На современном этапе социально-экономического развития Российского общества одной из основных задач является создание эффективной системы местного самоуправления, как неотъемлемого института народовластия в Российской Федерации. Политическое значение этой задачи определяется п.2 ст.3 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».[1]

Термин «самоуправление» в последнее время приобрел большую популярность благодаря активному употреблению его в различных областях общественной жизни: политике, специальных науках, таких как история, юриспруденция, экономика, социология, психология и др., причем в первых трех сферах термин «самоуправление» чаще всего употребляется с определением местное, четко очерчивая тем самым круг вопросов, подлежащих общественному обсуждению.

Важность данного вопроса в современных условиях подтверждается принятой в 1985 году Европейской хартией местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году. Согласно ст.З Европейской хартии под «местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».[2]

Местное самоуправление имеет достаточно длительную историю развития, как собственно и сама история человека. Даже с возникновением государства система местного самоуправления не исчезала совсем, а часто успешно боролась с попытками установления централизованного контроля органов государственной власти над собой.

В средневековье и в России, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов, например, новгородское и псковское вече. В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное

самоуправление и добивалось в этом немало уступок от традиционного государственного аппарата.

Однако исторический опыт в области самоуправления, накопленный в России за свою многовековую историю, по-прежнему не востребован в должной мере, что приводит в настоящее время к своеобразной путанице понятий: местное управление и местное самоуправление.

Местное управление является нижней опорой вертикали государственной власти и, согласно законодательству, выполняет возложенные на него политические функции.

Местное самоуправление - это своеобразный буфер между обществом и властью. Исторически сложилось, что государство в России либо подчиняло себе уже сложившуюся систему местного самоуправления, либо стремилось слить их воедино, не проводя четкой грани, где еще государственная власть, а где уже самоуправление.

В настоящий момент в России идет становление системы местного самоуправления, тем ценнее и значительнее опыт, накопленный российскими земствами - органами местного самоуправления - столетие назад. Практически полное забвение, длившееся десятилетиями, сменилось повышенным интересом к земской реформе и ее результатам, прежде всего потому, что именно в начале второй половины XIX в. проведением земской реформы была сделана попытка ввести институт органов местного самоуправления.

Интересен тот факт, что термин «самоуправление» в XVII-XVIII вв. еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь в XIX веке, несмотря на то, что среди «иных народностей» Государства Российского элементы принципа выборности некоторых органов самоуправления были установлены почти за полвека до земской реформы 1864 года.

Актуальность . Тема курсовой работы представляется крайне актуальной. На наш взгляд, обратившись к истории развития государственного управления в России, одной из важнейших страниц которой является опыт создания, функционирования земств в условиях трансформируемой России второй половины XIX века, когда были сделаны первые попытки создания «органов самоуправления», можно попытаться найти эту тонкую грань, которая разделяет понятия «управление» и «самоуправление».

Объектом курсовой работы является история государственного и муниципального управления в России, а предметом - земское и местное самоуправление в России. Хронологические рамки рассматриваемого вопроса с 1864 по 1917гг.

Цель данной курсовой работы – анализ деятельности земского и местного самоуправления в дореволюционной России. Исходя из цели, определяются следующие задачи:

1. Изучить земские органы самоуправления, их функции, структуру и компетенции;

2. Проанализировать земскую контрреформу и бюджеты земств;

3. Определить развитие и значение земства и городской думы в эпоху войн и революций;

ГЛАВА I. Земские органы самоуправления в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)

1.1. Земская реформа 1864 года.

Новая реформа местного самоуправления в России пришлась на годы «оттепели» 1860-х гг., и это не случайно. Реформаторы из окружения Александра II (1855—1881 гг.) понимали, что отмена крепостного права должна сопровождаться целой серией реформ, затрагивающих самые разные стороны жизни России. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовились реформы местного управления и суда. Земская реформа или реформа местного самоуправления была одной из наиважнейших среди всех реформ 60-х-70-х годов XIX века. Необходимость этой реформы осознавалась многими государственными и общественными деятелями. Не случайно существовало несколько проектов такой реформы. Немалая заслуга в отстаивании прогрессивных принципов реформ принадлежала министерству внутренних дел, где в то время работали известные либеральные деятели Ланской и Милютин, бывший министром внутренних дел до апреля 1861 года. Они предлагали сделать местное управление самостоятельным в решении вопросов, относящихся к его компетенции (самоуправлением), бессословным и выборным. Правда, оно не могло выходить за рамки чисто хозяйственных вопросов.

После отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы успокоить консерваторов. Ланской и Милютин в апреле 1861 г. были уволены. Новый министр внутренних дел П.А.Валуев ( министр внутренних дел в 1861-1868 гг.) не смог радикально изменить выработанные ранее принципы реформы, но существенно исказил, в частности, выборную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремесленников и рабочих. Его программа предусматривала преобразование Государственного совета вверху и создание представительных органов по местным хозяйственным делам внизу. Валуев предлагал призвать в Государственный совет представителей земств от местных земских учреждений с совещательным голосом для рассмотрения законодательных вопросов и дел, относящихся к государственному хозяйству. Предлагалось также включить в совет по 2-4 человека от губернии. Выбираемые губернскими собраниями лица составили бы при Государственном совете отдельное собрание, называемое «съездом государственных гласных». Новое устройство Государственного совета обеспечивало бы, по мысли автора проекта, неприкосновенность верховных прав самодержавной власти, а земства удовлетворяли бы притязания дворянства на расширении его прав в управлении в качестве вознаграждения за потерю вотчиной власти с отменой крепостного права.

Но и эти проекты были отклонены Александром II и узким кругом его приближенных.

Откровенно консервативное предложение было выдвинуто издателем «Московских ведомостей» М.Н.Катковым, проект которого крайне ограничивал избирательные права, права участия в самоуправлении значительных слоев населения[3] . А известный публицист И.С.Аксаков, наоборот, не верил в способность бюрократии и правительства организовать народное самоуправление до тех пор, пока народ сам его не организует, отрицал значение земства при сохранении цензуры и отсутствии гласности. Он был сторонником бессословного земства, выступая против ограничений избирательного права цензом, но признавая необходимость созыва Земской думы при сохранении власти царя.

Множественность проектов реформирования системы управления в России свидетельствует о множестве проблем, возникших перед властью после отмены крепостного права, а именно: каковы будут права дворянства; как сохранить его привилегированное положение в обществе; каковы будут полномочия новых органов управления, их взаимоотношения с административными органами; и, наконец, на какие средства будут существовать органы местного самоуправления.[4]

Ответы на все эти вопросы должны были быть получены в ходе самой реформы.

Сама реформа началась с принятием «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Так или иначе проект положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в марте 1863 г. был опубликован, а 1 января 1864 г., после обсуждения в Государственном Совете и подписания Александром II, получил силу закона. Согласно этому закону, введение земского самоуправления предусматривалось лишь в 34 губерниях из 69; земств были лишены национальные окраины (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельская, Астраханская, Оренбургская губернии и Сибири Учреждение земств носило постепенный характер: за первые два года они были введены в 19 губерниях, в 1867 г. — в 9, за последующие 10 лет — еще в 6 губерниях[5] .

В положении « О губернских и уездных земских учреждениях» можно выделить три главных принципа: всесословное начало формирования земств; независимость земств от государственной администрации, хотя и ограниченная законом; принципиально новое административно-территориальное деление государства, когда губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными.

Земское представительство было впервые построено на всесословном начале , сфера деятельности была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Таким образом, впервые в истории государственного управления России земские учреждения не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами. Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным - с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы управления на местах.

И, наконец, впервые, в стране создавалось самоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. В данном законодательном акте получили закрепление начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных, что нашло свое выражение в устройстве земств.

1.2. Структура, компетенция и функции земств

Согласно положению «О губернских и уездных земских учреждениях» структура земских учреждений предусматривала наличие распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и гу бернских земских управ.

Собрания избирались на 3 года. Их члены именовались гласными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском — от 15 до 100).

Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.

Первая курия — землевладельческая, В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью на сумму от 15 тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10десятинами (или 10 крестьян с 20 десятинами и т. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.

