| НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО
ВИКОНАВЧА
ВЛАДА
І АДМІНІСТРАТИВНЕ
ПРАВО
За загальною редакцією В.Б. АВЕР'ЯНОВА
Серія наукових видань
"Адміністративно-правова реформа в Україні":
Державне управління: теорія і практика. - К.,1998.
Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. -К.,1999.
Виконавча влада і адміністративне право. - К.,2002.
Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
УДК 342.9 ББК X 621 В65
Рекомендовано до друку
Вченою радою Інституту держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України
4 липня 2002 р. (протокол № 7)
B6S Виконавча влада і адміністративне право
/За заг. ред. В.Б. Авер'яно- • ва. — К.: Видавничий Дім "Ін-Юре", 2002. — 668 с.
У книзі, яка. є черговою публікацією в серії наукових видань "Адмі-ністративно-правова реформа в Україні", висвітлюються науково-теоретичні засади і актуальні проблеми функціонування виконавчої влади та її правового регулювання в Україні. Перевалене місце відведено розгляду ключових інститутів виконавчої влади і адміністративного права, що вимагають першочергової уваги в ході проведення в Україні адміністративної реформи.
Завдяки систематизованому викладу теоретико-методологічних і науко-во-прикладних знань у галузях державного управління і адміністративного права монографія розрахована не тільки на науковців і фахівців державного апарату, а й буде корисною для викидачів, аспірантів і студентів вищих закладів освіти, а також широкого кола читачів, що цікавляться проблематикою адміністративної реформи.
ISBN 8088-15-6
Рецензенти:
А, О. Селіванов,
доктор юридичних наук, професор В.І. Семчик,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України
Видання здійснено за підтримки
КИЇВСЬКОГО РЕГІОНАЛЬНОГО ЦЕНТРУ АКАДЕМІЇ ПРАВОВИХ НАУК УКРАЇНИ
ЦЕНТРУ ПОЛІТИКО-ПРАВОВИХ РЕФОРМ
та за сприянням
КИЇВСЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ ПРАВА
© Автори, 2002
© "Юрнаукацентр , 2W2
ISBN
8088-15-6
ЗМІСТ
ПЕРЕДМОВА........................................................................... 9
Частина перша
ВИКОНАВЧА ВЛАДА:
ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
Розділ І.
Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади............................................................................................... 17
Глава 1.
Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження.......................................................... 17
Глава 2.
Основні види органів виконавчої влади в Україні... 24
Глава 3.
Президент України і виконавча влада...................... 36
Глава 4.
Місцеве самоврядування в контексті
децентралізації державної влади.......................................... 44
Розділ
II
.
Адміністративне право — провідна галузь
правового регулювання виконавчої влади.............................. 60
Глава 1.
Доктринальні засади сучасного розвитку і
реформування українського адміністративного права....... 60
Глава 2.
Засадниче значення Конституції України Іцодо
адміністративного права....................................................... 73
Глава 3.
Сутнісні ознаки адміністративного права ж галузі
публічного права.................................................................... 76
Глава 4.
Нормативний масив адміністративного права:
загальні риси........................................................................... 83
Глава 5.
Адміністративні договорі як особлива форма
регулювання управлінських відносин................................. 94
Глава 6.
Адміністративно-правові режими: їх призначення,
зміст і види.............................................................................. 103
4 ЗМІСТ
Розділ
III
.
Політико-правові засади організації виконавчої влади в зарубіжних країнах........................................................ 115
Глава 1.
Організація виконавчої влади за умов
парламентського правління................................................... 115
Глава 2.
Організація виконавчої влади за умов
президентської республіки.................................................... 125
Глава 3.
Організація виконавчої влади за умов змішаної
республіканської форми державного правління................. 132
Частина
друга
ЛЮДИНА І ВИКОНАВЧА ВЛАДА: СТАНОВЛЕННЯ НОВОГО ТИПУ ВЗАЄМОВІДНОСИН
Розділ
IV
.
Права громадян та їх забезпечення у сфері виконавчої влади.......................................................................... 147
Глава 1.
Спрямованість на забезпечення прав громадян -
демократична сутність виконавчої влади............................ 147
Глава 2.
Зміст адшністративно-правового статусу громадян
України..................................................................................... 155
Глава 3.
Основні напрямки реалізація прав громадян
у сфері виконавчої влади....................................................... 163
Глава 4.
Адміністративні послуги з боку органів
виконавчої влади та їх правове регулювання...................... 170
Глава 5.
Європейський досвід законодавчого регулювання
адміністративних процедур.................................................. 178
Глава 6.
Роль державної ювенальної політики
у забезпеченні прав людини: постановка проблеми.......... 1 &6
Розділ
V
.
Розвиток правових засобів захисту прав громадян
у сфері виконавчої влади............................................................. 192
Глава 1.
Інститут оскарження в адміністративному
порядку: загальні засади....................................................... 192
Глава 2.
Порядок оскарження в органах внутрішніх справ ... 202 Глава 3.
Питання оскарження рішень, дій та бездіяльності податкових органів..............................................................••• 209
ЗМІСТ 5
Глава 4.
Адміністративна юстиція як провідна форма судового захисту прав громадян........................................... 217
Глава 5.
Роль Конституційного Суду України у захисті прав людини..................................................................................... 228
Глава б.
Роль і завдання "українсьшго омбудсмена"............ 236
Частина третя
ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
Розділ
VI
.
Проблеми удосконалення правового статусу
органів виконавчої влади............................................................ 247
Глава І.
Компетенція органів виконавчої влади: загальна
характеристика змісту............................................................ 247
Глава 2.
Конституційні засади організації та діяльності
Кабінету Міністрів України.................................................. 257
Глава 3.
Актуальні проблеми законодавчого врегулювання
статусу Кабінету Міністрів України.................................... 265
Глава 4.
Дискреційні повноваження та адміністративний
розсуд в діяльності органів виконавчої влади..................... 275
Глава 5.
Правові акти управління як провідна форма
реалізації повноважень органів виконавчої влади.............. 284
Розділ
VII
.
Правові проблеми удосконалення організації та діяльності органів виконавчої влади........................................ 290
Глава 1.
Центральні органи виконавчої влади: основні
напрямки реформування....................................................... 290
Глава 2.
Запровадження в органах виконавчої влади
політичних посад та їх правовий статус............................. 297
Глава 3.
Інститут державних секретарів міністерств:
порівняння вітчизняного та європейського досвіду........... 306
Глава 4.
Науково-методичні засади проведення
функціонального аналізу в органах виконавчої влади....... 317
6 ЗМІСТ
Частина четверта
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ЗМІСТ І СТРАТЕГІЯ РЕФОРМУВАННЯ
Розділ
VIII
.
Розвиток організаційно-правових засад
державної служби та її кадрового забезпечення..................... 331
Глава І.
Основні напрямки реформування державної
служби на сучасному етапі................................................... 331
Глава 2.
Питання конкурсного відбору і призначення на
посади державних службовців............................................. 342
Глава 3.
Інститут проходження державної служби................ 350
Глава 4.
Підвищення стимулюючої ролі оплати праці
державних службовців.......................................................... 356
Глава 5.
Система підготовки і підвищення кваліфікації
кадрів державної служби: проблеми розвитку................... 364
Глава 6.
Деякі питання формування молодих кадрів
управління............................................................................... 378
Розділ
IX
.
Актуальні проблеми удосконалення
законодавства про державну службу........................................ 383
Глава І.
Поняття "державна служба" і "державні службовці"
у світлі зарубіжних моделей державної служби................. 383
Глава 2.
Типи і види державної служби: проблеми
класифікації............................................................................ 392
Глава 3.
Співвідношення понять "посадова особа"
і "службова особа"................................................................. 399
Глава 4.
Проблеми правового регулювання поведінки
державних службовців.......................................................... 410
Глава 5.
Дисциплінарна відповідальність державних
службовців: необхідність публічно-правового
регулювання............................................................................. 418
Частина п'ята
ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Розділ
X
.
Зміст державного контролю та його правові
засади............................................................................................... 427
Глава 1.
Державний контроль: нові погляди на його сутність і призначення........................................................... 427
ЗМІСТ 7
Глава 2.
Види державного контролю та і'х правове
регулювання............................................................................ 437
Глава 3.
Контроль та нагляд в державному управлінні:
порівняльна характеристика................................................. 453
Глава 4.
"Презумпція знання закону" у світлі забезпечення
об'єктивності контролю........................................................ 460
Глава 5.
Контроль у сфері місцевого самоврядування та
його зв'язок з державним управлінням............................... 467
Розділ
XI
.
Здійснення державного контролю щодо
виконавчої влади з боку суб'єктів інших гілок влади.......... 475
Глава 1.
Парламентський контроль - вища форма
державного контролю............................................................ 475
Глава 2.
Конституційні засади парламентського контролю
щодо виконавчої влади.......................................................... 481
Глава 3.
Прокурорський нагляд за додержанням законів
у сфері виконавчої влади....................................................... 491
Глава 4.
Судовий контроль: поняття і види............................ 498
Глава 5.
З досвіду функціонування системи державного
контролю в Польщі................................................................ 504
Частина шоста
ОНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ У СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Розділ
XII
.
Теоретичні засади розвитку адміністративно-деліктного законодавства............................................................ 513
Глава І.
Юридична природа відповідальності у сфері адмішстративно-правового регулювання............................ 513
Глава 2.
Уточнення поняття та класифікації підстав адміністративної відповідальності....................................... 529
Глава 3.
Юридичні особи як суб'єкти адміністративної відповідальності.............................~...................................... 542
Глава 4.
Різновиди адміністративних правопорушень та особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб...................................................................... 553
8 ЗМІСТ
Розділ ХНІ.
Актуальні проблеми адміністративної відповідальності та шляхи їх розв'язання............................... 569
Глава 1.
Розмежування адміністративних і кримінальних
проступків: постановка проблеми........................................ 569
Глава 2.
Адміністративні стягаення та удосконалення їх
правового регулювання......................................................... 576
Глава 3.
Штраф як найпоширеніший вид адміністративних
стягнень та його застосування.............................................. 588
Глава 4.
Економічні санкції: витання їх правової природи ... 594 Глава 5.
Особливості адмпгісігративної відповідальності
осіб, що обіймають посади в державних органах.............. 606
Розділ
XIV
.
Адміністративно-юрисдикційне провадження:
проблеми удосконалення............................................................. 616
Глава 1.
Розвиток загальних положень провадження в справах про адміністративні правопорушення................ 616
Глава 2.
Уточнення складу учасників провадження та розвиток їх правового статусу......................................... 623
Глава 3.
Удосконалення процедур провадження.................... 632
ПІСЛЯМОВА................................................................................. 646
ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ...................................................... 651
ОСНОВНІ НАУКОВІ ПРАЦІ УКРАЇНСЬКИХ ПРАВОЗНАВЦІВ З ПРОБЛЕМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
(за час з 1980 року)........................................................................ 661
ПЕРЕДМОВА
Суспільна роль виконавчої влади серед гілок .державної влади визначається тим, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави, яка найчастіше ідентифікується з поняттям "державне управління".
За роки незалежності України поки що не задалося побудувати функціонально достатню та структурно несуперечливу систему виконавчої влади. І це виявляється у недосконалості багатьох складових елементів механізму державного управління.
Подоланню багатьох недоліків у сфері виконавчої влади має сприяти здійснення адміністративної реформи, її метою є поетапне створення на наукових принципах ефективнішої і де-мократичнішої системи державного управління, яка має бути достатньо прозорою для громадськості, а витрати на її утримання були б адекватними фінансово-економічному стану держави. Дедалі стає все більш очевидним, що без повноцінної адміністративної реформи в Україні неможливі; системне і результативне проведення інших реформ, насамперед економічних і соціальних.
Тривалий час багато хто з вітчизняних дослідників доводив, що послідовне й глибоке реформування виконавчої влади, державного управління неможливе без наукової моделі, без певної наукової концепції. На сьогодні такса перешкоди в Україні немає, оскільки відповідна Концепція підготовлена створеною Президентом України у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. До речі, Концепція адміністративної реформи в Україні на час її офіційного визнання в 1998 р. була єдиною в країнах СНД.
10 ПЕРЕДМОВА
Отже, суттєвою особливістю адміністративної реформи в нашій країні є те, що з самого початку була зроблена спроба поставити її проведення на дійсно наукову основу.
Разом з тим варто нагадати, що на той час серйозних науково-правових напрацювань стосовно змісту, напрямів та шляхів реформування в адміністративній сфері практично не було. Адже в минулі роки юридична наука, за радянською традицією, обмежувалася формальним описуванням та компліментарним коментуванням подій, що відбувалися в державному апараті, особливо коли питання торкалися вищих ешелонів влади. Інакше кажучи, українська правова наука (як, втім, й інші суспільні науки) не була достатньо готова до методологічного обгрунтування глибоких сутнісних перетворень у системі виконавчої влади.
Та й нині, на жаль, наука поки що незадовільно виконує функцію об'єктивного і незалежного спостерігача й експерта стосовно процесів адміністративного реформування. Наприклад, ще й досі майже немає спеціальних наукових праць, присвячених критичному аналізу важливих аспектів Концепції адміністративної реформи та практики її впровадження. Як поодинокі винятки, що тільки підтверджують правило, можна навести науково-публіцистичну книгу Голови Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи Л.М. Кравчука "Держава і влада: досвід адміністративної реформи в Україні" (К, 2001. - 190 с.) та деякі розділи узагальнюючого видання Інституту держави і права ім. В.М-. Корецького НАН України "Державотворення і правотворення в Україні" (К., 2001. - 656 с.).
Що ж стосується спеціалізованих науково-юридичних джерел, то тут цілеспрямована увага власне питанням адміністративної реформи приділяється лише в публікаціях започаткованого у 1999 р. Інститутом держави і права спільно з членами Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи циклу наукових доповідей "Проблеми адміністративної реформи та реформи адміністративного права України". Зокрема, на цей час видані такі наукові доповіді: "Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адміністративної реформи в Україні" (К., 1999. - 48 с.); "Державне управління та адміністративне право: актуальні проблеми реформування" (К., 1999. — 52 с.); "Наукові засади реформування державної служби в Україні" (К., 2000. - 56 с.); "Державний контроль у сфері виконавчої влади" (К., 2000. - 60 с.); "Відповідальність у державному управлінні та адміністративне право" (К., 2001. - 70 с.).
З огляду на незадовільний у цілому стан теоретичного супроводження адміністративної реформи потрібний постійний науковий моніторинг ходу, глибини і наслідків впровадження Концепції
В.Б. Авер 'янов
11
адміністративної реформи. Його основу має становити проведення системної науково-аналітичної оцінки того, що зроблено, і на цій підставі — виявлення обгрунтованості і корисності самих концептуальних ідей, мети і завдань. У тому числі важливою складовою сучасного наукового моніторингу стану реалізації згаданої Концепції слід вважати здійснення регулярного перегляду її змістовного наповнення та основних ідей і конкретних напрямів, шляхів і засобів їх впровадження з метою уточнення, а за необхідності — доповнення і навіть оновлення її положень. Адже за минулих майже чотири роки проведення адміністративної реформи відбулась досить значна, так би мовити, "експлуатація" творчого, ідейного потенціалу Концепції, і цей ресурс на сьогодні істотно вичерпався.
Вагома роль у поступовому оновленні концептуального забезпечення адміністративної реформи належить правовій науці. Причому головне місце тут належить науці адміністративного права, яка включає до свого предмета організаційно-правові аспекти так званої теорії державного управління, що є комплексною, міждисциплінарною галуззю знань. Відтак, лише в конструктивному поєднанні здобутків адміністративно-правової науки з результатами деяких інших юридичних, а також і неюридичних досліджень проблематики виконавчої влади і державного управління можливий реальний прогрес у покращенні концептуальних засад адміністративної реформи в Україні.
Враховуючи наведені обставини, автори пропонованої книги мали на меті як узагальнити новітні досягнення українських і зарубіжних науковців, так і в міру своїх можливостей розширити та поглибити фундаментальні дослідження проблем організації, функціонування та правового регулювання виконавчої влади, державного управління. Значна увага приділена аналізу закономірностей і особливостей розвитку та реформування таких найвагоміших інститутів виконавчої влади, як: правовий статус людини у сфері виконавчої влади; органи виконавчої влади, їх функції та компетенція; державна служба; адміністративні процедури й адміністративні договори; адміністративно-правові режими і надання управлінських послуг; контроль у державному управлінні; дисципліна і відповідальність у державному апараті.
Особливий наголос у книзі зроблено на постановці та розв'язанні завдань реформування українського адміністративного права, створення нової доктринальної моделі адміністративного праворозуміння, яка була б орієнтована на запровадження принципу верховенства права, послідовну гармонізацію з європейськими принципами і стандартами адміністративного права.
Як вирішальна проводиться теза про те, що, на противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право має
12 ПЕРЕДМОВА
розглядатися як засіб забезпечення належної реалізації' та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері виконавчої влади. Доводиться, що в основу сучасного реформування українського адміністративного права має бути покладено передбачений Конституцією України принцип верховенства права, котрий означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед усіма іїшгами цшностя-ми демократичної, соціальної, правової держави.
Такий підхід обумовлює необхідність правильного визначення пріоритетів у процесі здійсненяя адміністративної реформи. Суть проблеми в тому, щоб розв'язання завдань структурно-функціональних реорганізаБ,ій і проходження державної служби в органах виконавчої влади було органічно поєднане із завданнями поглиблення демократизації державного управління.
Більше топ), всупереч протилежним поглядам багатьох фахівців, слід утверджувати думку про те, що, зрештою, аспекти раціоналізації державного управлшня мають бути підпорядковані аспектам його демократизації і гуманізації. Адже за своєю суттю адміністративна реформа означає наближення апарату виконавчої влади до потреб суспільства й кожної окремої лкдини і створення такої системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної, правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою.
На жаль, саме в цьому демократичному "вимірі" здійснення адміністративної реформи зустрічає найбільше перешкод і потребує найбільшої підтримки, в тому числі і доктринальної. І це не дивно, оскільки складність справи полягає в тому, щоб замість домінуючої дотепер ідеології "панування" держави над людиною на справі впроваджувати протилежну - ідеологію "служіння" держави інтересам людини.
Мета "служіння" держави інтересам людини, хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи, але поки що не стала пануючою ані в свідомості державних службовців, ані в практичній діяльності органів виконавчої влади. Це дуже важке завдання, оскільки потребує якісно нового погляду на сутність та функціональну орієнтацію виюнавчої влади.
ВІфішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву, яке є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Але українське адміністративне право поки що не здатне достатньою мірою відповісти на цей "виклик часу". Важливо й те, що фактично роль цієї галузі права залишається істотно деформованою.
