і встановлюється, де знаходяться ордери, що не надійшли в касу. Після чого перевіряються сейфи або інші сховища коштів, і перевіряючий починає дивитись готівку.

² Порядок координації проведення планових виїзних перевірок фінансово-господарської діяльності контролюючими органами. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 1999 р. № 112 // Офіційний вісник України. — 1999. — № 5. — Ст. 41-42.

■ Інструкцію про порядок проведення ревізій і перевірок органами Державної Контрольно-ревізійної Служби в Україні, затверджену наказом ГоловКРУ України від 3 жовтня 1997 р. № 121 // Офіційний вісник України. — 1997. — Ні 44. — Ст. 266 із змінами і доповненнями від 4 жовтня 1999 р. № 88, від 29 листопада 2000 р. № 95.

100

Л. К. Воронова

новити законність, доцільність та ефективність витрачання конідіє або матеріалів.

При проведенні фактичної ревізії перевіряється наявність готівки, цінних паперів, матеріальних цінностей.

За часом здійснення ревізії поділяються на планові й позапланові.

Періодичність перевірок контролюючими органами встановлюється нормативно-правовими актами .

Документальна перевірка великих платників податків стосовно дотримання податкового й валютного законодавства, правильності та своєчасності сплати обов'язкових платежів до бюджетів усіх рівнів проводиться комплексно один раз на рік за затвердженими планами.

Зустрічні перевірки дозволяються при виникненні необхідності в їх проведенні на підставі звернення органів податкової служи, які взяли на облік юридичних або фізичних осіб за місцем їх проживання протягом десяти робочих днів з моменту одержання завдання.

Перевірки на подання правоохоронних органів провадяться незалежно від кількості раніше проведених перевірок у цього господарюючого суб'єкта.

Перевірки всіх суб'єктів підприємницької діяльності у зв'язку з надходженням оперативної інформації стосовно протиправних дій посадових осіб, правопорушень у сфері оподаткування, ухилення від сплати податків здійснюється при надходженні такої інформації.

У Контрольно-ревізійних органів з'явилися нові форми роботи, зокрема аудит ефективності виконання державних програм із метою комплексної оцінки зробленого. Основною метою перевірки КРУ стало: не констатувати факт порушення, а виявити причини збиткової діяльності, щоб внести пропозиції щодо реорганізації збиткової галузі.

Під час запровадження нової форми контролю необхідно враховувати таке: результати аудиту ефективності будуть більш вагомими, коли його елементи будуть поєднані з ревізією. Такий підхід вимагає підвищення кваліфікації ревізорів

¹ Порядок періодичності перевірок і проведення обстежень виробничих, складських, торговельних та інших приміщень. Затверджено наказом Державної податкової адміністрації України від ЗО липня 1998 р. № 371 // Бізнес, — 1998. —№ 34. — С. 47 вкладника).

Г

Фінансове право України 101

з питань експертизи нормативно-правових актів, економічного аналізу й менеджменту, а також потребує посиленої аналітичної роботи ГоловКРУ та його галузевих управлінь. Аудит ефективності — це форма контролю, яка складається з сукупності статистичних, ревізійних та аналітичних дій, спрямованих на визначення рівня ефективності державних вкладень при реалізації запланованих цілей, встановлення факторів, що перешкоджають досягненню максимального результату при використанні визначеного обсягу трудових, матеріальних і фінансових ресурсів, та обгрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних ресурсів¹ . .

Відомчий фінансовий контроль проводиться в системі міністерств й інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, що віднесені до сфери їх управління² .

Відомчий фінансовий контроль покладається на міністерства та відомства, контрольно-ревізійні підрозділи яких провадять ревізії та перевірки фінансово-господарської діяльності на підпорядкованих їм державних (казенних) підприємствах, установах і організаціях.

Ревізії та перевірки проводяться комплексно на підставі річних планів, узгоджених із ГоловКРУ або з його підрозділами на місцях. В окремих випадках за наказом міністра або керівника іншого центрального органу виконавчої влади можуть відбуватися позапланові ревізії і перевірки.

Законодавством заборонено дублювання ревізій і перевірок, тому робота органів відомчого контролю координується із роботою органів державної контрольно-ревізійної служби. Державна контрольно-ревізійна служба може провадити загальні ревізії та перевірки разом Із органами відомчого контролю.

¹ Стефанюк І. Б. — перший заступник Голови КРУ України: "До нової ■кості бюджетного контролю через аудит ефективності".

Див.: Положення про відомчий контроль у системі міністерств, Інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльніс-ІЮ підприємств, установ і організацій, віднесених до сфери їх управління. За-ікрлжено постановою Кабінету Міністрів України від 10 липня 1998 р. )* 1053 // Офіційний вісник України. — 1998. — № 28. — Ст. 1041; Порядок шйсненнч міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. № 685.

102

Л. К. Воронова

Ревізори мають право перевіряти на контрольованих об'єктах плани, кошториси, грошові та інші документи, наявність готівки, цінностей. У випадках виявлення підробок або інших зловживань вилучати необхідні документи на термін проведення ревізії або перевірки, залишаючи у справі акт вилучення, копії або реєстри документів.

Ревізори перевіряють наявність сировини, правильність її списання, можуть вимагати проведення інвентаризації цінностей, опечатувати каси, касові приміщення, склади тощо. Ревізор діє, користуючись вимогами законодавства і зобов'язаний брати участь у розробці пропозицій щодо покращення справ у підконтрольного об'єкта, посилення контролю за фінансово-господарською діяльністю та дотриманням фінансової дисципліни.

Внутрішньогосподарський контроль являє собою перевірку виробничої і господарської діяльності підприємств, "їх структурних підрозділів, яка здійснюється бухгалтерією, фінансовим відділом господарюючого суб'єкта. Основний обов'язок з проведення внутрішньогосподарського контролю лежить на головному бухгалтерові, який несе відповідальність за ведення бухгалтерського обліку, своєчасно подає повну і достовірну бухгалтерську звітність; забезпечує відповідність господарських операцій законодавству України, контроль за виконанням зобов'язань, рухом майна.

Здійснюючи свої повноваження, головний бухгалтер має право другого підпису фінансових документів і безпосередньо підпорядкований керівнику своєї організації, ним призначається й звільняється з роботи.

Якщо між керівником і головним бухгалтером виникли непорозуміння з приводу підпису фінансового документа, то у випадку підпису документа керівником головний бухгалтер свій підпис може не ставити. Повну відповідальність у таких випадках несе керівник.

§ 5. Аудиторський контроль

Аудиторська діяльність в Україні регулюється Законом України "Про аудиторську діяльність" від 22 квітня 1993 р. та іншими законами України і включає в себе організаційне і методичне забезпечення аудита, виконання перевірок (аудит) і пов'язаних з ними експертиз, консультацій з питань бухгалтерсь-

Фшансове право України

103

кого обліку, звітності, оподаткування та інших видів економіко-правового забезпечення підприємницької діяльності фізичних і юридичних осіб.

Прибуток від аудиторської діяльності оподатковується за законодавством.

Аудит — це перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації з фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству і встановленим нормативам¹ .

Аудитором можуть бути громадяни, які мають кваліфікаційний сертифікат на право на заняття аудиторською діяльністю на території України² .

Аудит здійснюється незалежними особами або аудиторськими фірмами, які мають ліцензію на право здійснення аудиторської діяльності на території України. Одноосібний аудитор повинен на підставі діючого сертифіката одержати ліцензію.

Право на одержання сертифіката (підтвердження придатності до аудиторської діяльності) мають громадяни з вищою освітою, певними знаннями з питань аудита і досвідом роботи не менше трьох років підряд на посадах аудитора, ревізора, бухгалтера, юриста, фінансиста або економіста. Знання аудита перевіряються відповідним іспитом.

Аудиторам закон забороняє безпосередньо займатися торговою, посередницькою і виробничою діяльністю. Але їм дозволено одержувати дивіденди від акцій і доходи від інших корпоративних прав.

Сертифікацію і ліцензування осіб, що мають бажання займатися аудиторською діяльністю, затвердження програми підготовки аудиторів, норм і стандартів аудита, а також ведення Реєстру аудиторських фірм і аудиторів здійснює Аудиторська палата України.

Аудиторська палата — незалежний, самостійний орган, що діє на принципах самоуправління. Аудиторська палата формується шляхом делегування до ЇЇ складу п'яти представників •ід професійної громадської організації аудиторів України, по

' Див.: ст. 6 Закону України "Про аудиторську діяльність".

¹ Доповнення до Закону "Про аудиторську діяльність", внесене Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про державний бюджет України на 2005 рік" та деяких інших законодавчих актів України".

104

Л. К. Воронова

одному представнику від Міністерства фінансів України, Головної державної податкової адміністрації України, НБУ, Мінстату України, Мінюсту України та п'яти представників від учбових, наукових чи Інших організацій за рекомендацією вищевказаних державних органів.

Повноваження Аудиторської палати визначаються Законом та Статутом Аудиторської палати. Загальна кількість членів Аудиторської палати складає 20 осіб. Строк повноважень не може перевищувати 5 років. Щороку проводиться ротація не менше як 3 членів. Ротація здійснюється на підставі визначення особистого рейтингу членів Аудиторської палати шляхом таємного анкетування аудиторів України.

Ліцензування на заняття аудиторською діяльністю надається Аудиторською палатою на підставі клопотання фірми або окремого аудитора після державної реєстрації їх як суб'єктів підприємницької діяльності. Ліцензія надається на 5 років.

Аудитор повинен мати знання з організації, технології та етики аудиту, бухгалтерського обліку, кредиту, оподаткування, економіки і управління виробництвом, комп'ютеризації обліку. Він зобов'язаний вміти захистити законні майнові інтереси господарюючих суб'єктів в органах податкової служби і правоохоронних органах¹ .

Закон вимагає, щоб аудитор був особою, яка відповідає кваліфікаційним вимогам, що встановлені державою, і мав кваліфікаційний атестат аудитора.

Аудиторський контроль не підміняє державного фінансового контролю, а співпрацює з державними органами.

Аудит може бути ініціативним (наприклад, за бажанням керівництва підприємства) і обов'язковим, який передбачається ст. 10 Закону України "Про аудиторську діяльність". Обов'язковий аудит проводиться для; 1) підтвердження достовірності й повноти річного балансу і звітності комерційних банків, фондів, бірж, компаній та інших господарюючих суб'єктів, звітність яких обнародується офіційно, крім бюджетних установ і організацій, які не займаються підприємницькою діяльністю; 2) емітентів цінних паперів та у інших випадках, передбачених ст. 10 Закону України "Про аудиторську діяльність".

Див.: Лабьшцев Я. Т., Ковалева О. В. Аудит: теория и практика. — М., 1999. — С. 60.

Фінансове право України

105

При здійсненні перевірки аудитор має право:

• перевіряти у господарюючих суб'єктів у повному обсязі документацію з фінансово-господарської діяльності, наявність готівки та матеріальних цінностей;

• одержувати роз'яснення по питаннях І додаткові відомості, необхідні для аудиторської перевірки, та роз'яснення від третіх осіб, державних органів, які доручили проведення аудиторської перевірки;

• самостійно визначати форми І методи проведення аудиторської перевірки, виходячи із вимог нормативно-правових актів, залучаючи для перевірки аудиторів, що працюють в інших аудиторських фірмах;

• відмовитися від проведення аудиторської перевірки у випадках непредставлення об'єктом, що перевіряється, необхідної документації, а також у випадках незабезпечення особистої небезпеки аудитора або членів його родини за наявності такої необхідності.

Аудитори зобов 'язані:

— дотримуватися законності під час перевірки;

— надавати кваліфіковані послуги;

— забезпечити збереження документів, які одержані в ході проведення перевірки, та нерозголошення їх змісту без згоди господарюючого суб'єкта, за винятком випадків, передбачених законодавством;

— відповідати перед замовником за порушення умов договору відповідно до чинного законодавства України.

Закон забороняє проведення аудита:

— аудиторам, що мають прямі родинні зв'язки з керівництвом суб'єкта, що перевіряється;

— якщо аудитор має особисті майнові інтереси у суб'єкта, що перевіряється;

— якщо він є членом керівництва, засновником, власником господарюючого суб'єкта, що перевіряється, його працівником або працівником чи власником дочірнього підприємства, філіалу або представництва.

Наслідком аудиторської п^ревірки^висновок, що має силу офіційного документа. Аудиторський висновок складається із І дотриманням відповідних норм і стандартів і повинен вміщувати підтвердження достовірності, повноти і відповідності бухгалтерської звітності замовника законодавству.

106

Л. к\ Воронова

Текст аудиторського висновку включає:

— вступну частину (юридична адреса аудиторів, що беруть участь у перевірці, дати видачі ліцензій тощо).

— аналітичну частину, в якій вказуються наслідки перевірки організації бухобліку, складання відповідної звітності і стану внутрішнього контролю, факти виявлених порушень, що можуть впливати на достовірність звітів, порушення законодавства, які наносять збитки як власникам, так і третім особам;

— підсумкову частину, де підтверджується достовірність фінансової звітності підприємства, що перевіряється.

Прибуток від аудиторської діяльності оподатковується за законодавством.

За неналежне виконання своїх зобов'язань, визначених у законодавстві та договорі, аудиторська фірма несе майнову відповідальність, розмір якої не може перевищувати фактично нанесених замовнику збитків.

За умови неодноразового грубого порушення чинного законодавства України, фактів низької якості аудиторських перевірок Аудиторська палата може припинити дію сертифіката І ліцензії. Це рішення може бути оскаржене в суді чи господарському суді.

Контрольні запитання

1. Поняття, значення та види фінансового контролю.

2. Форми фінансового контролю.

3. Органи держави загальної компетенції, які здійснюють фінансовий контроль, їх функції.

4. Спеціальні державні органи фінансового контролю, їх функції.

5. Методи фінансового контролю.

6. Ревізія як основний метод фінансового контролю, їх види.

7. Порядок проведення планових І позапланових перевірок органами фінансового контролю.

8. Чим відрізняється метод фінансового контролю від методики його проведення?

9. Сутність аудиторського контролю. Права Аудиторської палати.

10. Права й обов'язки аудиторів. ,-;

11. Зміст і значення висновку аудиторської перевірки. , , -

ОСОБЛИВА ЧАСТИНА

Модуль 2

Правове регулювання

державних і місцевих

централізованих

фондів коштів

Глава 5. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО І БЮДЖЕТНА СИСТЕМА УКРАЇНИ

• Бюджет як економічна і як правова категорія

• Значення бюджету для функціонування держави і органів місцевого самоврядування

• Бюджетне право й особливості бюджетно-правових норм і бюджетно-правових відносин

• Бюджетна система України та принципи її побудови

• Зведений бюджет і його призначення

• Правове регулювання структури бюджетів

§ 1. Поняття бюджету та його значення для функціонування держави й органів місцевого самоврядування

Зміст і направленість діяльності нашої держави відповідно до Конституції України визначають права, свободи людини І громадянина та їх гарантії. Людина, її життя, здоров'я, честь, достоїнство і безпека повинні в Україні стати найвищою соціальною цінністю. Дня виконання завдань і функцій, визначених Конституцією, державі потрібні матеріальні засоби, які в умовах товарно-грошових відносин, ринкової економіки мають грошовий вираз. Кошти потрібні всім без винятку державам, і вони їх отримують із централізованих фондів коштів, що знаходяться в їх розпорядженні, — бюджетів.

Бюджет є тим централізованим фондом кожної держави або муніципального органу, з якого протягом певного, встановленого законодавством періоду, можна використовувати кошти на фінансування щоденних потреб. Сукупність усіх бюджетів на території держави складають її бюджетну систему.

Відомий вчений, юрист, що займався питаннями фінансового права, сформулював поняття "бюджет" так: під бюджетом у вузькому розумінні вважають загальне можливе обчислення майбутніх видатків і очікуваних для їх покриття доходів держави із підведеним балансом для певного майбутнього періоду часу, який має назву фінансовий або бюджетний рік¹ .

Багато науковців вважають, що бюджет держави — це її фінансовий план. У держави багато фінансових планів, наприклад, баланс фінансових ресурсів, кошторис бюджетної установи й т. ін. Бюджет стосовно всіх фінансових планів завжди має координуючий характер. Адже для успішного функціону-

¹ Иловайский С. Я. Учебник финансового права / Под ред. Н.П. Яснопольс-кого, профессора Университета святого Владимира в Києве. — Одесса, 1912. — С. 140.

Фінансове право України

109

вання державі необхідно запланувати таку кількість доходів, які надійдуть у централізований фонд і яких вистачить для фінансування першочергових, пріоритетних видатків, без покриття яких їй не обійтися. Планувати на далеку перспективу важко, оскільки надходження до бюджету — це частина національного доходу, тому ці надходження треба планувати на певний період, коли їх можна підрахувати.

Внесення платежів до бюджету і одержання коштів органами держави і органами місцевого самоврядування для покриття витрат, пов'язаних із виконанням ними завдань і функцій, — це суспільні відносини, пов'язані із формуванням, розподілом і використанням централізованих фондів коштів, тобто мова йде про бюджет як економічну категорію.

Київський професор-економіст О. Д. Василик визначає державний бюджет України як централізований фонд фінансових ресурсів держави, який використовується нею для виконання покладених Конституцією функцій¹ . Тепер є визначення бюджету і в Бюджетному кодексі: "Бюджет — план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади АРК та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду² ,

Юристи-фінансисти вважають, що бюджет можна розглядати як економічну й юридичну категорії³ .

Бюджет як економічна категорія — це сукупність суспільних відносин при формуванні, розподілі та використанні централізованого фонду коштів на рівні держави й органів місцевого самоврядування, необхідних державі і місцевому самоврядуванню для виконання їхніх завдань і функцій.

За матеріальним змістом бюджет — централізований фонд коштів держави або муніципального органу, який здійснює функції на певній адміністративній території. Бюджет у державі затверджується законом, а в адміністративно-територіальних одиницях — рішеннями відповідних представницьких органів — рад. Цими актами, в першу чергу, покладаються обов'язки на відповідні органи виконавчої влади з мобілізації коштів, необ-

¹ Василик Д. Державні фінанси України. — К.: Вища школа, 1997. — С. 28,

² Див.: ст. 2 Бюджетного кодексу України.

³ Див.: Финансовое право. Учебник / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. — М„ 1999. — С. 139; Финансовое право / Под ред. проф. Грачевой Е.Ю. и проф. Толстопятенко Г.П. — М: Проспект, 2003. — С. 63.

110

Л. К. Воронова

хідних для виконання запланованих видатків, пов'язаних із функціонуванням держави чи органу місцевого самоврядування. Усі доходи, які формують бюджет, справляються державою (або стягуються, якщо не вносяться в силу покладеного на всіх, хто має доходи, Конституцією України обов'язку) на підставі постійно діючого законодавства. Але чинне законодавство про доходи встановлює види платежів, розміри, і, виходячи із суми прибутку або доходу окремого платника, тоді вони надходять до бюджету. Законодавство встановлює також види видатків, нормує їх. Проте чинне законодавство про доходи і видатки не може визначити загального обсягу доходів і видатків, необхідних державі або органу місцевого самоврядування на певний плановий період.

Це робиться в акті про бюджет — законі про державний бюджет або рішенні відповідної місцевої ради, де встановлюється загальна сума доходів, які необхідно зібрати в планованому році, І загальна сума видатків, потрібних для виконання першочергових завдань, що стоять перед державою і органами місцевого самоврядування.

У правовому призначенні бюджету полягає і одна з найважливіших гарантій закономірності І необхідності управління в країні, оскільки прийняття і виконання будь-якого управлінського рішення вимагає витрат коштів. Правове значення бюджет має тільки в країнах, де парламент приймає бюджет у формі закону (а муніципальний орган у формі рішення місцевого представницького органу). Саме в цьому і виявляється воля представницького органу влади.

Бюджет має і політичне значення, оскільки своїм волевиявленням законодавчий орган затверджує обсяг доходів і видатків бюджету. Цим парламент зобов'язує уряд виконувати закон і ставити свою діяльність під контроль. Те саме слід сказати І про рішення місцевих представницьких органів про місцеві бюджети.

Бюджет відіграє різну роль у житті кожної країни. Його можна розглядати в таких аспектах:

— у матеріальному — як документ, в якому об'єднуються доходи і видатки держави або органу місцевого самоврядування;

— в юридичному — як закон або рішення місцевих органів про бюджет, тобто юридичні акти різної правової форми;

— в адміністративному як попередній план доходів і видатків;

— у бухгалтерському — як зведену таблицю зібраних доходів і видатків (за класифікацією доходів і видатків);

Фінансове право України

111

#- у політичному —- як дозвіл законодавчого (або місцевого ■Ь представницького) органу уряду на формування і викорис-ііЬ; тання державних (і місцевих) фінансових ресурсів; -*— в економічному і соціальному — як інструмент впливу деручі жави або органу місцевого самоврядування на економічне і _а соціальне життя країни¹ .

Сутність бюджету будь-якої держави визначається її соціально-економічним устроєм, завданнями і функціями. Головною метою економічного розвитку України є подолання кризових явищ І припинення падіння виробництва, укріплення фінансово-кредитної і грошової системи.

