Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
имени П.А.Столыпина»
филиал в г. Тольятти
РЕЦЕНЗИЯ
на курсовую работу (проект)
1. Студента __________________________________________________________________
__________ курса, __________ группы, ___________________________формы обучения
Специальности _______________________________________________________________
2. По дисциплине (специализации)______________________________________________
_____________________________________________________________________________
3. Тема курсовой работы (проекта)______________________________________________
_____________________________________________________________________________
4. Положительные качества курсовой работы (проекта)___________________________
________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
5. Недостатки курсовой работы (проекта), включая стиль и грамотность написания, соответствие стандарту _______________________________________________________
________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
6. Оценка курсовой работы (проекта)___________________________________________
"______"___________________20___г. _______________________________________
(подпись, инициалы, фамилия)
_____________________________________________________________________________________________
(ученая степень, учёное звание, должность)
Оглавление
Введение
Глава 1. Понятие муниципального образования
1. Правовое регулирование функционирования муниципального образования в РФ
2. Понятие , признаки и виды «муниципального образования»
3 Критерии создания муниципальных образований.
4. Устав муниципального образования
Глава 2. Основы муниципального образования
1. Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования
2. Собственность и бюджет муниципального образования
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.
Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов "внизу" - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается достаточными финансовыми ресурсами. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления и др.
Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. Оно получило значительное развитие во второй половине XIX века. Однако в советский период власть строилась на идее централизации. Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принцип демократического централизма как основа организации и деятельности Советского государства, включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по вертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органов управления.
Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г., а в России - Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г.. Этапом в его развитии стали указы Президента Российской Федерации: "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г.; "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г.; "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации 1993 г. утверждением "в Российской Федерации признается...местное самоуправление" как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым как основа организации власти местных сообществ.
Одно из ключевых понятий местного самоуправления – муниципальное образование.
Категория «муниципальное образование актуально для исследования, потому, что является ключевым в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования, поэтому категория «муниципальное образование» актуально для современного исследования.
Актуальность подтверждает и то, что только в последние годы в России складывается система муниципальных образований. Так в настоящее время в нашей стране функционирует Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный в соответствии с Указом Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. N 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации".
Итак, цель нашего исследования – рассмотреть сущность и характеристику муниципального образования. Исходя из поставленной цели, мы славим перед собой следующие задачи:
· дать понятие категории «муниципальное образование» и раскрыть его содержание;
· раскрыть сущность органов местного самоуправления как основу функционирования муниципального образования;
· в заключении подвести итоги по проделанной работе.
Конституция РФ[1]
[1] (ст.12) закрепляет: в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Наряду с этой статьей, Конституция содержит ряд положений (глава 8 «Местное самоуправление») содержащих ключевые принципы местного самоуправления, а следовательно и муниципального образования.
В систему законодательного обеспечения местного самоуправления, помимо Конституции, входит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[2]
[2]. Будучи базовым, он в то же время предусматривает принятие не менее полутора десятка федеральных законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и проч.). В свою очередь другие федеральные законы как тематические также могут регулировать те или иные стороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы, например, ст.4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", ст.6, 17, 21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья".
На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе: Указ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г., Указ от 21 ноября 1994 г. "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления", Указ от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации".
Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы.
Кроме того, говоря о правовом регулировании деятельности муниципального образования (и местного самоуправления в целом) необходимо отметить, что согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.8) правовым актом, регламентирующим конкретные вопросы организации местного самоуправления в муниципальном образовании, является устав этого муниципального образования, разрабатываемый муниципальным образованием самостоятельно и принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
2. Понятие , признаки и виды «муниципального образования»
Легальное определение муниципального образования содержится в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон)[3]
[3]: «Муниципальное образование
- городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьи и статьи 1 Закона территория местного самоуправления является в то же время территорией муниципального образования.
В силу вышеизложенного необходимо четко сформулировать основные признаки муниципального образования, отличающие его от других территорий осуществления публичной власти, прежде всего, от административно-территориальных единиц, на которые подразделяется территория субъекта Российской Федерации. На основе анализа федерального законодательства, а также на основе предложений, сформулированных большинством авторов, занимавшихся данной проблемой, к признакам муниципального образования следует отнести следующие:
1
. Муниципальное образование создается для осуществления местного самоуправления
, оно выступает пространственной сферой деятельности субъектов местного самоуправления по реализации его компетенции, то есть предметов ведения и полномочий, законодательно закрепленных за данным видом муниципального образования. Таким образом, муниципальные образования имеют иную цель
, чем административно-территориальные единицы, которые необходимы для организации государственного управления в субъекте Российской Федерации.