В.Б. Авер 'янов
13
З огляду на це адміністративне право потребує суттєвого і комплексного реформування. І вирішальне завдання такого реформування полягає не в тому, щоб просто поішасти ідеї верховенства права в основу наукового тлумачення суспільної ролі адміністративного права, а в тому, щоб ці ідеї були фактично реалізовані у ключових напрямах його реформування, сприяючи при цьому його гармонізації з європейськими принципами адміністративного права.
Найпомітніша особливість сучасної "європейська традиції" у розвитку вітчизняного адміністративного права полягає тому, що у демократичному суспільстві увага держави щодо вирішення проблеми прав людини акцентується не стільюі на захисті порушених прав, скільки на утвердженні пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В пропонованій книзі обґрунтовується, що саме такою і має бути нова орієнтація національного адміністративного права. І саме через це автори значну увагу приділили узагальненню європейського досвіду організації виконавчої влади і трансформацій адміністративно-правових систем.
Виконання багатоаспектних завдань дослідження обумовило залучення до авторського колективу, поряд з переважною участю вче-них-адміністративістів і управлінців, також окремих провідних дослідників проблематики загальної теорії держави і права, конституційного права, судоустрою і судочинства.
Ця книга продовжує серію наукових видань "Адміністративно-правова реформа в Україні", підготовка якої здійснюється творчим колективом дослідників на базі відділу проблем державного управління та адміністративного права ІДП ім. В.М.Корецького НАН України і була розпочата монографіями: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.; Державна служба: оргатзаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Ін-Юре, 1999. — 272 с.
Книгу підготували: В.Б. Авер'янов (керівник авторського колективу) — передмова; розд. І, гл. 1,2; розд. II, гл. 1; розд. IV, гл. 1; розд. VI, гл. 1,2; розд. VII, гл. 1, 4, післямова; О.Ф.Андрійко — розд. VII, гл. 4; розд. X, гл. 1,2; Н.В.Кпіма — розд. XIII, гл. 2,4; Л.Є.Кисіль — розд. IV, гл. 5 (співавтор О.Д. Крупчан); розд. VII, гл. 3; В.Л. Коваленко — розд. VHI, гл. 3; розд. IX, гл. 1,2,4,5; Д.МЛук'янець — розд. X, гл. 4 (співавтор О.Д.Крупчан); розд. XII, гл. 1,2,3,4; ВЛ.Наумов — розд. V, гл. 6; В.І.Полюхович — розд. V, гл. 1; В.І.Борденюк — розд. І, гл. 4; розд. X, гл. 5; В. М.Шаповал — розд. І, гл. З (співавтор В.П.Єрмолін); розд. II, гл. 2; розд. Ш, гл. 1,2,3 (співавтор В.П.Єрмолін); розд. V, гл. 5; Ю.П.Битяк — розд. II, гл. 5;
14
ПЕРЕДМОВА
С.В.Ківалов
— розд. XI, гл. 1; М.П.Орзіх
— розд. XI, га. 2; В.М.Га-ращук
— розд. X, гл. 3; В.С.СІсфанкж
— розд. V, га. 4; розд. XI. гл. 4; а.т.комзюк
— розд. XIV, гл. 1,2,3; І.Б.Коліушко
— розд. IV, гл. 4 (співавтор В.П.Тимощук);
розд. VI, гл. 3; розд. VII, гл. 2; розд. VIII, гл. 1; розд. ХПІ, гл. 1 (співавтор І.П.Голосніченко); Н.В.Алексапдрова
— розд. II, гл. 4; розд. V, гл. 3; розд. VI, гл. 5; О.Ю.Оболенський
— розд. VIII, гл. 5; О.І.Харитонова —
розд. II. гл. 3; О.О.Крестьянінов
— розд. II, гл. 6; М.А.Бояринцева —
розд. IV, гл. 2,3; В.К.Колпаков
— розд. V, гл. 2; Г.Й.Ткач
— розд. VI, гл. 4; Д.М.Динопськнй
— розд. IV, гл. 6; розд. VIII, гл. 6; Т.О.Коло-моєць
— розд. XIII, гл. 3; О.В.Д'яченко
— розд. XIII, гл. 5; В.О.Ти-мофєєв
— розд. VIII, гл. 4; В.М.ФіліІшовськІш
— розд. VIII, гл. 2; М.К.Якимчук
— розд. XI, гл. 3; Н.В.Янюк
— розд. IX, гл. 3; Я.Гонцяж
— розд. XI, гл. 5.
Частина
перша
ВИКОНАВЧА
ВЛАДА
:
ОРГАНІЗАЦІЯ
І
ПРАВОВЕ
РЕГУЛЮВАННЯ
Розділ І
ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ: ОРГАНВАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ
Глава 1.
Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження
Особливість виконавчої влади серед гілов: державної влади полягає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Причому вирішальна спрямованість виконавчої влади полягає в утвердженні і забезпеченні прав та свобод людини, що визнається КЬнституцією України (ст. 3) "найвищою соціальною цінністю".
Згідно з частиною першою ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу та судову. Проте буде перебільшенням робити висновок про якесь цілком самостійне, а тим більше — автономне існування, зокрема виконавчої влади, щодо інших гілок влади. Адже державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання — явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.
Поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, пра-возастосування і правосуддя, а в іншому — організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) — з притаманною їм компетенцією — сукупністю державно-владних повноважень.
Інакше кажучи, державна влада за змістом єдина, конституційний принцип поділу влади є теоретичною константою, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому зміст принципу поділу влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується
18 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1
через певні види державних орг;шів. Між ними розподілені повноваження таким чином, що вони є Ссімостійнимиу реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах і взаємодіють між собою за допомогою пгвних важелів взаємного "стримування" і "противаг".
G
Виконавча влада і державне управління.
В організаційно-пра-вовому аналізі виконавчої влади суттєве значення має чітке тлумачення співвідношення понять "державне управління" і "виконавча влада".
Слід виходити з того, що сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенаям — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом державного управління, тобто управлінської діяльності держави. Відтак, визнання змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням є однією з методологічних передумов правильного розуміння суті як виконавчої влади, так і державного управління.
Говорячи про управлінський зміст виконавчої влади, слід застерегти проти спрощеного розуміння понять "виконавча влада" і "державне управління", що часто допускається в сучасних дослідженнях. Це пов'язано з тим, що за радянських часів державне управління тлумачилось як порівняно самостійний вид діяльності держави поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади — Рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.
Із запровадженням в Україні констшуційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Зокрема, той вид діяльності, що раніше визначався як "державне управління", почали тлумачити як "виконавчу владу".
Проте ці категорії за своїм змістом не збігаються. Специфіка їх співвідношення така.
По-перше, державне управління як владно-організуюча діяльність певних ортанів (посадових осіб) держави здійснюється і за межами системи власне органів виконавчої влади. А саме:
а) всередині апаратів будь-яких органів державної влади — з боку їх керівних посадових осіб щодо інших службовців органу (апарату парламенту, судів, органів прокуратури тощо);
б) всередині державних підприємств, установ і організацій — з боку їх адміністрацій (апаратів управління) щодо іншого персоналу.
По-друге, важливо врахувати, що в будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише державної влади, ^дже ці функції:
а) можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям);
В.Б. Авер'янов
19
б) до того ж функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої докгришшьно визнаються як державна влада, так і місцеве самоврядування. До речі, ці функції, в свою чергу, можуть бути делеговані органами місцевого самоврядування державним органам виконавчої влади.
Отже, частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за межами державного управління. В цьому полягає особлива діалектика співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління".
Виходячи з неї, в організаційно-правовому дослідженні виконавчої влади її суб'єкт в узагальненому вигляді може інтерпретуватись як "апарат державного управління". Він представлений складною системою органів виконавчої влади (їх інша поширена назві — органи державного управління), що перебувають у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (розпорядчої і виконавчої, або адміністративної) діяльності.
Іноді до "органів державного управління" відносять адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших організацій державної форми власності. Але слід зауважити, що таке визначення досить умовне. Ці керуючі суб'єкти мають значну специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх функцій та повноважень. Саме з огляду на згадану специфіку відносно цих керуючих суб'єктів, на відміну від інших органів державного управління, недоцільно застосовувати назву "органи виконавчої влади".
Причому необхідно розрізняти .апарат державного управліїося у зазначеному розумінні, тобто як сисгему органів, і ";шарат органів", який складається з підрозділів працівників, що органі:шцйно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їхні владні повноваження, тобто їх компетенцію.
О Апарат державного управління як система.
Оскільки апарат державного управління (надалі — апарат управління, управлінський апарат) завдяки його об'єктивним властивостям є складним системним утворенням, для його характеристики доцільно користуватись пізнавальними засобами системного підходу. Адже добре відомо, що науковий метод пізнання за своєю суттю і є сам предмет, розглянутий в його русі та розвитку, в усіх його зв'язках, відносинах та внутрішніх суперечностях. Використання системного підходу також є помітною рисою організаційно-правового аналізу виконавчої влади.
20 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1
Найбільш поширеними в сучасних дослідженнях слід визнати структурний і функціональний аспекти системного підходу. Саме ці аспекти розкривають основні сторони, з одного боку, побудови та, з другого — функціонування (діяльності) будь-якої соціальної системи.
Не менш важливе й те, що ці аспекти охоплюють найсуттєвіші сторони апарату управління, які потребують постійного аналізу та практичного вдосконалення. Адже системний розгляд управлінських об'єктів завжди передбагаає пошук і визначення можливостей та напрямів їх подальшого розвитку й оптимізації.
Кожний із названих аспектів виконує власну, чітко визначену роль. Тому слід заперечити проти абсолютизації уявлення, нібито структурний і функціональний підходи до управління можуть бути ефективними лише у випадку, коли застосовуються в єдності в рамках системного підходу.
Звичайно, структурний і функціональний аспекти тісно пов'язані як один з одним, так і з іншими порівняно самостійними аспектами системного підходу. Разом з тим не виключається і не зменшується доцільність та правомірність використання у конкретних пізнавальних ситуаціях якогось одного або деяких з усієї сукупності його аспектів.
Природно, є пізнавальні завдання, які вимагають органічного поєднання структурного та функціонального підходів.
Наприклад, дослідження взаємовпливу та співвідношення функцій та організаційних структур управлінського апарату виходить за власні пізнавальні можливості як структурного, так і функціонального аспектів системного підходу. Причому мається на увазі не просте їх "додавання". Необхідна своєрідна інтеграція пізнавальних засобів кожного з них з метою переходу від окремого розгляду відповідних сторін апарату управління до розкриття об'єктивного механізму взаємодії функціонального змісту його діяльності та структурних форм, тобто закономірностей прояву існуючих між цими сторонами численних взаємозв'язків і взаємозалежностей.
Безпосереднім результатом зазначеної інтеграції можна вважати формування порівняно самостійного структурно-функціонального (або точніше — структурно-діяльнісного) методу (підходу), пам'ятаючи при цьому, що термін "функціональний" охоплює будь-які елементи змісту (наприклад, методи, прийоми) управлінської діяльності, а не лише функції.
Струкгурно-функціональна характеристика апарату управління із системних позицій розкриває найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апарату, необхідні для забезпечення достатньої понятійно-термінологічної чіткості аналізу.
В.Б. Аеер 'янов
21
Найголовніша ознака системного бачення управлінського апарату — це багатозначність системних оцінок.
Так, з одного боку, цей апарат належить як складова частина до більш загального системного утворення (так званої метасистеми), яким у цілому виступає держава, точніше — державний апарат, механізм. Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.
З іншого боку, апарат управління поєднує в собі більш прості складові частини, які також є системами (стосовно апарату в цілому — підсистемами). Останні, у свою чергу, складаються з наступних систем, ще простіших і т.д.
При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. В апараті управління у ролі елемента виступає кожний окремий орган виконавчої влади. Власне завдяки цьому апарат визначається саме як система відповідних органів.
Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний окремий орган управління сам є системою і складається із власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: 1) апарату в цілому — як системи органів; 2) окремого органу — як системи підрозділів і посад.
Елементи слід відрізняти від "частин" системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому.
Водночас елементи не ототожнюються з "Іюмпонентами" системи. У загально соціологічному плані розрізняють компоненти людського, речового, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які обіймають певні посади та виконують відповідні повноваження.
Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки управлінського апарату пов'язана з визначенням цілісності, як необхідної якісної властивості соціальних систем.
Ця властивість апарату виникає не одрагіу, одномоментно, а поступово — від нижчого рівня до вищого — в процесі його формування, функціонування та розвитку. Як сутнісна ознака апарату, цілісність може характеризувати певний рівень його розвитку як системного утворення.
Однак, якщо у сфері методології системного підходу поняття цілісності набуло певного значення, то поза цією сферою воно поки що не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін "цілісний" найчастіше використовується у двох значен-
22 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1
нях: 1) як "єдиний", що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкта; 2) як ''комплексний", що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта.
У наукових .джерелах при розгляді апарату як системи органів ознака цілісності, іон
правило, окремо не виділяється. З огляду на це, необхідно розуміти змістовну характеристику цілісності як одержання в управлінському апараті додаткового інтегративного ефекту від взаємодії всіх його елементів.
А це можливе лише при оцінці результатів діяльності апарату з точки зору ефективного забезпечення ним загальних потреб навколишнього суспільного середовища — економічного, політичного, соціального, духовного тощо. Орієнтація ж на внутрішні потреби апарату має лише допоміжне значення, оскільки впливає на стан його самоорганізації, саморегулювання і самовдосконалення.
Тим самим системне бачення апарату управління, спрямоване на виявлення ознак його цілісності, допомагає уникнути абсолютизації внутрішніх закономірностей йога функціонування та розвитку, перебільшення суб'єктивних інтересів управлінських кадрів апарату. Натомість ці інтереси підкоряються головному критерію — реальній ефективності впливу управлінськзго апарату на стан.існування й розвитку суспільства і держави.
П Ієрархічна організація виконавчої влади.
Наступною необхідною ознакою організаційно-правової характеристики виконавчої влади є виділення ієрархічних рівнів системи органів виконавчої влади. Вони закріплені у Конституції України й уособлюються окремими видами органів виконавчої влади, а саме:
вищий рівень — Кабінет Міністрів;
центральний рівень — міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади;
місцевий (або територіальний) рівень — місцеві державні адміністрації, а також Рада міністрів Автономної Республіки Крим та деякі інші місцеві органи виконавчої влади, котрі безпосередньо підпорядковані центральним оргаиам виконавчої влади.
Для розуміння закономірностей функціонування системи органів виконавчої влади істотне значення має чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка повинна виконувати в системі роль своєрідного керуючого центру. Як відомо, :І точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцен-тричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно-срганізаційних центрів.
В.Б. Авер'янов
23
З урахуванням такого підходу в основу визначення згаданої найвищої структурної ланки покладена модель своєрідного "подвійного" центру. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента України і Кабінету Міністрів.
Таке становище зумовлено тим, що визначена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу заіюномірно пов'яз<ша з так званим "дуалізмом" виконавчої влади. Це означає, що повноваження виконавчої влади певним чином розподілені між Президентом України і Кабінетом Міністрів.
Однак це не дає підстав ототожнювати пост Президента з цією гілкою влади. Адже статус Президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади.
Специфіка цього статусу полягає: в тому, що в ньоіму окреме місце займають його повноваження у сфері виконавчої влади (або державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший — у парламентській.
Докладніше ці питання розглянуто далі в окремій главі цього розділу. Тут лише нагадаємо, що на сучасному етапі вітчизняного державотворення народження даного інституту було обумовлено об' єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади, підвищення ефективності державного узггоавління. Тому введення в Україні поста Президента супроводжувалось підвищеними суспільними очікуваннями від посилення впливу держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та дер;«авно-правових перетворень у нашій країні. Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади.
Однак це аж ніяк не означає, що Президент набув ознак "органу" виконавчої влади, а тим більше — "глави" цієї гілки ІІлади.
У Конституції досить повно врахована специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади: його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а є статусом глави держави зі значними компетенційними преференціями (тобто перевагами) — насамперед установчими і кадровими — щодо виконавчої влади.
Інакше кажучи, Президент України віднесений: до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обся, своїх повноважень (компетенції). Проте він не належить до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як "глави виконавчої влади".
І це — цілком закономірне і єдино правильне рішення. Адже
24 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2
"глава" гілки влади — це такий суб'єкт даної влади, який є вищою структурною ланкою певної системи органів, що суперечить, як уже зазначалося, дійсному сгану речей.
Отже, суть згаданої вище моделі "подвійного" центру виконавчої влади в тому, що ставлення розглянутих вищих суб'єктів до гілки виконавчої влади не однакове. Варто повторити, що уряд належить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, а Президент України — лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.
Ця особливість системи органів виконавчої влади має бути належним чином відображена у законодавчій регламентації статусу всіх видів органів виконавчої влади, і насамперед Кабінету Міністрів. Саме в цій площині існує найбільше спірних і нерозв'язаних проблем у правовому забезпеченні ефективної організації виконавчої влади, яким приділена значна з'вага у наступних розділах цієї книги.
Глава 2.
Основні види органів виконавчої влади в Україні
Згідно із закріпленою у Конституції України (розділ VI. Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади) системою органів виконавчої влади й складовими є
такі види органів:
• вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів;
• центральні органи виконавчої влади — міністерства, державні
комітети та деякі інші;
• місцеві органи виконавчої влади — провідне місце серед них посідають місцеві (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські) державні адміністрації.
Розглянемо докладніше засади організації кожного з названих основних видів органів виконавчої влади.
П Кабінет Міністрів України.
Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції України "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади". Це означає, що Кабінет Міністрів як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів.
До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. Нині (станом на 1.12.2002) його чисельність — 21 особа.
В.Б. Авер'яное
25
Передбачено, що обов'язково мають існувати базова група міністерств і, відповідно, міністри: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України.
Міністри України очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед Президентом та Верховною Радою за виконання покладених на них завдань і повноважень.
Прем'єр-міністр є главою Кабінету Міністрів і керує його роботою, забезпечує виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Прем'єр-міністр визначає і розподіляє обов'язки між першим вщє-прем'єр-міністром, вще-прем'єр-міні-страми та міністрами, координує їхню діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їхніх заступників. У певних випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень.
Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники Прем'єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів у закріплених за ними напрямах і сферах діяльності, спрямовують, координують та контролюють роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань уряду, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету Міністрів, вживають заходів щодо врегулювання можливих розбіжностей серед членів Кабінету Міністрів. Вони заміщують Прем'єр-міністра у разі його відсутності, діючи в межах, визначених Прем'єр-міністром, який встановлює і черговість такого заміщення.
Склад Кабінету Міністрів формується Президентом за участю Верховної Ради у строк не довше ніж шістдесят днів після припинення повноважень попереднього уряду (частина п'ята ст. 115 Конституції).
Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент, який, як правило, здійснює відповідні консультації з Головою Верховної Ради та головами депутатських груп і фракцій.
Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від її конституційного складу. Після свого призначення Прем'єр-міністр представляє пропозиції щодо структури та складу міністрів України на затвердження Президентові, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу Кабінету Міністрів.
26 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2
Конституцією України (ст. 110)
встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду. Зокрема, члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають :права поєднувати свою діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства аб о організації, що мають на меті одержання прибутку.
Новоутворений Кабінет Міністрів подає Верховній Раді для схвалення програму своєї діяльності на весь термін повноважень. Цей документ містить викладення стратегії діяльності та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. Проірама вважається схваленою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України.
Кабінет Міністрів кожного нового складу утворюється на строк повноважень Президента, тобто складає свої повноваження перед новообраним Президентом України (частина перша ст. 115 Конституції).
Новою організаційною формою роботи членів уряду є урядові комітети (з 2000 p.). Вони утворюються для координації роботи членів Кабінету Міністрів, узгодження та підготовки питань для розгляду на його засіданнях:, а також для усунення розбіжностей між членами Кабінету Міністрів.
До складу урядових комітетів входять члени Кабінету Міністрів. Очолюють урядові комітети, як правило, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'ф-мшістр України, вще-прем'єр-міністри України.
За рішенням Прем'єр-міністра України до складу урядового комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших центральних органів виконавчої влади та державні секретарі міністерств.
У роботі урядового комггету можуть брати участь з правом вирішального голосу члени Кабінету Міністрів, які не входять до складу відповідного урядового комітету.
Перелік урадових комітетів затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, а їх персональний склад затверджується Прем'єр'міністром України.
За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету шляхом консенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та оформляється протоколом. У разі неможливості прийняття узгодженого рішення на засіданні урядового комітету остаточне рішення приймається Кабінетом Міністрів.
За функціональними напрямами своєї діяльності урядові комітети:
— розглядають та схвалюють концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробці;
В.Б. Авер'яное
27
— розглядають проекти нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд ІКабінету Міністрів, врегульовують розбіжності по них та приймають рішення про попереднє схвалення чи відхилення цих проектів або про повернення на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку проекту;
— розглядають інші питання, пов'язані з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері.
Урядові комітети мають право:
— вносити пропозиції щодо першочергового розгляду питань на засіданні Кабінету Міністрів;
— створювати в разі потреби підшмітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих пигань, що належагь до їх компетенції;
— отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади необхідну для їх роботи інформацію;
— запрошувати на засідання представників органів виконавчої влади, а також інших фахівців з питань, що розглядаються комітетом.
У частині другій ст. 113 Конституції визначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у межах, передбачених у ст 85, 87 Конституції України.
Відповідальність уряду перед Президентом за звичаєм іменується як "політична відповідальність". Вона полягає в обов'язку Кабінету Міністрів скласти свої повноваження у разі прийняття Президентом рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього Прем'єр-міністр зобов'язаний невідкладно подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів.
Поряд з цим, кожен член Кабінегу Міністрів може бути звільнений з посади у будь-який час Президентом. У цьому полягає так звана політична відповідальність членів уряду.
Кожен член Кабінету Міністрів має право також з політичних чи особистих мотивів заявити Президентові про свою відставку. Заява про відставку на ім'я Президента подається через Прем'єр-міністра, який зобов'язаний невідкладно доповісти про це Президентові і повідомити свої міркування щодо прийняття чи неприйняття відставки.
Відставка Прем'єр-міністра автоматично має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Такий самий наслідок настає і в разі смерті Прем'єр-міністра.
Незалежно від обставин припинення повноважень Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за. його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи ново сформованого уряду, але не довше ніж шістдесят догів.
28 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2
За діяльністю Кабінету Міністрів здійснюється парламентський контроль.
Згідно зі ст. 87 Конституції Верховна Рада за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри урядові більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Після цього Прем'єр-міністр невідкладно подає Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів.
Щоправда, питання про відповідальність Кабінету Міністрів, як передбачено частиною другою ст. 85 Конституції, не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду.
Кабінет Міністрів кожного року доповідає перед Верховною Радою про хід виконання Державного бюджету України поточного року, а також подає відповідно до закону звіт про виконання Державного бюджету України за минулий рік. Цей звіт має бути оприлюднений.
Уряд надає обов'язкові відповіді на депутатські запити, повинен розглядати звернення комітетів, тимчасових комісій Верховної Ради, регулярно інформувати народних депутатів про роботу уряду на "Днях уряду".
До того ж уся діяльність Кабінету Міністрів щодо додержання конституційних прав та свобод людини і громадянина перебуває під постійним парламентським контролем з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101 Конституції).
Контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює від імені Верховної Ради Рахункова палата. Вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою, підпорядкований і підзвітний їй.
О Центральні органи виконавчої влади.
До центральних органів виконавчої влади України належать такі групи органів:
• міністерства;
• державні комітети (державні служби);
• центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Зазначені органи називаються центральними, оскільки у своїй
діяльності представляють інтереси "центру", а не окремих територій, місць, їх компетенція з відповідного кола питань поширюється на всю територію країни.
За своїм призначенням центральні органи виконавчої влади (надалі — центральні органи) забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя державної політики у відповідних сферах уп-
В.Б. Авер 'янов
29
равління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра у межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції). Президент призначає, за поданням Прем'єр-міністра, голів державних комітегів, керівників інших центральних органів та припиняє їх повноваження на цих посадах (п. 10 згаданої статті).
Поряд з цим для деяких центральних органів Конституція (п. 14 ст. 106) передбачає особливий порядок вирішення кадрових питань. Так, голів Антимонопольного комітегу України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України призначає на посади та звільняє з посад Президент України за згодою Верховної Ради України.
Провідне місце серед центральних органів посідіїють міністерства
України, їх керівники — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання.
Нині відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 року "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" (зі змінами станом на 1.12.2002) в Україні нараховується 16 міністерств, а саме:
• Міністерство аграрної політики;
• Міністерство внутрішніх справ;
• Міністерство екології та природних ресурсів;
• Міністерство економіки та з питань європейсььої інтеграції;
• Міністерство палива та енергетики;
• Міністерство закордонних справ;
• Міністерство культури і мистецтв;
• Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської :катастрофи;
• Міністерство оборони;
• Міністерство освіти і науки;
• Міністерство охорони здоров'я;
• Міністерство праці та соціальної політики;
ЗО РОЗДІЛ І . ГЛАВА 2
• Міністерство Іцюмислової політики;
• Міністерство транспорту;
• Міністерство фінансів;
• Міністерство юстиції.
Державні комітети
(державні служби) України є центральними органами, діяльність яких спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або віце-прем'єр-жністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснюють управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети очолюють голови.
Нині в Україні нараховується 17 державних комітетів, а також сім інших центральних органів, статус яких прирівнюється до державного комітету, серед яких, зокрема: Вища атестаційна комісія України, Національне космічне агентство України, Пенсійний фонд України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державне казначейство України, Державна служба автомобільних доріг України.
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом
мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання й повноваження, щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Ці органи-очолюють голови.
Нині в Україні налічується 14 центральних органів зі спеціальним статусом, у тому числі Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України. Державна митна служба України, Служба безпеки України, Головне управління державної служби України та інші.
Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, наведеними вище.
Центральні органи в своїй переважній більшості є єдиноначальними органами. Це означає, що владні повноваження органу здійснюються одноособове його керівником — міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу. Він персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи центрального органу безпосередньо перед Президентом України й урядом.
Суттєвою новацією в організації керівництва міністерствами стало запровадження Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" посад державних секретарів міністерств. Ці по-
В.Б. Аеер'яное
31
садові особи, їхні перші заступники та заступники призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України. Згідно із зазначеним Указом ліквідовано інститут перших заступників і заступників міністра.
Суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві органи, які разом з апаратом центрального органу створюють так звану "систему" відповідного міністерства, державного комітету тощо.
За загальним правилом, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, хоч є і деякі самостійні місцеві органи, що не входять до складу місцевих державних адміністрацій (наприклад, територіальні органи міністерств внутрішніх справ, оборони, юстиції тощо).
Рішення центрального органу набувають юридичної сили, коли вони оформлені як правові акти, видані ним у межах своїх повноважень на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів України. Переважна більшість актів центрального органу видається у вигляді наказів керівника органу. Вони є обов'язковими для виконання всіма органами й організаціями, їхніми посадовими особами, які підпорядковані відповідному центральному органу. У випадках, передбачених законодавством, акти центрального органу є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності та громадянами.
У разі потреби центральний орган видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти.
Нормативно-правові акти центрального органу підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Нормативно-правові акти центральних органів, що визначають права й обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними. Акти центральних органів у разі їх невідповідності законодавству України або ж економічної чи соціальної недоцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції центрального органу, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку дорученої йому галузі чи сфери утворюється колегія центрального органу. До її складу входять керівник органу, його заступники за посадою, інші працівники центрального органу, а та-
32 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2
кож керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери відання центрального органу. В засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Рішення колегії втілюються у життя наказами керівника органу. Членів колегії затверджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів України.
Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програні та інших питань у центральному органі може утворюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців. У центральному органі виконавчої влади з урахуванням специфіки його діяльності також можуть утворюватися інші робочі та консультативні органи.
О Місцеві державні адміністрації.
Виконавча влада на місцях здійснюється головним чином місцевими обласними і районними, а також Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями.
9 квітня 1999 р. прийнято Закон України "Про місцеві державні адміністрації". Організація та порядок діяльності місцевих органів виконавчої влади в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим мають певні особливості, які повинні бути відображені в окремих законах.
Згідно зі ст. 118 Конституції України склад місцевих державних адміністрацій формується головами місцевих державних адміністрацій, які, у спою чергу, призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів.
Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, тобто районні держадміністрації — обласним держадміністраціям, обласні держадміністрації — Кабінету Міністрів. Вони також підзвітні і підконтрольні відповідним органам місцевого самоврядування (радам) у частині повноважень, делегованих їм цими радами (частини 3-7 ст. 118 Конституції).
Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками — головами. Голова місцевої державної адміністрації формує її склад, до якого входять голова місцевої державної адміністрації, його перший заступник, не більше ніж три заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів.
Перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою облдержадміністрації за згодою
В.Б. Авер'янов
33
Прем'єр-міністра України, а заступники голови облдержадміністрації — за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром. Керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрацій призначаються на посади головами облдержадміністрацій за погодженням з керівниками відповідних державних органів виконавчої влади.
У районних державних адміністраціях перші заступники і заступники голів цих адміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів облдержадміністрацій. Керівники структурних підрозділів райдержадміністрацій призначаються на посади їх головами за погодженням з керівниками відповідних струксурних підрозділів облдержадміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розпис цих адміністрацій та положення про їхні структурні підрозділи. Для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій їх голови можуть утворювати консультагивні, дорадчі та інші допоміжні органи.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на строк повноважень Президента України. У разі обрання нового Президента голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до сформування Кабінету Міністрів та заявляють про свою відставку в день набуття чинності повноважень новосфор-мованого Кабінету Міністрів України.
Дострокове припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації згідно з Конституцією України можливе у разі, якщо орган місцевого самоврядування на відповідній території, тобто обласна чи районна рада, висловить недовіру голові, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові місцевої державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент приймає рішення про відставку голови (частини дев'ята і десята ст. 118 Конституції).
Голови місцевих державних адміністрацій, їхні заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.
34 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2
Голови місцевих державних адміністрацій одноособове приймають рішення шляхом видання розпоряджень і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Проекти розпоряджень нормативного характеру мають підлягати обов'язковій юридичній експертизі у відповідних структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на засіданнях колегій місцевих державних адміністрацій.
Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації в установленому законом порядку і набувають чинності з моменту їх реєстрації. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення.
Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті у межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо законом чи самими актами не встановлено іншого строку введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також при потребі оприлюднюються.
Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, іншим актам законодавства, можуть бути скасовані Президентом або Кабінетом Міністрів чи головою державної адміністрації вищого рівня.
Голови місцевих державних адміністрацій, насамперед обласних, Київської і Севастопольської міських, співпрацюють з міністерствами та іншими центральними органами в процесі управління структурними підрозділами цих адміністрацій, що перебувають у сфері управління відповідних центральних органів. Тому управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним центральним органам виконавчої влади.
У разі визнання центральним органом незадовільною роботи відповідного структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників керівник відповідного центрального органу звертається з вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації. Голова місцевої державної адміністрації зобов'язаний розглянути це подання і не пізніш як у місячний термін дати обгрунтовану відповідь або прийняти рішення.
Стосунки місцевих державних адміністрацій з центральними органами, які мають територіальні органи (підроздши) в областях і районах, що не входять до складу держадміністрацій (наприклад, органи юстиції, внутрішніх справ, служби безпеки тощо), мають менш взаємозалежний характер. Зокрема, керівники зазначених територіальних органів (підрозділів) підзвітні і підконтрольні головам
В.Б. Авер 'янов
35
місцевих державних адміністрацій лише з питань здійснення повноважень цих адміністрацій.
Водночас голова місцевої державної адміністрації має право вмотивовано порушувати перед центральними органами питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів (підрозділів), на підставі чого центральний орган повинен у місячний термін дати обгрунтовану відповідь або прийняти рішення.
Взаємовідносини обласної та діючих у межах відповідної області районних місцевих державних адміністрацій характеризуються тим, що обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їхньою діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на їх вимогу звітують перед ними.
Обласні державні адміністрації наділені широкими контрольними повноваженнями. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента України, Кабінету Міністрів, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральний органів. У свою чергу, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрації мають право скасовувати накази керівників відповідних управлінь, відділів, інших структурних підрозділів райдержадміністрації, що суперечать законодавчим актам України.
Голова облдержадміністрації наділений правом заохочувати та ставити питання про відповідальність голів райдержадміністрацій тощо. За результатами роботи районної державної адміністрації голова обласної державної адміністрації може застосовувати встановлені законодавством заходи заохочення до посадових осіб районної Державної адміністрації. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій.
36 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
Глава 3.
Президент України і виконавча влада
З прийняттям чинного Основного Закону почався новий етап у розвитку конституційних засад виконавчої влади в Україиі. Регламентації виконавчої влади присвячена значна кількість його положень, насамперед ті, .якими визначено компетешдйні зв'язки у своєрідному трикутнику "Верховна Рада України - Президент України - Кабінет Міністрів України", а також статус Президента України.
Автори російського енциклопедичного видання з конституційного права визначають президента як найвищу посадову особу держави !. У такий спосіб увага акцентується на його формальній першості серед державних інститутів. Ця першість є
історично зумовленою, адже генезис інституту глави держави пов'язаний з феодальною державністю, за умов якої монарх ве тільки був верховним носієм влади, а й її джерелом. Нині першість президента як найвищої посадової особи держави пояснюється не обсягом і змістом його повноважень, а саме статусом як глави держави
Проте відповідне визначення президента не є вичерпним. Воно, зокрема, може спричинити неіюректність у характеристиці компе-тенційних зв'язків, що існують між вищими органами держави, призвести до шнстатації якоїсь "зверхності" президента стосовно інших ланок державного механізму, яку, по суті, вбачають прибічники "президентського арбітражу" та.
інших подібних ідей. Тому доречно визначати презвдента і як один з вищих органів (одноособовий) держави.
Окремі вітшзняні дослідники заперечують визначення Президента України як посадової особи з посиланнями на прийнятий в науці адміністративного права підхід, за яким посадова особа - це частина структури державного органу. Такий підхід є вузьким з огляду на теорію і практику конституційною права. Наприклад, посадовою особою законодавцю визначений Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, що не зумовлено його структурною "належністю" до Верховної Ради України. Або міський, селищний і сільський голови визначені головними посадовими особами відповідних територіальних громад. Посадовими особами є судці судів загальної юрисдикції. Проте вони є посадовими oco6aivffl держави, а не відповідних судів.
Застереження можуть виниішути лише у зв'язку з тим, що в Конституції України йдеться про пост, а не про посаду Президента України. Однак в:ідповідні формулювання саме і засвідчують, що пост (посада) Президента України не пов'язаний з його "включенням" до структури якого-небудь іншого державного органу.
У конституціях інших дерясав термін "посада" щодо президента
В.
А/. Шапоеал, В.П. Єрмолін
37
звичайно вживається у зв'язку зі встановленням порядку його усунення. В Казахстані, Киргизстані і Іуркменістані президента консти-туційно визначено саме найвищою посадовою особою держави. Як зазначалося, президент є найвищою посадовою особою держави за смислом його статусу як глави держави.
Основним Законом вичерпно встановлені повноваження Президента України: в частині першій ст. 106 міститься їхній певний перелік і водночас застережено, що Президент України "здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України". Основні закони, прийняті в інших країнах зі змішаною республіканською формою правління, як правило, не містять застережень, які можна трактувати як пряму вказівку на вичерпність конституційних повноважень президента. При цьому окремі положення стосовно статусу президента сформульовані у загальному вигляді, що дає можливість тлумачити їх розши-рювально. Лише в Білорусії і Казахстані конституційно передбачена можливість визначення повноважень президента й загонами.
Проте існує думка, що в Основному Законі встановлені тільки найважливіші повноваження Президента України, а решта визначена так званим поточним законодавством. Звідси висновок, що "повноваження глави Української держави цілком окреслюються Конституцією. Однак це зовсім не означає, що його повноваження визначаються тільки Конституцією" 2
.
Такий висновок не можна вважати коректним, адже він суперечить наведеному вище положенню частини першої ст. 106 Конституції України, яку можна тлумачити лише буквально. Об'єіггивно законами можуть бути лише деталізовані і конкретизовані, а не доповнені, повноваження Президента України, що вичерпно визначені Конституцією України. Інакше виникатиме питання реальності змісту положень Конституції України, доповнюііаних такими законами.
Заслуговує на увагу питання про функції Президента України та їх співвідношення з його повноваженнями.
Термін "функції президента" є ненормативним з огляду на зміст Конституції України, що не заперечує можливості їх доктринального визначення. Водночас характеристика функцій Президента України є реальною лише тоді, коли вона відображає зміст його конституційного статусу. Співвідношення між функціями державного органу і його повноваженнями має вигляд співвідношення загального і конкретного. Тому функції можуть бути сформульовані насамперед за змістом аналізу відповідних повноважень, а їх виконання об'єктивоване реалізацією останніх. Водночас, як свідчить практика, функції можуть бути прямо зафіксовані в текстах конституцій, хо^а звичайно без їхнього такого йменування.
38 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
Іноді функції номінуються як повноваження, хоча узагальненість виокремлює і'х серед останніх. За приклад може слугувати положення п.1 частини першої ст.106 Конституції України, згідно з яким Президент України "забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави". Порівняно з наведеним, інші положення цієї частини статті 106 відрізняються конкретикою і можуть характеризуватися як повноваження.