Вторая курия называлась городской. В нее входили владельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с торговым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномоченные, представлявшие интересы различных юридических лиц.

Третья курия была курией сельских обществ . Ее можно назвать также крестьянской (точно также, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая — купеческой), но избираться от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, затем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщиков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно «гласных» от третьей курии ( депутатов).

Число гласных одной курии не могло превышать их общего количества от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян — 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% — крестьян), в губернских земских собраниях — уже 74% дворян (10% — крестьян) и в губернских земских управах — 90% дворян (1,5% — крестьян)[6] .

Председатели земских собраний и в уезде, и в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ избирались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто срывался), Гласные не получали жалованья, но если они проживали в другом населенном пункте, им выплачивались командировочные, суточные и прогонные, Земские управы работали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200— 300 человек конторских служащих (например, в Казанской — 182 человека), Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитывалось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, санитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бухгалтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.

Таким образом, «Положение...» предусматривало двухуровневую (территориальную) структуру земских учреждений: на уровне уезда и на уровне губернии. С точки зрения функциональных обязанностей земские учреждения делились на избирательные, распорядительные и исполнительные органы.

Итак, в систему земских учреждений входили:

избирательные съезды , задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав корпуса уездных гласных;

губернские и уездные земские собрания , которые представляли собой распорядительные органы;

губернские и уездные земские управы , которые являлись исполнительными органами.

В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере — сословное начало.

Согласно «Положению» 1864 года, в компетенцию земств входили:

· устройство и содержание местных путей сообщения;

· забота о развитии местной торговли и промышленности;

· народное продовольственное дело (борьба с голодом);

· земская почта;

· земские школы, больницы, богадельни и приюты;

· ветеринарная и агрономическая службы;

· взаимное страхование;

· постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В пределах этой компетенции земства жестко контролировались администрацией (губернатором и министерством внутренних дел). Она имела право отменять любые постановления земских собраний, если возникали сомнения в законности этих постановлений, не утверждать любое должностное лицо, избранное земством (с 1867г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в полицию. Наконец, земствам разных губерний было даже запрещено сообщаться друг с другом[7] .

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решением земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.[8]

Самостоятельность земских учреждений, провозглашенная в «Положении..» , на деле носила во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через суд.

Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например, постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об отстранении от должности членов земских управ и т.д.).

Уже с 1867 года земства были поставлены под политический надзор губернаторов, в результате - к началу XX века усилился государственно-административный контроль за деятельностью земств, обострилось полицейское вмешательство в дела местного самоуправления. Такое положение совершенно не устраивало видных земских деятелей, и они стали стремиться к наделению земств политическими функциями. При самом положительном исходе это привело бы к «сращиванию» органов местного управления с системой местного самоуправления, что, по сути , противоречило идее самоуправления.

Что касается функций земских учреждений, то они были достаточно широки. Прежде всего, на земские учреждения возлагалось общее заведование местными хозяйственными делами:

-забота о народном продовольствии и ветеринарии;

-медицинская помощь населению;

-содействие развитию начального народного образования и общественного призрения;

-строительство и благоустройство дорог;

-открытие ярмарок;

содействие промыслам, торговле, промышленным предприятиям;

-раскладка государственных сборов;

-содержание земской полиции и пожарной части;

-развитие взаимного земского страхования и т.п.

Например, в качестве конкретного примера деятельности земств можно привести меры, предпринятые ими для борьбы с голодом. История свидетельствует о случавшихся в последние десятилетия прошлого столетия голодных годах: 1873 (Самарская губерния), 1880-1881 (Юго-восточные и южные губернии); 1891-1892 (всероссийское бедствие). «Земства вплотную занимались продовольственной проблемой уже с 80-хгодов... Хлопоты земцев вынудили правительство снизить выкупные платежи и учредить Крестьянский банк. ...Немалую помощь земледельцам оказывала Земская агрономическая организация, которая к началу XX века насчитывала более полутора тысяч человек и тесно сотрудничала с кооперативным движением».[9]

Большую роль сыграли земства и в становлении кооперации: «В самих земствах кооперативы привлекали, прежде всего, агрономов, считавших эти организации «опорным пунктом агрономической работы». Кооперация активно проявила себя и в деятельности земских касс мелкого земельного кредита, которые возникли с 1904 года в ряде губернских и уездных земств....