2.
Главным пространственным принципом организации местного самоуправления является поселенческий принцип, поскольку муниципальное образование является либо населенным пунктом, либо совокупностью нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией, либо частью населенного пункта.
Исходя из заложенной в ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" концепции максимального приближения органов муниципальной власти к населению, основой для формирования территорий муниципальных образований, являются не административные территориальные единицы, устанавливаемые субъектами РФ, а населенные пункты (группы населенных пунктов). Это обусловлено и тем, что основным субъектом местного самоуправления является население, а население проживает в населенных пунктах, поэтому именно населенный пункт и должен стать базовой единицей для создания муниципального образования. Поэтому, в соответствии с новым законом, территория субъекта РФ вначале разграничивается между поселениями, а уже затем они объединяются в муниципальные районы.
Населенность
– это главный признак территории муниципального образования. Для обозначения территорий, на которых отсутствуют населенные пункты, в законе используется специальный термин – межселенные территории. Статус поселения получают либо отдельные населенные пункты, либо совокупности населенных пунктов. Следующий уровень муниципального образования – муниципальный район
является объединением поселений и межселенных территорий.
И.В. Бабичев совершенно верно отмечает, что при определении муниципального образования как субъекта местного самоуправления территориальный признак не должен доминировать перед социальным
. В противном случае это приводит к тому, что некоторые авторы определяют муниципальное образование вообще без указания на население как «…территориально-хозяйственный комплекс, обладающий собственностью и бюджетом, достаточным для реализации конкретных функций местного самоуправления»
.
Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, необходимое для осуществления государственно-властной управленческой деятельности, осуществляется иным образом, здесь основным звеном является именно район или округ, в которых сосредоточены территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти.
3.
В каждом муниципальном образовании должны быть созданы органы местного самоуправления.
В соответствии с ФЗ N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»в муниципальных образованиях обязательно образуются представительный орган местного самоуправления, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, глава местного самоуправления. Возможно создание и иных органов местного самоуправления. Без органов местного самоуправления муниципальное образование существовать просто не может, в отличие от административно-территориальной единицы.
Поскольку в большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами существующих административно-территориальных единиц, в них могут также располагаться территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти. Но они не вправе заниматься решением вопросов местного значения, поэтому так важно провести четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
4.
Каждое муниципальное образование должно обладать местным бюджетом и муниципальным имуществом.
Непременным условием осуществления компетенции местного самоуправления является наличие собственной материально-финансовой базы. Публичная власть, не имеющая возможности пользоваться и распоряжаться собственным имуществом, финансовыми средствами, не может быть самостоятельной. Поэтому даже самые небольшие населенные пункты, если они наделены статусом муниципального образования, должны иметь свой местный бюджет, возможность пополнять муниципальную казну, развивать экономическую основу своего существования.
Отдельные населенные пункты или территории в составе муниципального образования могут иметь свою смету в составе местного бюджета, средствами которой распоряжаются территориальные структурные подразделения местной администрации данного муниципального образования.
5
. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав о местном самоуправлении.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года впервые ввел понятие муниципальных правовых актов, особо выделив среди них устав муниципального образования. Устав для муниципального образования по своей значимости может быть сопоставим с той ролью, которую играет Конституция РФ для страны в целом, конституции и уставы субъектов РФ – для соответствующих субъектов. Определение устава муниципального образования как особого вида муниципального правового акта дает С.В. Арбузов: «Устав муниципального образования
– это подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам органов местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования»
. Поэтому наличие устава также является существенным отличием муниципального образования как территории действия самостоятельных субъектов муниципальной власти от административно-территориальной единицы.
Перечисленные признаки муниципального образования могут быть положены в основу его определения. Таким образом:
Муниципальное образование – это социально-территориальное образование, создаваемое в населенных пунктах, либо на территориях, объединяющих населенные пункты, либо на части территории населенных пунктов - городов федерального значения, в целях осуществления их населением местного самоуправления, являющееся пространственной границей реализации принадлежащей населению публичной муниципальной власти, и характеризующееся наличием органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципального имущества, а также устава о местном самоуправлении
.
Указанные признаки должны быть положены в основу классификации муниципальных образований как конкретных носителей компетенции местного самоуправления, что позволит учитывать их особенности и возможности при определении компетенции конкретного муниципального образования. Следует подчеркнуть, что это лишь минимальный перечень оснований для типологии муниципальных образований
.