Можливий і зворотний варіант, коли повноваження визнаються функціями, що ще більш ускладнює розмежування цих двох категорій. Так, у ст.116 Конституції України до функцій Кабінету Міністрів України віднесено, зокрема, розробку проекту закону про Державний бюджет України та подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Об'єктивно це конкретні повноваження уряду.
Сам термін "глава держави" номінує функцію представництва держави, яку здійснює монарх або президент. Звичайно, в конституційних текстах термін "глава держави" супроводжується певним приписом (є його частиною), який і є узагальненим формулюванням відповідної функції. За приклад може слугувати положення частини першої ст. 102 Конституції України: "Президент України є главою держави і виступає від її імені".
Конституційній практиці відомі й більш розлогі за змістом і обсягом формулювання, якії позначають представницьку функцію глави держави. Саме цю його функцію слід уважати "титульною", що є історично зумовленим і не залежить від прийнятої форми державного правління. Функції Президента України "закодовано" також у частині другій ст. 102: "Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина".
Кожна з функцій Президента України, що відповідно визначена в Основному Законі, "матеріалізується" в його конкретних повноваженнях, встановлених там само. Наприклад, за змістом частини другої ст.102 можна говорити про таку функцію Президента України, як гарантування додержання Конституції України. У свою чергу, ця функція відображає й узагальнює його певні повноваження, насамперед право звертатися до Конституційного Суду України щодо вирішення питань про відповідність Конституції України визначених актів (частина перша ст.150).
У такий спосіб має з'ясовуватись кожна функція. При цьому частіша конкретних повноважень Президента України може бути кореспондована змістові не однієї, а кількох функцій. У цьому немає суперечності, адже всі функції взаємопов'язані, їх можна розглядати лише крізь призму цілісності компетенції Президента України.
В.М. Шапоеал, В.П. Єрмолін
39
За змістом Конституції України відсутні підстави стверджувати про наявність "арбітражної", "узгоджувальної", "врівноважувальної" чи "інтегруючої" функції Президента України. Жодне з повноважень Президента України не є таким, що демонструє названу функцію. Помилкою буде стверджувати, що, наприклад, право вето чи право дострокового припинення повноважень (розпуску) Верховної Ради України засвідчує подібну функцію Президента України. Такі повноваження хоча б за формою є "класичними" складовими статусу глави держави. Про "арбітраж" Президента України у непрямій формі йшлося в офіційному проекті Конституції України від 24 лютого 1996 р.: "Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування" 3
. Проте при доопрацюванні проекту у Верховній Раді України це положення було вилучено.
Немає підстав розглядати як аргумент підтвердження наявності "арбітражної" або іншої подібної функції Президента України те, що він відіграє вирішальну роль у формуванні Кабінету Міністрів України і до того ж реально є головним носієм виконавчої влади. Концентрація виконавчої влади у Президента України не є явищем, притаманним виключно Україні або взагалі країнам зі змішаною республіканською формою правління. При цьому далеко не в усіх відповідних країнах хоча б на рівні теорії визначають проблематику "президентського арбітражу".
У Конституції України встановлено й основні функції Кабінету Міністрів України (ст. 116). При цьому перелік функцій уряду не є вичерпним, і вони можуть бути визначені законами й актами Президента України. За змістом частини другої ст.120 Конституції України повноваження Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами. Можна передбачити, що Закон "Про Кабінет Міністрів України" не тільки уточнить, а й розширить компетенцію уряду. Подібне щодо Президента України, як зазначалось, по суті не припускається.
Частина конституційно встановлених функцій Президента України і Кабінету Міністрів України змістове узгоджується, про що свідчить порівняльний аналіз ст. 102,106 і 116. Наприклад, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України; забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонастуїшицтво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. Кабінет Міністрів України, у свою чергу, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки.
40 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
Однак названі функції Президента України є звичайно загальнішими і ширшими, ніж відповідні функції Кабінету Міністрів України. Частиш з них може бути певною мірою забезпечена шляхом реалізації компетенції уряду, що засвідчує їх поєднаність за змістом з явищем виконавчої влади. Проте забезпечення таких функцій Президента України, у першу чергу, відбувається через здійснення його власних повноважень. Частина з указаних функцій притаманна Президентові України як главі дерлсави і не має прямого відношення до виконавчої влади.
Повноваження Президента України, встановлені Конституцією України, доречно класифікувати на, по-перше, пов'язані з його статусом як глави держави і, по-друге, поєднані з роллю носія виконавчої влади. Така класифікація відповідає сутності загального інституту глави держави (включно президента). При цьому деякі з повноважень можуть розглядатися як віднесені до обох груп наведеної класифікації. Зокрема, такими є повноваження щодо формування Кабінету Міністрів України.
Як зазначаюсь, особливістю організації і функціонування державного механізму за умов змішаної республіканської форми правління є дуалізм виконаїяої влади. Такий .дуалізм встановлено і за Конституцією України, що визнає більшість вітчизняних авторів. На думку В.Б.Авер'янова, "в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного "складного центру"... Специфічність цієї моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гіліж виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів (виконавчої влади - автори),
то Президент ... лише функціонально -через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади 4
.
Теоретична конструкція "дуалізму" виконавчої влади, по суті, спонукає деяких авторів до висновку, за яким Президент України має розглядатися поза "розподілениіупі владами". Тим самим нібито створюються можливості щодо визнання його "арбітражної" або іншої подібної функції стосовно цих "влад".
Однак статус Президента України об'єктивно поєднаний із функціонуванням "розподілених влад", а його зміст випливає з відповідної теорії. Ті повноваження, котрі кореспондовані ролі Президента України як глави держави, здебільшого є елементами системи стримувань і противаг у взаємовідносинах між "розподіленими владами", насамперед між законодавчою і виконавчою. Інші прямо асоціюються з явищем виконавчої влади. Знаменно, що у XIX сх, навіть за умов парламентарно-монархічної форми правління, в юридичній теорії і. звичайно, в текстах основних законів монарх визначався як носій виконавчої влади.
В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін
41
Тому правильним, на наш погляд, є висновок, згідно з яким Президент України є "органічною частиною тріади влади..., включається до констигуційно визначеної системи розподілу влад" 5
.
Якщо навіть не погоджуватися з доктринальним визначенням Президента України як "органу" виконавчої влади, пропонованим деякими авторами, не можна заперечувати його ролі як її "носія". Реалії свідчать, що Президент України є ключовою складовою конституційне встановленої системи виконавчої влади.
Поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади забезпечується, зокрема, існуванням очолюваної ним Ради національної безпеки й оборони України, яка "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони" (частина друга ст.107 Конституції України). У відповідний спосіб Президент України може активно взаємодіяти з так званими шністрами-"си-ловиками". При цьому рішення Ради національної безпеки й оборони України вводяться в дію указами Президента України. Зміст статусу цього органу багато в чому зумовлює: визначення пршінятої в Україні форми державного правління як варіаінта змішаної республіканської -президентсько-парламентарну республіку.
Важливе значення має положення п.15 частини першої ст.106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує і ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Утворюючи систему центральних органів виконавчої влади, Президент України видає укази, виходячи з міркувань доцільності. Ця система формується з урахуванням динаміки суспільних потреб, яка зумовлює існування того чи іншого органу.
Повноваження Президента України утворювати за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади з об'єктивних причин не може бути зведене до правової фіксації факту утворення конкретного органу. Водночас мають бути визначені його завдання і функції', конкретизовані повноваження, вирішені питання структурно-організаційного характеру тощо. Цьому слугує конкретний указ Президента України, яким не тільки констатується утворення окремого відповідного органу, а й затверджується положення про нього. Стосовно центральних органів виконавчої влади такі укази (затверджені ними положення) відіграють важливу ста-тусоутворюючу роль.
Ще одним аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як президентсько-парламентарної республіки слугує зміст п.9 і 10 частини першої ст.106 Конституції України, за якими, зокре-
42 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
ма, встановлено порядок формування Кабінету Міністрів України. Так, Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку. За поданням Прем'єр-міністра України він призначає членів Кабінету Міністрів України, а також керівників інших центральних органів виконавчої влади та припиняє їхні повноваження на цих посадах. Порядок формування Кабінету Міністрів України зафіксований і частинами другою й третьою ст.114 Конституції України.
Як підтвердження відповідного характеру прийнятої форми правління слід також оцінювати положення частини першої ст.115, за яким Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Тим самим уряд номінальне утворюється на строк, який не може перевищувати строк повноважень Президента України, що залишився до складання присяги новообраним главою держави. Реально ж строк повноважень Кабінету Міністрів України залежить від волевиявлення щодо його існування як з боку Президента України, так і з боку Верховної Ради України (резолюція недовіри).
Однак чи не найважливішим є те, що за змістом відповідних конституційних положень при визначенні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України, яка має отримати згоду Верховної Ради України, Президент України може діяти нібито в межах альтернативи: або виходити з розкла,пу нартійно-політичних сил у парламенті й орієнтуватися на кандидата більшості (партійного кандидата), або ініціювати кандидатуру, яка з об'єктивних чи суб'єктивних причин може отримати підтримку парламентської більшості.
Оцінка ситуації щодо визначення Президентом України кандидата у Прем'єр-міністри України не може бути однозначною.
Якщо виходити з можливості визначення Президентом України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України без врахування позиції парламентської більшості, слід, по суті, визнавати за ним своєрідне право ініціювати конституційну кризу. Визнання такого права "провокується" тим, що конституційно неврегульованими є питання про внесення, в разі ненадання згоди парламентом щодо конкретного кандидата у Прем'єр-міністри України, наступних кандидатур. Пропонуючи одну й ту саму або різні кандидатури, котрі з якихось причин є неприйнятними для парламентської більшості, Президент України разом з Верховною Радою України може створити ситуацію, яка спричинить відсутність легітимного уряду. Паліативом слугує те, що за змістом частини п'ятої ст.115 Конституції України Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом
В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін
43
України, за його дорученням продовжує виконувати повноваження до початку роботи новосформованого уряду, але не довше ніж шістдесят днів. Очевидно, що після закінчення вказаного строку постане питання щодо реальності самого існування уряду.
Вирішенню цього питання не сприяє відсутність у Президента України реального права розпускати Верховну Раду України. В конституційній теорії право глави держави розпускати парламент (нижню палату) в разі його нездатності вчинити конституційно ж визначені або передбачені за традицією дії щодо формування уряду розглядається як одна з гарантій стабільності конституційного механізму здійснення державної влади. Водночас для практики розвинених країн не характерне становище, за якого глава держави вдається до відповідного "тиску" на парламент. Цьому запобігають різноманітні політичні та юридичні чинники.
Участь парламентської більшості у формуванні уряду випливає з самого сенсу Основного Закону, адже в разі "перманентної' незгоди між Президентом України і народними депутатами з приводу кандидатур на посаду Прем'єр-міністра України і відсутності юридичних засобів розв'язання такого конфлікту Кабінет Міністрів України взагалі не було б сформовано. До того ж у Конституції України сформульовано своєрідну "презумпцію" участі парламентської більшості у визначенні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України (частина друга ст. 114). Інакше важко уявити ситуацію, за якої попередньо не узгоджений з більшістю кандидат практично відразу ж отримає згоду Верховної Ради України щодо призначення. З іншого боку, не виключається можливість законодавчої конкретизації порядку заміщення посади Прем'єр-міністра України, яка б передбачала відповідну участь парламентської більшості.
Свідченням поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади і водночас аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як президентсько-парламентарної республіки слугує також зміст положення частини другої ст. 113 Конституції України. Зокрема, деякі члени Кабінету Міністрів України індивідуально відповідальні перед Президентом України. Проте, як зазначалось, він може відставити увесь склад Кабінету Міністрів України, прийнявши рішення про відставку Прем'єр-міністра України.
Наявність колективної відповідальності уряду, по суті, визнана частиною шостою ст.115 Конституції України, за змістом якої Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України, зокрема, за рішенням Президента України. Сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про відставку не
44 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
потрібні які-неЄудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності.
Про відповідальність уряду слід говорити і у зв'язку з тим, що Президент України уповноважений скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п.16 частини першої ст.106 Конституції України). Така відповідальність має конституційно-правовий характер, а санкцією є саме скасування віазаних актів. Мотивами прийняття рішень Президента України щодо скасування вказаних актів об'єктивно може бути як їх невідповідність Конституції України, законам і актам Президента України, так і доцільність. Цим уможливлюється політична оцініа Президентом України актів Кабінету Міністрів України з відповідними наслідками. Доречно додати, що Президент України уповноважений скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій лише на підставі їх неконституційності або незаконності (частина восьма ст.118 Конституції України).
Література
(до гл. 3)
1. Баглай М.В., Туманов В.А.
Малая знциклопедия конституционного права. -М., 1998. -С.361.
2. Серьогина С.Г.
Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні. -X., 2001. - С.72.
3. Конституція
незалежної України: У 3-х книгах. - К., 1997. - Книга перша: документи, статті. - С.124.
4. Авер 'янов В.Б.
Органи виконавчої влади в Україні. - К., 1997. - С.11.
5. Державна
виконавча влада в Україні: формування і функціонування. Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України (частина 1). - К., 2000.-С.48.
Глава 4.
Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади
Закріпивши на найвищому рівні принцип розподілу єдиної державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, Конституція України, як відомо, не вживає термін "державне управління". Однак це не означає, що державне управління як явище зникло. Воно здебільшого знаходить своє втілення у практичній реалізації виконавчої влади як порівняно самостійного різновиду державної влади, основне соціальнополітичне призначення якої полягає насамперед в організації виконання Конституції і законів України.
В.І. Борденюк
45
Втім, державне управління, як :цілком слушно наголошується в літературі, не є винятковою функцією органів виконавчої влади. В цьому процесі беруть участь й інші суб'єкти, які хоч і не належать до органів виконавчої влади, проте здійснюють відповідні управлінські функції у різних сферах державного і суспільного життя.
Особливе місце в механізмі упр;шління будь-якої демократичної, правової держави посідає місцеве самоврядування, яке, як зазначається в Європейській хартії місцевого самоврядування, означає право і спроможність місцевих властей :щійснювати в межах закону та в інтересах місцевого населення регу:повання й управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції. Саме тому Конституція України, відображаючи прагнення Українського народу розвивати і зміцнювати демократичну і правову державу, закріпила в статті 7 принцип, згідно з яким в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке відповідно до частини першої статті 140 Основного Закону визначається як пргіво територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самосгійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і таконів України.
Тим часом, місцеве самоврядування - набагато сішадніше і багатоманітніше соціально-політичне явище, аніж це можна побачити, спираючись на формальний аналіз норм Конституції і законів України, які визначають принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола місцевого самоврядування традиційно виникали і продовжують виникати перманентні дискусії, у яких відображаються, насамперед, спроби відповісти на питання щодо природи й сутності цього явища суспільного життя та його місця в механізмі управління державними справами. До того ж у цих дискусіях нерідко відображається не те, чим насправді є місцеве самоврядувань, а те, яким воно повинно бути згідно з суб'єктивними поглядами того чи іншого автора, в основі яких тією чи іншою мірою лежать відповідні економічні, політичні та інші інтереси.
Одним із таких питань, довкола якого не вщухає полеміка, є питання, чи місцеве самоврядування — це лише елемент громадянського суспільства, яке прагне побудувати Україна, чи воно є також складовою державного механізму, основне сощально-по.тггичне призначення якого полягає у реалізації завдань та функцій держави.
У цьому плані виявилося дві позиції. Якщо одні автори, визнаючи наявність певного взаємозв'язку органів місцевого самоврядування і держави, не бачать підстав для їх включення до державного механізму J (а, отже, визнають місцеве самоврядування лише елементом громадянського суспільства), то інші, посилаючись на функціональну
46 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
близькість органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади, розглядають їх як.
одну з ланок механізму держави, проте ні в якому разі не як компонент її апарату 2
.
Не торкаючись всіх аспектів цієї багатопланової проблеми, зазначимо, що вихідною методологічною основою для характеристики місцевого самоврядування має бути визнання його як явища суспільного життя, у якому поєднуються самоврядні і державницькі засади, що співіснують між собою, доповнюючи одна одну 3
. Саме під таким кутом зору можна пояснити існуючу суперечність між положеннями частини першої ст. 5 Конституції України, згідно з якою "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ", який здійснює її "безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування", та частини першої ст. 140, відповідно до якої "місцеве самоврядування є правом територіальної громади ... самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".
Аналізуючи конституційні норми, які визначають принципи функціонування місцевого самоврядування, можна зазначити, що Основний Закон України конституює місцеве самоврядування в двох іпостасях, що, з одного боку, відображає багатоманітність даного явища, а з іншого - ускладнює з'ясування його природи. Така подвійна (двоїста) природа місцевого самоврядування проявляється і в багатьох нормах Конституції та законів України, які викликали і викликатимуть суперечки. Тому спробуємо "розєднати" два головних аспекти місцевого самоврядування.
У першій іпостасі воно виступає інститутом громадянського суспільства, будучи ефективною формою самоорганізації людей. Саме у такому смислі можна трактувати формулювання ст. 7 Основного Закону, згідно з якою "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування", та частини першої ст. 140, за якою останнє є "правом територіальної громади села ... селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Цитовані формулювання свідчать про те, що це право не дарується територіальним громадам державою, а належить їм від природи, і тому лише визнається та гарантується Конституцією як об'єктивна закономірність. Адже аксіомою є те, що будь-яка соціальна спільність людей, об'єднаних за різними ознаками (в тому числі й за територіальною), має право в демократичній правовій державі на вря-дування своїх внутрішніх справ без втручання сторонньої влади, включаючи державну.
У такий спосіб Конституція створила умови для прояву громадських, самодіяльних начал на рівні первинних територіальних
B
.
I
.
Борденюк
47
спільнот. І в цьому плані місцеве самоврядування - чи не найіде-альніша сфера для прояву громадянської активності та ініціативи людей, подолання соціальної пасивності людей та взаємної відчуженості. Саме місцеве самоврядування відкриває для цього широкі можливості і водночас не вимагає від особистості суцільного підпорядкування державі.
Однак цілком очевидним є й те, що місцеве самоврядування - це не лише інститут громадянського суспільства, який зводиться до права територіальних громад на врядування місцевих справ, оскільки останнє в державно-організованому суспільстві ніде і ніколи в чистому вигляді не існувало. В Основному Законі держави послідовно проведена ідея, що місцеве самоврядування є також специфічною формою владарювання народ)', і це в принципі визнається переважною більшістю дослідників 4
.
Однак стосовно природи влади, яка безпосередньо здійснюється в системі місцевого самоврядування, позиції вчених розходяться.