У соціальній сфері держава прагне підвищення життєвого рівня трудящих, поступового введення нових елементів соціального забезпечення, вдосконалення форм надання допомоги малозабезпеченому населенню. Суверенна держава забезпечує оборону країни і фінансує витрати, пов'язані з виконанням цієї функції. Держава фінансує видатки, пов'язані з утриманням правоохоронних органів, органів державної виконавчої влади, що і визначає видатки бюджетів. Перехід до ринкової економіки робить основним доходним джерелом податкові платежі юридичних і фізичних осіб, а також усі види неподаткових платежів.

Виходячи із вищевикладеного державний бюджет та бюджети органів місцевого самоврядування можна визначити як установлений нормами закону, прийнятого Верховною Радою України або рішенням органів місцевого самоврядування, план формування, розподілу І використання централізованого (для держави або відповідної території) фонду коштів, необхідного для виконання завдань і функцій держави в цілому і адміністративно-територіальних одиниць, що очолюються органами місцевого самоврядування.

У більшості країн бюджет приймається на один рік. Річний бюджет було введено у Великобританії ще в XVII столітті. І поступово принцип щорічності став одним з основних. Парламент дає згоду виконавчій владі збирати доходи, встановлені законодавством, і витрачати їх на санкціоновані ним витрати тільки протягом певного періоду, який одержав назву бюджетного періоду, фінансового або адміністративного року. Як правило, цей період триває 12 місяців у всіх державах. Од-

¹ Рижкова Е. А. Бюджетное право и процес // Сб. научньк трудов МГИМО. — М. — Внп. II. — С. 42.

112

Л. К. Воронова

нак початок цього періоду не збігається в різних країнах. В Україні ст. 96 Конституції встановила, що Державний бюджет затверджується щорічно на період із 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин — на Інший період.

Як і в Україні, бюджетний рік відповідає календарному в Росії, Австрії, Бельгії, Італії, Польщі, Франції, Швейцарії та деяких Інших країнах.

Із 1 квітня бюджетний рік починається у Великобританії, Данії, Японії; з 1 червня — в Австралії, Норвегії, Швеції; з 1 жовтня — в США, Нігерії. Початок бюджетного року пристосовується до закінчення бюджетної сесії парламенту країни, в якій приймається бюджет.

Принцип щорічності порушується в державах, де поруч зі щорічним приймаються бюджети, в яких виконавчій владі дозволяється використовувати 1/12 частку минулорічного, існують квартальні бюджети, затверджуються бюджетні асигнування в формі консолідованих кредитів, які не вимагають щорічного підтвердження (наприклад, Цивільний лист у Великобританії") і т. ін.¹

Законодавство кожної держави встановлює не тільки тривалість бюджетного періоду, але й термін, до якого закон про бюджет повинен бути прийнятий. Так, ст. 44 Бюджетного кодексу України встановила, що Закон про Державний бюджет України має бути прийнятий до І грудня року, що передує плановому. Верховна Рада не може затримувати бюджетні матеріали, встановивши строк, протягом якого проект закону про Державний бюджет вважається таким, що знаходиться у Верховній Раді (ст. 45 Бюджетного кодексу).

Стаття 96 Конституції України передбачає можливість за особливих обставин затвердження бюджету на інший період, а ст. З Бюджетного кодексу вказує на обставини, коли бюджетний період для Державного бюджету може бути іншим:

1) у випадках введення воєнного стану;

2) оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях;

3) оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних катастроф.

¹ Рьіжкова Е. А. Бюджетное право і бюджетний процесе. — С. 38-42.

Фінансове право України

113

Прийняття Державного бюджету України на інший бюджетний період може потягти за собою прийняття на такий же період і місцевих бюджетів (п. 4 ст. З Бюджетного кодексу).

§ 2. Бюджетне право, його предмет і особливості. Бюджети о-правові норми і бюджетно-правові відносини

Бюджет — центральна ланка фінансової системи держави, а фінанси, як відомо, — це система грошових відносин, у про-цесі яких формуються і використовуються централізовані фонди коштів, необхідні для виконання завдань і функцій держави й органів місцевого самоврядування. Тому сукупність фінансово-правових норм, які регулюють відносини в галузі бюджету і складають бюджетне право, що є центральним розділом фінансового права.

Предметом бюджетного права є: відносини, що виникають у зв'язку із встановленням бюджетної системи, із формуванням, розподілом І використанням централізованих фондів коштів, що надходять у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування на кожній території. Ці відносини можна об'єднати в певні групи, які регулюють окремі сторони бюджетної діяльності:

1) встановлення видів бюджетів, які входять до бюджетної системи України, принципи їх зв'язку;

2) структуру доходів й видатків як бюджетної системи в цілому, так і кожного виду бюджетів, принципи розподілу доходів і видатків між бюджетами;

3) повноваження України і органів місцевого самоврядування в галузі бюджетної діяльності.

В юридичній літературі норми бюджетного права за змістом поділяються на матеріальні та процесуальні¹ .

Бюджетні матеріальні норми закріплюють структуру бюджетної системи України, перелік доходів І видатків та порядок їх розподілу між бюджетами, а також повноваження суб'єктів правовідносин у галузі бюджетів.

Процесуальні норми встановлюють порядок проходження бюджету — складання і розгляд проекту бюджету, затвердження й виконання бюджету, а також складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Химичева Н. И. Субьектьі бюджетного права. — Саратов, 1978. — С. 48.

114

Л. К. Воронова

Для здійснення владних повноважень органи, що представляють державу або окрему адміністративно-територіальну одиницю, повинні мати у своєму розпорядженні централізований фонд коштів — бюджет. Право на власний бюджет — основне матеріальне право. Із нього випливають й інші: право на одержання в бюджет визначених законодавством доходів і фінансування заходів, пов'язаних із функціонуванням держави, територіальних громад. Отже, бюджетне право як підгалузь фінансового права — це сукупність правовик норм, які регулюють бюджетний устрій, структуру та порядок розподілу доходів і видатків між ланками бюджетної системи, повноваження держави і органів місцевого самоврядування в галузі бюджетів і бюджетний процес.

Бюджетно-правові норми, які складають бюджетне право — підгалузь фінансового права, природно, є видом фінансово-правових. Для них характерні всі особливості фінансово-правових норм, про які ми говорили в Загальній частині. Усі вони мають категоричний характер, суми платежів, які планувалися при складанні бюджету, стають обов'язковими після затвердження акта про бюджет.

Органи виконавчої влади зобов'язані виконати приписи, вміщені в акті про бюджет щодо мобілізації доходів, і мають право на цільове використання їх у розмірах, передбачених у цих актах. Загалом, учасники бюджетних відносин мають права і обов'язки, покладені на них нормами актів бюджетного законодавства. Врегульовані бюджетно-правовими нормами бюджетні відносини набувають форми бюджетних правовідносин.

Бюджетні правовідносини — вид фінансово-правових відносин. Вони, як і всі фінансово-правові, виникають із фінансової діяльності і мають грошовий характер; одна сторона відносин має владні повноваження стосовно Іншої сторони, яке б місце в системі органів держави вона не посідала; виникають, змінюються і припиняються вони тільки в зв'язку із нормативно-правовими актами. Але бюджетна діяльність — вид фінансової і має свої специфічні особливості, які не можуть не впливати на правовідносини. По-перше, як і всі види фінансових, бюджетні відносини виникають, змінюються і припиняються на підставі законів (ст. 92 Конституції України). Стаття 96 Конституції встановила, що Державний бюджет України затверджується на період з 1 січня до 31 грудня, тобто закон про бюджет приймається на один річний період, а всі відносини, що виникають на його основі, діють стільки ж — один пе-

Фінансове право України

115

ріод — з 1 січня до 31 грудня¹ . Це дає можливість виявити таку особливість бюджетних правовідносин як періодичність. Із початком нового бюджетного періоду і дією нового закону про державний бюджет або рішення місцевої ради про відповідний місцевий бюджет виникають бюджетні правовідносини (як правило, між тими ж сторонами) на новій правовій підставі і тривають до кінця бюджетного періоду.

Другою особливістю бюджетних правовідносин є те, що в них бере участь більш вузьке коло суб'єктів, ніж в інших видах фінансових правовідносин. Суб'єктами бюджетних правовідносин є юридичні особи, які беруть участь у розподілі доходів і видатків між різними видами бюджетів, або які одержують із державного або місцевих бюджетів кошти в різних формах (фінансування, дотацію, субвенцію і т. ін.), або беруть участь хоча б в одній стадії бюджетного процесу (складанні, розгляді, затвердженні чи виконанні бюджету). Таким чином, не бувають суб'єктами бюджетних правовідносин юридичні особи — підприємства й організації недержавної І немуніци-пальної форми власності. їх взаємовідносини із бюджетом опосередковуються через податкові або кредитні відносини.

Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин і окремі громадяни. їх взаємовідносини із бюджетом також опосередковуються через податкові, трудові, цивільні та інші правовідносини.

Бюджетні відносини згідно зі с. 4 Бюджетного кодексу регулюються такими нормативно-правовими актами:

1) Конституцією України;

2) Бюджетним кодексом;

3) Законом про Державний бюджет України;

4) іншими законами, які керують процесом складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного та місцевих бюджетів;

5) нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, прийнятими на підставі і на виконання Бюджетного кодексу та інших законів України;

¹ У нашій державі останнім часом увійшло в практику залишати приписи «конів про державний бюджет діяти довше, ніж один бюджетний період. Це * основному стосується ставок обов'язкових платежів. Хоча це йде в розріз із ммним законодавством, але строк дії приписів законів по державний бюджет продовжуються також законами.

116

Л. К. Воронова

6) нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади;

7) рішенням органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, Бюджетного кодексу та Закону про Державний бюджет.

Україна як суверенна держава розширює свої міжнародні зв'язки за міжнародними договорами. Якщо міжнародним договором, поданим на ратифікацію, встановлені Інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, такі положення приймаються окремими законами щодо внесення змін до відповідних законів і розглядаються Верховною Радою України одночасно із цим міжнародним договором при його ратифікації.

Для законопроектів, внесених до Верховної Ради України, які впливають на доходну або видаткову частину бюджетів, Бюджетним кодексом в ст. 27 передбачено особливий порядок подання і розгляду Верховною Радою України. У будь-якому разі жодна зміна не повинна призвести до збільшення державного боргу і державних гарантій, розмір яких установлено Законом про Державний бюджет України, слід також одержати експертний висновок Комітету з питань бюджету Верховної Ради і Міністерства фінансів України. Такі закони мають бути оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.

Основним систематизованим джерелом серед вказаних нормативно-правових актів є Бюджетний кодекс України, який введено в дію з 1 січня 2002 р. і складається із шести розділів¹ .

Розділ перший. Загальні положення. У розділі визначаються відносини, що регулюються кодексом, роз'яснюються основні терміни, дається визначення бюджетного періоду, перелік джерел бюджетного законодавства, принципи побудови бюджетної системи, поняття бюджетної класифікації. У ньому дається визначення бюджетного процесу по всіх ланках бюджетної сис-

¹ Зараз розглянемо тільки загальний зміст Кодексу. Кожний розділ буде проаналізовано в наступних питаннях бюджетного права.

Фінансове право України

117

теми. Вказані головні розпорядники бюджетних коштів, їх повноваження, порядок формування резервних фондів для різних видів бюджетів, порядок проведення фінансового контролю й аудиту, обнародування бюджетних матеріалів.

Розділ другий. Державний бюджет України. У ньому визначається склад доходів і видатків Державного бюджету. Регламентується порядок складання прогнозів Державного бюджету України, Основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту бюджету Верховною Радою України в трьох читаннях, затвердження Державного бюджету України, розкривається роль Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, державного казначейства на різних стадіях бюджетного процесу. Визначаються основи ведення бухгалтерського обліку і заключення бюджету після закінчення бюджетного періоду.

Розділ третій. Місцеві бюджети. У ньому визначаються доходи І видатки місцевих бюджетів, закріплені за ними. Регламентуються стадії бюджетного процесу у місцевих бюджетах.

Розділ четвертий. Міжбюджетні відносини. У ньому подані критерії розмежування видів видатків між бюджетами і витрати, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Розкривається механізм передання коштів для виконання власних повноважень між місцевими бюджетами І передання права на виконання делегованих повноважень. Визначаються фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, регулюються питання міжбюджетних трансфертів, дотацій вирівнювання місцевим бюджетам, різних видів субвенцій із державного бюджету.

Розділ п 'ятий. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення. У розділі визначаються повноваження з контролю Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державного казначейства, державної контрольно-ревізійної служби, Верховної Ради І Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевого самоврядування. Визначені поняття бюджетного правопорушення, критерії нецільового використання бюджетних коштів, порядок прийняття рішення про накладення стягнення і його оскарження. Міністерство фінансів визначає форму, порядок передачі за призначенням протоколу про бюджетні правопорушення.

118

Л. К. Воронова

Розділ шостий присвячено перехідним положенням. У ньому визначається термін дії деяких приписів Кодексу — до п'яти років і визначено перелік законів, які необхідно прийняти Верховній Раді України для того, щоб бюджетне законодавство відповідало Бюджетному кодексу України.

У зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу приписи бюджетного законодавства можуть застосовуватися лише тоді, коли вони не суперечать нормам Конституції України, Бюджетного кодексу України і законів про Державний бюджет України.

§ 3. Бюджетна система України і принципи її побудови

Бюджетна система України, як це записано в ст. 5 Бюджетного кодексу, складається з Державного і місцевих бюджетів.

До місцевих бюджетів належать: бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах, а також бюджети місцевого самоврядування — бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Таким чином, в основу побудови бюджетної системи України покладено адміністративно-територіальний поділ України.

Правом на бюджет наділяється територія в особі органів, що очолюють її: держава, область, район, місто, село. Представницький орган, що очолює територію, затверджує відповідний бюджет, надаючи основному фінансовому плану правову форму закону або рішення органу місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс (ст. 7) установив такі принципи побудови бюджетної системи України:

1) єдність бюджетної системи, яка забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання і ведення бухгалтерського обліку й звітності; 2) збалансованість повноважень на витрату бюджетних коштів не може бути більше, ніж включено в бюджет на ці цілі. Однак Державний бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим, міські бюджети можуть бути прийняті на певний бюджетний період із дефіцитом, але тільки за умови наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту. Такими джерелами можуть бути державні внутрішні й зовнішні позики органів влади Автономної Республіки Крим, внутрішні й зовнішні позики органів місцевого самоврядування (ст. 15 Бюджетного кодексу). Законодавство України

Фінансове право України

119

наділяє Кабінет Міністрів правом одержувати позики в межах, які встановлені Законом про Державний бюджет. За дорученням Кабінету Міністрів України міністр фінансів України може здійснювати державні внутрішні і зовнішні позики. Внутрішні позики можуть здійснювати і Верховна Рада Автономної Республіки Крим, і міські ради, а зовнішні — виключно ради міст Із населенням понад вісімсот тисяч (ст. 16 Бюджетного кодексу). Величина основної суми боргу держави не повинна перевищувати 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту. Профіцит бюджету (перевищення доходів над видатками) затверджується виключно з метою погашення основної суми боргу;

3) самостійність — держава і органи місцевого самоврядування самостійні в галузі своїх бюджетів. Держава не відповідає за взяті органами місцевого самоврядування бюджетні зобов'язання, а органи місцевого самоврядування не несуть відповідальності за бюджетними обов'язками, які взяті кожним з них, а також за бюджетними обов'язками держави. Усі вони самостійно затверджують свої бюджети, вносять до них зміни І затверджують звіти про виконання

бюджету;

4) повнота означає, що в бюджети включаються всі надходження і видатки, які здійснюються відповідно до норматив- . но-правових актів органів держави і місцевого самоврядування; Ці

5) обгрунтованість — це формування бюджетів на підставі реальних показників економічного і соціального розвитку держави, розрахунків надходжень до бюджетів і видатків бюджетів, які здійснюються згідно із затвердженими методиками і правилами;

6) ефективність — складання і виконання бюджету повинно здійснюватися при використані мінімальної кількості коштів для досягнення мети;

7) субсидіарність (лат. зиЬзІолагіиз — резервний, допоміжний) — такий розподіл доходів і видатків між ланками бюджетної системи, при якому надання громадських послуг максимально наближується до їх безпосереднього споживача;

8) цільове використання коштів, тобто покриття тільки запланованих потреб;

120

Л. К. Вороновії

9) справедливість і неупередженість — бюджетна система в Україні повинна будуватися так, щоб доходи і видатки включалися до бюджетів без упередженості, все національне багатство розподілялося справедливо між територіальними общинами й громадянами¹ ;

10) публічність і прозорість — тобто всі" акти бюджету повинні бути оприлюднені після затвердження їх відповідними представницькими органами — Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами² ;

11) відповідальність учасників бюджетного процесу. Вперше в нашому бюджетному законодавстві з'явився розділ, присвячений відповідальності учасників бюджетного процесу. Тепер відповідальність кожного учасника бюджетного процесу за свої дії або бездіяльність взята за принцип.

Отже, бюджетна система України — це заснована на економічних відносинах, державному устрою і врегульована правовими нормами сукупність видів бюджетів, які діють на території України.

§ 4. Зведений бюджет держави

Для прогнозування й аналізу економічного та соціального розвитку держави, адміністративно-територіальних утворень, розрахунків соціальних і фінансових нормативів, аналізу ефективності бюджетних видатків і підстав надання допомоги бюджетам в Україні складається зведений (консолідований) бюджет.

Зведені бюджети створюються на державному, обласному, районному і міському (із районним поділом) рівнях.

Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України; зведеного бюджету Автономної Республіки Крим; зведених бюджетів областей І міст Києва та Севастополя,

¹ Судячи з відгуків населення, принципи субсідіарності та неупередженості, з одного боку, архаїчні, а з другого — дещо передчасні, хоча кодекси складаються надовго, може, ця норма і діждеться свого застосування.

² Одним із принципів бюджетів у всьому світі є гласність і публічність. Гласність означає обов'язковість обговорення проекту бюджету парламентом (представницьким органом) і прийняття акта про бюджет, внесення в нього доповнень і змін, а публічність — обов'язкове обнародування бюджетних матеріалів для ознайомлення з ними всіх охочих. Наш Кодекс вперше дає принцип прозорості, тільки не має пояснення, що таке прозорість, може, це теж підсилена публічність?

Фінансове прано України

121

Зведений бюджет Автономної Республіки Крим має показники республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, зведеиих бюджетів її районів і бюджети міст республіканського значення.

До зведеного бюджету області входять показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення. Зведений бюджет району становить показники районного бюджету, бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів.

Зведений бюджет міста з районним поділом вмішує показники міського бюджету і бюджетів районів, а якщо місту або району в місті адміністративно підпорядковані інші міста, села або селища, зведений бюджет міста або району в місті (наприклад, райони в м. Києві) включає показники цих бюджетів.

Зведені бюджети не затверджуються, вони мають розрахун-ково-інформ аційний характер.

§ 5. Правове регулювання структури бюджетів

Бюджетний кодекс передбачає поділ державного бюджету на загальний і спеціальний фонди. Такий поділ може бути проведено в законі про державний бюджет¹ . Кодекс визначає і конкретний можливий зміст загального і спеціального фондів. Загальний фонд включає:

1) усі доходи бюджету, крім тих, шо призначені для зарахування до спеціального фонду;

2) усі видатки бюджету за рахунок надходжень до загального фонду;

3) фінансування також провадиться у загальний фонд.

Спеціальний фонд становить: бюджетні призначення на витрати за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти, подарунки (у вартісному обчисленні), одержані розпорядниками на конкретні цілі; різницю між доходами і видатками спеціального фонду.

Передання коштів між загальним і спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет чи рішення відповідної ради.

¹ Ст. 13 Бюджетного кодексу не має форми обов'язкового припису, але вже кілька років Державний, а за ним і місцеві бюджеті поділяються на 2 частини.

122

Л. К. Воронова

Норми Бюджетного кодексу встановили: платежі за рахунок спеціального фонду здійснюються в межах коштів, що надійшли до цього фонду на відповідну мету, І заборонили створення позабюджетних фондів (п. 7, 8 ст. 13 Бюджетного кодексу)¹ .

Витрати бюджетних коштів супроводжують діяльність будь-якого державного органу, органу місцевого самоврядування і бюджетних організацій, тому розмежування доходів і видатків між видами бюджетів починається із розподілу видатків.

Функціональні повноваження органів держави й органів місцевого самоврядування поділяються на: неделеговані, делеговані й власні.

Неделеговані державні повноваження пов'язані із забезпеченням конституційного устрою держави, Із суверенітетом, охороною державних кордонів і правопорядку.

Такі повноваження належать тільки державі і не можуть бути передані місцевому самоврядуванню. Тому і видатки, пов'язані з ними, фінансуються з Державного бюджету. Із нього ж фінансуються державне управління, законодавча І виконавча влада, Адміністрація Президента України, судова влада, міжнародна діяльність, фундаментальні дослідження, обслуговування державного боргу, інші загальнодержавні програми (ст. 87 Бюджетного кодексу).

Делеговані державні повноваження пов'язані з функціями держави, але їх можна передати місцевому самоврядуванню з метою більш ефективного їх виконання. Проте ст. 85 Бюджетного кодексу має застереження: право на здійснення видатків держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів або їх частки, а також трансфертів із Державного бюджету України).