Кооперативные объединения создавали благоприятные условия для расширения хозяйственной деятельности земств». [10]

Такой широкий спектр задач, исполнение которых было возложено на земские учреждения, привел к тому, что земства замкнули на себе тот круг специфических социально-экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Положительные результаты дала и земская статистика, возникшая и развивающаяся в силу практической необходимости, в частности для потребностей земских учреждений в описании и оценке недвижимого имущества и определении величины земского сбора.[11]

Осуществление земской реформы затянулось на целый десяток лет. В 1865 г. земства были созданы только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально намеченных, в 1866 г. - еще в 9, и только к 1876 г. земства работали в 34 губерниях[12] .

Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число людей: гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке общественного подъеме 60-х годов в земства устремились те, кто готов был «служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства.

Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не только хозяйственных, но и политических прав, т.е. наметился переход от собственно земской системы к либерально-демократической.

Невозможность резкого обособления земского и государственного управления очень скоро обнаружилась. Все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, основанном на противопоставлении правительственного и земского начал, в связи, с чем появилась необходимость возложения на земства отдельных функций государственной власти, что было сделано осуществлением мероприятий в ходе контрреформ 80-90 гг. XIX в., когда над земствами был усилен контроль государства.

ГЛАВА II. Земская контрреформа и бюджеты земств

2.1. Контрреформа 1890 года. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 года

Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением реакции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченности действовало на правительственную бюрократию как красная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу .

Изменениям подверглась, прежде всего, избирательная система. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотношение. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия стала чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сословий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. Наконец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти кандидатуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.

По закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой «благонадежной» категории жителей. «Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое».

С.Ю.Витте считал, что «Александр III настоял на этой мысли {усиление роли дворянства - О.Н.) ...именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить». [13]

Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики («избиратели») уезда по закону делились на три разряда:

1) крестьяне;

2) дворяне вне зависимости от места владения имуществом — в деревне
или городе;

3) все прочие сельские и городские сословия.

Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375)[14] . Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.

Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись «избирательные списки», которые затем с исправлениями печатались в «Губернских ведомостях». В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.

Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.

С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать

кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.[15]

Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие . Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного «самоуправления». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав,

контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.[16]

Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.

2.2. Бюджет земств

Успешное функционирование земств было в значительной степени результатом разумного построения земских бюджетов.

Доходы земств могли составлять значительные суммы (так, Казанское земство в 1900 г. получило 2 млн 828 тыс. руб.)[17] . Они делились на окладные (от слова «обложение») и неокладные. К окладным относились доходы от обложения недвижимого имущества в губернии (до 2/3), имущества, принадлежащего земству, а также выдачи документов на право торговли спиртными напитками. К неокладным — судебные пошлины, сборы с различных бумаг у земских начальников и т. д.

Расходы земств делились на обязательные, предписанные законом, и необязательные, т. е. те, которые могли устанавливаться земскими гласными на свое усмотрение. К числу обязательных относилось участие в расходах государственных учреждений (например, содержание тюрем). К числу необязательных — народное образование, здравоохранение и даже содержание самих земских учреждений. Структура расходов могла меняться, и в заслугу гласным ряда земств надо поставить усиление социальной направленности бюджетов. В частности, если в 1890-е гг. в Казанском земстве на первом месте среди бюджетных трат было участие в расходах государственных учреждений, то в 1900 г. на первом месте оказывается здравоохранение (на него отводился 31 % бюджетных расходов), на втором — народное образование, а участие в расходах государственных учреждений отодвинулось на третье место.

Именно социальная направленность деятельности земств позволила им добиться определенных результатов в области образования, здравоохранения и статистического учета, повысить репутацию земства как общественного института. Однако земства не решили, вернее, не успели решить ряд насущных социальных проблем, таких как всеобщее начальное обучение и т. д.