Так, зафіксована у ст. 5 Конституції України норма, згідно з якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює її (владу) безпосередньо і через органи державної влади та" органи місцевого самоврядування, дала підстави стверджувати, що влада, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, не є державною, а самі органи місцевого самоврядування не є органами держави. Російський вчений В.Є. Чиркін вважає, що "місцеве самоврядування ... як і державна влада, являє собою публічну владу, але це публічна влада територіального колективу,
сукупності людей, що спільно проживають у межах певної адміністративно-територіальної одиниці" 5
. Аналогічну позицію поділяють чимало вітчизняних авторів, які також характеризують місцеве самоврядування як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади -публічну владу територіальної громади 6
, як пристосовану до потреб останньої форму автономного здійснення публічної влади, яку держава заохочує і контролює відповідно до Конституції і законів України 7
.
Найбільш наближеною до реалій державно-правового життя є, на наш погляд, точка зору М.І. Корнієнка, який вбачає "коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень - у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього наро;гу" 8
. З природи явища державного владарювання, різновидом якого є, зокрема, державне управління, виводить природу місцевого самоврядування проф. В.М. Шаповал, вважаючи його (місцеве самоврядування) децентралізованою формою державного управління9
.
48 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
Розвиваючи цю думку, зазначимо, що існування влади територіальної громади (муніципальної влади) як різновиду публічної влади, джерелом яісої є народ, заперечується, зокрема, тим, що народ (як, зрештою, і будь-яка інша спільність людей) може бути джерелом лише однієї, а не двох влад: однієї - для органів державної влади, а другої - для органів місцевого самоврядування. За такого підходу дійдемо висновку про те, що народ може бути джерелом ще якихось влад. До того ж якщо навіть припустити, що влада, джерелом якої є
народ, поділяється на державну владо і владу територіальної громади (муніципальну), яку відповідно здійснюють органи державної влади й органи місцевою самоврядування, то у зв'язку з цим постає зовсім не риторичне питання про форми зовнішнього прояву цих влад 10
.
Цілком очевидним є те, що формами зовнішнього прояву державної влади є педедусім закони України, де відображається воля Українського народу, яку уособлює насамперед парламент. Що ж стосується форм зовнішнього прояву муніципальної влади як різновиду публічної влади, джерелом якої е: народ, то тут виникають певні непорозуміння, оскільки таких форм по суті не існує. Адже формами зовнішнього вираження влади органів місцевого самоврядування є, як відомо, їх рішення, які, однак, приймаються ними.в межах Конституції і законів України. А це означає, що влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування здійснюють одну владу, що, нарешті, і було визнано на загальнодержавному рівні1
'.
Сказане, звичайно, не виключає існування суспільної влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже аксіомою є те, що влада об'єктивно притаманна кожному організованому колективу людей, у тому числі і територіальній громаді, яка виникла раніше державної влади. Проте у даному випадку влада територіальної громади, на відміну від влади інших об'єднань громадян (політичних партій, громадських організацій), трансформується по суті у державну владу, що і знайшло відображення у закріпленні права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення лише в межах Конституції і законів України шляхом прийняття рішень, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. У такий спосіб відбувається своєрідне "злиття" влади державної і влади територіальної громади, внаслідок чого остання: втрачає природу громадської і набуває статусу "державної".
Це означає, з одного боку, що вся діяльність місцевого самоврядування здійснюється на основі і відповідно до законів, які діють на території держаїви, а з іншого - що всі державні органи, їх посадові
B
.
I
. Борденюк
49
особи, підприємства, установи й організації, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватись прав місцевого самоврядування. Для цього держава наділяє органи місцевого самоврядування відповідними юридично-владними повноваженнями, в тому числі органів державної виконавчої влади, передає в комунальну власність матеріальні, фінансові та інші ресурси тощо.
Сказане не заперечує принципу відносної самостійності місцевого самоврядування, який, однак, не означає, що останнє відірване від держави і протистоїть їй. В Основному Законі йдеться про самостійність місцевого самоврядування лише в межах Конституції і законів України, тобто в межах його повноважень. Це означає, з одного боку, що територіальні громади, органи та посадові особи самостійно реалізують надані їм повноваження, а з іншого - те, що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Таким чином, ідеться про відносну автономність місцевого самоврядування, а не про його повне відокремлення від системи державного владарювання, а, отже, й від системи державного управління. Абсолютна самостійність суперечила б, у першу чергу, інтересам самого місцевого самоврядування, яке не мислиме без державної підтримки, без відповідних державних гарантій. Ось чому держава повинна ділитися не тільки відповідними повноваженнями з органами місцевого самоврядування щодо здійснення управлінських функцій, а й необхідними для їх повноцінної реалізації матеріальними і фінансовими ресурсами. Саме у такому значенні слід, очевидно, розуміти зміст формулювання ст. 7 Конституції, за якою "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування", що, звісно, передбачає створення правових, організаційних та економічних гарантій його повноцінного функціонування.
Самостійність місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, свідчить про те, що в даному випадку Основний Закон сприймає його не лише як елемент громадянського суспільства, а й як порівняно відокремлену складову державного механізм)'. Адже, як би там не було, цілком очевидним є те, що юридично-владні повноваження - це ознака, насамперед, державних органів та їх посадових осіб. Саме тому для органів місцевого самоврядування не можна застосувати принцип "дозволено все, що не заборонено законом", який може бути віднесений тільки до громадян та інститутів громадянського суспільства.
Якщо ж бачити в місцевому самоврядуванні лише елемент громадянського суспільства, то держава була б позбавлена можливості здійснювати детальне правове регулювання його організації та діяль-
50 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
ності, а саме: визначати систему органів місцевого самоврядування, порядок їх утворення, процедури, форми та методи їх діяльності тощо. При цьому очевидним є й те, що місцеве самоврядування є не лише правом, а й обов'язком територіальних громад вирішувати питання місцевого значення способом, визначеним Конституцією і законами України. Держава не може розраховувати на те, що в кожному населеному пункті жителі самі організуються, розроблять правила місцевого життя, оберуть відповідні органи і самостійно вирішуватимуть питання місцевого значення, а інші суб'єкти (підприємства, установи, організації, посадові особи, громадяни тощо) будуть беззастережно виконувати їх рішення, засновані тільки на громадському авторитеті територіальної громади, яшго явно недостатньо для проведення державної політики на місцях
Не можуть щодо місцевого самоврядування застосовуватися принципи взаємодії держави з громадськими об'єднаннями як елементами громадянського суспільства ще й тому, що останні є добровільними об'єднаннями громадян, які можуть вільно створюватися і так само вільно можуть припиняти свою діяльність, включаючи саморозпуск. Більше того у випадках, передбачених законодавством, держава може у судовому порядку заборонити діяльність добровільного об'єднання громадян шляхом примусового розпуску (ліквідації), якшо його програмні мета чи діяльність суперечать Конституції і законам України. Що ж стосується місцевого самоврядування, то держава за будь-яких умов не може припинити його діяльність чи примусово "розпустити" територіальну громаду, яка, зазначимо, є частиною народу держави. Остання (держава), якщо вона демократична, правова, може лише застосовувати відповідні заходи юридичної відповідальності щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, включаючи дострокове припинення їх повноважень у випадках, передбачених Конституцією і законами України, а не ліквідовувати примусово місцеве самоврядування як інститут, який є елементом конституційного ладу.
Про належність місцевого самоврядування до системи державного владарювання засвідчує також і той факт, що останнє нерозривно пов'язується з інститутом громадянства, який є засобом інсти-туціоналізації принципів взаємовідносин держави й особи. Саме стан громадянства визначає обсяг її правоздатності у сфері відносин владарювання 12
, в тоїлу числі і в сфері місцевого самоврядування. Якби останнє було лише елементом громадянського суспільства, то право на місцеве самоврядування, очевидно, повинно було б поширюватися на всіх осіб, у тому числі й тих, які не є громадянами України. Тим часом. Конституція і Закон України "Про місцеве самоврядування в Ук-
B
.
I
.
Борденюк
51
раїні" право на участь у місцевому самоврядуванні адресують саме громадянам України 13
.
Отже, місцеве самоврядування є не лише проявом громадянської свободи. Воно є також і складовою частиною системи державно-владних відносин, де діють інші принципн і закономірності. Оскільки держава в законодавчому порядку закріп.іює за органами місцевого самоврядування певне коло питань місцевого значення та передбачає обов'язковість їх вирішення органами місцевого самоврядування, наділяючи їх при цьому необхідними юридично-владними повноваженнями, в тому числі окремими повноваженнями органів виконавчої влади, і залишає за собою право контролювати їх виконання, то значить вона (держава) вбачає в таких органах не лише громадську структуру як елемент громадянського суспільства, а й відносно відокремлену частину механізму держави.
У такому випадку вступають у силу основні принципи, характерні для сутності будь-якої державної влади: обов'язковість рішень для виконання, можливість застосування державного примусу, наявність обмежень, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, тощо. Ось чому вживане у ст. 5 Конституції України формулювання "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" необхідно трактувати не як втрату органами місцевого самоврядування державно-владної природи, а як встановлення своєрідного розподілу державної влади "по вертикалі", який не супроводжується зміною її природи.
Отже, місцеве самоврядування є формою децентралізації державної влади, суть якої полягає у передачі на вирішення територіальним громадам та утворюваним ними у демократичний спосіб органам у межах Конституції і законів України певної частини державних справ, виконання яких до деякого часу належало державі в особі її органів.
Однак, оскільки одним із провідних принципів щ
Іавової держави є розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, то у зв'язку з цим не може не виникнути закономірне запитання: децентралізація якої саме "гілки" державної влади відбувається на рівні територіальних громад та органів, які вони обирають на основі вільного, загального, прямого виборчого права таємним голосуванням?
Оскільки відповідно до ст. 85 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Вер'ховна Рада України, то можна зазначити, що місцеве самоврядування є однією з форм децентралізації саме державної виконавчої влади, яка здійснюється органами місцевого самоврядування в межах Консти-
52 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
туції та законів України на принципах правової, фінансово-еко-номічної та організаційної самостійності (автономії)14
.
Необхідність такої децентралізації обумовлена неможливістю здійснення ефективного управління державними справами лише з центру, оскільки якою б досконалою не була центральна влада, вона ніколи не буде ефективною, якщо не спиратиметься на таку ж досконалу, демократично організовану владу на місцях. Саме з метою ефективного здійснення функцій державного управління територія держави, яка є просторовою межею здійснення державної влади, поділяється на адміністративно-територіальні утворення, які, у свою черг}', є
просторовою основою здійснення місцевого управління. І в тих випадках, коли до управління державними справами на місцях залучається населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць через виборні органи, діє демократична система управління, яка й позначається родовим поняттям "місцеве самоврядування". А там, де це управління здійснюється органами та посадовими особами, призначеними з центру, без залучення місцевого населення, має місце бюрократична (адміністративна) система управління.
Та обставина, що органи місцевого самоврядування формально не належать до системи органів виконавчої влади, жодною мірою не означає їх абсолютного відокремлення від виконавчої влади, оскільки основне функціональне призначення як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування полягає у виконанні Конституції і законів України. Саме тому, як наголошується в Концепції реформи адміністративного права України, як державному управлінню (яке здебільшого пов'язується з організацією та функціонуванням системи виконавчої влади), так і "управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманнії такі ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність у законі меж діяльності" 15
. Сказане засвідчує й той факт, що
Конституція України, формально відокремивши органи місцевого самоврядування від системи органів виконавчої влади, не містить прямої норми, де було б зафіксоване правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування не належать до системи органів державної влади, як це передбачено, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації. Не викликає сумнівів, що Конституція України у цьому аспекті є точнішою з огляду на державно-правові реалії.
Отже, у функціональному плані місцеве самоврядування найтісніше пов'язане з виконавчою владою, а відтак і з державним управлінням. Система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає М.І. Корнієнко, "становлять такий полісистемний комплекс, що складається з різних за
B
.
I
.
Борденюк
53
природою публічних органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях" 16
.
На функціональну єдність виконавчої влади та місцевого самоврядування вказує, по суті, й В.Б. Авер'янов, який у контексті визначення предмета адміністративного права, обґрунтовуючи однорідність управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади (в тому числі органів місцевого самоврядування), та відносин державного управління, розглядає місцеве самоврядування як форму реалізації публічної влади, якій у змістовному плані об'єктивно властиві функції виконавчої влади17
.
Поділяючи в цілому наведені підходи, водночас не можемо погодитися з тим, що органи місцевого самоврядування безапеляційно прирівнюються до недержавних, громадський; органів лише тому, що Конституція України вживає поняття "органи державної влади" і "органи місцевого самоврядування" порізно. Очевидно, аналізуючи природу органів місцевого самоврядування, слід брати за основу не стільки те, що вони формуються територіальними громадами, скільки порядок їх формування, функції, повноваження, форми та методи діяльності цих органів, юридичну природу їхніх актів та багато інших чинників, які не дають підстав беззастережно відносити їх до громадських органів.
Перехід до нової системи організації влади на місцях, заснованої на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зовсім не означає наявності непереборної межі між місцевим самоврядуванням і державним управлінням та між органами місцевого самоврядування й органами державної влади, в тому числі й виконавчої.
У зв'язку з цим виникає, звичайно, потреба визначити в методологічному плані основні фактори, які обумовлюють зв'язки державного управління, що здійснюється органами виконавчої влади, та управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування. Правильне вирішення цього питання має не лише теоретичне, а й практичне значення в плані визначення основних пріоритетів та підходів щодо правового регулювання служби в органах місцевого самоврядування, правового режиму майна комунальної власності та інших питань управлінської діяльності органів місцевого самоврядування.
Змістовний зв'язок державного управління та місцевого самоврядування випливає із частини першої ст. 38 Основного Закону Ук-
54 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
раїни, за якою "громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільна обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Цитоване положення, що запозичене, по суті, із ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (ООН, 1966 p.), згідно з якою кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації і без необгрунтованих обмежень право і мо:жливість "брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництва вільно обраних представників", не повиіешо зводитися лише до діяльності органів державної влади.
Аналогічний підхід зафіксозаний і в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка, враховуючи те, що право громадян на участь в управлінні державними справами є одним із демократичних принципів, які поділяються всіма державами — членами Ради Європи, визначає місцеве самоврядування як "право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення".
Таким чином, "право громадян України брати участь в управлінні державними справами", закріплене в Конституції в єдиному контексті з їх правом на участь у місцевих виборах та референдумах, повинно пов'язуватися не лише з діяльнісгпо органів державної влади (в тому числі виконавчої), а й з участю населення у здійсненні місцевого самоврядування, яке, у свою чергу, є своєрідною формою реалізації громадянами свого конституційного права на управління державними справами. Адже саме на місцевому рівні через місцеві референдуми та інші форми безпосереднього Іюлевиявлення, а також через органи місцевого самоврядування громадяни України можуть реально брати участь в управлінні державними справами. Правомірність даного підходу випливає також із цитовеіного вище положення ст. 5 Основного Закону, за яким "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування".
Змістовна єдність державного управління та місцевого самоврядування досить виразно проглядається і в частиш другій ст. 38 Конституції України, яка в єдиному контексті закріпила право громадян України на рівний доступ до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Ця норма, яка кореспондує зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, де йдеться про допуск громадян на загальних умовах рівності лише до державної служби, засвідчує не лише наявність певних особливостей, а й спільних рис; у державної і муніципальної служби, обумовлених у
B
.
I
.
Борденюк
55
багатьох випадках функціональною близькістю державного управління та місцевого самоврядування.
Певний інтерес для з'ясування зв'язку, який існує між державним управлінням та місцевим самовряду:ванням, має положення частини другої ст. 19 Конституції України, згідно з якою "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Тобто на органи та посадових осіб місцевого самоврядування поширюється принцип позитивного правового регулювання, згідно з яким останні (як і органи державної влади) можуть вчиняти лише такі дії, які прямо передбачені законом.
Про органічний зв'язок виконавчої влади і місцевого самоврядування свідчить також набір управлінських та інших послуг, надання яких покликані забезпечувати органи місцевого самоврядування у різноманітних сферах управлінської діяльності. Саме такі підходи містять чимало положень Конституції та законів України, де в єдиному контексті вживаються органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, державні та комунальні заклади, які забезпечують реалізацію прав громадян, зокрема, на безоплатну медичну допомогу (ст. 49), на доступність та безоплатність усіх видів освіти (ст. 53). В силу цього не можна погодитися зі спробами проведення штучного поділу на державні послуги, які надгіються органами виконавчої влади, і громадські послуги, які хоч і надаються органами місцевого самоврядування, проте майже нічим не відрізняються від послуг органів виконавчої влади.
Однією зі сфер, де найвиразніше, на наш погляд, проглядається змістовна єдність державного управління та місцевого самоврядування, є сфера компетенції як органі в виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Свідчення тому — перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладаються на органи місцевого самоврядування. При цьому зіставляючи власні і делеговаш повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування, можна відзначити майже повну відсутність принципової різниці мі»: ними. Умовність поділу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядувань на власні (самоврядні) і делеговані повноваження органів виконавчої влади проглядається практично в кожній статті глави 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають компетенцію виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у відповідних сферах управлінської діяльності останніх. Немає принципової різниці і між повноваженнями місцевих органів виконавчої влади та
56 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
органів місцевого самоврядування, що особливо помітно в галузевих законах, де компетенція місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування досить часто визначається в одній статті.
Через компетенцію держава спрямовує діяльність органів місцевого самоврядування на реалізацію її завдань і функцій, у яких відображаються основні сторони соціального призначення та сутність держави. А це означає, що функції органів місцевого самоврядування є похідними від державних функцій. Здійснюючи свої повноваження на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії, органи місцевого самоврядування діють, образно кажучи, як "продовжена рука держави" 18
. При цьому вони, реалізуючи надані їм законом повноваження, в яких, зазначимо, зафіксований загальносуспільний (загальнодержавний) інгерес, діють, ясна річ, в інтересах місцевого населення, внаслідок чого відбувається поєднання місцевих і державних інтересів. Тому ми не поділяємо точку зору тих авторів, які, відстоюючи громадський характер діяльності муніципальних органів, вважають функції територіальних громад та інших суб'єктів місцевого самоврядування громадськими за своїм походженням.
Таким чином, функціонування органів місцевого самоврядування, які хоча формально і не включені до системи органів виконавчої влади, в основних рисах підпорядковується загальному правовому режиму виконавчої влади і державного управління. Саме тому органи місцевого самоврядування виступають в багатьох випадках повноправними суб'єктами державного владарювання на засадах, визначених для органів виконавчої влади. Свідченням державно-владної природи органів місцевого самоврядування є, зокрема, норма ст. 144 Конституції України, відтворена в частині першій ст. 73 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є
обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Отже, місцеве самоврядування, на нашу думку, є проявом децентралізації державного управління, яка зумовлена потребами забезпечення більш ефективного управління на місцевому рівні через наближення влади до людини та створення передумов для залучення громадян до управління державними справами.