Вопрос о видах муниципальных образований
нуждается в особом рассмотрении. Муниципальное образование – это теоретическая категория, сущность которой проявляется в характеристике определенных территориальных единиц местного самоуправления. Она используется в законодательстве как общее понятие по отношению к частному, т.е. конкретному виду муниципального образования, который указывается в нормативных правовых актах как объект либо как субъект правоотношений
. Федеральный закон « "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» от 6 октября 2003 года выделяет пять видов (типов) муниципальных образований:
городское поселение
– город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
сельское поселение
– один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район
– несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
городской округ
– городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
внутригородская территория городов федерального значения
– часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
Анализ иных положений закона, в частности, требований по установлению границ и определению статуса муниципальных образований, позволяет осуществить более детальную их классификацию. Так, в субъектах РФ могут возникать:
1. четыре вида городских поселений;
2. три вида сельских поселений на территориях с высокой плотностью сельского населения;
3. четыре вида сельских поселений на территориях с низкой и средней плотностью сельского населения и 5-й вид – на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях;
4. четыре вида городских округов;
5. четыре вида муниципальных районов
.
Разработка научно обоснованной типологии муниципальных образований и критериев определения компетенции отдельных их типов является в настоящее время важнейшей задачей науки муниципального права. Закрепленная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года классификация муниципальных образований явно недостаточна с точки зрения оптимизации компетенции их отдельных видов. Поэтому представляется оправданным предоставление субъектам Российской Федерации права осуществлять дополнительную, более детальную классификацию муниципальных образований в рамках основных типов, предусмотренных федеральным законодательством, с учетом особенностей данных субъектов. Границы территорий
муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона.
Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный регион может включать и межселенные территории, т.е. находящиесявне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой — наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.
Делая вывод всего вышесказанного, следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором — муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила — городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.
Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы — с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны прежде всего решать задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное с подчинение, а как муниципальную связь
3 Критерии создания муниципальных образований
При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.
1. Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.
4. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поседения.
5. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
6. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Действующим законодательством определено, что муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.
Четырнадцать вышеобозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.
Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.
Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Для придания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается в том, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Глава 2. Основы муниципального образования
Законодательно обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования и т.д.
Порядок образования выборных органов определяется Федеральным законом, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Закон оставляет на усмотрение муниципального образования, какие конкретно выборные органы местного самоуправления будут сформированы. Теоретически это могут быть выборные заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.
Как правило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации устанавливают, что выборы муниципальных органов проводятся в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. На долю уставов муниципальных образований приходится определение в соответствии с федеральным и областным законодательством общих принципов выборов и количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление в уставах и других моментов организации выборов.
Признание факта создания невыборных органов местного самоуправления по усмотрению самих муниципальных образований, ни в коей мере не означает, что условия деятельности названных органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования.
Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности.
На уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. В то же время, принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.
Закон закрепляет наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.
Предоставление права определять наименование органов местного самоуправления одновременно и муниципальным образованиям, и субъектам Российской Федерации порождает споры о компетенции, поскольку и те и другие считают себя вправе на такое определение. Поэтому, если субъект Российской Федерации устанавливает в законах наименование органов местного самоуправления, то орган местного самоуправления вынужден просто дублировать его в уставе своего муниципального образования. Однако такой орган местного самоуправления вправе решить, что субъект Российской Федерации лишил его права установить собственное наименование, и может обратиться в суд за защитой нарушенного права.
Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации с разной степенью определенности и не всегда единообразно подходят к наименованию органов местного самоуправления, которые затем закрепляются в уставах муниципальных образований. В отдельных случаях в законе субъекта Российской Федерации наименования указанных органов определяются как общие для всех органов местного самоуправления данного субъекта Российской Федерации (на всех или на определенном уровне).
Органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
Недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов. Также неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местных сообществ.
Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула "не входят в систему органов государственной власти" отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
Соответственно той же статье 12 Конституции РФ субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям.
Статья 16 Закона предоставляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Она устанавливает свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условиях либо найти другое. Документом, закрепляющим организационную структуру муниципального образования, является его устав. Устав должен получить одобрение населения. Это может быть сделано путем референдума, обсуждения и одобрения проекта устава на собраниях и сходах граждан и другими способами. Если устав принимается представительным органом - все равно структура органов местного самоуправления как составная часть устава в виде основных принципов и норм организационного устройства должна быть одобрена жителями соответствующих городских и сельских поселений.
Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Именно введение такой должности Закон закрепляет за самим муниципальным образованием.
Само муниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего, равного и прямого голосования или представительным органом. В большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами Федерации.