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора –местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др.

Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.[18]

Таким образом, «в основу защиты имущественных интересов различных сословий в земских учреждениях был положен принцип самофинансирования».

Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Глава III. Земства, городские думы в эпоху войн и революций

В ходе революции 1905-1907 гг. произошло некоторое изменение статуса земств: был восстановлен прежний (существовавший до 1890 г.) порядок избрания гласных от крестьян. Уездные земства получили право выбирать мировых судей, а губернские земские собрания — право посылать по одному гласному в Государственный Совет.

Вскоре после начала первой мировой войны образуются Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным органом был съезд (по 2 представителя от губернии). Возглавил союз кн. Г. Львов. Губернские земские управы были отделениями союза на местах. Аналогично строился и городской союз (возглавлялся А. Гучковым и др.)[19] .

Первоначально союзы заведовали санитарным делом, но позже их функции расширились, включив снабжение армии в целом. В аппарате союзов выделялись такие отделы, как заготовительный, продовольственный, эвакуационный и пр.

В 1915 г. оба союза объединились в Союз городов и земств («Земгор»). «Земгор» имел собственные предприятия, магазины. Несмотря на то, что земства стали одной из важнейших опор тотальной мобилизации в годы мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мнению некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны последнего. Земские служащие (агрономы, ветеринары и т. д.) все больше внимания уделяли не помощи крестьянству, а разверстке поставок продуктов и их распределению. Милитаризовались и земские финансы. Иначе говоря, земства все больше начинали брать у населения, перестав оказывать ему ряд услуг.

3.1. Земства и городские думы в 1917 г.

После февральской революции Временное правительство упраздняет представителей царской администрации на местах — губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников и пр. Их функции передаются губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства. Ими становятся председатели губернских и уездных земских управ и городские головы. Расширяются полномочия земств и городских дум (в их ведении, например, находится милиция), подвергающихся серьезнейшим изменениям.

Развитие революции ускоряет демократизацию городских дум. С 15 апреля 1917 г. прежние сословные и имущественные ограничения отменяются, а выборы в думы становятся всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. В крупных городах учреждаются районные городские думы и управы (их компетенция была, естественно, ограничена санитарным надзором, снабжением продовольствием, общественным призрением и т. п.). Но муниципальная реформа не оправдала ожиданий (быть может, завышенных); напротив, чрезмерно политизированное городское самоуправление стало совершенно беспомощным в хозяйственном отношении. Израсходовав огромные средства, к осени 1917 г. оно исчерпало бюджетные средства и тем самым способствовало наступлению топливного и продовольственного кризиса.

Демократизация коснулась и земств — здесь также вводилось всеобщее, равное, прямое и тайное голосование (21 мая 1917 г.). Реорганизовывалась и низшая ступень управления. Было принято решение об упразднении крестьянского самоуправления и учреждении волостного земства (об этом земцы мечтали лет 15—20). Но если при самодержавии волостное земство мыслилось как независимое от крестьянской администрации и занимающееся социально-экономическими вопросами, то в мае 1917 г. волостные земства вынуждены были принять на себя фискальные и полицейские функции, что не добавило им авторитета. Более того, введение их было встречено кое-где с неприязнью, как угроза увеличения налогов. Это породило желание отказаться от всякого земского обложения и земств вообще. Как раз в это время появляются Советы.

Первые рабочие Советы на короткое время появились еще в 1905 г. Прямой революционный демократизм, не признающий ни какого разделения властей, митинговый характер деятельности, отрицающий всякие формы парламентаризма, в совокупности с непрофессионализмом подавляющей части депутатов уже с самого начала ее возникновения предопределили все последующие кризисы советской государственности.

Отношения с земствами и городскими думами складывались у Советов по-разному. В Петрограде, например, они сотрудничали, а в Москве, наоборот, Совет распустил думу. Многие Советы весной-летом 1917 г. принимали решения пополнить земства и думы своими представителями (признавая тем самым их легитимность). Вместе с тем ни земствам, ни думам, ни комиссарам Временного правительства Советы не подчинялись, опираясь в основном на вооруженную силу.