Виходячи з цього, Конституція України у ст. 5 проводить певну межу між системою органів державної влади і системою органів
B
.
I
.
Борденюк
57
місцевого самоврядування, головний смисл якої полягає в руйнуванні славнозвісного принципу демократичного централізму, згідно з яким місцеві ради входили до єдиної системи представницьких органів державної влади, тобто були органами жорстко централізованої влади на місцях. Але таке розмежування проведено не тому, що природа владарювання в цих двох системах є різною, а тому, що змінюється характер взаємовідносин між ними.
Підсумовуючи сказане, зазначимо, що існує чимало інших чинників (що не знайшли відображення в даному розділі), які засвідчують, що місцеве самоврядування є не лише елементом громадянського суспільства, а й складовою частиною механізму держави, основне соціально-політичне призначення якого полягає у реалізації завдань держави. У першій якості воно відкриває простір для прояву громадянської активності людей, у другій — воно є своєрідною формою залучення населення до управління державними справами, засобом подолання відчуження людини від влади в демократичній державі.
Проте Конституція і Закон України "Про місцеве самоврядування", закріпивши принцип позитивного регулювання повноважень місцевого самоврядування, за яким його органи та посадові особи "зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцію та законами України" (ч. 2 ст. 19), практично не залишають місцевому самоврядуванню того простору, де воно могло б проявити себе як елемент громадянського суспільства.
З огляду на це, при подальшому вдосконаленні конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні доцільно було б передбачити право органів місцевого самоврядування вирішувати інші питання місцевого значення, якщо вони не віднесені до відання органів державної влади чи органів місцевого' самоврядування іншого рівня, оскільки в законах не можна передбачити всі питання місцевого значення. Як це зроблено, наприклад, у федеральному законі Російської Федерації "Про загальні принципи організації' місцевого самоврядування в Російській Федерації", згідно з яким муніципальні утворення мають право брати до свого відання питання, які хоч і не перераховані у федеральному законі чи законі суб'єкта Федерації, але не виключені з їх відання і не віднесені до відання інших муніципальних утворень та органів державної влади.
Література
(до гл. 4)
1. Див.: Кравченко В.Е., ПітцикМ.В.
Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посібник. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 7.
58 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
2. Конституційне
право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. -К.: Наукова думка, 1999. - С. 638.
3. Аналогічна
точка зору вислоаповалась автором і раніше (Див.: Борде-нюк В.І.
Організаційно-правові проблеми відносин місцевих Рад з підприємствами (об'єднаннями) та організаціями в сфері комплексного соціально-економічного розвитку своїх територій. Автореф. дис. ... к.ю.н. -12.00.02. - К., 1993. - С. 8; Муніципальна реформа: що, як і задля чого // Віче.-1997.-С. 68).
4. Див., напр.: Конституційне
право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999.
5. Чиркин В.Е.
Конституционное право: Россия й зарубежньш опьіт. - М.: Изд-во "Зерцало", 1998. - С. 421.
6. Див.: БіленчукП.Д., Кравченко В.В., ПідмогильнийМ.В.
Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навч. посібник. - К.: Атіка, 2000. - С. 10; Місцеве
самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи розвитку: Навч. посібник / Кравченко В.В., Кравченко Н.В., Лисючен-ко В.П., Негода В.А., Пітцик М.В., Подобєд Л.Є., Пухтинський М.О. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 23; Кравченко В.В., ПгтцикМ.В.
Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посібник. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 8.
7. Кампо В.М.
Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Ін-Юре, 1997. -С. 4—5.
8. Конституційне
право Україна: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. -К.: Наукова думка, 1999. - С. 632, 639.
9. Шаповал В.
Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. - 2002. - № 3. — С. 51.
10. Див.: Борденюк В.
Деякі аспекти співвідношення державного управління і місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2000. - № 1.
11. Уроки
і пе рспективи місцевого самоврядування. З виступу Президента України Л.Д. Кучми на урочистих зборах Асоціації міст України 7 грудня 2000 р. // Урядовиа кур'єр. - 2000. - 12 грудня.
12. Шаповал В.М.
Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. -К.: АртЕК, Вища шк., 1997. - С. 102—103.
13. Див., напр.: ст. 38, 70 Конституції України та ст. З Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
14. Цю думку поділяють і деякі інші дослідники проблем місцевого самоврядування. Див., напр.: Корнієнко М.
Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні проблеми // Місцеве самоврядування в Україні. Історія. Проблеми. Пропозиції. — К., 1994. — С. 54;Давш)ов Р.
Політико-правові засади децентралізації влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні //
B
.
I
. Борденюк
59
Вісник Української Академії державногз управління. — 1996.
— № 1. — С. 90—101 таін.
15. Адміністративна
реформа в Україні. Документи і матеріали // Український часопис. — Випуск 4. — 1999. — С. 37.
16. Конституційне
право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. — К.: Наукова думка, 1999. — С. 638.
17. Державне
управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - С. 11—12.
18. Комунальні
рівні в Баварії: Комунальний устрій та вибори. Персонал в комунальному управлінні / Пер. з нім. - Серія: Місцеве (територіальне) самоврядування. - К.: ІДУС при КМУ, 199:5. - С. 25-26.
Розділ
II
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО - ПРОВІДНА ГАЛУЗЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава 1.
Доктрішальні засади сучасного розвитку і
реформування українського адміністративного права
Адміністративне право є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади. Разом з тим, до недавніх часів характерною ознакою українського адміністративного права була істотна деформація його ролі. Точніше кажучи, абсолютизувалися два аспекти суспільного призначення адміністративного права: насамперед, як засобу управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто як права "адміністрування", а також - як права "примусу", що забезпечувало застосування державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративного примусу.
Це є закономірним наслідком певної науково-юридичної традиції, що зміцнювалася впродовж багатьох років радянського періоду.
Ще й дотепер, на жаль, адміністративне право багатьма сприймається лише у згаданих аспектах. Хоча зрозуміло, що таке уявлення консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію "панування держави" над людиною, де людині відводиться місце лише керованого об'єкта, на який спрямовані владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів.
Ця стара ідеологія вже не відповідає визначеній Конституцією України (ст. 3) принципово новій ролі держави у відносинах з людиною, згідно з якою "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Отже, сама Конституція закріпила перехід від домінуючої в минулому ідеології до нової - ідеології "служіння держави" людині.
Втілення в життя ідей і вимог Конституції України вимагає принципово нового погляду на суспільну цінність адміністративного права у демократичному суспільстві.
Як відомо, адміністративне право найтісніше пов'язане з виконавчою гілкою державної влади і з державним управлінням як вирішальною формою практичної реалізації цієї гілки влади.
В.Б. Аеер 'янов
61
Зазначимо, що в даному контексті розуміємо право традиційно, тобто у так званому "позитивістському" значенні - як економічно детерміновану систему загальнообов'язкових норм, правил поведінки, офіційно встановлених або санкціонованих державою, у яких виражені домінуючі у даному суспільстві (через представництво у державно-владних структурах) суспільні інтереси, цінності та очікування. В наведеному розумінні право на сьогодні посідає провідне місце серед інших форм нормативного регулювання управлінських відносин: норм моралі, звичаїв, статутних норм об'єднань громадян тощо.
Адже саме реально існуюче законодавство або позитивне право завдяки своїм об'єктивним властивостям: нормативності, загальнообов'язковості, формальній визначеності, можливості державного примусу - має значний потенціал дієвого забезпечення належної організованості і впорядкованості, доцільної сталості й водночас певної динамічності зазначених відносин.
П Право та управління. У методологічній оцінці ролі права у функціонуванні державного управління (далі - управління) та його інститутів вихідною тезою слід вважати те, що управління у демократичному суспільстві об'єктивно перебуває в органічній єдності з правом у цілому, з усією системою його галузей. Здійснення управління не можливе поза правом, без застосування правових норм у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його інститутів, функцій, стадій та процедур.
Цей теоретичний висновок має не лише академічний характер, а й безпосередньо враховує дійсні потреби сьогоденної державно-правової практики.
Адже на нинішньому, досить складному етапі формування у нашій країні якісно нового типу держави - демократичної, соціальної і правової - невиправдано спростилося ставлення до права, до закону (у широкому розумінні цього терміна). Зокрема, значна частина громадян право взагалі не усвідомлює як об'єктивно детерміноване явище, а оцінює лише як прояв суб'єктивної волі законодавця, інших державних інституцій.
Забувають, що, з одного боку, джерелом, а з другого - наслідком правових актів завжди є суспільні відносини, їхній певний стан, міра розвиненості та впорядкованості. Відтак закони, інші акти законодавства іноді сприймаються як суто формальні документи, як похідні засоби управління, що в будь-який час можуть змінюватись або взагалі не братися до уваги.
Саме таке ставлення призводить, зокрема, до зниження відповідальності державних службовців, поширення неповаги до законності та правопорядку.
62 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1
Насправді ж, управління та право як фундаментальні суспільні явища мають значно змістовніші взаємозв'язки і повинні інтерпретуватися різнобічне.
Насамперед право впливає :на управління вже самим фактом свого існування, підгримуючи належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності суспільних відносин, які так чи інакше належать до сфери державного управління. Це аспект загальнорегулятив-ний, оскільки йдеться про роль права як універсального регулятора суспільних відносин у цілому.
Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний із регулюючим впливом права на ті суспільні відаосини, через які здійснюється сама управлінська діяльність держави, тобто на власне управлінські відносини.
Саме за допомогою, передусім, правових норм забезпечуються змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань і повноважень, чіткість визначення компетенції та відповідальності кожного з них. Цей аспект можна вважати спеціально-регулятивним, оскільки йдеться про особливу службову роль права в підтриманні належного "режиму" організації власне управління. У зв'язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нормами багатьох галузей права, але пануюче значення має право адміністративне;, яке грунту ється на нормах конституційного права.
Поряд із наведеним доцільно звернути увагу й на те, що право здатне використовуватись і як безпосередній засіб державно-управлінського впливу на формування й розвиток відповідних суспільних процесів. А саме, в правових актах можуть безпосередньо закріплюватися цілі, які визначають напрями становлення, змін, удосконалення, розвитку існуючих суспільних відносин. Таке цілеспрямування властиве всім рівням правової системи і здійснюється в ході правотворчої діяльності держави шляхом фіксації в правових актах, і передусім у Конституції країни, політичних, економічних та інших суспільно значущих цілей. Звичайно ж, слід ураховувати, що правовою формою не може бути охоплена вся різноманітність властивостей та особливостей суспільних відносин, що перебувають у сфері правового регулювання, оскільки право закріплює й регламентує лише най-загальюші й найсуттєвіші з них.
З огляду на наведене цей аспект ролі права в управлінні можна визначити як цілеспрямовуючий (або Іп'леорієнтуючий).
Ефективність зазначеного цілеспрямування у праві залежить головним чином від його наукової обгрунтованості, відповідності суспільним умовам, об'єктивним закономірностям та тенденціям істо-
В.Б. Авер'янов
63
ричного розвитку. Тому поглиблення такої обгрунтованості є важливою передумовою підвищення реальної ролі права в управлінні, подолання недоліків у ставленні громадської думки до права, закону, зростання довіри до правотворчих та правозастосовчих зусиль державних органів.
Усі наведені аспекти вияву ролі права в управлінні цілком властиві галузі адміністративного права. Більше того, в сучасних умовах проведення адміністративної реформи в Україні суттєвого значення набувають завдання радикального і системного реформування власне адміністративного права1
.
О Реформування адміністративного права.
У зв'язку з наведеним доречно зазначити, що підготовлена за дорученням Кабінету Міністрів України (травень 1997 р.) Концепція реформи адміністративного права України - це той рідкісний випадок, коли юридична наука спробувала належним чином реалізувати свій потенціал щодо концептуального обгрунтування напрямів і шляхів рефорлгування однієї з фундаментальних галузей національного права.
Уявляється важливим, з методологічної і практичної точок зору, насамперед наголосити на необхідності правильного розуміння співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Особливо з огляду на нещіипустимість їх змішування. Тим більше, що деякі ф;зхівці почали називати реформу адміністративного права "адміністративно-правовою реформою", ще більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті названих реформ.
Отже, зауважимо, що проблематика реформування адміністративного права характеризується двояшю спрямованістпо.
З одного боку, вона відбиває потреби юридичного супроводження конкретних заходів самої адміністративної реформи. І в цьому випадку завдання реформування адміністративного права змістовно, так би мовити, підпорядковані завданням здійснення адміністративної реформи.
З іншого боку, реформування адміністративного права має на меті здійснення необхідних перетворень у самій галузі адміністративного права як складовій частині правової системи. І в цьому випадку реформування адміністративного права є конкретним напрямом здійснення адміністративної реформи, маючи значенвм самостійного її елемента.
Отже, зміст реформи адміністративного права тісно переплітається зі змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігається з ним.
Принципово методологічне значення для проведення реформи адміністративного права має питання предмета цієї реформи. Інакше
64 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1
кажучи, що конкретно слід розуміти, коли йдеться про реформу адміністративного права?
Не важко побачити, що найпростіша відповідь лежить, як кажуть, на поверхні і зводить дану реформу до вирішення питань удосконалення чинного адміністративного законодавства шляхом його зміни, доповнення, оновлення і систематизації. Це, безперечно, дуже необхідна і важлива робота. Але нею предмет реформи адміністративного права аж ніяк не може бути обмежений.
Насправді, цей предмет складається, як мінімум, із трьох.взаємо-пов'язаних елементів. Перший - це сукупність актів адміністративного законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного права. Другий - власне галузь адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як внутрішньоструктурний феномен у системі українського права. І, нарешті, третій елемент - це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній навчальній дисципліні.
Отже, лише едністю перелічених елементів і слід, на наш погляд, визначати предмет реформи адміністративного права.
Причому на сьогоднішньому початковому етапі реформи адміністративного права пріоритетного значення набуває саме наукова складова предмета цієї реформи 2
.
Цей висновок зумовлюється тим, що: по-перше, сама Концепція даної реформи є продуктом, передусім, науково-теоретичного осмислення адмішстративно-правової практики; по-друге, саме в науці адміністративного права мають бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; по-третє, саме оновлені наукові засади мають бути покладені в основу сучасного адміністративного законотворення і пра-возастосування.
Виходячи з наведеного, не можна погодитись з думкою деяких учених, які вважають, що необхідність реформування адміністративного права стосується його лише як галузі права і відповідного законодавства, але аж ніяк не науки адміністративного права 3
.
Натомість вважаємо, що існує об'єктивна потреба у створенні нової доктрини українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не вся наукова матерія, а переважно сукупність основоположних, визначальних наукових ідей і положень адміністративно-правової теорії.
Може виникнути природне запитання: чому необхідне створення саме нової доктрини? Хіба не можна пристосувати якісь застарілі положення попередньої наукової моделі до сучасних потреб і вимог нової держави і суспільства?
В.Б. Авер'янов
65
Певна річ, можна адаптувати до сучасних умов окремі традиційні теоретичні конструкції адміністративло-правової науки. Але на теоре-тико-методологічному рівні, особливо її дотеперішня ідеологія, а також зміст вимагають принципового перегляду й оновлення. І саме через те, що ця наука за своїми ключовими, або інакше - доктринальни-ми, параметрами не відповідає належним чином новим політико-де-мократичним і соціально-економічним орієнтирам історичного розвитку нашої країни.
П Вироблення нової доктрини адміністративного права.
Цілком зрозуміло, що вироблення нової доктрини адміністративного права - це масштабне завдання, що під силу лише всій науковій галузі, яку представляє великий загін учених і фахівців, і може бути вирішене протягом значного часу.
Разом з тим, за будь-яких умов необхідно визначити вирішальні параметри такої доктрини, що мають створити її своєрідний концептуальний каркас. Це потребує висвітлення щонайменше таких аспектів зазначеної доктрини.
1. Аспект, який має вихідне значеїшя для формування будь-якої наукової доктрини, - це так званий аксіологічшй
аспект. Він, як відомо, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища.
В нашому випадку оцінка суспільної цінності адміністративного права, як уже зазначалось вище, потребує суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набуває особливого значення саме для адміністративного права. Адже в процесі історичної еволюції цієї галузі - від її прообразу у вигляді так званого поліцейського права до сучасного стану - в різних країнах акценти в її ціннісній характеристиці змінювались від суто управлінських до правоохоронних, а пізніше - і до правозахисних.
У межах аксіологічного аспекту важливо чітко визначитися в двох ключових положеннях.
Перше полягає у розумінні того, що адміністративне право - це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, суїкупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві.
У зв'язку з цим слід заперечити проти спроб окремих українських адміністративістів розділяти норми адміністративного права на дві групи, а саме: а) норми адміністративного публічного права, або ті, що поширюються на відносини між державою і юридичними особами; б) норми адміністративного приватного права, або ті, що регулюють управлінські відносини між державою і фізичними особами на підставі юридичних актів 4
.
66 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1
При розв'язанні цієї проблеми слід виходити з того, що вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не характер суб'єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках. З огляду на цей критерій слід визнати, що норми адміністративного права в усіх випадках регулювання відносин держави з різними суб'єктами - як юридичними, так і фізичними особами - мають однаковий характер і рівною мірою спрямовані на забезпечення саме загальних, тобто публічних, інтересів.
Це цілком стосується і норм, що визначають, наприклад, паспортний режим, порядок пересування у країні іноземців, порядок організації і проведення демонстрацій, мітингів, здійснення дозвільно-реєстраційних функцій органами виконавчої влади щодо фізичних осіб, тобто всіх тих норм, які окремими вченими віднесені до так званого адміністративного приватного права.
Отже, публічний характер адміністративного права є невід'ємною характеристикою суспільної цінності цієї галузі, і немає жодних підстав шукати у змісті адміністративного права якості так званого приватного права. Хоча використання окремих рис методу і юридичного режиму приватного права є цілком закономірним.
Друге положення'в межах аксіологічного аспекту, яке потребує чіткішого тлумачення, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави.
Ця необхідність зумовлена тим, що ще й досі суспільне призначення адміністративного права оцінюється переважно, як уже згадувалося раніше, з двох позицій:
а) по-перше, з позиції регулятора відносин у процесі державного управління;
б) по-друге, з позиції регулятора відносин у зв'язку із застосуванням адміністративного примусу, насамперед заходів адміністративної відповідальності, стосовно громадян.
Загалом же адміністративне право стійко продовжує сприйматися в основному як "управлінське" право, тобто право, яке забезпечує організацію владного впливу держави на різноманітні суспільні процеси.