Бюджетний кодекс забороняє здійснення впродовж бюджетного періоду видатків на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів.

¹ До 1998 року цільові платежі спрямовувалися на формування позабкн »* джетних фондів. Після ліквідації державних і місцевих позабюджетних фондів цільові платежі йдуть у доходиу частину спеціального фонду відповідного ■ бюджету і витрачаються після їх надходження суворо за цільовим призначен- ~ ням.

Фінансове право України __________*23

Власні повноваження органів місцевого самоврядування — це функції, покладені Конституцією України і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" на місцеві органи. Видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень органів місцевого самоврядування, фінансуються за рахунок місцевих бюджетів.

Ст. 86 Бюджетного кодексу встановила, що розмежування видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

1) перша група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів (наприклад, школи, амбулаторії, медичні пункти, дитячі установи). Ці видатки фінансуються з бюджетів сіл, селищ, міст та об'єднань;

2) друга група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України (наприклад, надання повної середньої освіти, лікарні, культурні заклади тощо). Видатки другої групи фінансуються з бюджетів міст республіканського в Автономній Республіці Крим та обласного значення, а також районних бюджетів;

3) третя група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки фінансуються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Із бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.

В основу розподілу видатків між ланками бюджетної системи покладені також принципи відомчої підпорядкованості та територіального розміщення об 'єкта фінансування і місця проведення заходів.

Доходи бюджетів формуються за допомогою чотирьох методів мобілізації коштів:

124

Л. К. Воронова

І) пряме вилучення доходів від державного сектора економіки. Держава має право на підприємницьку діяльність і використання одержаних від неї прибутків, хоча надходження від цієї діяльності невеликі. Адже держава залишає ^приватизованими ті сфери діяльності, які або не приваблюють приватних підприємців через неприбутковість, або продукція та послуги цих підприємств дуже потрібні державі. Ці об'єкти знаходяться у державній власності не для одержання прибутків, а для випуску потрібної продукції і надання необхідних послуг;

2) одержання доходів від природних ресурсів, майна і послуг, власником яких є держава;

3) перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків й інших обов'язкових платежів;

4) залучення кредитів.

Джерела формування доходів бюджетів можуть бути внутрішніми (в основному — це ВВП) і зовнішніми (міжнародний кредит, оподаткування експортно-імпортної діяльності, валютне регулювання) .

В юридичній літературі прийнято доходи бюджетів класифікувати за соціально-економічною ознакою на доходи від господарюючих суб'єктів усіх форм власності, на підставі якої вони діють, І від громадян. За юридичними формами — на податки і неподаткові платежі. За порядком включення доходів до бюджетів вони поділяються на закріплені і регулюючі² .

Склад доходів Державного бюджету України визначається статтею 29 Бюджетного кодексу. До Державного бюджету України входять:

¹ Опарін В. М„ Малька В. /., Кондратюк С. Я., Коломієць Г. Б. Бюджетна система — К., 2002. — С. 26, 27.

² До вступу в силу Бюджетного кодексу в Державний бюджет України включалися тільки закріплені доходи. Бюджетний кодекс увів у дію міжбю-джетні трансферти — суми коштів, які передаються як із державного бюджету до місцевих, так і ті, які надходять із місцевих до Державного бюджету. Закріпленими доходами називаються такі, які визначаються постІйнодіючим законодавством (Бюджетним кодексом), вони надходять до бюджету, за яким закріплені, у повній сумі територіальних надходжень. Наприклад, податок на додану вартість закріплений за Державним бюджетом, тому всі суми надходження цього податку на території України включаються до Державного бюджету. Надходження по закріплених доходах можна планувати при складанні місцевого бюджету і не чекати рішення після другого читання проекту бюджету, бо закріплені періодичним законодавством види доходів не змінюються.

Фінансове право України

125

1) доходи, що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори й обов'язкові платежі, а також згідно із Законом України "Про основи соціальної захищеності Інвалідів", від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Державного бюджету України, та інших, визначених законодавством джерел, включаючи кошти від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам І організаціям, а також проценти І дивіденди, нараховані на частку майна, що належить державі в майні господарських товариств. Не включаються до Державного бюджету доходи, закріплені за місцевими бюджетами;

2) гранти і дарунки у вартісному обчисленні;

3) міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів¹ .

До місцевих бюджетів включаються доходи, необхідні для виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс (ст. 64) визначає склад доходів, закріплених за бюджетами місцевого самоврядування, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Вони складають "кошик" доходів бюджетів місцевого самоврядування. Прибутковий податок із населення має значну питому вагу в доходах місцевих бюджетів усіх ланок. Оскільки заробітна плата повинна сплачуватися щомісяця, цей дохід місцевих бюджетів відіграє провідну роль у забезпеченні функціонування місцевих органів, тому нормативи відрахувань його до місцевих бюджетів встановлюються диференційовано:

1) до доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100% територіальних надходжень;

2) до доходів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) і обласного значення — 75% територіальних надходжень; а до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ або їх об'єднань — 25% територіальних надходжень.

Якщо територіальні громади Автономної Республіки Крим і областей планують спільні соціально-економічні й культурні

Щодо другої групи доходів, то їх планувати дуже важко, бо вони надходять у добровільному порядку. Третя група доходів — міжбюджетні трансферти з місцевих доходів — вони і є за порядком включення регулюючими доходами Державного бюджету України.

128

Л. К. Воронова

У сучасних умовах, коли прогнозні показники місцевих бюджетів верхнього рівня перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, який обраховується із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для таких бюджетів установлюється обсяг коштів, які необхідно передати до Державного бюджету. Із Державного бюджету до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів надходить додаткова дотація на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ. Крім того, Верховна Рада України в Законі "Про Державний бюджет України" визначає і розподіл сум додаткової дотації між ланками бюджетної системи.

Із Державного бюджету місцевим бюджетам виділяється субвенція на виплату допомоги сім'ям із дітьми, малозабезпеченим сім'ям та інвалідам з дитинства і дітям-Інвалідам, а також на надання пільг ветеранам війни і праці, ветеранам військової служби, ветеранам органів внутрішніх справ та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовІдведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот.

Субвенції із Державного бюджету надаються як на соціальні, так і на культурні заходи. Згідно з нормою Бюджетного кодексу видатки фінансуються тільки з того бюджету, на який вони віднесені, якщо ж вони фінансуються Із іншого бюджету, така дія кваліфікується як нецільове використання бюджетних коштів.

Обсяги цих видатків безспірно вилучаються з відповідного місцевого бюджету до Державного бюджету органами Державного казначейства у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів.

Міські (Києва, Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) і районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам селищ, сіл, міст районного значення та їх об'єднань.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим і відповідні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів (ст. 101 Бюджетного кодексу):

1) субвенції на утримання об'єктів спільного користування або на ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

2) субвенції на використання власних повноважень територіальних громад селищ, сіл, міст;

3) субвенції на використання інвестиційних проектів.

Фінансове право України_______________________________*²⁹

Розподіл об'єму міжбюджетних трансфертів відповідно до Бюджетного кодексу і Закону "Про Державний бюджет" між вищестоящими ланками місцевих бюджетів визначаються на основі формули, яка враховує:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості і коригуючі коефіцієнти до них;

2) кількість жителів і споживачів послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

4) прогнозний показник "кошика" доходів бюджетів місцевого самоврядування для верхньої ланки місцевих бюджетів і бюджетів міст обласного значення І прогноз доходів, що визначаються Бюджетним кодексом — для районних бюджетів;

5) коефіцієнт вирівнювання.

Для забезпечення своєчасності, рівномірності І повноти перерахування міжбюджетних трансфертів Законодавством встановлено порядок їх надання.

Дотація вирівнювання і субвенції із Державного бюджету місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету органами Державного казначейства.

Перерахування міжбюджетних трансфертів з верхньої ланки місцевих бюджетів до Державного бюджету забезпечується відповідними органами Державного казначейства.

Порядок перерахування дотацій вирівнювання І субвенцій Із Державного бюджету місцевим бюджетом і з місцевих до Державного, а також перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначається Кабінетом Міністрів України.

У випадках касового розриву при виконанні місцевих бюджетів (неспівпадання терміну надходження і видачі коштів із бюджету) виконавчий орган може одержати банківську позичку на договірних засадах .

У випадках перерозподілу доходів і видатків місцевих бюджетів після їх затвердження необхідно проведення взаємороз-рпхунків між бюджетами.

Як установлено ст. 95 Конституції України, держава прагне до збалансованості бюджету України. Однак стан економіки в

¹ Відносини, які виникають між органами місцевого самоврядування і банками з приводу позичок, не регулюються нормами Бюджетного кодексу, бо їм — цивільно-правові, а з місцевого бюджету буде повернено борг банку і плата за використання позички.

130

Л. К. Воронова

країні поки що не завжди дає можливість скласти такий бюджетний план, який би включив першочергові пріоритетні видатки і таку кількість доходів, які б могли дати необхідну суму коштів для їх покриття. Тому стаття 14 Бюджетного кодексу передбачає можливість прийняття Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом, але тільки у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Ст. 72 Бюджетного кодексу дозволяє приймати бюджет Автономної Республіки Крим та міські бюджети з дефіцитом виключно у частині дефіциту бюджету розвитку, але на суму вільного залишку бюджетних коштів. По спеціальному фонду з дефіцитом приймаються бюджет АР Крим та міські бюджети у частині дефіциту бюджету розвитку, який покривається запозиченнями.

Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України. Запозичення не можна використовувати на покриття поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги.

Міністр фінансів від імені Кабінету Міністрів з метою економії коштів та ефективності їх використання має право вибрати кредитора, вид позики і валюту запозичення.

Витрати на погашення зобов'язань із боргу здійснюються Відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування, незалежно від обсягу коштів, які передбачаються в Законі про Державний бюджет або рішенні про місцевий бюджет.

Ст. 72 Бюджетного кодексу вміщує заборону прийняття з дефіцитом обласних, районних, районних у містах, сільських та селищних бюджетів.

Контрольні запитання

1. Сутність загального і спеціального фондів бюджету.

2. Сутність бюджетного регулювання.

3. Основні види трансфертів.

4. Дотація вирівнювання та ЇЇ сутність.

5. В яких випадках у місцеві бюджети можуть залучатися позичені кошти?

Фінансове право України

131

6. Принципи розподілу видатків бюджетів.

7. Принципи розподілу доходів місцевих бюджетів.

8. Порядок розподілу доходів місцевих бюджетів при фінансуванні спільних соціально-економічних і культурних програм.

Глава 6. БЮДЖЕТНІ ПОВНОВАЖЕННЯ

УКРАЇНИ Й ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

• Бюджет як головна матеріальна база функціонування держави і органів місцевого самоврядування

• Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування

§ 1. Поняття бюджетних повноважень

Конституція України надала право на власний бюджет як матеріальну фінансову базу функціонування державі та органам місцевого самоврядування всіх рівнів. Важливим положенням Конституції України є твердження, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Цей пункт відповідає Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місцевого самоврядування, які передбачають вагомі гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування при здійсненні ними бюджетних повноважень. Відповідно до ст. 8 Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень¹ .

У Бюджетному кодексі, як взагалі в законодавстві та юридичній науці, бюджетні повноваження об'єднуються одним поняттям — повноваження. Право на затвердження бюджету і звіту про його виконання покладається на державний або муніципальний орган (а це може бути тільки представницький орган) одночасно й обов'язок вжити всіх заходів, щоб це пра-

¹ Муніципальне право України. — К., 2000. — С. 274.

132

Л. К. Воронова

во реалізувати в інтересах громадян, які проживають на території держави або території, що представляє цей орган місцевого самоврядування. Юристи кажуть, що повноваження — це "права — обов'язки"¹ . Але права й обов'язки у межах компетенції органу в галузі бюджету зберігають самостійний характер. Ці права дають державі й органам місцевого самоврядування можливість вибору першочергових пріоритетних видатків, бюджетних програм тощо, а обов'язки чітко регламентують дії законодавчого органу держави, представницького органу, муніципального, виконавчих органів протягом усього бюджетного періоду.

Загальне право на бюджет включає низку повноважень кожного владного державного чи місцевого органу, які визначаються чинним законодавством. Оскільки бюджет для органу державної влади й органу місцевого самоврядування є основним централізованим фондом коштів, без якого неможливе його існування, всі відносини, що виникають у галузі бюджетної діяльності, врегульовані нормами бюджетного (як частини фінансового) права.

Повноваження в галузі бюджетної діяльності — це закріплені нормами Конституції України та чинного законодавства за державою, її органами, органами місцевого самоврядування права й обоє 'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій в галузі бюджету на своїй території .

Конституційне право на бюджет у держави й органу місцевого самоврядування робить їх суб'єктами бюджетного права. Законодавством окреслюється зміст цієї правоздатності, тобто визначається сукупність суб'єктивних прав і обов'язків, якими наділені держава й органи місцевого самоврядування в галузі бюджету. Права та обов'язки в галузі бюджету цих суб'єктів установлюються не тільки бюджетним законодавством, але й законами про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, адміністративним правом. Для того щоб загалом визначити права й обов'язки держави й муніципальних органів у галузі їх бюджетів, необхідно "зібрати" норми різних галу-

¹ Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерацію. — М., 1997. — С. 251-256.

² Вважаємо вірним визначення повноважень місцевого самоврядування, яке дає проф. О. Ф. Фрицький. Див.: Муніципальне право України. — К., 2000.— С. 174.

Фінансове право України

133

зей права (конституційного, адміністративного і фінансового) в єдиний правовий інститут.

Бюджетні права (повноваження у вигляді прав І обов 'язків) — це суб'єктивні права (на відміну від бюджетного права як сукупності виду фінансово-правових норм), які належать органам держави й муніципальним органам.

Суб'єкти бюджетного права можуть мати суб'єктивні права і нести встановлені законодавством обов'язки. Аналіз норм Бюджетного кодексу, законів про органи місцевого самоврядування і місцеві державні адміністрації дає можливість класифікувати бюджетні повноваження України й органів місцевого самоврядування таким чином.

Бюджетні повноваження України:

1) в галузі зведеного бюджету України;

2) в галузі Державного бюджету;

3) в галузі місцевих бюджетів.

Бюджетні права місцевих органів самоврядування також можна об'єднати в три групи:

1) в галузі Державного бюджету;

2) в галузі свого бюджету (обласного, міського, районного);

3) в галузі бюджетів нижчестоящих органів місцевого самоврядування.

На кожному рівні бюджетної системи України бюджетні права (повноваження) мають свої особливості, пов'язані із загальними повноваженнями органів влади відповідного рівня (Автономна Республіка Крим, область, район і т. д.), але є й загальні риси, які дають можливість визначити бюджетні повноваження України Й органів місцевого самоврядування — це сукупність прав і обов'язків, встановлених законодавством, що належить їм в особі органів державної влади або місцевого самоврядування щодо формування проектів бюджетів, розгляду, затвердження і виконання відповідних бюджетів і регулювання бюджетних відносин на своїй території.

§ 2. Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування

Незалежність у галузі бюджету — це свідчення самостійності. Не може бути суверенної держави, яка не має коштів, що концентруються в бюджеті на першочергові потреби, І не може ними розпоряджатися. Правовий статус держави, її органів за-

134

Л. К. Воронова

конодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування обов'язково включає в себе право на власну фінансову базу у вигляді бюджету.

Бюджетні повноваження України як суверенної держави й органів місцевого самоврядування визначаються, перш за все, нормами Конституції України, яка встановлює повноваження Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України в галузі бюджетної діяльності.

На основі конституційних норм бюджетні повноваження розподіляються між представницькими та виконавчими органами різних рівнів.

Конституція України закріплює за Верховною Радою право затвердження законів, якими вводяться податки, інші доходи на формування доходної частини Державного і місцевих бюджетів. Розподіл бюджетних повноважень між Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України, між представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування одного рівня проводиться залежно від розподілу компетенції між різними гілками влади нормами Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та бюджетним законодавством, указаним в ст. 4 Бюджетного кодексу.

Розмежування бюджетних прав по вертикалі (представницькі і виконавчі органи держави та органи місцевого самоврядування) засновується на нормах Конституції України, які розподіляють повноваження між законодавчими і виконавчими органами державної влади й органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами.

Повноваження України як суверенної держави в галузі бюджету широкі. У Бюджетному кодексі України вони конкретизуються через повноваження органів державної влади, що виступають від імені України.

Згідно з нормами статей Конституції України та Бюджетного кодексу України до повноважень України в галузі бюджету належать:

— визначення основних напрямків бюджетної політики (ст. 33 Бюджетного кодексу);

— встановлення загальних принципів організації і функціонування бюджетної системи України (ст. 92 Конституції України та ст.ст. 5-7 Бюджетного кодексу);

— визначення видів видатків, які включаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Ст. 95 Конституції України встановила, що виключно Законом про Державний

Фінансове право України

135

бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (ст. 87 Бюджетного кодексу) та критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами (ст. 86 Бюджетного кодексу);

— визначення доходних джерел, які надходять у Державний та місцеві бюджети, що випливає зі ст. 92 Конституції України, яка встановила, що система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України;

— розподіл доходних джерел між Державним і місцевими бюджетами (ст.ст. 29, 64-68 Бюджетного кодексу);

— розмежування видатків між бюджетами, що враховуються при визначені міжбюджетних трансфертів (ст.ст. 88-90 Бюджетного кодексу);

— визначення дотації вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів (ст, 99 Бюджетного кодексу) та коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих (ст. 100 Бюджетного кодексу);

— визначення видів субвенцій, які надаються з Державного бюджету України в місцеві за порядком, визначеним Кабінетом Міністрів України (ст.ст. 102, 103, 105 Бюджетного кодексу) та порядок надання міжбюджетних трансфертів (ст. 108 Бюджетного кодексу);

— визначення можливості міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами (ст.ст. 101, 104, 106, 107 Бюджетного кодексу);

— затвердження єдиної бюджетної класифікації (ст.ст. 8, 9, 10, 11, 12 Бюджетного кодексу);

— встановлення системи заходів щодо збалансування бюджетів усіх рівнів на підставі ст.ст. 95 і 142 Конституції України та ст.ст. 64-69, 73-74 Бюджетного кодексу;

— встановлення основ бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування (ст.ст. 142-143 Конституції України, ст.ст. Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та у Бюджетному кодексі);

— встановлення принципів І основ бюджетного процесу для всіх рівнів бюджетів (ст.ст. 19-21, 75-79 Бюджетного кодексу);

— складання зведеного бюджету та звіту про його виконання (ст. 6 Бюджетного кодексу);

136

Л. К. Воронова

— здійснення методичного керівництва в бюджетній діяльності і контролю за дотримуванням бюджетного законодавства (ст.ст. 109-115 Бюджетного кодексу).

Ці повноваження належать Україні як державі, на території якої виробляється і здійснюється єдина бюджетно-фінансова політика.

Друга група бюджетних повноважень України пов'язана з тим, що головну роль у бюджетній системі України відіграє Державний бюджет.

У галузі Державного бюджету Україна має повноваження:

1) на затвердження Державного бюджету відповідно до ст. 85 Конституції України, ч. 5 ст. 44 Бюджетного кодексу;

2) на складання бюджету із загального та спеціального фондів (ст. 13 Бюджетного кодексу та закон про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період);

3) на одержання закріплених за Державним бюджетом доходів відповідно до ст. 29 Бюджетного кодексу;

4) на визначення напрямів використання бюджетних асигнувань та їх розмірів (ст. 95 Конституції України, ст. 87 Бюджетного кодексу);

5) на утворення в Державному бюджеті резервного фонду для Щ здійснення непередбачених видатків, що не мають постій- | ного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету, розміром не більше одного відсотка обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету (ст. 24 Бюджетного кодексу);

6) на визначення видів видатків, які включаються до Державного бюджету України і забезпечують конституційний лад держави, державну цілісність та суверенітет, незалежне судочинство та інші видатки, які не передаються на місцеві бюджети;

7) на надання трансфертів з Державного бюджету у вигляді:

— дотації вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;

— субвенції на здійснення програм соціального захисту;

— субвенції на компенсацію втрат доходів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

Фінансове право України

137

— субвенція на виконання Інвестиційних проектів;

— інші субвенції. Об'єми цих мІжбюджетних трансфертів затверджуються в Державному бюджеті окремо для кожного бюджету. Таким же порядком затверджуються трансферти, які передаються з місцевих бюджетів до Державного бюджету (ст. 100 Бюджетного кодексу);

8) внесення змін до закону про Державний бюджет України (ст. 52 Бюджетного кодексу);

9) на організацію і здійснення бюджетного процесу;

10) на встановлення граничного розміру дефіциту Державного бюджету І джерел його покриття (ст.ст. 14, 15 Бюджетного кодексу та щорічні закони про Державний бюджет) та застосування заходів при його зростанні в процесі виконання бюджетів (ст. 54 Бюджетного кодексу);

11) затвердження звіту про виконання Державного бюджету (ст. 85 Конституції України, ст. 62 Бюджетного кодексу);

12) проведення контролю за виконанням Державного бюджету та за дотриманням бюджетного законодавства (ст. 98 Конституції України, ст.ст. 109-113 Бюджетного кодексу).

У межах повноважень, встановлених у щорічних законах про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України може надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам підприємництва на умовах відплатності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб'єктів (ст. 17 Бюджетного кодексу).