Правовой статус главы муниципального образования – сложный и во много еще не решенный вопрос. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п.1 ст.16 о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по осуществлению самоуправления"? В каких отношениях находится глава с другими органами местного самоуправления? Много споров и трактовок вызывает это определение.
Часто муниципальные образования идут по пути наименьшего сопротивления: глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко наделяется правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность. Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов)[4]
[4].
Большое внимание законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.
Глава администрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность его деятельности.
2. Собственность и бюджет муниципального образования
Существование муниципальной собственности и местных финансов, несомненно, предполагает наличие известной самостоятельности режима регулирования экономических отношений на местном уровне. Отсутствие традиций эффективного использования муниципальной собственности и местных финансов в предпринимательской деятельности, их недостаточное правовое регулирование делает сложным функционирование муниципального хозяйства.
К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся: основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направление использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств[5]
[5].
«В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.» - гласит п. 1 ст. 29.Закона.
Местные финансы включают: средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных (включая валютные) фондов, а также в соответствии с законом иные финансовые ресурсы, служащие удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности местных финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов. Государство содействует развитию местных финансов, гарантирует их защиту через соответствующую систему мер, в том числе и через целевые федеральные и региональные программы.
Органы местного самоуправления осуществляют объединение на добровольной основе средств юридических и физических лиц для финансирования программ развития территорий муниципальных образований.
Бюджеты муниципальных образований составляются при использовании основных финансовых и бюджетных понятий, установленных законодательством.
Заключение
Итак, в нашей стране в процессе преобразований создана новая система управления, состоящая из двух ветвей власти – государственной и местного самоуправления.
И одно из ключевых понятий местного самоуправления и основа его функционирования – муниципальное образование.
Особенностью настоящего этапа становления местного самоуправления и муниципальных образований, является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права. Как показала практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм этого муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании в ряде случаев права отдельных территорий на осуществление местного самоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований; не назначении в установленные сроки выборов в органы местного самоуправления.
Еще раз подчеркнем, что муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Мы уже выделяли следующие элементы категории «муниципальное образование»:
- поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляется местное самоуправление;
- выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данного поселения;
- муниципальная собственность и бюджет.
На наш взгляд, необходимо еще добавить к этим признакам:
- зарегистрированный устав местного самоуправления.
Таким образом, муниципальное образование выступает формой организации местного самоуправления.
В заключение отметим, что сейчас в нашей стране идет процесс формирования муниципальных образований: создана необходимая правовая база и условия для осуществления прав на местное самоуправление. И будем надеется, что «муниципальное образование» станет не просто еще одной «бюрократической организацией, а действительно рабочей формой местного самоуправления.
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета, 25 декабря 1993 года.
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета, 1 сентября 1995 г.
3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 сентября 1997 г., N 39, ст. 4464.
4. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г., №42, ст. 5011.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ _Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
6. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000.
7. Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - М.: Фонд «Правовая культура», 1999.
8. Замотаев А. Правовое обеспечение местного самоуправления // Российская юстиция, 1996, № 9.
9. Макварт Э. О типах и уровнях. Территориальная организация местного самоуправления / Э. Макварт // Муниципальная власть. – 2002.
10. Худякова И.В. Территория как категория конституционного права / И.В. Худякова // Конституционное и муниципальное право. – 2004.
11. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы / В.И. Васильев. – М.: «Формула права», 2005
.
12. Ларин Б.В. Понятие «муниципальное образование» и территориально-поселенческая модель местного управления / Б.В. Ларин // Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития: материалы международного научно-практического семинара, 1-2 октября 2004г. – Барнаул, 2004.
13. См.: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации / В.А. Баранчиков. – М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.
14. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал рос. права. – 2006. - № 3.
15. Рос. газета. – 2005. – 31 дек.
16. Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. - № 23. – Ст.2193.
17. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / А.А. Сергеев. - М.: ИД «Юриспруденция», 2005.
[1]
[1]КонституцияРоссийскойФедерации (принятанавсенародномголосовании 12 декабря 1993 г.) // Российскойгазете, 25 декабря 1993 года.
[2]
[2]Федеральныйзаконот 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "ОбобщихпринципахорганизацииместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации" // СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерацииот 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506.
[3]
[3]Федеральныйзаконот 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "ОбобщихпринципахорганизацииместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации" // СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации, 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506
[4]
[4] Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - М.: Фонд «Правовая культура», 1999. – С.56.
[5]
[5] Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - М.: Фонд «Правовая культура», 1999. – С.71.
|