Цікаво, що одним із найвиразніших негативних наслідків такого підходу стало, зокрема, те, що колишнє радянське адміністративне право (єдине, в цьому смислі, серед інших галузей права) залишалось без власних принципів. Якраз через те, що в теорії вони підмінялися принципами державного управління, серед яких домінував добре відомий принцип демократичного централізму.
В.Б. Авер'янов
67
При визначенні нового погляду на суспільне призначення адміністративного права слід, на нашу думку', виходити з положень ст. З Конституції України, згідно з якими "держава відповідає перед людиною за свою діяльність" та "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави".
Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація влад-но-управлінського, а тим більше - примусово-карального призначення адміністративного права, є необгрунтованою і неприйнятною.
Натомість адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатись не як "управлінське право", а як "право забезпечення і захисту прав людини". І в цьому - суть усієї трансформації теорії і практики українського адміністративного права на сучасному етапі.
2. Наступний аспект, на який слід звернути особливу увагу при формуванні нової доктрини національного адміністративного права, -це аспект гносеологічний.
Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права.
Стосовно предмета
адміністративного права найбільш дискусійними залишаються два принципових питання.
Перше питання має більш категоріальний характер і стосується співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління". Оскільки обґрунтування авторської позиції з цього питання вже викладене в першому розділі (гл. 1) цієї книги, зазначимо лише, що перше суттєве уточнення предмета адміністративного права зводиться до того, що його складають суспільні відносини в процесі реалізації як самої виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки державної влади.
Друге принципове питання стосовно переосмислення предмета адміністративного права пов'язане з тим, що у демократичній державі управлінські функції виконавчої влади здійснюються не лише державними суб'єктами. Адже ці функції:
• по-перше, можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям);
• по-друге, і це головне, управлінські функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню
68 РОЗДІЛ II . ГЛАВА 1
як одній із двох основних форм реалізації так званої публічної влади.
В обох випадках зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади, однорідний із відносинами управління з боку держави. Як влучно помітив Н.В. Постовий, місцеве самоврядування є одним з інститутів управління 5
. Якщо
це так, то дані відносини не можуть не бути віднесені до предмета саме адміністративного права.
Цей висновок не заперечує, як здається, позицію вчених, які вважають, що управлінська діяльність у сфері місцевого самоврядування належить до предмета муніципаїїьного права6
.
Протиріччя тут немає тому, що якщо адміністративне право - це власне галузь права, то муніципальне право - це, як вважаємо, комплексна галузь законодавства, але не власне галузь права. Адже норми, що містяться в актах муніципального права (як галузі законодавства) за своєю природою органічно належать до різних галузей права. Наприклад: норми з питань про ведення місцевих виборів і референдумів - це конституційне право; з питань управління, тобто діяльності виконавчих органів, - це адміністративне право; з питань місцевого фінансування - це фінансове право; з питань так званої муніципальної служби - це адміністративне і трудове право і так далі.
Отже, ще одна суттєва риса нового погляду на зміст предмета адміністративного права полягає у включенні до цього змісту суспільних відносин, що складаються у сфері управління в межах реалізації не лише державної, а в цілому публічної влади, складовими частинами якої є, як відомо, державна влада і місцеве самоврядування.
Переходячи до питання про метод адміністративного права, слід акцентувати укігу також на двох принципових моментах.
Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набуває двох порівняно самостійних форм прояву.
Одна форма прояву імператіявного методу стосується регулювання управлінських відносин між співігідпорядкованими органами і посадовими особами. В регулюванш цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб'єкгів іншим.
Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами - громадянами і юридичними особами. Тут мають домінувати способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових відносинах.
В.Б. Аеер 'янов
69
її суть проявляється двояко. З одаого боку - наданням громадянам як керованим об'єктам гарантованих належним заметом прав вимагати від керуючих суб'єктів належної поведінки. А з іншого - покладанням на керуючих суб'єктів чітких обов'язків щодо неухильного виконання вимог з боку керованих об'єктів і, насамперед, з боку громадян.
Така принципово нова риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про створенім якісно відмінного від колишнього режиму адміністративно-правового регулюванні відносин між державою (її органами) і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що тепер громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою.
Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність державних органів і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимаганні належної поведінки з обох сторін, а також, по-друге, реальних мо;кливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення.
Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору.
У зв'язку з цим слід заперечити спроби деяких фахівців не визнавати адміністративний договір правомірним засобом локального регулювання управлінських відносин. Зокрема, вони вважають, що предметом адміністративного договору є перерозподіл повноважень між учасниками договірних відносин, тобто між державними органами або посадовими особами.
Зрозуміло, що такий перерозподіл за договором є протиправним, оскільки владні повноваження сторін договору встановлені нормативно-правовим шляхом і не можуть змінюватись на розсуд самих органів чи посадових осіб.
Однак здається, що така позиція грунтується на помилковому тлумаченні самого поняття і змісту адміністративного договору. З нашої точки зору, помилка тут полягає и тому, що насправді адміністративний договір означає угоду не щодо перерозподілу владних повноважень між сторонами, а угоду між ними з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь-яких спітьних результатів управлінської
ДІЯЛЬНОСТІ.
Отже, лише в такому розумінні застосування в інтересах регулю-
70 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1
вання управлінських відносин адміністративних договорів є правомірним, доцільним і відображає нову важливу особливість методу адміністративного праві.
3. Нарешті, ще один аспект нової доктрини адміністративного права, на якому важливо акцентувати увагу, можна умовно визначити як структурно-системний.
Він має відобразити особливості структу-рування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства.
У межах даного аспекту суттєвого значення набуває розуміння того, що адміністративне право, на відміну від інших фундаментальних галузей українського права (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального, а також відповідних процесуальних галузей), не може розвиватись як моноцентрична галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр.
Адміністративне право об'єктивно має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає особливих підходів до визначення як складу інститутів і підгалузей права, так і форм та шляхів систематизації адміністративного законодавств;!.
У цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак підгалузей адміністративного права.
Наприклад, це стосується інституту державної служби. В ньому вже починає формуватись своєрідна власна загальна частина, що в подальшому забезпечуватиме єдність регулювання по окремих видах державної служби (митної, податкової тощо). Також дуже активно розвивається інститут адміністративної юстиції. Він уже тепер за своєю концепцією поступово виходить за межі інституту судового контролю лише за порядком державного управління, все більше набуває суто правозахисної спрямованості.
Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структур-но-генетичного аспекту стосується обґрунтування шляхів проведення кодифікації
адміністративного законодавства.
Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті.
Оскільки потреба в кодифікації існує реально, доцільно здійснювати поетапну кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інститутах адміністративно-Іфавового регулювання. У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке набли-
В.Б. Авер'янов
71
жається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів".
Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністратив-но-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права.
Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними "Кодексами".
Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення:
• Адміністративно-процедурного кодексу' (адміністративні несу-
дові процедури);
• Адміністративного судово-процесуального кодексу (адміністра-
тивне судочинство);
• Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про
адміністративні проступки);
• Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності держав-
них службовців;
В подальшій перспективі можна передбачити появу Кодексу державної служби і нарешті - Кодексу загального адміністративного права.
4.3 огляду на складність розглянутих завдань реформування слід визнати, що вся основна робота зі створення нової доктрини українського адміністративного права і втілення її в практику правового регулювання ще попереду. Як відомо, в багатьох розвинених країнах світу формування демократичних адміністративно-правових доктрин і відповідного законодавства тривало по кілька десятків років.
При цьому дуже важливим для проведення реформи українського адміністративного права є те, що від самого початку вона ґрунтується на демократичних засадах європейського зразка.
Звичайно, слід розуміти, що існуючі в країнах світу правові, в тому числі адміністративно-правові, стандарти - досить різні, і чогось "єдиного загальноєвропейського" (а тим більше - світового) в чистому, так би мовити, вигляді взагалі не існує. Проте якісь спільні риси правових інститутів, що вже успішно діють у зарубіжних державах, є, і орієнтуватися на них: цілком виправдано.
72 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1
Стосовно реформування адміністративного права суттєва особливість полягає в тому, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на низці загальновизнаних демократичних принципів. Зокрема, за ними видано спеціальний посібник - "Довідник Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами" (1996 p.).
У ході реформи адміністративного права у конкретних законо-проектних роботах було б дуже шрисно враховувати й використовувати ті принципи, які вже добре ;ебе зарекомендували в практиці зарубіжних країн. Чи є підстави оцінювати це як механічне перенесення в нашу дійстсть зарубіжних правових інститутів, тобто як певну "германізацію" чи "нідерландизацію" українського адміністративного права, як намагаються дорікати за це деякі опоненти реформування адміністративного права.
Вважаємо, що ні. Повинна бути повна ясність в розумінні того, що знання і використання загальнопоширених принципів ще зовсім не означає копіювання інститугів інших правових систем. Разом з тим, це допомсіже належним чином гармонізувати окремі інститути національного адміністративного права із демократичними правовими стандартами, поширеними в Європі.
Загалом же, незважаючи hel беззаперечну важливість зазначеної "європейської орієнтації" процесу демократизації українського адміністративного права, все ж таки найбільш гострою проблемою реформування іздміністративного права слід вважати завдання створення якісно нової національної моделі адміністративного праворо-зуміння, яка б достатньою мірою враховувала розглянуті вище докт-ринальні засади. Це має сприяти запровадженню в українському суспільстві право-Іуманістичноі ідеології, суттю якої є визнання са-моцінності кожної людини, непорушності її природних та інших прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права.
Літераіура
(до га. 1)
1. Див.: Державне
управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К, 1999. -С. 178-183.
2. Див.: Авер 'янов В.Б.
Адміністративна реформа і правова наука // Право України. - 20С2. - № 3. - С. 20-27.
3. Див.: Адміністративне
право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 16.
4. Коваль Л.В.
Адміністративне право. -К.: Вентурі, 1998. - С. 5-6.
5. Поставай Н.В.
Муниципальное право России. - М.: Новьш юрист, 1998. - С. 4.
6. Див.: Муніципальне
право України: Підручник / За ред. В.Ф. По-горілка, О.Ф. Фрішького. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 7.
В.М. Шапоеал, В.П. Єрмолін
73
Глава 2.
Засадниче значення Конституції України щодо адміністративного права
Конституція України за своєю природою є правовим актом первинного характеру - актом установчої влади.
Сучасна ідея установчої влади була сформульована ще наприкінці ХУЛІ ст. Згідно з нею установча влада належить безпосередньо народові. Реалізуючи цю владу, народ у певний спосіб (прямо або через обраних представників) приймає конституцію. Установча влада об'єктивно передує вторинним, встановленим конституцією, владам -законодавчій, виконавчій і судовій.
Установча значущість Конститущї України стосовно адміністративного права найбільш узагальнено проявляється в положеннях її розділу VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади". Відповідний характер мають і деякі положення розділу V "Президент України". Отже, один з аспектів ідеї установчої влади полягає в тому, що конституція встановлює політико-правові засади функціонування виконавчої влади, створює структурно-компе-тенційне підґрунтя сфери державного управління.
Конституція України співвіднесена з різними галузями національного права, у першу чергу з публічно-правовими. Норми публічно-правових галузей мають за об'єкт регулювання організацію і здійснення державної влади. Звідси предметом пубілічно-правових галузей є відносини державного владарювання.
Предметний зв'язок між публічно-правовими галузями зумовлений їх спільною генезою і тривалим розвитком як цілого. Відомо, що як загальні явища у світовій історії такі публічно-правові галузі, як адміністративне і фінансове, порівняно недавно відгалузилися від конституційного (державного) пргша. Однак кожна з сучасних публічно-правових галузей має свій окремий предмет регулювання. Це певна група суспільних відносин, які є фрагментом усієї сукупності відносин державного владарювання.
Конституція України регулює найбільш суттєві відносини державного владарювання, насамперед Іі
з них, що виншсають на найвищому, політичному рівні організації і здійснення державної влади. Тому їх можна визначити як державно-політичні відносини владарювання. Головними учасниками цих відносин є звичайно Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. Саме вони уповноважені вчиняти дії, що мають безпосередню політичну спрямованість, і приймати нормативно-правові акти, котрі діють на всій території держави. Значна частина таких актів має за змістом політичну значущість.
74 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 2
Політичний характер відносин державного владарювання, врегульованих Конституцією України, зумовлений і деякими іншими обставинами. В ній, зокрема, визначені основи судоустрою і судочинства, а також засади місцевого самоврядування. Відносини, які виникають у сферах функціонування судової влади і місцевого самоврядування, є відносинами державного владарювання. Вони здебільшого мають відповідно процесуальний і управлінський характер. Однак ті з них, які пов'язані з формуванням вказаних основ і засад, об'єктивно набувають політичної значущості. Ці відносини, як і інші "засадові" відносини державного владарювання, дають змогу узагальнено характеризувати державний механізм. Тому вони прямо співвіднесені з політичним рівнем державного владарювання.
Державно-політичними відносинами владарювання є також ті, котрі виникають у сфері існування конституційних (основних) прав і свобод людини і громадянина. Зафіксовані в розділі II Конституції України "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" права і свободи людини і громадянина по суті є обмеженнями щодо діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. Тим самим межі державного владарювання встановлюються негативним способом: не через дозвіл, а через обмеження чи заборону стосовно дій органів державної влади. Політичний характер відносин державного владарювання, що виникають у "сфері існування конституційних прав і свобод, зумовлений їх природою як основних.
Конституція України є первинною формою і джерелом конституційного права. Однак у формі Конституції України існують не тільки норми конституційного права, а й опосередковано норми інших публічно-правових галузей, насамперед адміністративного. Об'єктивно, як зазначалось, предмети публічно-правових галузей становлять ціле - сукупність усіх відносин державного владарювання. Це зумовлює зазначену співвіднесеність Конституції України і публічно-правових галузей, зокрема адміністративного.
Проте між суспільними відносинами, які становлять предмет адміністративного права, і тими, котрі прямо врегульовані нормами Конституції України, є відмінність.
Ця відмінність відображена, зокрема, в різному колі суб'єктів відповідних правовідносин. Суб'єктами конституційних правовідносин передусім є органи державної влади, статус яких безпосередньо визначений у Конституції України - тобто це так звані вищі органи держави. Соціальна значущість відносин за участю вищих органів держави зумовлює конституційне врегулювання їх.
Суб'єктами адміністративних правовідносин виступають інші, об'єктивно нижчі ланки державного механізму. Регулювання відносин
В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін
75
державного управління, які належать до предмета адміністративного права, безпосередньо здійснюється на рівні законів і підзаконних актів.
Отже, за будь-яких умов предмети конституційного й адміністративно-правового регулювання зберігають автономність.
Відмінність між названими сферами правового регулювання існує і за його рівнем. Конституційному регулюванню притаманний метод загального закріплення, або загального унормування. Сфера державного управління, навпаки, характеризується досить високим рівнем деталізації правового регулювання, що випливає з реальних потреб здійснення державно-управлінської діяльності.
Застосування методу загального закріплення як методу конституційного регулювання об'єктивно має своїм наслідком те, що певна частина положень Конституції України, зокрема її розділу І "Загальні засади", сформульована як норми-принцшш. Ці положення забезпечують найбільш загальне правове регулювання відносин державного владарювання.
Конституційні норми-принципи об'єктивно призначені для визначення стратегічних напрямів такого регулювання. Прикладом може слугувати зміст частини першої ст. 6 Конституції України: "Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову". Визначаючи виконавчу владу як одну з трьох сфер (галузей, "гілок") державного владарювання, Конституція України встановлює орієнтири розвитку адміністративного права. При цьому вона вчиняє лише опосередкований вплив на предмет адміністративного права.
Конституційне регулювання відносин політичного характеру у сфері організації і здійснення виконавчої влади спрямовує розвиток адміністративно-правового регулювання похідних від них відносин державного управління. Більше того, конкретні конституційні правовідносини можуть об'єктивно вимагати виникнення саме похідних адміністративних правовідносин і прогнозувати їх зміст. Зокрема, у розділі VI Конституції України визначені основні параметри системи органів виконавчої влади.
Більше того, Конституція України містить досить велику кількість норм, які мають адміністративно-правову спрямованість. Практично адміністративне право запозичує свої змістовні засади з Основного Закону. Ці засади конкретизуються відповідними законами. Саме законами визначаються механізми реалізації прав і свобод людини і громадянина, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби тощо.
Отже, слід резюмувати, що Конституція України лише опосередковано може вважатися джерелом адміністративного права.
76 РОЗДІЛ II • ГЛАВА З
Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин здійснюється в інших, позаконституційних нормативних формах, хоча в цілому його зміст зумовлено положеннями Конституції України.
Глава 3.
Сутнісні ознаки адміністративного права як галузі публічного права
Становлення в Україні демократичної, соціальної, правової держави висуває на порядок денний необхідність приведення системи права України у відповідність з тими принципами, на яких побудовані системи розвинених країн світу.
О Поділ права на публічне і приватне.
Говорячи про наближення права України до світових стандартів, не можна обійти проблему "дуалізму" прав;!, тобто поділу його на приватне та публічне, котрий, не будучи закріпленим на рівні офіційної доктрини, все ж таки фактично існує у вітчизняній правовій системі. Виявлення природи та загальних ознак публічного права ж родового поняття дасть змогу схарактеризувати ті галузі, котрі поиністю належать до його сфери і які відрізняються однорідною нормативною структурою та методами регулювання. До такої галузі налезішть і право адміністративне, визначення природи якого має неабияке значення під час реформування всієї системи права, переорієнтації її на забезпечення і захист прав людини та громадянина.
Поділ права на публічне і приватне - давній, відомий юриспруденції' принаймні дві тисячі років. Так, ще Аристотель розрізняв таке право, порушення якого шкодить усій спільноті, і таке, порушення якого заподіює шкоди її членам. Пізніше цей поділ закріпився у Corpus juris civilis, у фрагменті 1 Книги 1 Дігест у вигляді висловлювання відомого римського юрисга Ульпіана: "Huius studii duae sunt positiones publicumjus est, quod ad statumrei Romanae spectat, privatum quod ad singulomm utilitatem: sunt enim quaedam publice utilia, quedam privatum" l
.
Майже до Іінця XIX ст. відмінність між приватним і публічним правом, на думку вчених, полягала у тому, на чию користь воно діє. Так, Савіньї сформулював відмінність таким чином: "У публічному праві ціле (держава) є метою, а окрема людина відіграє другорядну роль, а у приватному праві окрема людина сама є метою і будь-які правовідносини є лише засобом для її існування або особливого становища" 2
.
У другій половині XIX ст., коли завдяки вченням Єринга у юриспруденції з'являється категорія інтересу і метою права виголошується захист інтересів, відмінність між правом приватним та публічним по-
O
.
I
.
Харитонова
77
чали вбачати у відмінності інтересів, що їх захищає перше та друге. Публічне право захищає інтереси публічні, загальні, приватне право -особисті, приватні інтереси окремих осіб.