Законом про Державний бюджет України Верховна Рада України щороку встановлює граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, величина якого не повинна перевищувати 60 відсотків фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України (ст. 18 Бюджетного кодексу).

Міністр фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України має право на здійснення внутрішніх та зовнішніх позичок у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України (ст. 15 Бюджетного кодексу).

Україна в особі Верховної Ради України та органів виконавчої влади наділена повноваженнями і щодо місцевих бюджетів. На підставі статей Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування" та Бюджетного кодексу України між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням встановлюються відносини щодо забез-

138

Л. К. Воронова

печення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на них функцій (ст. 142 Конституції України). Держава повинна:

— підтримувати фінансове місцеве самоврядування і брати участь у формуванні місцевих бюджетів (ст. І 42 Конституції України);

— гарантувати органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб (ст. 64 Бюджетного кодексу);

— затверджувати диференційовані та єдині нормативи відрахувань від загальнодержавних доходів і податків до місцевих бюджетів вищого рівня (ст.ст. 65, 66, 68 Бюджетного кодексу);

— вилучати з місцевих бюджетів до Державного бюджету частину надлишку у випадках перевищення прогнозних показників доходів місцевих бюджетів розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету (ст. 100 Бюджетного кодексу);

— визначати розміри субвенцій і цільових направлень їх використання (ст.ст. 102, 105 Бюджетного кодексу);

— здійснювати контроль за законним, доцільним, економним витрачанням коштів та належним їх обліком.

Конституція України в ст. 140 встановила, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування складаються зі встановлення порядку проходження місцевих бюджетів (складання І розгляду проектів місцевих бюджетів, затвердження цих бюджетів і рішень про місцеві бюджети та їх виконання, здійснення контролю за їх виконанням і затвердження звітів про виконання місцевих бюджетів). Згідно зі ст. 75 Бюджетного кодексу особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний період Раді Міністрів АР Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад доводить Міністерство фінансів України.

Оскільки в Україні Існує єдина бюджетна система і бюджетні відносини регулюються єдиним бюджетним законодавством (ст. 4 Бюджетного кодексу), органи місцевого самоврядування,

Фінансове право України

139

самостійно вирішуючи питання місцевого значення, мають повноваження в галузі бюджетної діяльності, які можна об'єднати у три групи: 1) стосовно Державного бюджету України; 2) стосовно власного бюджету; 3) стосовно бюджету нижчого рівня.

До першої групи повноважень можна віднести:

— право на одержання з Державного бюджету України у повному обсязі фінансування для здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, які на підставі ст. 143 Конституції України їм передаються законами. Держава для здійснення цих повноважень передає органам місцевого самоврядування кошти з Державного бюджету України або зараховує до місцевого бюджету у встановленому законами порядку окремі загальнодержавні податки і передає їм об'єкти державної власності, а органи місцевого самоврядування сприяють повному і своєчасному надходженню загальнодержавних податків І зборів на своїй території. У випадках неможливості покриття своїх першочергових потреб за рахунок власних та закріплених і регулюючих доходів вони мають право на одержання допомоги у вигляді дотацій і субвенцій (ст.ст. 64-67, ч. 2 с. 82, ч. 2 ст.ст. 83, 99, 102-107 Бюджетного кодексу);

— право виконувати рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків місцевого самоврядування, тільки в межах переданих "їм ресурсів;

■— право на поділ видатків місцевих бюджетів на такі, які пов'язані з виконанням власних повноважень, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень органів виконавчої влади (ст.ст. 92-93 Бюджетного кодексу);

— право на спрямування коштів загального фонду місцевого бюджету на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань (ст.ст. 88-90 Бюджетного кодексу);

— право на фінансування програм соціально-економічного розвитку своєї території, пов'язаних з інвестиційною та інноваційною діяльністю, а також надання субвенцій, пов'язаних із розширеним відтворенням (ст. 91 Бюджетного кодексу);

— право на встановлення нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та економічного стану відповідних тери-

140

Л. К. Воронова

торій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб (ст. 67 Бюджетного кодексу);

— право на власні та закріплені законом за місцевими бюджетами на стабільній основі загальнодержавні доходи І визначення напрямків використання бюджетних коштів як гарантію самостійності (п. З ст. 7 Бюджетного кодексу);

— право на забезпечення збалансування своїх бюджетів з боку центральних органів державної влади без врахування доходів від місцевих податків і зборів;

— право органів місцевого самоврядування одержувати компенсацію з Державного бюджету у випадках, коли держава не забезпечує попередньо їх витрати на виконання рішень державних органів;

— обов'язок органів місцевого самоврядування передати з місцевого до Державного бюджету частину надлишку доходів над видатками у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків І зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету (ст. 100 Бюджетного кодексу).

Друга група повноважень включає:

— право усіх представницьких органів місцевого самоврядування затверджувати свої бюджети;

— право на гарантовану державою доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб, встановлених законом.

Автономна Республіка Крим та міські ради можуть приймати бюджети з дефіцитом, але виключно в частині дефіциту бюджету розвитку. Дефіцит цих бюджетів покривається за рахунок запозичень.

По загальному фонду місцевих бюджетів допускається затвердження з дефіцитом виключно на суму вільного залишку бюджетних коштів (ст. 72 Бюджетного кодексу).

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням відповідних представницьких рад можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного періоду в порядку, визначеному Міністерством фінансів України (ст. 73 Бюджетного кодексу). ^;

Фінансове право України

141

У межах повноважень, установлених у щорічних рішеннях про відповідні бюджети, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам підприємництва лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від цих суб'єктів.

Оскільки бюджетна система України побудована на принципі єдності, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад зобов'язані надавати необхідну Інформацію Міністерству фінансів України для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників.

Місцеві фінансові органи розробляють інструкції з підготовки бюджетних запитів згідно з типовою формою, визначеною Міністерством фінансів України.

Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів у терміни і порядку, встановлених місцевими фінансовими органами.

Бюджетний кодекс вмішує деякі заборони щодо Державного та місцевих бюджетів. Так, п. 8 ст. 13 не допускає створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та Іншими бюджетними установами.

Органам місцевого самоврядування заборонено Бюджетним кодексом (ст. 85 ч. 2) планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів (ст. 86 Бюджетного кодексу), а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів.

Бюджетний кодекс забороняє надання позичок з одного бюджету іншому (ст. 73 Бюджетного кодексу).

Контрольні запитання

1. Поняття бюджетних повноважень.

2. Інститут бюджетних повноважень і бюджетне право.

3. Бюджетні повноваження України.

4. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування.

142

Л. К. Воронова

Глава 7. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ

• Уся діяльність в галузі бюджету — це діяльність-процес

• На кожному етапі діяльності бюджет набуває нових якостей

§ 1. Поняття й зміст бюджетного процесу

Одержання доходів, розподіл між ланками (видами) бюджетної системи і використання їх на покриття видатків, пов'язаних із виконанням передбачених Конституцією України функцій органами держави і місцевого самоврядування, не відбувається автоматично. Держава за допомогою правових норм ретельно регулює відносини, що виникають при формуванні і виконанні всіх видів бюджетів, контролі за виконанням бюджетів і звітуванні про їх виконання. Бюджетний процес — діяльність органів держави і місцевого самоврядування в галузі бюджету в широкому плані.

В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття "бюджетного процесу" і його стадій.

Болгарські вчені юристи-фінансисти, наслідуючи відомого професора А. Ангелова, вважають, що бюджетний процес — це процес прийняття закону про державний бюджет, тобто поняття бюджетного процесу тотожне поняттю законодавчого процесу. Вважаємо, що це — зіставлення різних явищ. Формування бюджету не зводиться тільки до складання проекту закону про державний бюджет.

Формування бюджету — система суспільних відносин, по-в 'язана з плануванням органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукуванням достатніх для цього джерел, виданням цими органами ряду нормативно-правових актів, що регулюють процес планування. Процес складання проекту бюджету закінчується виробленням проекту бюджету І проекту закону. Ці проекти і ряд документів, передбачених Бюджетним кодексом, подаються Кабінету Міністрів України. Безумовно, закон про Державний бюджет посідає головне місце серед бюджетно-правових актів, він має провідне значення в їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Складається спочатку проект бюджету, а потім за узагальнюючими показниками — проект закону про Державний бюджет.

Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади призводить до висновку, що головне — це

Фінансове право України 143

скласти проект закону і затвердити його. А. Ангелов так і вважав: стадія виконання — кінцева мета формування бюджету.

Прийняття закону про Державний бюджет — це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої та виконавчої влади використовують свої права й обов'язки щодо складання І затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії.

В юридичній науці вироблено розуміння бюджетного процесу як заснованої на правових нормах діяльності органів держави й органів місцевого самоврядування зі складання, розгляду проекту бюджету, затвердження і виконання бюджету, складання, розгляду і затвердження звіту щодо виконання бюджету.

Повний цикл бюджетного процесу, тобто період із початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу (органам та посадовим особам, що наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами й обов'язками учасників бюджетних правовідносин) законодавством.

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які в інший час не можуть бути вирішені. Стадії бюджетного процесу йдуть послідовно і порядок цей змінювати неможливо¹ . Наприклад, питання про надання фінансової допомоги місцевим бюджетам обговорюється і планується при складанні проекту бюджету, а остаточно вирішується при затвердженні закону (рішення) про бюджет.

Бюджетний процес в Україні відбиває важливі риси, властиві нашому бюджету: повнота доходів і видатків, достовір-

¹ У ст. 129 Бюджетного кодексу визнаються 4 стадії бюджетного процесу: 1) складання проекту бюджету; 2) розгляд і прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети; 3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет; 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення про нього.

144 Л. К. Воронова

ність, яка може бути досягнута на основі реальності показників бюджету, гласність і публічність та спеціалізація показників доходів І видатків бюджету, завдяки застосуванню бюджетної класифікації на всіх стадіях процесу, врахування загальнодержавних інтересів при складанні та виконанні бюджетів, гаран-тованість самостійності місцевих бюджетів, невтручання державних органів у бюджетний процес по місцевих бюджетах, за винятком випадків, передбачених законодавством.

Усі стадії бюджетного процесу засновуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотримання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видів бюджетів. Згідно зі ст. 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата. У стадіях бюджетного процесу беруть участь усі державні й муніципальні органи, але вони вступають у бюджетну діяльність послідовно: органи виконавчої влади складають проект бюджету; затверджують закон або ухвалюють рішення про місцеві бюджети представницькі органи — Верховна Рада України або відповід-Р на місцева рада, а виконують бюджети всіх рівнів державні [_орг ани виконавчої влади та муніципальні органи.

Слід звернути увагу й на те, що на всіх стадіях бюджетного процесу враховується принцип спеціалізації показників бюджетів, який полягає в тому, що в основі складання і виконання бюджету лежить бюджетна класифікація.

Ст. 8 Бюджетного кодексу України визначила призначення Бюджетної класифікації як нормативно-правового акта, який застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів і видатків, забезпечення загальнодержавного й міжнародного порівняння бюджетних показників. Бюджетна класифікація складається з чотирьох частин:

1) класифікація доходів бюджету;

2) класифікація видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) бюджету;

3) класифікація фінансування бюджету;

4) класифікація боргу.

Фінансове право України

145

Доходи бюджету класифікуються за розділами:

— податкові надходження;

— неподаткові надходження;

— доходи від операцій із капіталом (надходження від продажу основного капіталу; від продажу державних запасів товарів; від продажу землі та нематеріальних активів);

— трансферти.

Таким чином, класифікація доходів бюджетів України —

це групування доходів державного і місцевих бюджетів, основане на законодавчих актах України, що визначають джерела бюджетних доходів.

Групи доходів складаються із статей доходів, які об'єднують конкретні види доходів за джерелами І засобами їх одержання.

Видатки бюджетів класифікують за:

1) функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);

2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація, що включає поточні й капітальні витрати);

3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація);

4) за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:

• розділи, в яких дозначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно до загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи органів місцевого самоврядування;

• підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, Автономної Республіки Крим чи органів місцевого самоврядування.

За економічною класифікацією видатки бюджетів поділяються на поточні, капітальні та кредитування за вирахуванням погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.

___________________________________^^^ Л. К. Воронова

Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом¹ . Класифікація фінансування бюджету означає групування позичених коштів, що залучаються Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування для фінансування дефіцитів відповідних бюджетів, а також напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті перевищення доходів над Його видатками (платежі з погашення основної суми боргу).

Класифікація боргу — це систематизація Інформації про всі боргові зобов 'язання держави, Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання.

Для досягнення цілісності категорій бюджетних доходів і видатків та для забезпечення взаємозв'язку між функціональним призначенням й економічним характером видатків бюджету право на затвердження бюджетної класифікації має Міністр фінансів України. Він може вносити до неї зміни, але про все зобов'язаний інформувати Верховну Раду України (ч. 2 ст. 8 Бюджетного кодексу).

§ 2. Складання проекту Державного бюджету України

Згідно зі ст. 116 Конституції України проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України (далі — КМУ). Складання проектів бюджетів усіх рівнів належить до компетенції органів виконавчої влади і відбувається відповідно до прогнозу й програм соціально-економічного розвитку України. Конституційне встановлення повноваження КМУ на розробку проекту закону про Державний бюджет наділяє його виключним правом серед суб'єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України (ст. 93 Консти-; туції України), на внесення проекту закону про Державний' бюджет в цілому на розгляд і затвердження його Верховною : Радою України. Це не позбавляє права інших суб'єктів права законодавчої ініціативи вносити зміни й доповнення до поданого КМУ проекту закону про Державний бюджет у передбаченому законодавством порядку. Але проект Державного бю- \

¹ Наказом Міністра фінансів України від 14 грудня 2001 р. № 574 затверджено Інструкцію "Про статус відповідальних виконавців бюджетних профан та особливості їх участі у бюджетному процесі", зареєстровано в Міністерстві юстиції 3 січня 2002 р. за № 3/6291.

'Г

Фінансове право України _______ _______1*_

джету в цілому розробляється І подається до Верховної Ради України тільки Кабінетом Міністрів України.

КМУ щороку в травні після розгляду підготовлених Міністерством фінансів прогнозних показників проекту державного бюджету на майбутній бюджетний період та розроблених Міністерством економіки попередніх Основних прогнозних макро-показників економічного й соціального розвитку України приймає постанову про основні засади складання проекту Державного бюджету України.

У постанові КМУ визначаються завдання щодо розробки прогнозу соціально-економічного розвитку України і проекту Державного бюджету на планований рік.

Уряд України дає завдання центральним органам виконавчої влади розробити розрахунки і обгрунтування ставок рентних та інших обов'язкових платежів і подати КМУ проекти законодавчих актів з цих питань, установлює конкретні терміни подання необхідних документів.

Кабінет Міністрів України встановлює терміни доведення своїх настанов Міністерством фінансів до головних розпорядників бюджетних коштів. Головним розпорядникам дається завдання здійснити перегляд видів діяльності та інвентаризацію видатків, що покриваються бюджетними коштами, розподілити граничні обсяги видатків загального фонду проекту Державного бюджету на планований рік за пріоритетними бюджетними програмами для забезпечення виконання своїх основних функцій та реалізації державних програм. Головним розпорядникам Уряд доручає розглянути питання щодо можливості фінансування окремих програм за рахунок небюджетних коштів, розширити надання платних послуг, оптимізувати структуру і кількісний склад установ та організацій, що належать до сфери управління.

Базовими показниками для формування Державного бюджету виступають обсяг Валового Внутрішнього Продукту (далі — ВВП) і темпи його зростання в майбутньому періоді, можлива інфляція та інші дані.

Міністерство фінансів розробляє і подає Кабінету Міністрів основні характеристики й дані про видатки державного бюджету на планований рік за показниками функціональної класифікації видатків.

Державний комітет статистики України подає Міністерству економіки, Міністерству фінансів статистичну інформацію за

148

Л. К. Воронова

показниками, узгодженими з Мінфіном та Мінекономіки та забезпечує надання територіальним органам статистичної інформації, необхідної для розробки прогнозів і проектів місцевих бюджетів, а також подає Міністерству економіки звітні дані за узгодженими показниками фінансового балансу.

Пенсійний фонд України та Фонд соціального страхування, Фонд загальнодержавного соціального страхування на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань до 15 липня направляють проекти своїх кошторисів на розгляд до Міністерства праці і соціальної політики та Міністерства фінансів, а до 15 серпня планованого року подають проекти кошторисів разом із висновками цих міністерств щодо проектів кошторисів зазначених фондів і щодо узгодження їх із проектом Державного бюджету.

Державні замовники державних цільових програм на підставі граничних обсягів бюджетного фінансування розробляють і подають Міністерству економіки, Міністерству фінансів, Міністерству освіти й науки або іншим міністерствам залежно від теми програми обґрунтування на фінансування в планованому році державних цільових програм.

Відповідає за складання проекту Державного бюджету Міністр фінансів. Проекти бюджетів складаються з урахуванням необхідності досягнення мінімальних державних соціальних стандартів на основі нормативів фінансових витрат на надання послуг органами держави та органами місцевого самоврядування. Міністерство фінансів України виконує практично всі основні функції, пов'язані як із формуванням, так і з виконанням бюджету. Воно складає проект бюджету, бере участь у формуванні проектів позабюджетних фондів, забезпечує методичне керівництво стосовно інших органів виконавчої влади щодо їх участі в складанні проекту бюджету та в його виконанні, визначає основні методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України.

Міністерство фінансів України при виробленні пропозицій проекту Державного бюджету бере за основу основні макропо-казники економічного та соціального розвитку на наступний бюджетний період, розроблені Міністерством економіки України, та аналіз виконання бюджету в поточному бюджетному

Фінансове право України

149

періоді. Це дає можливість визначити загальний рівень доходів і видатків бюджету і дати оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету. Міністерство фінансів і Міністерство економіки України працюють кілька місяців для того, щоб мати можливість подати пропозиції проекту Державного бюджету з тим, щоб скласти проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, який представляє Верховній Раді

Україні КМУ.

Міністерство фінансів у тижневий термін після одержання постанови КМУ доводить до відома головних розпорядників граничні обсяги видатків загального фонду проекту Державного бюджету України на планований рік, виходячи з прогнозного обсягу ресурсів разом з інструктивними документами, необхідними для складання бюджетних запитів на планований рік. Термін подання бюджетних запитів визначається постановою Уряду. Міністерство фінансів не враховує під час розгляду бюджетних запитів видатки, якщо головні розпорядники неналежним чином їх обґрунтовують або порушують вимоги, встановлені Міністерством фінансів у інструктивних документах¹ .

Бюджетний кодекс (ст, 33) встановив, що не пізніше 1 червня або наступного за цією датою дня пленарних засідань Верховної Ради України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Із доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр або за його дорученням Міністр фінансів України² .

Для ознайомлення депутатів і Комітету Верховної Ради з питань бюджету з проектом Основних напрямів бюджетної по-

¹ Бюджетний запит — документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період.

² У Бюджетному кодексі не згадується зовсім дуже важливий момент, пов'язаний із участю у виробленні Основних напрямів бюджетної політики Глави держави — Президента України. Вже кілька років, користуючись повноваженням, наданим Йому ст. 106 Конституції України, Президент України звертається до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з посланням, присвяченим проблемам бюджетної політики і скерованим на реалізацію стратегії економічного і соціального розвитку. Досягнення цього можливе лише за консолідованих, узгоджених та відповідальних дій законодавчої та виконавчої гілок влади.

150

Л. К. Воронова

літики на наступний бюджетний період КМУ подає його не пізніше, ніж за чотири робочих дні до початку парламентських слухань до Верховної Ради України.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції КМУ щодо: граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП (як правило, не більше 2%). Ст. 96 Конституції України встановила, що наша держава прагне до збалансованості бюджету, тому Бюджетний кодекс дозволяє прийняття Державного бюджету тільки за умови наявності обгрунтованих джерел фінансування дефіциту і дозволяє КМУ звертатись із пропозицією до Верховної Ради України щодо внесення до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період граничного розміру дефіциту Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу ВВП. Як відомо, потреби на витрати коштів у держави щороку зростають.

Через бюджет одержують фінансування галузі з низькою рентабельністю. За рахунок бюджету фінансується невиробнича сфера та перерозподіляються доходи між областями, містами, районами, селами. Таким чином через бюджет розподіляється велика частина національного доходу, тому КМУ після подання йому попереднього проекту державного і зведеного бюджету для того, щоб зробити прогнозні дані для проекту Державного бюджету на майбутній рік, направляє до Верховної Ради України дані про частки прогнозного річного обсягу ВВП, що перерозподіляються через зведений бюджет, для включення до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік.

До проекту Основних напрямів бюджетної політики КМУ включає граничний обсяг державного боргу та його структуру. Бюджетний кодекс у ст. 18 визначає величину основної суми державного боргу: не більше 60 відсотків фактичного річного обсягу ВВП України.