Власть Советов с ноября 1917 г. устанавливалась сначала, как правило, в губернских и уездных центрах. Затем Советы организовывались в волостях и селах.

Вначале 1918г. происходит объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с крестьянскими Советами. Система Советов становится более разветвленной, но остается все же достаточно нечеткой. Но в целом ситуация была следующей: волостной, уездный и губернский съезды Советов были высшими органами власти на соответствующей территории. Они действовали совершенно самостоятельно, но в соответствии с декретами и постановлениями съездов Советов вышестоящих уровней . В целом ситуацию можно охарактеризовать как близкую к полной анархии: было нарушено государственное единство России, и страна оказалась на грани распада.

Основными функциями исполкомов Советов были следующие: осуществление декрета о земле, национализация промышленности, контроль за распределением продовольствия, выборы судей и борьба с так называемой контрреволюцией. Структура органов Советской власти вы глядела таким образом: съезд Советов формировал исполком; в исполкоме выделялись такие отделы, как аграрный, экономический, продовольственный, отделы образования, здравоохранения, иногда даже отдел искусства, отдел управления с подотделом милиции и пр. Кстати, местные ЧК первоначально также входили в состав исполкома Совета.

Что касается органов городского и земского самоуправления, то они, как правило, подлежали роспуску. Процесс этот растянулся более чем на год — вплоть до декабря 1918г. Таким образом, временное сосуществование было неизбежно, особенно в тех местностях, где члены исполкомов Советов были бессильны, беспомощны, неумелы, да и просто неграмотны. В таких случаях хозяйственные функции брали на себя земские и городские управы, а политическое руководство — Советы. В некоторых случаях волостные и уездные управы реорганизовывались в отделы народного хозяйства исполкома Совета; были даже примеры того, что волостные земства целиком трансформировались в Совет рабочих и крестьянских депутатов, но в целом такие случаи были редки. На территории, контролировавшейся белыми, земства и городские думы просуществовали до 1920 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, земская реформа, проводимая в эпоху Александра II, деятельность самих земств является яркой страницей в истории государственного управления в России, прежде всего потому, что впервые в истории России была сделана первая реальная попытка введения института местного самоуправления.

Земство и земские деятели, впервые в истории России позволили местному самоуправлению противостоять могущественной государственной власти:

-подлинным самоуправлением можно объяснить жизненность органов сельского и городского самоуправления. Несмотря на многочисленные ограничения государственных чиновников, на местах были сформированы руководящие органы, местными органами вырабатывалась структура управления, определялись основные направления деятельности;

-основой жизнеспособности земств и городских органов самоуправления стало самофинансирование;

-на местах сложился штат высокопрофессиональных и компетентных работников. Именно во времена земской реформы создавалась и складывалась высокая репутация русской разночинной демократической земской интеллигенции (выходцев из дворянства, духовенства, мещанства, крестьянства). Несмотря на то, что многие из них были скептически настроены к государственной власти, наиболее энергичные из интеллигенции включились в реализацию реформы;

-реформа имела существенное значение для хозяйственного и культурного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.

Контрреформы, которые последовали в 80-90-е гг. XIX в., резко сократили права земств, изменили земскую избирательную систему, усилили контроль государства.

Тем не менее, земское самоуправление стало важнейшим элементом российского общества, способствовало росту политического самосознания, активные представители общества смогли взять на свои плечи часть управленческих функций, тем самым, создавая основы гражданского общества.

По мнению исследователей, годы земской реформы и введение местного самоуправления явилось колоссальным шагом вперед в европеизации страны. Хотя возможности самоуправления были ограничены сугубо социальными вопросами, его создание стало важным этапом в становлении гражданского общества. В соответствии с реформой ...вводились выборные думы в городах, земства - в территориях (губерниях, уездах). Можно возразить, что выборное самоуправление в России существовало давно, и, в частности, думы в городах имели место со времен Екатерины Великой. Однако важно понять: в стране впервые вводилось самоуправления гражданского, а не корпоративного типа. Земства, думы выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями, участие в выборах принимали все сословия.