Основні засади бюджетної політики на наступний рік вміщують і основні завдання у сфері державного боргу та державних запозичень: використання залежно від ситуації на внутрішньому та міжнародному фінансових ринках можливостей виваженого трансформування зовнішнього боргу у внутрішній; продовження політики активної співпраці з міжнародними фінансовими організаціями; продовження практики заборони

Фінансове право України

151

надання державних гарантій при одержанні кредитів суб'єктами підприємницької діяльності та заборони реструктуризації або списання заборгованості за кредитами, залученими державою, або під державні гарантії. Політика управління державним боргом повинна спрямовуватися на пом'якшення термінів платежів, поліпшення структури боргу, що потребує наявності в бюджетах нерозподілених доходів (профіциту), а це можливо тільки за умови високого рівня доходної частини бюджету та жорсткої політики обмеження видатків.

КМУ вважає за необхідне принципово по-новому підходити до політики капітальних вкладів держави. Капітальні вклади повинні складати основу бюджету розвитку, а обсяг їх має бути не менше 1% видатків загального фонду державного бюджету і спрямовуватися на вирішення загальнодержавних та регіональних соціально-економічних проблем, пов'язаних із енергозбереженням, реформуванням земельних відносин, створенням державної інформаційно-аналітичної системи, будівництвом об'єктів комунальної та виробничої інфраструктури, соціального призначення, газо- та водопроводів, запобіганням екологічним катастрофам тощо.

Основним у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має бути проведення бюджетної політики, спрямованої на забезпечення гармонійного поєднання принципів бюджетного унітаризму з елементами децентралізації, реформування цих відносин з удосконаленням порядку розподілу трансфертів із Державного бюджету на основі об'єктивних критеріїв, що грунтуються на чіткому розмежуванні бюджетних повноважень та стабільній системі закріплення доходних джерел за бюджетами. У складі Державного бюджету передбачаються обсяги трансфертів для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та обласного значення і бюджетів районів (685 бюджетів, у тому числі 27 регіональних бюджетів, 170 бюджетів міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення та 488 бюджетів районів.

Складаючи проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, КМУ повинен на подання Міністерства фінансів України запропонувати перелік законів або їхніх частин, статей, які можуть вплинути на збільшення чи зменшення доходів або збільшення видатків державного

152

Л. К. Воронова

бюджету. Ці пропозиції, після схвалення Верховною Радою України включаються до Закону про Державний бюджет України, який затверджується Верховною Радою.

Наприклад, Закон України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" зупинив на 2006 рік (ст. 71.цього Закону) дію окремих норм 31 закону України та 3 Кодексів.

В основних напрямах бюджетної політики визначаються захищені статті бюджетів, які, до речі, мають не всі держави. Поступово із зростанням обсягу виробництва продукції, рівня доходів усіх ланок бюджетної системи відпаде необхідність внесення до бюджету захищених статей, за якими не можна протягом бюджетного періоду в разі зменшення доходів проводити скорочення (секвестр). До таких статей належать:

1) оплата працівників бюджетних установ;

2) нарахування на заробітну плату;

3) придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів;

4) забезпечення продуктами харчування;

5) виплата процентів за державним боргом;

6) трансферти населенню.

Ст. ІЗ Бюджетного кодексу не встановила обов'язковості поділу Державного бюджету на загальний та спеціальний фонд, причому в цій же статті сказано, що такий розподіл визначається Законом про Державний бюджет. Підставою для рішення відповідної ради про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету може бути виключно Закон про Державний бюджет. Тому КМУ, подаючи проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, повинен дати обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний і спеціальний фонди.

Верховна Рада України за результатами слухань приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Бюджетний кодекс обмежує обсяг пропозицій Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний період виключно питаннями, визначеними частиною третьою цієї статті та відповідними дорученнями КМУ, Це цілком логічно, оскільки проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період складається Міністерством фінансів України І схвалюється КМУ на підставі прогнозних показників соціально-економічного розвитку поточного періоду, але цей період охоплює тільки половину ро-

Фінансове право України

153

ку, оскільки термін подання проекту Основних напрямів бюджетної політики на майбутній бюджетний період — не пізніше 1 червня. До цього терміну є ще багато часу і подій, які впливатимуть на показники прогнозованих сум доходів і видатків Державного бюджету. Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період мають велике значення, бо ст. 39 Бюджетного кодексу (ч. 1) встановлює, що під час представлення проекту Закону про Державний бюджет Міністром фінансів Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону про Державний бюджет України вимогам Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Згідно зі ст. 91 Конституції України Верховна Рада приймає закони, постанови та Інші акти, але Державний бюджет згідно із ч. II п. 1 ст. 92 Конституції затверджується виключно законом. Якщо ж Основні напрями бюджетної політики на наступний період Верховна Рада України буде затверджувати постановою, то навряд чи логічно буде депутатам вносити зміни до представленого в жовтні (ст. 40) проекту Закону про Державний бюджет, тому доцільніше за результатами парламентських слухань Верховній Раді України брати до відома Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період. А Кабінет Міністрів України, враховуючи Бюджетне послання Президента України і Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період, буде складати проект Закону про Державний бюджет на наступний бюджетний період і» як установлено ст. 96 Конституції України, не пізніше 15 вересня кожного року подасть проект Закону про Державний бюджет України на розгляд і затвердження до Верховної Ради України. Усю практичну роботу зі складання проекту Державного бюджету здійснює Міністерство фінансів. Воно проводить аналіз бюджетних запитів і готує проект Закону про Державний бюджет, розглядає та вживає заходи щодо усунення розбіжностей із головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів додає свій висновок з неузгоджених питань до пропозицій розпорядників бюджетних коштів, які направляються Уряду.

КМУ приймає постанову щодо схвалення проекту Закону про Державний бюджет на планований рік та подає його з відповідними матеріалами до Верховної Ради України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

154

Л. К. Воронова

В 2005 році 20 жовтня Верховна Рада України прийняла рішення щодо спільного доопрацювання Комітетом з питань бюджету та КМУ проекту закону про Державний бюджет України на 2006 рік. Уряд підтримав пропозиції Комітету з питань бюджету щодо: розділу III "Державний борг та фінансування державного бюджету України", доповнень переліку захищених статей видатками на оплату комунальних послуг та енергоносіїв; здійснення видатків на утримання дитячих будинків сімейного типу і прийомних сімей за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, надання середньост-рокових позичок місцевим бюджетам та деякі інші зміни до статей проекту закону про Державний бюджет України. Але кабінет Міністрів України принципово не погодився з деякими положеннями Висновків Комітету з питань бюджету, наприклад, із пропозицією збільшити дефіцит бюджету до 3 відсотків ВВП, який буде для України критичним, і покривати його доведеться запозиченнями та іншими пропозиціями, які значно зменшують Державний бюджет на 2006 рік. Уряд звернувся з цих питань до Голови Верховної Ради України. Таке звернення було направлене у Верховну Раду України вперше. Нормативним актом його вважати, на наш погляд, не можна, бо Конституція України прийняття таких актів Урядом не передбачає, а закону „Про Кабінет Міністрів України" так і немає (Лист Кабінету Міністрів України Голові Верховної Ради України. — Урядовий Кур'єр. — 2005 р. — 25 жовтня. — № 202).

§ 3. Розгляд та прийняття Державного бюджету України та місцевих бюджетів

Матеріали, які додаються до проекту Закону про Державний бюджет Верховній Раді України Кабінетом Міністрів України

Разом з проектом Закону про Державний бюджет України, схваленим КМУ, Верховній Раді подаються два додатки.

Першим додатком є пояснювальна записка до проекту Закону про Державний бюджет України, яка повинна містити: а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного та соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

Фінансове право України

155

б) оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту Закону про Державний бюджет, а також аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обгрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;

г) інформацію щодо врахування пропозицій Верховної Ради до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, якщо вони були прийняті Верховною Радою України відповідно до частини 6 ст. 33 цього Кодексу;

д) обгрунтування особливостей міжбюджетних відносин;

є) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;

є) прогноз основних макропоказників економічного й соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди.

Проект Закону про Державний бюджет супроводжується додатками, які вмішують більш детальні статті витрат і доходів, обґрунтування кошторисних витрат, їхні розміри. Додатки, що подаються разом з проектом Закону про Державний бюджет України, не мають правової форми. До проекту бюджету додається пояснювальна записка Міністра фінансів України, в якій подаються короткі підсумки найважливіших бюджетних підсумків або викладення всього фінансового стану країни, мотиви фінансових заходів, що плануються, причому Міністерство фінансів України обґрунтовує бюджетні показники майбутнього року, виходячи з показників попереднього, поточного і майбутніх періодів та класифікації видатків бюджету.

Міністерство фінансів має обґрунтувати особливості міжбюджетних відносин; інформувати Уряд щодо врахування пропозицій Верховної Ради України, які були прийняті при затвердженні Основних напрямів бюджетної політики.

Міністерство фінансів України складає перелік пільг, які існуватимуть згідно Із законодавством в планованому році, оскільки це знижує надходження податкових сум до державного і місцевих бюджетів, також необхідно зробити й підрахунки

156

Л. К. Воронова

втрат бюджетних коштів. Кабінету Міністрів України подаються показники видатків Державного бюджету України, які пов'язані із продовженням або Із закінченням програм, що фінансуються протягом кількох бюджетних періодів. Міністерство фінансів України подає відомості про зведення та структуру фінансових зобов'язань із державного боргу та державних гарантій на поточний та наступний фінансовий період до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу.

До проекту Державного бюджету додаються прогноз основних макропоказників економічного й соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України з оцінкою Державного і місцевих бюджетів відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів. До Верховної Ради України подається перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії КМУ, та дається оцінка наслідків очікуваного виконання бюджету за поточний рік.

Разом із проектом Закону про Державний бюджет до Верховної Ради України направляються пояснення до проекту Державного бюджету І проекту Закону про Державний бюджет України, який вміщує проект узагальнюючих показників,

У поясненнях, поданих Верховній Раді, КМУ робить аналіз прогнозованих обсягів видатків на виконання державних функцій та програм. Причому на розгляд народних депутатів представляються обґрунтування бюджетних показників за три роки (попередній, поточний та наступний бюджетні періоди). Попередній бюджетний період — це виконаний бюджет, поточний — це бюджет поточного періоду, який тільки виконується, та наступний — це показники майбутнього періоду, які й будуть розглядатися та затверджуватися Верховною Радою. Усі дані надаються в розрізі класифікації видатків бюджету.

КМУ дає обґрунтування особливостям міжбюджетних відносин, скерованих на забезпечення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами, видам видатків на здійснення повноважень за рахунок державного та місцевих бюджетів, указуються критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами.

КМУ надає Верховній Раді України інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графік його погашення, обсяги та умови запозичень.

Фінансове право України 157

Другим додатком до проекту Закону про Державний бюджет до Верховної Ради подаються прогнозні показники зведеного бюджету України, оцінка Державного бюджету України та місцевих відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів, тобто фінансову програму плану економічного й соціального розвитку держави в цілому. Баланс фінансових ресурсів об'єднує в єдину систему всі фінансові плани і баланси, що дозволяє виявляти І вивчати об'єктивні взаємозв'язки і довготривалі тенденції розвитку найважливіших джерел фінансових ресурсів.

КМУ, враховуючи накази народних депутатів і виходячи із чинного законодавства, схвалюючи складений Міністерством фінансів України проект Закону про Державний бюджет, представляє на розгляд перегляд пільг по податках І зборах та інших обов'язкових платежах із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання, який зроблено Міністерством фінансів

України.

Народним депутатам надаються показники видатків Державного бюджету України, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення програм, що враховані в проекті Державного бюджету України, якщо ці програми передбачається виконувати період, більш тривалий, ніж один бюджетний.

Міністерство фінансів України зводить, а КМУ схвалює і подає для інформації народним депутатам загальну суму і структуру фінансових зобов'язань із державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетний періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу¹ .

¹ У проекті державного бюджету на 2006 рік встановлено, шо у 2006 році надання державних гарантій Раді Міністрів Автономної Республіки Крим та гарантій органів місцевого самоврядування (крім гарантій за кредитами, які надаються міжнародними фінансовими організаціями або на умовах спів фінансування разом із міжнародними фінансовими організаціями, а також за зобов'язаннями Державної іпотечної установи) не здійснюються. Якщо Кабінет Міністрів приймає рішення надати кредити або гарантії окремим юридичним особам, вони зобов'язані подати зустрічні, безвідривні та безумові гарантії банків, які протягом 2005-2006 років додержуються встановлених НБУ обов'язкових економічних напрямків, або надати інше належне забезпечення та сплачують до Державного бюджету України плату за їх отримання у розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України.

158

Л. К. Воронова

До Закону про Державний бюджет України буде вміщено розділ, присвячений державному боргу та фінансуванню Державного бюджету.

Разом із матеріалами, що додаються до проекту Закону про Державний бюджет України, народні депутати одержують

Проекти КОШТОРИСІВ УСІХ ДерЖавНИХ ЦІЛЬОВИХ фоНДІВ, ЯКІ СТВО'-

рюються за рахунок податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до закону.

Пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України подаються до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.

До проекту Закону про Державний бюджет можуть додаватися й інші матеріали, обсяг і форму яких установлює Уряд.

Представлення проекту Закону про Державний бюджет та підготовка його до першого читання

Представляє проект Закону про Державний бюджет Міністр фінансів на пленарному засіданні Верховної Ради. Бюджетний кодекс встановлює короткий термін представлення — не пізніше ніж через п'ять днів після подання КМУ матеріалів по бюджету. Голова Комітету Верховної Ради з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону про Державний бюджет України Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. Після обговорення проекту Закону про Державний бюджет Верховна Рада України може ухвалити вмотивоване рішення про Його відхилення, як це і відбувається на практиці. У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет КМУ зобов'язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішення про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних із рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів не пізніше трьох днів після повторного подання проекту Закону про Державний бюджет повторно представляє його Верховній Раді (ч. З ст. 39 Бюджетного кодексу).

Після прийняття до розгляду представленого проекту Закону про Державний бюджет не пізніше 1 жовтня (або 6 жовтня, якщо проект був представлений повторно) його розглядають народні депутати, комітети, депутатські фракції та групи Верховної Ради України і формують свої пропозиції Комітету з питань бюджету.

Фінансове право України

159

Пропозиції щодо збільшення видатків Державного бюджету мають визначати джерела їх покриття; пропозиції щодо зменшення доходів державного бюджету мають визначати джерела компенсації втрат доходів Державного бюджету або види та обсяги видатків, що підлягають відповідному скороченню. Жодна пропозиція народних депутатів не повинна призводити до збільшення державного боргу І гарантій порівняно з обсягом, передбаченим у проекті Закону про Державний бюджет.

Комітет Верховної Ради з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект Закону про Державний бюджет було прийнято повторно) спільно з уповноваженими представниками Уряду розглядає всі пропозиції, таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи й приймає відповідне рішення. Документи розповсюджуються серед народних депутатів не пізніше ніж за два дні до розгляду проекту Закону про Державний бюджет у першому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради.

Перше читання проекту Закону про Державний бюджет Перше читання проекту Закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо Висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет України. В обговоренні питання беруть участь народні депутати, представники Уряду та Рахункової палати. Висновки та пропозиції до проекту Закону про Державний бюджет голосуються в цілому. Постатейне голосування відбувається тоді, коли не приймається позитивне рішення.

Прийняття рішення щодо Висновків та пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет за Бюджетним кодексом (ст. 41) вважається прийняттям проекту Закону про Державний бюджет України в першому читанні. Схвалені Верховною Радою України Висновки та пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України.

Верховна Рада приймає проект Закону про Державний бюджет України в першому читані не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому, після чого Уряд у двотижневий термін готує і подає до 3 листопада проект Закону, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України, і порівняльну таблицю щодо врахування з вмотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій.

160

Л. К. Воронова

Друге читання проекту Закону про Державний бюджет України

Основним у розгляді проекту Закону "Про Державний бюджет України" є друге його читання. Уряд у двотижневий термін готує і подає проект Закону "Про Державний бюджет України" не пізніше 3 листопада. Проект Закону до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить проект Закону, прийнятий у першому читанні за основу, в якому вміщені текстові статті та показники, що пропонувалися Урядом в першому читанні, або схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України.

Якщо КМУ пропонує нові текстові статті, до них додається детальне обґрунтування "їх доцільності та необхідності.

Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів щодо доопрацьованого з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради України проекту Закону про Державний бюджет України. Голова Комітету Верховної Ради доповідає висновки Комітету, який він очолює, щодо врахування Урядом Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту Закону про Державний бюджет України до другого читання.

Друге читання законопроекту про Державний бюджет України передбачає, в першу чергу:

а) затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту),

б) доходів І видатків Державного бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту Закону про Державний бюджет, поданого КМУ на друге читання.

Під час другого читання, яке повинно завершитися не пізніше 20 листопада, необхідно обов'язково затвердити, крім вказаних, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Ці обсяги не розглядаються при третьому читанні. Виконавчі органи місцевого самоврядування після цього мають можливість затверджувати свої бюджети, не чекаючи третього читання проекту Закону про Державний бюджет.

Статті проекту Закону про Державний бюджет, не прийняті у другому читанні, переносяться на третє читання.

Фінансове право України 161

Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України у третьому читанні

Не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, проект Закону про Державний бюджет проходить третє читання Верховною Радою України. На засіданні з доповіддю виступає Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Із співдоповіддю — Міністр фінансів. Після цього відбувається голосування щодо статей проекту Закону про Державний бюджет, що не були прийняті на другому читанні, та по проекту Закону в цілому.

Закон про Державний бюджет повинен прийматися Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Однак, на жаль, практика затвердження Закону про Державний бюджет України свідчить про інше. Через неузгодженість дій законодавчої та виконавчої гілок державної влади всі строки, встановлені Бюджетним кодексом, не витримуються. У ст. 45 Бюджетного кодексу встановлено порядок визначення терміну перебування законопроекту про Державний бюджет у Верховній Раді України. Враховується тільки термін перебування законопроекту у Верховній Раді України, а термін, на який Верховна Рада кожного разу після подання його на розгляд Урядом, повертає знов Уряду не враховується.

Уже кілька років Закон про Державний бюджет (хоча й з порушенням порядку проходження через Верховну Раду) приймається до початку нового бюджетного періоду. Норми ст. 46 Бюджетного кодексу встановлюють порядок витрат Державного бюджету у випадках несвоєчасного прийняття Закону про Державний бюджет України. Кабінет Міністрів має право витрачати кошти на функціонування державних органів, але з обмеженнями:

1) витрати Державного бюджету можуть здійснюватися тільки на цілі, які були внесені до Закону про Державний бюджет минулого бюджетного періоду і включені у проект Закону про Державний бюджет на поточний (оскільки рік почався) бюджетний період, який подано Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради;

2) щомісячні видатки поточного року не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків минулого бюджетного періоду (крім витрат на погашення боргу за кредитними зобов'язаннями та витрат спеціального фонду, які фінансуються в межах цільових надходжень до спеціального фонду).

162

Л. К. Воронова

До прийняття Закону про Державний бюджет на поточний бюджетний період забороняється фінансування капітальних видатків, крім випадків, пов'язаних із введенням військового чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

До прийняття Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період запозичення дозволяються тільки з метою погашення основної суми боргу.

Такий же порядок витрачання бюджетних коштів установлено для місцевих бюджетів у разі несвоєчасного прийняття рішень про місцеві бюджети (ст. 79 Бюджетного кодексу).

Зміст Закону про Державний бюджет України

Практика Верховної Ради України свідчить, що щорічні закони про Державний бюджет включають різну кількість статей. Верховна Рада України — єдиний законодавчий орган, тому вона може приймати закони певного змісту з будь-якою кількістю статей. Однак є показники, які повинні бути в кожному законі про державний бюджет і в рішеннях місцевих рад про відповідні місцеві бюджети.

У п. 2 ст. 38 Бюджетного кодексу вміщено основні показники, які повинні бути визначені: в статті Закону про Державний бюджет затверджується загальна сума доходів і загальна сума видатків (із розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також із розподілом видатків на поточні й капітальні. Поділ видатків на поточні й капітальні показує роль видатків у відтворенні виробництва. Поточні видатки — це витрати на утримання підприємств, установ, організацій, закладів як виробничої, так і соціальної сфери. Капітальні — це видатки на створення нових і розширення діяльності діючих підприємств, установ, організацій, закладів. Поділ видатків на поточні й капітальні в Законі про Державний бюджет України передбачено ст. 38 Бюджетного кодексу, але в Законах України "Про Державний бюджет України" на 2002-2006 рр., які приймалися із врахуванням Бюджетного кодексу, такого розподілу немає.

Можна також окремо розробляти (як складову частину державної програми економічного і соціального розвитку) бюджет розвитку з тим, щоб передбачити для цієї мети кошти в бюджеті.

Встановлюється граничний розмір річного дефіциту (а, може, й профіциту) державного бюджету в наступному бюджет-

Фінансове право України

163

ному періоді, в тому числі й розмір дефіциту загального та спеціального фондів.

Окремими статтями закону встановлюються джерела формування державного бюджету — в загальній сумі або у фіксованих частках (відсотках), а також особливості обчислення або розподіл їх між загальним і спеціальним фондами Державного бюджету та державним І місцевими бюджетами. Окремими статтями закон відображає суму доходів за джерелами й суму видатків за розділами функціональної бюджетної класифікації.

Окремий розділ Закону про Державний бюджет складають статті, що встановлюють граничні розміри державного внутрішнього і зовнішнього боргу, граничний розмір державних кредитів, що Україна надає іноземним державам, та вирішується питання про можливість надання державних гарантій при одержанні кредитів суб'єктами підприємницької діяльності, крім тих, які надаються міжнародними фінансовими організаціями. У деяких законах про Державний бюджет вирішується питання про надання Міністерству фінансів України повноважень на здійснення дострокового викупу боргових зобов'язань держави в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на погашення і обслуговування державного боргу.

Важливим розділом закону є регламентування взаємовідносин між Державним бюджетом України та місцевими бюджетами за трансфертами, субвенціями, дотаціями вирівнювання, встановлення порядку перерахування коштів до Державного бюджету з місцевих бюджетів та порядок надходження й розподілу коштів Державного бюджету до відповідних місцевих бюджетів у вигляді додаткової дотації з Державного бюджету понад обсяг дотації, передбаченої у відповідному році.

У Законі про Державний бюджет установлюються захищені видатки, розмір яких не зменшується у випадках зростання бюджетного дефіциту протягом бюджетного періоду, встановлюється рівень забезпечення прожиткового мінімуму для призначення допомоги відповідно до законів України І надається право Кабінету Міністрів України протягом бюджетного року збільшувати встановлений рівень забезпечення прожиткового рівня, виходячи з фінансових ресурсів держави.

Законом про Державний бюджет також регламентується в статтях та окремих додатках, які є невід'ємною його складовою, відомча структура видатків Державного бюджету (головним розпорядникам бюджетних коштів), а у випадках складай-

164

Л. К. Воронова

ня проекту бюджету за програмно-цільовим методом ці видатки повинні бути деталізовані за підрозділами функціональної бюджетної класифікації (програмної класифікації у разі складання проекту бюджету за програмно-цільовим методом). У законі вміщуються додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

На перший погляд здається, що бюджет — це цифри. Але Закон про Державний бюджет — це не тільки показники, цифри, а ще й правові приписи, які мають конкретно-адресний зміст. Саме факт включення показника доходів чи видатків — це надання органу державної виконавчої влади та особі, яким делеговані повноваження з використання бюджетних коштів, і покладення обов'язку зі збирання коштів на державні органи, які відповідають за це. Загальний обсяг бюджету — це завдання Кабінету Міністрів України зібрати суму коштів, витратити їх суворо за призначенням, не перевищуючи граничного розміру дефіциту, затвердженого Верховною Радою України.

У конкретно-адресному змісті приписів, які складають основну частину статей Закону про Державний бюджет, є його особливість, яка дає привід багатьом юристам-теоретикам вважати цей акт законом у формальному розумінні, тобто законом за формою, але не за змістом.

Однак в законах про Державний бюджет, як І в рішеннях про місцеві бюджети, є приписи, які не мають конкретно-адресного змісту. Ними затверджуються розміри відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних доходів і податків у бюджети нижчих рівнів. Бюджетні правовідносини між вищестоящими І нижчестоящими органами виконавчої влади або органами державної виконавчої влади І виконавчими органами місцевих рад виникають кожного разу, коли є такий юридичний факт, як платіж до бюджету, сума якого розподіляється між бюджетами. Таким чином, ці приписи виступають правовими нормами, які розраховані на багаторазове застосування.

Ось чому не можна погодитися, що закон або рішення місцевого органу самоврядування про відповідний бюджет є такими тільки за формою, а не змістом.

Закон про Державний бюджет підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. «,« о-

Фінансове право України 165

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі, якщо Президент України протягом установленого строку не повернув закон для повторного розгляду, документ вважається схваленим Президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час .повторного розгляду Закон про Державний бюджет буде знову прийнятий Верховною Радою України не менше як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом 10 днів.

Закон про Державний бюджет України публікується в офіційних виданнях. Доступність матеріалів про бюджет — ознака демократичності, відкритості, прозорості дій влади. Кожен громадянин держави хоче знати, як будуть забезпечуватися його мінімальні потреби, скільки коштів відпускатиме держава на функціонування своїх органів. Бюджетні матеріали дуже складні, тому пересічному громадянину дуже важко розібратися в цифрах, якими наповнений бюджет.

Бюджетний кодекс України пропонує Міністерству фінансів обов'язково публікувати в газеті "Урядовий кур'єр" проект Закону про Державний бюджет не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховній Раді України. У цей період всі документи, що супроводжують проект Закону про Державний бюджет, розглядаються у Верховній Раді, у Комітеті Верховної Ради з питань бюджету, і за результатами розгляду їх можуть повернути, тобто відхилити вмотивованим рішенням.

КМУ зобов'язаний протягом тижня з дня набрання чинності рішення Верховної Ради України про відхилення проекту Закону про Державний бюджет подати новий проект Закону про Державний бюджет (п. З ст. 39). А що ж робити Міністерству фінансів України? Знову оприлюднювати оновлений проект Закону про Державний бюджет? Практика повернення проекту державного бюджету і проекту Закону про Державний бюджет повторюється щорічно. Це не тому, що Міністерство фінансів України складає проект Державного бюджету і проект Закону про Державний бюджет, не зважаючи на зміст Бюджетного кодексу України та Основні напрями бюджетної

166

Л. К. Воронова

політики (Бюджетну резолюцію), прийняті Верховною Радою України. Справа в тому, що при розробці проекту Основних напрямів бюджетної політики ще в червні Міністерство фінансів України об'єктивно не може мати даних про хід виконання Державного бюджету за поточний рік і всіх показників, необхідних для включення більш реальних цифр до проекту Основних напрямів бюджетної політики. У зв'язку з цим не є необхідним оприлюднення проекту Закону про Державний бюджет.

Обов'язковим є оприлюднення Закону про Державний бюджет на відповідний період із додатками, що становлять його невід'ємну частину. Додатки до Закону про Державний бюджет, які складаються відповідно до Бюджетної класифікації, публікуються тільки в офіційних виданнях, з ними ознайомитися важко. Вони, безумовно, є складовими Закону "Про Державний бюджет" на поточний рік, бо вони "розшифровують" загальні суми доходів і видатків, які будуть включені до Закону "Про Державний бюджет України".

Тепер не тільки в офіційних виданнях, але й у засобах масової інформації оприлюднюються дані Міністерства фінансів України, Державного казначейства про виконання Державного бюджету України, зведеного бюджету України. Регулярно з інформацією, одержаною у фінансових органах, виступає Міжнародний центр перспективних досліджень.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, в тому числі обов'язкову публікацію рішень про місцевий бюджет та додатки до нього і періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет повинно бути оприлюднене не пізніше 10 днів з дня його прийняття. Звіти про виконання місцевого бюджету публікуються періодично, перелік іншої інформації про місцеві бюджети визначається відповідним рішенням місцевої ради. Працівники місцевих державних адміністрацій регулярно виступають на сторінках газет та часописів із повідомленнями про хід виконання місцевих бюджетів, що з інтересом читає населення.

Оприлюднюються також у засобах масової інформації матеріали профільних Комітетів Верховної Ради України, особливо Комітету з питань бюджету, де протягом бюджетного не-

фінансове право України 167

ріоду в квітні, липні, жовтні та січні заслуховуються питання про виконання бюджету.

На останній день бюджетного періоду, як правило, це 31 грудня, Державне казначейство України закриває всі рахунки, відкриті в поточному бюджетному періоді. За виняткових обставин ст. 57 Бюджетного кодексу надає Міністру фінансів право на визначення іншого терміну закриття рахунків, який повинен настати не пізніше як через п'ять робочих днів після закінчення бюджетного періоду.

У Бюджетному кодексі врегульовані випадки внесення змін і доповнень до Закону про Державний бюджет (ст. 52), а також порядок розподілу доходів при перевиконанні доходної частини Державного бюджету (ст. 53) та порядок скорочення видатків загального фонду Державного бюджету в разі недо-отримання доходів загального фонду Державного бюджету (ст. 54).

§ 4. Порядок виконання бюджету

Виконати бюджет — це зібрати доходи, мінімальна сума яких встановлена в Законі про Державний чи місцевий бюджет (пе* ревиконати встановлений об'єм — це добре, а недовиконання — це збільшення дефіциту), та профінансувати видатки (покривати видатки можна, не перевищуючи їх граничний об'єм, бо фінансування понад встановлену межу — це збільшення дефіциту, підвищення розміру видатків на певні заходи — це неодмінно зменшувати витрати на будь-які інші видатки, але ж в бюджет внесені першочергові, пріоритетні витрати).

Згідно зі ст. 116 Конституції України забезпечення виконання затвердженого бюджету покладено на КМУ. Щодо місцевих бюджетів, то Конституція України в ст. 143 встановила, що сільські, селищні та міські ради затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, як і обласні та районні ради, й контролюють їх виконання, а зрозуміло, виконання покладено на виконавчі органи. Обласні та районні бюджети виконують, згідно зі ст. 61 Закону України "Про місцеве самоврядування", відповідні державні адміністрації на підставі Бюджетного кодексу.

Виконання бюджету — це та стадія бюджетного процесу, яка забезпечується діяльністю законодавчих та виконавчих органів, які виробили і затвердили багато нормативних актів з планування доходів І видатків. Біля чотирьох місяців народні

170

Л. К. Воронова

державних позабюджетних фондів, їх кошториси й звіти про їх виконання; — одержувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств та організацій усіх форм власності дані, необхідні для контролю за раціональним і цільовим використанням бюджетних коштів, та довідки про операції на поточних рахунках тих суб'єктів, які використовують кошти державного бюджету та державних позабюджетних фондів.

Таким чином, Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Забезпечення ефективного управління коштами державного бюджету України, підвищення оперативності у фінансуванні видатків у межах наявних фінансових ресурсів здійснює Державне казначейство України.

Основними завданнями Державного казначейства України є:

— організація виконання Державного бюджету України і здійснення контролю за ним;

— управління наявними коштами державного бюджету України, в тому числі в Іноземній валюті, коштами державних позабюджетних фондів і позабюджетними коштами установ та організацій, що фінансуються з Державного бюджету України;

— фінансування видатків Державного бюджету України;

— ведення обліку касового виконання Державного бюджету України, складання звітності про стан виконання Державного бюджету України;

— здійснення управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом відповідно до чинного законодавства;

— розподіл між державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України;

— здійснення контролю за надходженням, використанням коштів державних позабюджетних фондів і позабюджетних коштів установ та організацій, що утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України. |Пшюження про Державне казначейство України затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590 із

Фінансове право України

171

-* змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів Украї-■' ни за № 180 від 17 лютого 1999 р.

Казначейські системи виконання бюджету існують у багатьох країнах світу: в США, ФРН, Швеції, Бразилії, Австралії, Росії та інших. За умови казначейської системи головні розпорядники бюджетів можуть тільки розподіляти кошти, які їм виділяються, між підпорядкованими органами, а безпосередні одержувачі бюджетних коштів можуть їх витрачати тільки за цільовим призначенням.

Виконання Державного бюджету здійснюється на єдиному казначейському рахунку тільки в уповноважених банках. Між уповноваженим банком І Державним казначейством укладається договір на обслуговування рахунку. Банк несе відповідальність за своєчасне й правильне зарахування та списання коштів на підставі розрахунково-грошових документів за рахунками казначейства. Неуповноважені комерційні банки не мають права відкривати рахунки бюджетним установам. УсІ операції щодо руху коштів Державного бюджету на рахунках в уповноважених банках контролюються за термінами проходження.

При виконанні видаткової частини бюджетні кошти перераховуються тільки на фінансування заходів, передбачених затвердженим бюджетом. Для фінансування видатків кошти із бюджетів надаються розпорядникам бюджетних коштів — керівникам організацій. Вони мають право розпоряджатися затвердженими для них асигнуваннями. За обсягом наданих прав розпорядники поділяються на головних розпорядників коштів і розпорядників нижчого рівня.

Головні розпорядники бюджетних коштів можуть витрачати бюджетні кошти на утримання тієї установи, яку вони очолюють, на заходи, що безпосередньо здійснюються цією установою, а також розподіляти бюджетні кошти, що їм надані, між розпорядниками нижчого рівня або безпосередньо витрачати їх на утримання підвідомчих їм організацій.

Розпорядники коштів нижчого рівня поділяються на розпорядників II та III ступеня.

Головні розпорядники коштів державного бюджету до початку бюджетного року визначають мережу розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів коштів по територіях.

Розпорядник коштів II ступеня — бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету

172

Л. К, Воронова

на виконання функцій своєї установи, яку вони очолюють, і на розподіл виділених асигнувань для переказу розпорядникам III ступеня та безпосередньо їм підпорядкованим одержувачам або одержувачам, діяльність яких координується через них.

Розпорядник коштів III ступеня — бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл виділених асигнувань безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.

Розпорядники коштів III ступеня та одержувачі повинні включатися до мережі головних розпорядників або розпорядників II ступеня бюджетних коштів, якщо вони отримуватимуть кошти безпосередньо від нього.

Якщо установа (організація) не є одержувачем коштів бюджету, а відповідно до укладених угод виконала для бюджетної установи (організації) або одержувача відповідні роботи (послуги тощо), то такі підприємства (установи, організації) не включаються в мережу розпорядників бюджетних коштів і рахунки їм в органах Державного казначейства не відкриваються (див. Порядок виконання державного бюджету за видатками за умови функціонування внутрішньої платіжної системи. Затверджено наказом Державного казначейства України від 10 серпня 2001 р. за№ 140).

Тільки через розпорядників з бюджету можуть одержувати кошти фізичні та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи, І є одержувачами бюджетних коштів. Бюджетна установа — це орган, установа чи організація, ви-значена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими (див. ст. 1, п. "б").

Бюджетні установи мають право витрачати одержані з бюджету кошти тільки на власні потреби і не можуть позичати кошти у будь-якій формі для своїх потреб і надавати кошти в борг юридичним і фізичним особам, якщо такі випадки не передбачені Законом про Державний бюджет.

Бюджетний кодекс у ст. 22 встановив, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

Фінансове право України

173

1) за бюджетними призначеннями, передбаченими Законом про Державний бюджет України, — органи, уповноважені відповідно Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди; установи та організації, які визначені Конституцією України або входять до складу Кабінету Міністрів України, а також Національна академія наук України, Українська академія аграрних наук, Академія медичних наук України, Академія педагогічних наук України, Академія правових наук України, Академія мистецтв України, в особі їх керівників¹ ;

2) за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими ' місцевими бюджетами, — керівники місцевих державних

. ■: адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, ,' керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших ■ самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

Головні розпорядники коштів Державного бюджету України затверджуються Законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень, а головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет із дотриманням умов, визначених пунктами 2 і 3 частини першої ст. 22 Бюджетного кодексу. і Головний розпорядник бюджетних коштів:

1) розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;

2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органу;

3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у Законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів

¹ Див.: Закон України "Про внесення зміни до статті 22 Бюджетного кодексу України" // Відомості Верховної Ради. — 2003.— № 24. — Ст. 161.

Л. К. Воронова

бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями;

4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачено законодавством;

5) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів;

6) одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів І аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів.

Жодної управлінської дії не можна здійснити без забезпечення її фінансовими ресурсами, тому видатки бюджетів розподіляються за функціями держави, органів місцевого самоврядування за їх компетенцією. Для забезпечення всіх органів держави і органів місцевого самоврядування, що забезпечують державне функціонування, існує відомча класифікація видатків державного і місцевого самоврядування, яка вміщує перелік головних розпорядників коштів Державного бюджету.

Із 1 січня 2002 р. значно скорочено кількість головних розпорядників коштів Державного бюджету.

1. По бюджетах Автономної Республіки Крим головними розпорядниками бюджетних коштів визначаються уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників. Головним розпорядникам кошти виділяються за бюджетними призначеннями.

2. По місцевих бюджетах головними розпорядниками визначаються керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

3. За призначеннями по обласних, міських, районних, міських та селищних бюджетах головними розпорядниками виступають керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та Інших самостійних струк-

•інансове право України

Ь турних підрозділів місцевих державних адміністрацій, вико-

$ навчих органів рад.

Щ. Головні розпорядники за всіма бюджетами визначаються

'* ст. 22 Бюджетного кодексу і щороку підтверджуються в

* актах про бюджет: по державному бюджету — у Законі

І₍ про Державний бюджет, по місцевих бюджетах — у рішен-

і нях відповідних місцевих рад про місцеві бюджети. Це під-

- твердження виявляється в тому, що головним розпорядни-

I; ком бюджетних коштів є той керівник, на адресу міністерс-

V тва, відомства (установи), яким він керує, у відповідному бюджеті є бюджетне призначення (тому і бюджетна класи-

]- фікація має назву відомчої).

Таким чином, порядок визначення головних розпорядників коштів Державного бюджету визначається ст. 22 Бюджетного кодексу, перелік головних розпорядників вміщується у Наказі Міністра фінансів, а сума коштів, яку вони одержують із бюджету, щороку визначається Законом про Державний бюджет.

Головний розпорядник бюджетних коштів:

1) розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань і функцій, визначених нормативно-правовими актами та установами, положеннями про міністерства, відомства, управління тощо;

2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити, тобто пропозиції (їх можна назвати і

, замовленнями), з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу коштів, необхідних для його діяльності в наступному бюджетному році, та подає їх відповідному фінансовому органу; ;3) після затвердження акту про бюджет (закону або рішення) ^; бюджетні призначення, тобто суми коштів, які виділяються І на адресу головних розпорядників і дають їм можливість виконувати надані їм повноваження, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асиг-. нуваннями;

^4) після одержання відомостей про обсяги асигнувань розпо-м- рядники нижчого рівня уточнюють свої кошториси і дають «!;• їх на затвердження головних розпорядників; $5) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, 1 отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого

176

Л. К. Воронова

рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів; 6) одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів.

Статус відповідальних виконавців бюджетних програм за програмно-цільовими бюджетами та особливості їх участі у бюджетному процесі визначено Інструкцією, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 14 грудня 2001 р. за № 574 і зареєстрованою у Міністерстві юстиції України 3 січня 2002 р. за№ 3/6291.

Цією Інструкцією Мінфіну чітко розмежовуються повноваження головних розпорядників коштів Державного бюджету та відповідальних виконавців бюджетних програм у стадіях бюджетного процесу в умовах впровадження програмно-цільово-го методу в бюджетний процес.

Відповідальний виконавець — це юридична особа, яка має окремий рахунок, бухгалтерський баланс і безпосередньо забезпечує виконання однієї або ряду бюджетних програм у системі головного розпорядника коштів. Відповідальним виконавцем може бути:

— головний розпорядник, якщо його апарат забезпечує виконання бюджетної програми;

— розпорядники нижчого рівня;

— одержувачі коштів державного бюджету (бюджетні установи), які виконують бюджетні програми в системі головного розпорядника.

Відповідального виконавця визначає головний розпорядник за письмовим погодженням з Міністерством фінансів України в процесі формування проекту державного бюджету на наступний рік. Головний розпорядник не може мати в своїй системі більше ніж дев'ять відповідальних виконавців.

Головні розпорядники коштів державного бюджету до початку бюджетного року визначають мережу розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів по територіях.

В Україні існує казначейська система виконання бюджетів. Механізм касового виконання Державного бюджету по видатках і по доходах регулюється наказами державного казначейства. Згідно з цими наказами головним розпорядникам та розпорядникам II ступеня відкриваються зведені особові рахунки для зарахування коштів без визначення кодів функціональної

Фінансове право України

177

класифікації видатків, які підлягають подальшому перерахуванню на особові і реєстраційні рахунки.

Особові рахунки — це рахунки, які відкриваються в органах державного казначейства розпорядникам бюджетних коштів (крім розпорядників III ступеня) для зарахування коштів, які будуть розподілятися і переводитися конкретному розпоряднику (одержувачу) коштів.

Реєстраційні рахунки відкриваються в органах Державного казначейства розпорядникам і одержувачам коштів Державного бюджету для обліку операцій з коштами загального фонду бюджету, а спеціальні реєстраційні рахунки — для обліку доходів і видатків, передбачених їх кошторисами в частині спеціального фонду.

Як ми вже знаємо, функціонування органів держави та органів місцевого самоврядування може здійснюватися тільки при фінансовому забезпеченні. Оскільки кошти держави і органів місцевого самоврядування обмежені, бо видатки зростають скоріше, ніж є можливість їх задовольнити, кожний із них може розраховувати тільки на ту суму, яку визначив відповідний орган влади при затвердженні державного або місцевого бюджету. Розмір цієї суми залежить від економічної можливості, важливості витрати і коштів, які запрошувалися цим органом при складенні проекту бюджету. Виходячи з можливостей поточного періоду, орган влади, затверджуючи відповідний бюджет, визначає суму витрат цього органу на конкретний захід тощо. Суми, які має право витратити з бюджету керівник, у Бюджетному кодексі одержали назву бюджетних призначень.

Бюджетні призначення встановлюються Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет у порядку, визначеному цим Кодексом, тобто треба дотримати порядок формування і затвердження відповідного бюджету і кошторису бюджетної установи.