Рост политического самосознания, участие либеральной интеллигенции России и реакционная политика правительства Александра III привели к тому, что именно в земствах российские либералы увидели основу будущей демократической системы и рассматривали введение самоуправления как первую ступень на пути к конституции.

Опыт изучения функционирования земств и взаимоотношения государства и местного самоуправления свидетельствует о важной роли государства в период становления системы местного самоуправления и об опасности излишней опеки государства над органами самоуправления в период укрепления их позиций во всех сферах жизни.

Список источников и литературы

Источники:

1. Конституция Российской Федерации.- М.: Юристъ,2001.с.4.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)

3. Европейская хартия местного самоуправления// Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов.- М.: Юридическая литература, 1998. -с.8.

4. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления.

Литература:

5. Абрамов В.Ф. Земская избирательная система// Родина, 1992.№ 11-12. С.30-33.

6. Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства // Полис, 1995. №3, С. 145-150.

7. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. - М.: Инфра-М, 2000.

8. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие.- М.: Инфра-М, 1997.

9. Европейская хартия местного самоуправления//Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М.: Юрид. лит., 1998. С.7-13.

10. Захватова Ю.А. Взаимодействие по горизонтали и вертикали//Российская Федерация сегодня, 2005.№ 24.с.22-24.

11. Конституция Российской Федерации.-М.: Юристъ,2001.

12. Ключевский В.О Сочинения. В 9 т. Т.5. Курс русской истории. 4.5/ Под ред. В.Л. Янина; Послесл. и коммент. составили В.А.Александров, В.Г.Зимина. -М.: Мысль, 1989.

13. Кимитака М. Почему умерли земства? // Родина, 1994. № 4. С. 38-41.

14. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.).- М.: ИНФ-РА, 1998.

15. Мокрый В.С. Разъяснение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления//Муниципальная власть, 2005.№ 5.С.25-26.

16. Пирумова Н. Альтернатива. Об истории появления земств в России, их делах и возможностях// Родина, 1992.- № 8-9. - С.24-26.

17. Пирумова Н. Земства и политика// Родина, 1993. - № 5-6. - С. 100-104.

18. Рой О.М.Система государственного и муниципального управления.2-е изд.-СПб.:Питер,2006.

19. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России.-М: Омега-Л, 2004.

20. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».-М.: Книга-сервис,2005.

21. Хренов Ю.Н. Революция или эволюция?// Российская Федерация сегодня, 2006.№ 1.С.27-29.

22. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление.-М.: Приор-издат, 2005.

[1] Конституция Российской Федерации.-М.: Юристъ,2001.с.4.

[2] Европейская хартия местного самоуправления// Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов.- М.: Юридическая литература, 1998. -с.8

[3] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.История государственного и муниципального самоуправления в России.-М.: Омега-Л,2004.С.51.

[4] См.: - Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. - М.: Инфра-М; 1997. С.80-83.

[5] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.История государственного и муниципального самоуправления в России.-М.: Омега-Л,2004.С.55.

[6] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.История государственного и муниципального самоуправления в России.-М.: Омега-Л,2004.С.57.

[7] Абрамов В.Ф.Земская избирательная система//Родина,1992.№ 11-12.с.30.

[8] Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.-М.:Инфра-М,2000. - с.54-55

[9] Пирумова Н. Альтернатива. Об истории появления земств в России, их делах и возможностях// Родина, 1992. №8-9. с.26

[10] Пирумова Н. Там же. с.26-27.

[11] Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Там же.-с56

[12] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.Там же.с.61.

[13] Пирумова Н. Альтернатива. Об истории появления земств в России, их делах и возможностях// Родина, 1992. №8-9. с.27.

[14] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.Там же.с.61.

[15] Абрамов В.Ф. Там. же. -с. 31.-32.

[16] Анимицв Е.Г., Тертышный А.Т. Там же.с.69-70

[17] Низамова М.С.Казанское земство в конце XIX — начале XX вв.: Казань, 1995. С. 101.

[18] Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. –М.: Инфра-М, 2000. с.54-55

[19] Цейтлин Р.С., Сергеев С.А.Там же.с.63.