Оскільки проект відповідного бюджету складається майже рік, то можуть змінюватися обставини у бюджетних установ, у них може зникати необхідність у тих сумах, які вони просили, подаючи бюджетні запити у фінансові органи, потреба у фінансуванні знижується, хоча таких обставин майже не буває. Якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менше асигнувань головним розпорядникам, ніж їм призначено в бюджеті, керівники фінансових органів приймають рішення

178

Л. К. Воронова

про приведення у відповідність бюджетного призначення державного чи місцевого бюджету та у двотижневий термін подають до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної ради у встановленому порядку пропозиції про приведення у відповідність бюджетних призначень державного або місцевого бюджету. Цей порядок не відрізняється від того, що встановлений для подання пропозицій для проекту бюджету. Видатки за зміненими сумами можуть проводитися тільки після набрання чинності відповідним актом про бюджет (законом чи рішенням місцевої ради, яким внесені відповідні зміни). Будь-які зміни бюджетних призначень дозволяються тільки за наявності відповідних положень в законі або рішенні про бюджети.

Витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення. Ці витрати провадяться виключно в межах і за рахунок коштів, які надходять у спеціальний фонд. Зміна цих призначень можлива лише тоді, коли це буде вказано безпосередньо в Законі про Державний бюджет або в рішенні про місцевий бюджет.

Держава — постійно діючий механізм, який не зупиняється. Часто буває, що протягом року, на який були затверджені бюджетні призначення для певних суб'єктів бюджетного процесу, останні передають виконання певних функцій, на які планувалися бюджетні кошти, іншим органам держави згідно із законодавством. У таких випадках бюджетні призначення для одних головних розпорядників перекидаються у тих самих сумах іншим головним розпорядникам для виконання тих же функцій чи послуг, яким доручено їх виконання і на які покладено відповідальність за їх якісне проведення. За таких умов керівник фінансового органу в двотижневий термін повідомляє про це Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим або місцеву державну адміністрацію (залежно від того, в якому бюджеті були призначення).

Конституція України визначила початок і кінець бюджетного періоду. 31 грудня всі бюджетні призначення втрачають чинність. Винятком з цього правила можуть бути тільки випадки, коли окремим законом будуть передбачені кількарічні призначення на капітальні вкладення. У багатьох державах існують так звані "пільгові строки", протягом яких діють призначення минулорічного бюджету до одержання результату, на який виділялися кошти. На території України до 1990 р. існу-

Фінансове право України

179

вав місячний "пільговий строк", тобто кошти з Державного бюджету на капітальні вкладення, не засвоєні протягом бюджетного періоду, можна було одержати ще протягом січня наступного бюджетного періоду. Такий порядок утруднював фінансовий контроль за витрачанням коштів.

Держава — складний механізм, забезпечити всі її потреби неможливо, тому при плануванні витрат обирають першочергові, пріоритетні, і для їх фінансового забезпечення включаються призначення у відповідні бюджети. Однак всього передбачити ніхто не може, особливо якщо витрати пов'язані зі стихійними явищами: снігопадами, зливами, землетрусами, аваріями на шахтах тощо. Держава повинна заздалегідь відокремити частину бюджетних коштів, призначених для фінансування невідкладних витрат, які не могли бути передбачені при затвердженні бюджету. Порядок використання коштів визначається Кабінетом Міністрів України. Міністерство фінансів України та Міністерство економіки України визначають доцільність та ефективність фінансування витрат за рахунок Резервного фонду. Резервний фонд не витрачається на погашення боргів, у тому числі пов'язаних із гарантіями та іншими видами забезпечення, які надаються Урядом України, для збільшення сум за статтями видатків, передбачених у загальному фонді Державного бюджету України.

Рішення про виділення коштів на фінансування витрат, пов'язаних із фінансуванням надзвичайних ситуацій, робіт по ліквідації аварій та стихійного лиха, непередбачених витрат й інших заходів, що не передбачалися і не могли бути передбачені при затвердженні бюджету, приймаються відповідно Кабінетом Міністрів України, Кабінетом Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевого самоврядування.

Розмір Резервного фонду визначає Верховна Рада України при затвердженні Закону про Державний бюджет. Він не може перевищувати одного відсотка обсягу видатків загального фонду бюджету.

Органи виконавчої влади усіх рівнів зобов'язані щомісячно звітувати перед відповідною радою, яка затвердила бюджет, про витрачання коштів резервного фонду. Контроль за використанням коштів Резервного фонду здійснює і Рахункова палата за дорученням комітетів Верховної Ради України (п. З ст. 6

180

Л. К. Воронова

Закону України від 11 липня 1996 р. за № 315/96 ВР із змінами і доповненнями).

Кабінет Міністрів України щомісячно подає докладні письмові звіти про витрати з резервного фонду із обґрунтуванням необхідності, економічності, ефективності та досягнення фактичних наслідків за підсумками використання коштів резервного фонду.

У Державному бюджеті України Резервний фонд існує обов'язково. Що ж до місцевих бюджетів, то законодавство дозволяє їм створювати резервні фонди у такому ж розмірі до видаткової частини загального фонду відповідного бюджету за рішенням відповідної ради.

Установи, які фінансуються з Державного та місцевих бюджетів, одержують кошти для свого функціонування на підставі кошторисів. Ст. 51 Бюджетного кодексу визначає кошторис як основний плановий документ бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів І здійснення видатків, визначає обсяг І спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень.

Розпорядники бюджетних коштів можуть виконувати свої обов'язки з керівництва установами, що пов'язані із витратами бюджетних коштів, тільки в межах асигнувань, передбачених у відповідних бюджетах і складених на їх основі кошторисів. Будь-які угоди, укладені бюджетними установами з перевищенням асигнувань, що виділяються з бюджетів, вважаються недійсними.

Місцеві бюджети виконуються за розписом, який затверджується керівником місцевого фінансового органу. Податки, збори та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий в територіальному органі державного Казначейства. Доходи бюджетів не можуть акумулюватися на рахунках органів стягнення.

§ 5. Звітність про виконання Державного і місцевих бюджетів

Звітність про виконання Державного бюджету є оперативною, місячною, квартальною та річною.

Г

Фінансове право України 131

Зведення, складання та надання звітності про виконання Державного бюджету України здійснюється Державним казначейством.

Річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді не пізніше 1 травня року, наступного за звітним¹ . Бюджетний кодекс у ст. 61 встановлює І зміст річного звіту про виконання Державного бюджету. Річний звіт повинен включати такі частини:

1) звіт про фінансовий стан (баланс Державного бюджету України);

2) звіт про виконання Державного бюджету;

3) звіт про рух коштів;

4) інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету України;

5) звіт про бюджетну заборгованість;

6) звіт про використання коштів з резервного фонду Кабінету Міністрів;

7) інформацію про стан державного боргу;

8) звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань;

9) зведені показники звітів про виконання бюджетів;

10) Інформацію про виконання місцевих бюджетів;

11) іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів необхідною для пояснення звіту.

Звіт про виконання Закону про Державний бюджет, поданий Кабінетом Міністрів України, у двотижневий строк розглядає Рахункова палата і готує висновки щодо використання коштів Державного бюджету.

Верховна Рада України розглядає звіт про виконання Закону про Державний бюджет у двотижневий термін з дня отримання висновків Рахункової палати щодо використання коштів Державного бюджету України.

¹ Останніми роками на завершальній, але важливій стадії бюджетного процесу увага тих осіб, які не є учасниками бюджетного процесу, не концентрується. Звіт своєчасно не розглядається Верховною Радою України. Не знайдеш публікації цього звіту. Але ж саме Звіт про виконання Державного бюджету за минулий бюджетний період і буде покладено в основу при розробці проекту бюджету на наступний рік. Знаючи про допущені прорахунки їх можна не допустити при складанні проекту нового бюджету.

182

Л. К. Воронова

Звіт Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою про виконання Закону про Державний бюджет представляє Міністр фінансів, із співдоповідями — Голова Комітету Верховної Ради з питань бюджету та Голова Рахункової палата.

Верховна Рада за результатами розгляду ухвалює рішення щодо звіту про виконання Закону про Державний бюджет України.

На всіх стадіях бюджетного процесу органи, уповноважені державою, здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства. Повноваження органів держави по здійсненню контролю за дотриманням бюджетного законодавства встановлені ст.ст. 109-115 Бюджетного кодексу України.

Із прийняттям Бюджетного кодексу вперше у бюджетному законодавстві з'явилися статті, в яких дається поняття бюджетного правопорушення, визначаються підстави для призупинення бюджетних асигнувань, роз'яснюються поняття нецільового використання бюджетних коштів І встановлюється положення про те, що до осіб, які винні в порушенні бюджетного законодавства, застосовуються усі види юридичної відповідальності, передбачені законодавством.

Контрольні запитання

1. Дайте визначення бюджетного процесу, його стадій і принципів.

2. Що означає принцип спеціалізації показників доходів І видатків бюджету?

3. Види бюджетної класифікації доходів бюджету та її роль у стадіях бюджетного процесу.

4. Види бюджетної класифікації видатків бюджету.

5. Роль фінансових органів на стадії складання проектів бюджетів.

6. Порядок складання проекту Державного бюджету.

7. Характеристика документів, що подаються разом із проектом Державного бюджету Верховній Раді.

8. Повноваження Комітету Верховної Ради з питань бюджету на стадії розгляду проекту Закону про Державний бюджет Верховною радою України.

9. Дайте характеристику акта, складеного Комітетом Верховної Ради з питань бюджету, щодо проекту Закону про Державний бюджет.

Фінансове право України 183

10. Друге читання проекту Закону про Державний бюджет Верховною Радою України.

11. Третє читання проекту Закону про Державний бюджет Верховною Радою України.

12. Повноваження Президента України в галузі Державного бюджету.

13. Зміст актів про бюджет.

14. Виконання бюджету. Компетенція органів держави в стадії виконання бюджету.

15. Розпорядники бюджетних коштів, їх види І повноваження.

16. Сутність казначейської системи касового виконання бюджету.

17. Порядок внесення змін до Закону України "Про Державний 5 бюджет".

І 8. Що таке захищені статті бюджету?

ІЇ9. Порядок складання, розгляду І затвердження звіту про вико-₃ нання Закону про Державний бюджет.

Глава 8. ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПОЗАБЮДЖЕТНИХ ФОНДІВ

• Централізовані позабюджетні цільові соціальні фонди, їх види

• Пенсійний фонд як центральний орган виконавчої влади і як фонд коштів для забезпечення пенсій і соціальних послуг

^: • Органи управління Пенсійного фонду

• Накопичувальний фонд, як він утворюється і ким управляється , • Рівні пенсійного загальнообов'язкового забезпечення в Україні

• Мета державного регулювання та нагляду у сфері загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, які органи Його здійснюють

• Інші загальнообов'язкові соціальні державні фонди страхового забезпечення

§ 1. Поняття та види державних цільових позабюджетних фондів

Державні позабюджетні фонди з'явилися в Україні тільки після того, як вона стала суверенною державою. Виконавча влада не може використовувати бюджетні кошти на цілі, які не заплановані в бюджеті. За допомогою позабюджетних фондів органи державної виконавчої влади могли більш ефективно фінансувати різні потреби, на які з цільовим призначенням ви-

184

Л. К. Воронова

ділилися кошти підприємствами, організаціями, але цих позабюджетних цільових фондів створилося стільки, що у підприємств прибутку на сплату податків не вистачало. І, як показала практика, не всі кошти з цільових фондів витрачалися на ті цілі, для фінансування яких вони відраховувалися. Майже всі позабюджетні фонди почали керуватися своєю адміністрацією, а управління, як відомо, вимагає багато витрат. Поступово щороку, коли приймався Закон про Державний бюджет, консолідувався якійсь фонд, а починаючи з 1998 року всі позабюджетні фонди були включені в Державний бюджет. До 200 І р. існували позабюджетні кошти установ і організацій, а ст. 61 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" передбачила включення в бюджети усіх рівнів позабюджетних коштів цих установ. Починаючи з 2001 р. діючі державні позабюджетні цільові фонди: Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Фонд соціального страхування на випадок безробіття та Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань хоча і є позабюджетними, але у визначеному законодавством порядку звітують перед Державним казначейством про формування і цільове використання. П. 8 ст. ІЗ Бюджетного кодексу забороняє створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та Іншими бюджетними установами.

Бюджетний кодекс України передбачає можливість складання бюджету із загального та спеціального фонду. До спеціального фонду Державного бюджету включені доходи, які визначаються виключно законами України. Тепер спеціальний фонд бюджету включає бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень, які раніше були джерелами позабюджетних фондів.

Державні цільові позабюджетні фонди дозволено утворювати на державному рівні відповідно до законів України з метою ефективної реалізації соціальних завдань держави, правова база цих фондів велика. Наприклад, найбільший цільовий позабюджетний державний фонд — Пенсійний. Пенсійне забезпечення в Україні регулюється багатьма законами, міжнародними угодами, указами Президента України та Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", який введений в дію з І січня 2004 р.

Фінансове право України

185

Конституція України, основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, Закон України "Про загальнообов'язкове державне страхування на випадок безробіття" та Закон України "Про зайнятість населення" регулюють надходження та витрачання Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.

Відповідно до Конституції України, Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування і Закону "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" створено "Фонд соціального страхування від нещасних випадків"¹ .

Усі ці соціальні фонди сформовані державою. Внески до фондів є обов'язковими, але платежі надходять безпосередньо до фондів, а не до бюджету. За рахунок доходів фондів фінансується утримання їхнього апарату, формування і розширення матеріально-технічної бази.

¹ У Верховній Раді України під час літньої сесії 2003 р. розглядався проект Закону "Про єдиний соціальний податок". Згідно з цим законопроектом в Україні планується справляти єдиний соціальний податок, кошти якого будуть зараховуватися до державних страхових фондів України: Пенсійного, Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та Фонду державного медичного страхування.

Верховна Рада України у другому читанні прийняла Закон України "Про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування".

Згідно із проектом Закону "Про єдиний соціальний податок" платниками цього податку будуть:

— суб'єкти підприємницької діяльності усіх форм власності, їх об'єднання, бюджетні, громадські та інші установи й організації, об'єднання громадян та Інші юридичні особи, а також фізичні особи — суб'єкти підприємницької діяльності, які використовують працю найманих робітників;

— філії, відділення та інші відокремлені підрозділи платників податку, які | не мають статусу юридичної особи і розташовані на території Іншої, ніж плат-■§■ Ьик податку, територіальної одиниці. За особливим порядком повинні сплачу--'■"% Вати цей податок суб'єкти спрощеної системи оподаткування та платники сіль-:/: ськогосподарського податку.

'І Об'єктом оподаткування будуть суми фактичних виплат на оплату праці і найманих працівників, що підлягають обкладанню прибутковим податком з ^ громадян. Податок планується справляти щомісяця за регресивною шкалою '''■' ставок (чим вище місячний дохід, тим нижча ставка єдиного соціального податку). Див.: Гринюк Г. Готуємось до реформи соціальних відрахувань // Бухгалтерія. — 2003. — № 3. — С. 6, 7.

186

Л. К. Воронова

Правовідносини, які складаються при формуванні й використанні коштів цих Фондів, є складними. Вони регулюються нормами фінансового (формування доходів), а також трудового, пенсійного права (призначення пенсій, допомог та виплата їх).

§ 2. Фонди загальнообов'язкового державного пенсійного страхування

Закон України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", розроблений відповідно до Конституції України та Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, визначає принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг із коштів Пенсійного фонду, що формується за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, а також регулює порядок формування Накопичувального пенсійного фонду та фінансування за рахунок його коштів видатків на оплату договорів страхування довічних пенсій або одноразових виплат застрахованим особам, членам їхніх сімей та іншим особам.

Згідно із Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" система пенсійного забезпечення в Україні тепер складатиметься з трьох рівнів:

Перший рівень — солідарна система загальнообов'язкового державного пенсійного страхування (солідарна система), що базується на засадах солідарності і субсидування та здійснення виплати пенсій і надання соціальних послуг за рахунок коштів Пенсійного фонду на умовах і в порядку, встановленому Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування".

Суб'єктами солідарної системи пенсійного забезпечення першого рівня в Україні є:

— застраховані особи, а в окремих випадках, визначених Законом "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", члени їхніх сімей та Інші особи;

— страхувальники;

— Пенсійний фонд;

• — уповноважений банк;

— підприємства, установи, організації, що здійснюють виплату і доставку пенсій.

|ф|нансове право України ____________________________'»"

і , Другий рівень — накопичувальна система загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, що базується на засадах накопичення коштів застрахованих осіб у Накопичувальному фонді та здійснення фінансування витрат на оплату договорів страхування довічних пенсій і одноразових виплат на умовах та в порядку, передбачених Законом.

Суб'єктами системи накопичувального пенсійного забезпечення є:

— особи, від імені та на користь яких здійснюється накопичення та інвестування коштів;

■— підприємства, установи, організації та фізичні особи, що здійснюють перерахування внесків до системи накопичувального пенсійного забезпечення;

'— Накопичувальний фонд;

^; *— недержавні пенсійні фонди;

*— юридичні особи, які здійснюють управління Накопичувальним фондом і недержавними пенсійними фондами та управління їх пенсійними активами;

— зберігач;

-— страхові організації.

Третій рівень — система недержавного пенсійного забезпечення, що базується на засадах добровільної участі громадян, роботодавців та їх об'єднань у формуванні пенсійних накопичень з метою отримання громадянами пенсійних виплат на умовах та в порядку, передбачених законодавством про недержавне пенсійне забезпечення.

Перший та другий рівні системи пенсійного забезпечення в Україні становлять систему загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, другий та третій — систему накопичувального пенсійного страхування.

Закон України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування" встановив види пенсійних виплат і соціальних послуг: 1) за рахунок коштів Пенсійного фонду в солідарній системі

призначаються:

а) пенсія за віком;

б) пенсія по інвалідності внаслідок загального захворювання (в тому числі каліцтва, не пов'язаного з роботою, інвалідності з дитинства);

в) пенсія у зв'язку із втратою годувальника;

188

Л. К. Воронова

2) за рахунок коштів Накопичувального фонду, що обліковуються на накопичувальних пенсійних рахунках, здійснюються такі пенсійні виплати:

а) довічна пенсія з установленим періодом;

б) довічна обумовлена пенсія;

в) довічна пенсія подружжя;

г) одноразова виплата.

До соціальних послуг, передбачених Законом, належить допомога на поховання пенсіонера. Особам, які мають право на різні види пенсій, за їх вибором призначається одна пенсія.

У сфері загальнообов'язкового державного пенсійного страхування держава здійснює регулювання та нагляд. Закон України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" метою державного регулювання та нагляду у сфері загальнообов'язкового державного пенсійного страхування вважає:

— проведення єдиної та ефективної державної політики у цій сфері;

— забезпечення реалізації прав громадян на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування;

— створення умов для ефективного функціонування та розвитку системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування;

— забезпечення дотримання суб'єктами системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування вимог законів, інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у цій сфері;

— адаптація системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування до міжнародних стандартів.

Державне регулювання і нагляд у порядку, передбаченому законодавством, здійснюють:

1) центральний орган виконавчої влади у сфері праці і соціальної політики і його територіальні органи — за дотримай-' ням Закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" щодо призначення і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду з фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування;

2) міністерство фінансів, його територіальні органи та Рахункова палата щодо цільового використання коштів Пенсійного фонду;

Фінансове право України _______________________________1*9

3) державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України щодо дотримання норм Закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" суб'єктами накопичувальної системи пенсійного страхування;

4) державна комісія з цінних паперів та фондового ринку — за діяльністю компаній з управління активами в частині управління пенсійними активами та радника з інвестиційних питань;

5) національний банк України і Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку — за діяльністю зберігача та уповноваженого банку.

Рішення органів державного регулювання І нагляду є обов'язковими для виконання Пенсійним фондом, компаніями з управління активами, уповноваженим банком, зберігачем, страховими організаціями. Дії органів державного регулювання та нагляду оскаржуються в судовому порядку. За ініціативою цих органів може бути призначена додаткова аудиторська перевірка діяльності суб'єктів солідарної системи та накопичувальної системи пенсійного страхування. На вимогу цих органів суб'єкти солідарної та накопичувальної системи зобов'язані подавати всі документи та інформацію, необхідні для здійснення ними функцій державного регулювання та нагляду.

Страхувальники, банки та організації, що здійснюють виплату і доставку пенсій, та їх посадові особи несуть відповідальність за порушення норм законодавства про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування.

Керівництво та управління солідарною системою, збір, акумуляція та облік страхових внесків, призначення пенсій та підготовка документів для ЇЇ виплати, забезпечення своєчасного і в повному обсязі фінансування та виплату пенсій, допомоги на поховання та здійснення контролю за цільовим використанням коштів покладено на Пенсійний фонд.

Пенсійний фонд є самоврядною неприбутковою організацією і здійснює свою діяльність на підставі статуту, який затверджується його правлінням. Цей фонд набуває статусу юридичної особи з дня реєстрації статуту в спеціально уповноваженому органі виконавчої влади.

Вищим органом управління Пенсійного фонду є Правління, до складу якого входять по п'ять представників від держави, застрахованих осіб і роботодавців. Представники від держави призначаються і відкликаються Кабінетом Міністрів України,

190

Л. К. Воронова

а представники від застрахованих осіб та роботодавців обираються і відкликаються самостійно.

Правління Пенсійного фонду очолює голова, якого обирають Із членів правління строком на 2 роки.

Виконавчими органами Правління виступає виконавча дирекція Пенсійного фонду та підвідомчі їй територіальні органи.

Контроль за виконанням Пенсійним фондом законодавства про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, статутних завдань та цільового використання коштів Пенсійного фонду покладено на Наглядову раду Пенсійного фонду.

§ 3. Кошти Пенсійного фонду

Закон "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" називає план утворення І використання цільового страхового фонду, що формується за рахунок страхових внесків до солідарної системи та надходжень з інших джерел, бюджетом Пенсійного фонду. Імовірно, що це не зовсім так. Бюджет має орган державної або місцевої влади. Бюджетні кошти витрачаються на потреби функціонування владних органів. Дійсно, термін "бюджет" вживають для різних потреб — бюджет часу (вільного І робочого), родинний бюджет тощо. Навіть у новому Законі є незрозуміле, на перший погляд, положення. У ст. 78 Закону записано, що Накопичувальний фонд створюється Пенсійним фондом як цільовий позабюджетний фонд. Про що йде мова? Наше законодавство забороняє створення цільових позабюджетних фондів будь-яким органам. Адже Накопичувальний фонд створюється як "позабюджетний фонд Пенсійного фонду", інакше Пенсійний фонд порушує законодавство України. І все це тільки тому, що кошти Пенсійного фонду законодавці назвали "бюджетом", тобто дали їм назву, яка властива фондам коштів, що утворюються і використовуються для функціонування держави, її територіальних одиниць. Бюджети затверджуються відповідними представницькими органами влади. Народні депутати прийняли нещодавно "Бюджетний кодекс України", де в ст. 5 записано: „Бюджетна система України складається з державного і місцевих бюджетів. Тепер, мабуть, змушені будуть додати "та бюджету Пенсійного фонду".

Фінансове право України 191

Пенсійний фонд формується за рахунок:

й- страхових внесків до солідарної системи, крім частини внес-

% ків, що спрямовуються до Накопичувального фонду;

*— інвестиційного доходу, який отримується від інвестування резерву коштів для покриття дефіциту бюджету Пенсійного

:_в фонду в майбутніх періодах;

зи- коштів державного бюджету та цільових фондів, що пере-

$ раховуються до Пенсійного фонду у випадках, передбаче-

_ч них законом;

«— сум від фінансових санкцій, застосованих до юридичних і фізичних осіб за порушення законодавства про порядок нарахування, обчислення, сплати страхових внесків та використання коштів Пенсійного фонду, а також суми адміністративних стягнень, накладених на посадових осіб і громадян за ці порушення;

— благодійних внесків юридичних та фізичних осіб;

•— добровільних внесків та інших надходжень відповідно до законодавства.

Згідно із Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" страхові внески сплачують:

1) суб'єкти підприємницької діяльності, незалежно від форми власності, їх об'єднання, бюджетні, громадські та інші установи та організації, об'єднання громадян, юридичні особи, фізичні особи, які використовують найману працю; філіали та інші відокремлені підрозділи платників податків, які не мають статусу юридичної особи, розташовані на іншій території, ніж платник зборів;

2) фізичні особи — суб'єкти підприємництва, що не використовують працю найманих робітників, адвокати, їх помічники, приватні нотаріуси, інші особи, які одержують дохід, і фізичні особи, що працюють на умовах трудового договору (контракту) або згідно з цивільно-правовим договором, у тому числі члени творчих спілок, творчі працівники, що не є членами творчих спілок.

Об'єктом обкладання є суми витрат на оплату праці, оподатковувані доходи, одержані від різних видів роботи застрахованих осіб.

Розміри внесків на пенсійне страхування встановлюються диференційовано залежно від платника Верховною Радою України:

192

Л. К. Воронова

1) для суб'єктів підприємницької діяльності різних форм власності, їх об'єднань, бюджетних, громадських та інших установ, їх організацій, філіалів, об'єднань громадян й інших юридичних осіб, а також фізичних осіб — суб'єктів підприємницької діяльності, які використовують працю найманих робітників — 32% від об'єкту оподаткування;

2) з фізичних осіб, які працюють на умовах трудової угоди (контракту), з фізичних осіб, що виконують роботи (послуги) згідно з цивільно-правовими договорами, збір до Пенсійного фонду справляється у розмірі 1% від оподатковуваного доходу, якщо такий дохід не перевищує 150 грн., якщо перевищує 150 грн. — 2%;

3) з юридичних І фізичних осіб, що здійснюють операції з ку-півлі-продажу валюти, збір до Пенсійного фонду справляється від суми операцій з купівлі-продажу валюти — у розмірі 1,5%;

4) з підприємців-ювелірів збір справляється у розмірі 5% від вартості реалізованих ювелірних виборів.

Пільг за страховими внесками немає.

Строк сплати зборів до Пенсійного фонду — не пізніше 20 календарних днів з дня закінчення звітного періоду¹ .

Кошти Пенсійного фонду не включаються до складу Державного бюджету України і не підлягають оподаткуванню. Бюджет Пенсійного фонду затверджується правлінням Пенсійного фонду не пізніше 10 грудня року, що передує року, на який складено план утворення і використання цільового страхового фонду.

Кошти Пенсійного фонду використовуються на:

1) виплату пенсій;

2) надання соціальних послуг;

3) фінансування адміністративних витрат, пов'язаних із функціонуванням Пенсійного фонду;

4) оплату послуг, пов'язаних із доставкою пенсій;

5) формування резерву коштів Пенсійного фонду.

¹ Кілька Законів України регламентують порядок внесення збрів до Пенсійного фонду: 1) Закон "Про систему оподаткування" в ст. 14 відніс цей збір до обов'язкових платежів в бюджет, 2) Закон України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" встановив, що на страхові пенсійні внески не розповсюджується податкове законодавство. Див.: Офіційний вісник. — 2003. — № 33. — С. 77.

Фінансове право України

193

Закон забороняє використовувати кошти Пенсійного фонду для оплати договорів страхування довічних пенсій і одноразових виплат та на цілі, не передбачені Законом "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування".

Із метою забезпечення стабільності Пенсійного фонду формується резерв коштів Пенсійного фонду, який складається з двох частин: з резерву коштів для поточних потреб та резерву коштів для покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду в майбутніх періодах.

Кожний із резервів коштів Пенсійного фонду зараховується на окремий субрахунок одного рахунку Пенсійного фонду. Резерв коштів для поточних потреб зберігається в уповноваженому банку, а резерв коштів для покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду в майбутніх періодах — у зберігача, який забезпечує зберігання та облік резерву коштів для покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду в майбутніх періодах окремо від пенсійних активів Накопичувального фонду.

Резерв коштів для поточних потреб формується з метою забезпечення своєчасного та в повному обсязі фінансування виплати пенсій І надання соціальних послуг у сумі, що дорівнює місячній потребі на зазначені цілі згідно з бюджетом Пенсійного фонду на відповідний рік та затверджується в його складі. Він використовується і поновлюється таким чином, щоб на початок кожного місяця на відповідному субрахунку сума цього резерву дорівнювала місячній потребі коштів, необхідній для виплати пенсій і надання соціальних послуг, визначеній у бюджеті Пенсійного фонду.

Після забезпечення виплати пенсій та надання соціальних послуг і створення резерву коштів для поточних потреб надлишкові кошти Пенсійного фонду зараховуються до резерву коштів для покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду в майбутніх періодах, який може виникнути у зв'язку зі зміною демографічної ситуації в Україні.

Пенсійний фонд створює цільовий позабюджетний фонд — Накопичувальний фонд, який існує відокремлено від Пенсійного. Адміністративне управління Накопичувальним фондом здійснює виконавча дирекція Пенсійного фонду. Виконавча дирекція відкриває у зберігача рахунки. Управління активами Накопичувального фонду здійснюється компаніями з управління активами. Застрахована особа, яка сплачує або за яку спла-

194 Л. К. Воронова

чують страхові внески до Накопичувального фонду, має право спрямувати ці страхові внески до будь-якого недержавного пенсійного фонду, для чого ця особа укладає контракт з обраним недержавним пенсійним фондом.

Норми законодавства про недержавне пенсійне забезпечення регулюють відносини з приводу страхових внесків, які спрямовуються до обраного застрахованою особою недержавного пенсійного фонду, подальшого їх розміщення й інвестування пенсійних активів застрахованої особи та страхування і виплату довічної пенсії або одноразової виплати.

Накопичувальний фонд формується за рахунок:

1) страхових внесків застрахованих осіб, що спрямовуються до нього;

2) інвестиційного доходу, що утворюється внаслідок розміщення та Інвестування коштів Накопичувального фонду;

3) доходу від інших видів інвестування, дозволених законом.

Порядок формування та обчислення інвестиційного доходу визначається Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг та Міністерством фінансів. Інвестиційний дохід від операцій з пенсійними активами не включається до складу доходу компаній з управління активами.

Кошти Накопичувального фонду витрачаються на:

1) інвестування з метою отримання доходу на користь застрахованих осіб;

2) оплату договорів страхування довічних пенсій або здійснення одноразових виплат;

3) оплату послуг компаній з управління активами;

4) оплату послуг виконавчої дирекції Пенсійного фонду, пов'язаних з адміністративним управлінням Накопичувальним фондом, у тому числі із проведенням тендерів, у порядку і розмірах, установлених Радою Накопичувального фонду;

5) оплату радника з інвестиційних питань;

6) оплату послуг зберігача;

7) оплату послуг із проведення планової аудиторської перевірки.

Кошти Накопичувального фонду належать кожній застрахованій особі в частині, облікованій на її накопичувальному пенсійному рахунку, тому законом забороняється використання цих коштів для забезпечення виплати пенеій та надання соціальних послуг Із солідарної системи та інші цілі, не передбачені цим Законом.

Фінансове право України 195

Облік надходжень і витрат коштів Накопичувального фонду здійснюють виконавчі органи Пенсійного фонду.

Закон "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" встановлює види пенсійних активів та склад пенсійних активів у коштах та цінних паперах (ст. 80).

Вищим колегіальним органом управління накопичувальною системою загальнообов'язкового державного пенсійного страхування є Рада Накопичувального фонду, яка складається з 14 осіб.

Президент України призначає на шість років сім.членів Ради Накопичувального фонду шляхом прийняття указу — по одному представнику від центральних органів виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики, фінансів, економіки та з питань європейської інтеграції, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Ради Національної безпеки й оборони України та Пенсійного фонду.

До членів Ради Накопичувального фонду висуваються підвищені вимоги: вони повинні мати вищу освіту в галузі фінансів, економіки або права і мати досвід роботи в органі законодавчої влади або на керівних посадах у центральних органах виконавчої влади, у фінансових або профспілкових органах або мати досвід наукової роботи за фінансовою, економічною або юридичною тематикою.

Закон "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" встановлює порядок визначення радників з інвестиційних питань та компаній з управління пенсійними активами та обмеження Інвестиційної діяльності з пенсійними активами. Закон визначає вимоги до основних напрямів інвестиційної політики та нормативів інвестування коштів Накопичувального фонду, а також порядок проведення тендерів для обрання компаній з управління активами, зберігача та аудитора Накопичувального фонду.

§ 4. Інші соціальні страхові позабюджетні фонди

Закон України "Про загальнообов'язкове соціальне страхування на випадок безробіття" поставив перед Фондом, який було створено на підставі цього Закону, такі завдання: — акумулювати кошти для здійснення покладених на нього завдань і обов'язків;

196

Л. К. Воронова

— виплачувати матеріальне забезпечення особам, які мають статус безробітного;

— організувати роботу центральних і місцевих органів управління;

— виплачувати допомогу у зв'язку із частковим безробіттям;

— виплачувати допомогу на поховання у разі смерті безробітного;

— виплачувати можливу дотацію роботодавцю на створення додаткових робочих місць;

— налагоджувати контакти з Іншими цільовими фондами.

Ст. 8 Закону "Про загальнообов'язкове державне страхування на випадок безробіття" встановила, що кошти фонду не включаються до Державного бюджету.

Ст. 16 цього Закону визначає джерела надходжень до фонду:

1) страхові внески страхувальників — роботодавців та застрахованих осіб, що сплачуються на умовах і в порядку, передбачених законодавством;

2) асигнування Державного бюджету;

3) суми штрафів, застосованих за порушення законодавства;

4) благодійні внески фізичних та юридичних осіб та інші надходження.

Кошти Фонду витрачаються на виплату забезпечення та надання соціальних послуг. Допомога безробітному залежить від його трудового стажу і середньої заробітної плати. Ст. 16 Закону також передбачає відшкодування Пенсійному фонду витрат, пов'язаних із достроковим виходом на пенсію конкретних осіб.

Із коштів фонду фінансуються витрати на утримання та забезпечення діяльності Виконавчої дирекції фонду та її робочих органів, управління фондом, розвиток матеріальної та Інформаційної бази та створення резерву коштів фонду.

Відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням" створено Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Фонд здійснює:

— керівництво й управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням на випадок тимчасової втрати

Фінансове право України

197

працездатності, а також пов'язаний Із народженням та похованням;

— акумуляцію коштів фонду;

— фінансування матеріального забезпечення та соціальних послуг осіб у випадках, передбачених у законодавстві;

— контроль за використанням коштів фонду.

Статтею 19 Закону передбачено джерела утворення фонду:

1) страхові внески страхувальників, роботодавців і застрахованих осіб, що сплачуються на підставі чинного законодавства;

2) кошти, стягнуті у вигляді пені й штрафів за порушення законодавства¹ ;

3) благодійні внески юридичних і фізичних осіб;

4) асигнування з Державного бюджету України та інші надходження.

Ст. 20 Закону вміщує напрямки використання коштів Фонду: і?— виплата застрахованим особам допомоги у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, вагітністю та пологами, при народженні дитини та по догляду за дитиною до трирічного , віку, на поховання;

^: т— фінансування санаторно-курортного лікування та оздоровчі лення застрахованих осіб і членів їхніх сімей; _: — створення резерву коштів;

я— на утримання фонду і розвиток його матеріально-технічної * бази.

> Закон України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" зумовив створення Фонду соціального страхування від нещасних випадків, основними завданнями якого є:

— своєчасно і в повному обсязі компенсувати збитки, заподіяні працівникові внаслідок ушкодження його здоров'я, а в разі його смерті — членам його сім'ї;

— надавати допомогу у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю до відновлення працездатності або встановлення інвалідності;

— організувати поховання померлого;

' Усі внески у страхові соціальні фонди є обов'язковими, несвоєчасна Сплата тягне за собою пеню і штрафи, розмір яких встановлюється чинним законодавством,

198

Л. К. Воронова

— сприяти створенню умов для своєчасного надання кваліфікованої першої невідкладної допомоги потерпілому;

— організовувати необхідне лікування потерпілого;

— вживати заходи для підтримання, відновлення та підвищення працездатності потерпілого;

— надавати реабілітаційну допомогу потерпілому вдома, в санаторних закладах;

— організовувати робочі місця для інвалідів як самостійно, так І спільно з виконавчими органами;

— сплачувати за потерпілого внески на медичне та пенсійне страхування.

Ст. 46 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" передбачає джерела утворення цього фонду:

1) внески роботодавця (але не працівника): для юридичних осіб, що займаються підприємницькою діяльністю — з віднесенням їх на валові витрати виробництва, для бюджетних установ та організацій — з призначень, виділених на їх утримання;

2) капіталізовані платежі, що надійшли у випадках ліквідації страхувальника;

3) прибуток від діяльності фонду;

4) штрафи і пені, стягнуті за порушення відповідного законодавства;

5) добровільні внески.

Підприємство, де трапився нещасний випадок, видає свідоцтво, що засвідчує особу потерпілого.

За рахунок Фонду соціального страхування від нещасних випадків фінансуються страхові виплати:

— втраченого заробітку І виплати у вигляді одноразової допомоги;

— пенсії за інвалідністю потерпілого;

— дитині, яка народилася інвалідом унаслідок травмування матері на виробництві;

— у разі смерті потерпілого; ■ -

— на медичну і соціальну допомогу;

— пенсій у разі смерті потерпілого;

— потерпілому під час Його професійної реабілітації. ".

Фінансове право України

199

Управлінські витрати на утримання Фонду також фінансуються за рахунок джерел формування його доходів.

§ 5. Фонд гарантування вкладів фізичних осіб

До соціальних публічних позабюджетних фондів належить Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, створений державою на відшкодування коштів за банківськими вкладами громадян у випадках банкрутування комерційних банків. Вкладникам Фонд повинен відшкодувати не більше 5 тис. грн. (з 2005 р.) у кожному банку, де громадяни мають вклади, включаючи відсотки по вкладах¹ .

Цей Фонд відповідно до ст. 8 Закону є спеціалізованою державною установою, що виконує функції державного управління у сфері гарантування вкладів громадян. Усі комерційні банки, яким надана ліцензія Національного банку на прийняття вкладів від громадян, зобов'язані вносити до цього Фонду внески трьох видів: початковий, регулярний та спеціальний. Ч. 5 ст. 14 Закону України "Про систему оподаткування" вста- , новила, що порядок внесення спеціального збору до Фонду га- | рантування вкладів фізичних осіб установлюється Законом | України "Про Фонд гарантування вкладів фізичних осіб". Плат- | ники внесків — в основному комерційні банки і держава. ! Причому цей збір названий в Законі як спеціальний, Безумов- і но, такий збір один, його вносять комерційні банки, але Фонд, ; за Законом, є власністю держави, тобто це — цільовий внесок і у державний фонд. ■

Початковий збір встановлено у розмірі 1% зареєстрованого ; статутного фонду банку і сплачується протягом ЗО календар- \ них днів після одержання банком ліцензії на здійснення банківської діяльності.

Регулярний збір сплачується у розмірі 0,25% від загальної суми вкладів, включаючи відсотки по вкладах. Він вноситься двічі на рік — за станом на ЗІ грудня і за станом на 30 червня поточного року.

Спеціальний збір установлюється, якщо поточних доходів Фонду не вистачає для виконання Фондом своїх зобов'язань перед вкладниками. Рішення про встановлення спеціального збору ухвалює адміністративна рада Фонду, узгодивши з Національним банком України.

¹ Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 5. — Ст. 30.

Л. К. Воронежа

Контрольні запитання

1. Які позабюджетні цільові фонди держави існують у сучасний період?

2. Які рівні пенсійного страхування існують відповідно до нового закону?

3. Хто є суб'єктами системи накопичувального пенсійного забезпечення?

4. Які види пенсійних виплат здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фонду?

5. У чому полягає мета державного регулювання та нагляду в сфері загальнообов'язкового державного пенсійного страхування? Які державні органи цим займаються?

6. Правовий статус Пенсійного фонду, Наглядової ради та Накопичувального фонду.

7. Як формуються і використовуються кошти Пенсійного фонду?

8. Що таке резерв коштів Пенсійного фонду?

9. Які існують ще соціальні страхові фонди? їх призначення, порядок створення І витрачання.

10. Що таке Фонд гарантування вкладів фізичних осіб?

Модуль З Правове регулювання

державних і муніципальних доходів

• Правове регулювання державних і муніципальних доходів

• Публічні доходи держави, їх класифікація та правовий інститут доходів державного та муніципальних бюджетів

• Види доходів за класифікацією Бюджетного кодексу України

• Різновиди податків в Україні, відмінність податків від обов'язкових зборів і мита

• Гарантія забезпечення виконання податкових обов'язків

204

Л. К. Воронова

вовими актами, які встановлюють специфічні правові режими для всіх платежів.

Формуючи бюджетні доходи, держава в основному застосовує обов'язковий метод мобілізації платежів у юридичних і фізичних осіб, головним із цих видів є податки. Податки — специфічний обов'язковий платіж, який встановлюється конституціями майже в усіх державах. У доходах державних бюджетів різних держав іноді податкові надходження складають майже 90%.

Місцеві бюджети формуються за рахунок муніципальної власності, за рахунок відрахувань від державного бюджету або відрахувань частини загальнодержавних податків.

Надзвичайна важливість публічних доходів, які надходять у власність і розпорядження держави й органів місцевого самоврядування для формування централізованих фондів (бюджетів), позабюджетних централізованих цільових фондів, які дозволені державою, викликає необхідність чіткого регулювання відносин, пов'язаних з їх мобілізацією. Правові норми, що регулюють відносини в галузі доходів (оскільки вони пов'язані з розподілом і перерозподілом національного доходу), є фінансово правовими. Доходи, як ми бачимо, надходять з різних джерел, тому держава при їх мобілізації застосовує різні методи залежно від власників. У той же час необхідно об'єднати всі фінансово-правові норми, які регулюють відносини в галузі доходів, в одну групу, як і бюджетне право, в окремий розділ фінансового права.

§ 2. Види податків і обов'язкових платежів, що включаються в бюджет

Як ми бачили в загальній частині курсу фінансового права, держава і органи місцевого самоврядування застосовують в основному 2 методи мобілізації коштів в своє розпорядження через централізовані і децентралізовані фонди коштів — обов'язковий і добровільний.

Для обов'язкового метода властиво: встановлення виду платежу, строк його внесення, розмір внесення і погроза покаранням за порушення цих приписів. Є кілька видів обов'язкових платежів, правовий режим для кожного свій, він встановлюється державою або місцевим органом самоврядування. Незважаючи на різні правові режими обов'язкових платежів, Закон України "Про систему оподаткування" їх усі об'єднав.

Фінансове право України

205