До цього Єринг додав також спосіб захисту інтересів. Захист приватних прав відбувається за ініціативи самого суб'єкта інтересу способом подання цивільного позову, тобто це, насамперед, самозахист; у публічному праві захист інтересів відбувається з ініціативи державних органів, тобто адміністративним шляхом.
Ця теорія спричинила нову хвилю дискусій, внаслідок яких у неї з'явились як прихильники, так і опоненти. Але остаточно питання про критерії розмежування публічного та приватного права не було вирішене.
Радянський період розвитку права позбавив і можливості, і сенсу проведення будь-яких досліджень з цього питання, тому що офіційно "дуалізм" права не був визнаний. І лише після обрання колишніми радянськими республіками курсу на побудову правової держави з'являються праці, присвячені цій проблематиці, С.С. Алексєєва, B.C. Hep-сесянца, Ю.О. Тихомирова та інших авторів.
Щодо загальної характеристики приватного права особливих труднощів не виникає. Зокрема, приватне право визначають як сукупність правил і норм, що стосуються статусу і захи<лу інтересів окремих осіб, котрі не є фігурантами держави, не перебувають у взаєминах влади-підпорядкування одне щодо одного, рівноправно і вільно встановлюють собі права й обов'язки у відносинах, що виникають з їх ініціативи 3
.
Характерними рисами приватного права є, таким чином, рівність учасників відповідних відносин, їхня ініціативність при встановленні правовідносин, вільний розсуд при обранні правил поведінки, прямо не заборонених законодавством, позовний порядок захисту інтересів його суб'єктів у суді тощо. Значною мірою ці риси визначаються сутністю приватного права як такої частини об'єктивного права, де через відповідні інститути втілюється у зовнішніх відносинах природне "право свободи" 4
.
Щодо визначення поняття публічного права, то тут недостатньо лише вказувати на те, що воно стосується тільки інтересів чи становища держави в цілому, певним чином виокремлює ті чи інші суб'єкти тощо.
Публічне право, насамперед, пов'язане з реалізацією публічної влади, воно є її продовженням, з усіма позитивними і негативними потенціями. "Публічне право •- це сфера позитивного права, що грунтується на засадах централізації, коїш права та обов'язки побудовані за принципом влади і підпорядкування" 5
.
78 РОЗДІЛ II • ГЛАВА З
О Визначальні риси публічного права.
Влада, що визначає характер, сутність публічно-правових відносин, є такими суб'єктно-об'єктними відносинами, які забезпечують єдність владного суб'єкта та підпорядкованого об'єкта. Втіленням цих відносин виступає саме суб'єкт влади, який у своїх рішеннях окреслює як свої дії, так і поведінку підвладних осіб, а також має матеріальні та духовні засоби, що гарантують здійснення запланованого процесу 6
.
На думку російського вченого І.О. Покровського, відповідні відносини "регулюються виключно веліннями, що надходять з одного єдиного центру, яким є державна влада... Регулюючи ці відносини з власної ініціативи і викпочно своєю волею, державна влада принципово не може допустити в цих сферах поруч із собою жодної іншої волі, жодної іншої ініціативи. Тому норми, що видаються владою, мають виключно примусовий характер, і це характерно для всіх галузей публічного права" 7
.
Публічна влада характеризується, по-перше, легальністю застосування сили у межах держави, по-друге, верховенством і обов'язковістю її рішень для будь-якої іншої влади, знеособленістю, загальністю, а також моноцентричністю (тобто наявністю єдиного центру прийняття владних рішень), різноманітністю ресурсів тощо. Все це знаходить прояв у імперативному методі, що визначає характер відносин, одним із суб'єктів яких є суб'єкт публічної влади.
Отже, визначальною, іманентною ознакою публічного права є притаманний лише йому метод правового регулювання.
Вирішальний характер методів правового регулювання, котрі являють собою, як відомо, прийоми юридичного впливу, їх поєднання, що характеризують використання у даній сфері суспільних відносин того чи іншого комплексу юридичних засобів 8
, полягає у їх ролі в механізмі правового регулювання, їхні головні ознаки засвідчують:
а) яке юридичне становище осіб, встановлене правовою нормою;
б) з якими юридичними фактами пов'язане виникнення, зміна чи припинення правовідносин; в) як визначаються права й обов'язки суб'єктів правовідносин; г) як вони захищаються 9
.
Первинними для всього права загалом є імперативний та диспозитивний методи. Вони являють собою найпростіші прийоми регулювання, які визначають головне у правовому статусі суб'єктів, у їх висхідних юридичних позиціях.
Імперативний метод - метод субординації - характеризується тим, що регулювання згори вниз здійснюється на владно-розпорядчих засадах. А диспозитивний метод - метод координації - характерний для регулювання знизу вгору, на його процес впливає активність учасників суспільних відносин, що регулюються.
O
.
I
.
Харитонова
79
Сутність імперативного методу, що цікавить нас у зв'язку з визначенням сутнісних ознак публічного права, полягає у забезпеченні організованості, порядку в житті суспільства. Саме тому серед правових засобів цього методу визначальна роль належить юридичному обов'язку. Тип регулювання - дозвільний. Основним принципом є принцип "заборонено все, крім прямо дозволеного законом".
Природа імперативного методу визначається низкою ознак:
1) першою з них є формування та використання владовідносин (російською - властеотношений), за яких норми приймаються та реалізуються за принципом "розпорядження - виконання". Суб'єкт, що приймає обов'язкові рішення та видає розпорядження, не пов'язаний згодою сторони, якій вони адресовані;
2) другою ознакою є наявність чітких правових меж діяльності суб'єктів публічного права, підпорядкування і'х закону. Для цього встановлено вичерпний перелік повноважень, що дає можливість суб'єктам публічного права здійснювати юридичне значущі дії. Владні повноваження є проявом саме публічної влади;
3) для правового регулювання у публічній сфері характерне так зване позитивне зобов'язування, котре може маги або характер загаль-нонормативної орієнтації, або ж конкретного припису;
4) крім цього, імперативний метод досить часто знаходить прояв у забороні якихось дій. Норми-заборони у даному випадку окреслюють зону можливої неправомірної поведінки і застерігають суб'єктів від неї10
.
Ось чому для публічного права характерним є специфічний юридичний порядок, так званий порядок "влади-Ігідпорядкування", відповідно до якого суб'єкти публічної влади мають право однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових рішень інших інстанцій, визначати поведінку інших осіб, і вся система владно-примусових установ повинна силою примусу забезпечувати повну і точну реалізацію приписів влади, а інші особи - їм підкорятися. Звідси й усі інші риси публічного права: різнопорядковість правового статусу осіб, ієрархічність становища і різний обсяг владних повноважень у владних осіб, наявність власної "відомчої" юрисдикції, відсутність орієнтації на вирішення спірних питань судом.
Однак з розвитком демократії публічне право збагачується інститутами високого демократичного порядку - демократичними процедурами, гарантіями для громадян, відповідальністю посадових осіб тощо, поєднується з іншими підрозділами гуманістичного права, хоча це не змінює самої його природи и
.
Щодо визначення предмета публічного права слід погодитись з Ю.О. Тихомировим, котрий зазначає, що публічне право охоплює цілу
80 РОЗДІЛ II • ГЛАВА З
низку сфер жиггя суспільства. Насамперед, це побудова держави і влади, сфери управління та організації самоврядування, відносини громадян і адміністрації, тобто вираження публічного інтересу як сумарного, загального соціального інтересу у кожній зі сфер суспільного життя. Предмет публічного права не можна зводити лише до саме владовідносин, тому що нині держава виконує низку соціальних функцій, зосереджується на гарантуванні та захисті прав людини і громадянина, а це зумовлює деякі зміни у предметі, як і у методі, публічного права - глибше проникнення у сферу приватного права та перетворення деяких його інститутів, поява нових об'єктів, що потребують публічно-правового регулювання12
.
При цьому слід мати на увазі, що незмінним ядром, стрижнем предмета правового регулюванні публічного права залишаються все ж таки владовідносини. Вони є його винятковою сферою, тоді як інші відносини суміжні, неосновні. Ступінь взаємопроникнення залежить від конкретної галузі публічного права.
Поділ права на публічне і приватне, у свою чергу, слугує підґрунтям розмежування на національному рівні права цивільного й адміністративного як двох головних, визначальних галузей права.
О Адміністративне право як публічно-правова галузь. Було б спрощенням обмежитись розрізненням у структурі національного права лише згаданих двох основних галузей як виявів права приватного і публічною. Вона є складнішою внаслідок необхідності забезпечити на національному рівні юридичну першооснову всіх інших галузей національного права, що зумовлює існування конституційного права. Отже, ядром національної правової системи слід визнати конституційне право - як основу всіх інших галузей, інститутів і норм, на якій базуються галузі "першого рівня" - цивільне, адміністративне і карне (кримінальне) право.
Від названих трьох основних матеріальних галузей права вибудовуються генетичні, функціональні і структурні зв'язки до "похідних" галузей: фінансового, податковою, трудового, земельного права тощо.
Таке визначення структури права припускає і відповідну систему національного законодавства, у якій Конституція і кодекси відповідно до вказаних галузей права мають слугувати основою всього іншого законотворення.
Отже, до галузей публічного права традиційно належать конституційне, адміністративне, адміністративно-процесуальне, карне, кар-но-процесуальне, міжнародне публічне право. Слід зазначити при цьому, що загалом сфера публічного права об'єднує публічні галузі права, публічні галузі законодавства, галузі законодавства публічної спрямованості, елементи публічного у сфері приватного права.
O
.
I
.
Харитонова
81
Цей перелік не є сталим, він періодично змінюється, поповнюється новими галузями тощо. Зокрема, сюди слід було б віднести і таку галузь права, що формується, як право муніципальне. Але це предмет окремого дослідження.
Щодо визначення права адміністративного як однієї з основних галузей публічного права слід зазначити таке.
Адміністративне право України, яке є найоб'ємнішим за своїм змістом, регулює величезну кількість суспільних відносин, оскільки стосується організації та діяльності розгалуженого апарату управління, всіх ланок системи органів виконавчої влади, всіх сфер економічного та соціального розвитку. Предметом адміністративного права є управлінські відносини, але не всі, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами публічної, насамперед державної, влади своїх виконавчо-розпорядчих функцій. Особливістю даних відносин є те, що вони виникають лише внаслідок владної діяльності, діяльності від імені держави і в них завжди бере участь відповідний виконавчо-розпорядчий орган. Ці відносини мають місце у різних сферах державного управління: економічній, соціальній, політичній, але всі вони поєднані захистом публічного інтересу.
Нова доктрина українського адміністративного права, що формується у нашій країні (про неї докладніше було сказано в першій главі цього розділу), передбачає певне зміщення акцентів, нове розуміння "публічності", спричинене поверненням до основних людських цінностей, до визнання і закріплення природних прав людини і громадянина. Тому і публічний інтерес слід розуміти на сьогодні не як щось абстрактне, а як сукупність індивідуальних інтересів усіх членів громадянського суспільства. На це орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від пануючої у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними до ідеології служіння держави людині, гарантування, забезпечення і захисту державою прав та свобод людини і громадянина.
Метод публічного права - імперативний метод - є методом і права адміністративного, котрий визначає специфіку впливу на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права. Імперативний метод (як і диспозитивний у приватному праві) є первинним, таким, що притаманний публічному праву взагалі. У різних галузях права первинні методи, залежно від характеру суспільних відносин, що регулюються, а також інших соціальних факторів, виступають у різних варіаціях, поєднаннях, хоча, як правило, з домінуванням одного з них.
Адміністративне право належить до галузей, у яких імперативний метод знаходить свій прояв у найбільш "чистому" вигляді. Саме в
82 РОЗДІЛ II . ГЛАВА З
адміністративному праві поєднання правових засобів впливу на суспільні відносини є таким, що виражається, насамперед, у позитивних зобов'язуваннях з усіма особ.швостями, притаманними і'м. У цьому комплексі юридичних засобів, досить близьких до імперативної діяльності держави, державна влада забарвлює весь механізм правового регулювання. Але й тут, як і в інших галузях права, галузеві методи не можуть Ізути зведеними до найпростіших прийомів. Адже кожен галузевий метод виражає особливий юридичний режим регулювання і полягає у специфічному :комплексі засобів регулювання, котрий існує лише у конкретному нормативному матеріалі і тісно пов'язаний з відаовідною групою суспільних відносин - предметом правового регулювання певної галузі права 13
.
Стосовно адміністративно-правового методу регулювання слід зазначити, що він характеризується специфічним набором юридичних засобів, які останнім часом у зв'язку з проведенням реформи адміністративного права набувають деякої "двоїстої" природи. З одного боку, стосовно суб'єктів публічної влади застосовується такий комплекс загальних дозволів та загальних заборон, котрий ідентифікується відомою формулою "можна лише те, що дозволено законом". З іншого - стосовно громадян - і це, на нашу думку, надзвичайно актуально і для права адміністративного, застосовується такий комплекс, котрий об'єднується у не менш відому формулу "дозволено все, крім того, т;о заборонено законом".
Остання формула завжди була принципом приватного права. Проте, якщо ми ставимо перед собою завдання побудови демократичного суспільства і держави, визнаємо примат інтересів приватної особи перед інтересами держави, адміністративному праву не обійтися без використання цього принципу у регулюванні суспільних відносин.
Підсумовуючи викладене, слід визнати, що адміністративне право, котре реформується сьогодні в Україні, є провідною галуззю публічного права з притаманним їй публічно-правовим (імперативним) методом регулювання і що на рівні регулювання суспільних відносин, які становлять його предмет, суттєвою специфікою цієї галузі є особливий набір юридичних засобів. Водночас найбільш виразною змістовною характеристикою галузі адміністративного (так само як будь-якого іншого) права виступає її нормативний масив, що зумовлює досліджувану тему наступної глави.
Література
(до гл. 3)
1. Фрагмент тексту Дігест подається за: Justinijanova
Digesta. - Kn. 1. Deo auctore. Tanta Omntm rei publicae: Konstitucije, preveo Antun Malenica. -Beograd. - Sluzbeni glasnik. - 1997. - C.64.
Н.В. Александрова
83
2. Див.: Петражицкий Л.И.
Теория права й государства в связи с теори-ей нравственности. - СПб., 2000. - С.512.
3. Харитонов Є.О.
Історія приватного (цивільного) прана Європи. - Одеса: Витоки, 1999. - 4.1. - С.З.
4. Алексеев С.С.
Самое святое, что єсть у Бога на земле: Иммануил Кант й проблеми права в современную зпоху. -М., 1998. - С.185.
5. Алексеев С.С.
Право напороге нового тьісячелетия: Некоторьіе тенден-ции мирового правового развития - наде:жда й драма соврсменной зпохи. -М., 2000.-С.14.
6. Зуев В.Й.
Вдасть в системе политологических категорий // Гос. й право. - 1992. - № 5. - С. 90-96.
7. Покровский И.А.
Основньїе проблеми гражданского права. - Петроград, 1917. - С.13.
8. Алексеев С.С.
Право: азбука - теория - философия: ОІшт комплексного исследования. - М., 1999. - С. 370-371.
9. БахрахД.Н.
Административное право России. - М., 2000. - С.22.
10. Тихомиров Ю.А.
Публичное право. - М., 1995. - С. 48-50.
11. Алексеев С.С.
Частное право: Научно-публицистический очерк. - М., 1999.-С. 29-30.
12. Тихомиров Ю.А.
Публичное право. - С.ЗО.
13. Див.: Алексеев С.С.
Восхождение к праву. Поиски й решения. - М., 2001.-С.332.
Глава 4.
Нормативний масив адміністративного права: загальні риси
Нормативний масив адміністративного права становлять адміні-стративно-правові норми. Саме цими нормами регулюються суспільні відносини у сфері реалізації виконавчої влади. Причому необхідно наголосити, що саме функція захисту прав і свобод громадян має стати пріоритетною для адміністративне-правових норм сучасної Української держави - на відміну від норм, успадкованих від колишньої адміністративно-командної системи, які були орієнтовані, насамперед, на задоволення та захист перевазкно державних інтересів.
(~І Загальні особливості адміністративно-правових норм.
Адміністративно-правові норми посідакіть особливе місце у системі права держави. Це обумовлюється колом суспільних відносин, які підлягають регулюванню за допомогою цих норм.
Адміністративно-правові норми забезпечують регулювання суспільних відносин, які виникають у різних сферах діяльності органів виконавчої влади, включаючи виконання ними управлінських, правозабезпечувальних та правоохоронних функцій. Вони:
• регламентують порядок утворення та правове становище ор-
84
РОЗДІЛ II
ГЛАВА 4
ганів державного управління І місцевого самоврядування, правовий режим їхніх взаємовідносин;
• визначають права й обов'язки громадян у сфері виконавчої
влади і гарантії їх реалізації;
• закріплюють принципи державної служби, порядок її прохо-
дження, посадові права та обов'язки державних службовців;
• визначають юридичну форму і вимоги, що ставляться до уп-
равлінських рішень;
• регулюють порядок здійснення нагляду і контролю у сфері
управління;
• регулюють порядок управління в окремих сферах суспільно-
го життя;
• регулюють порядок виконання громадськими та іншими не-
державними організаціями переданих до їх відання функцій органів державного управління тощо;
• забезпечують охорону адміністративно-правових відносин від порушень та встановлюють відповідальність (адміністративну, матеріальну, дисциплінарну).
Підтримуючи думку авторів навчального посібника "Державне управління в Україні", вважаємо за необхідне зазначити, що об'єктом адміністративно-правбвих норм є лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання й можуть бути врегульовані правовою нормою. Адже значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, регламентується іншими правовими засобами - індивідуальними (правозастосовними) актами, адміністративними угодами (договорами), актами реалізації прав та обов'язків, а деякі відносини - діловими звичаями, адміністративними прецедентами.
У зв'язку з цим значне місце у регулюванні управлінських явищ і процесів посідають також норми неюридичного характеру - політичні, моральні, корпоративні тощо. Як свідчить законодавча практика, деякі акти вже почали передбачати необхідність дотримання, зокрема, етичних норм при здійсненні державно-управлінських функцій 1
.
Виходячи з наведеного, можна запропонувати таке тлумачення адміністративно-правових норм. Це - встановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридичне обов'язкові, охоронювані правила поведінки у сфері державного управління, призначенням та безпосередньою метою яких є організація й регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), які забезпечують умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків.
Я.В. Александрова
85
Цим нормам властиві риси, притаманні нормам інших галузей права. Вони встановлюються, санкціонуються чи ратифікуються державою; мають державно-владний характер; є формально визначеними загальнообов'язковими правилами поведінки: закріплюються в правових актах, що видаються компетентними державними органами; мають двосторонній характер, тобто встановлюють не лише права, а й обов'язки учасників правовідносин; передбачають наявність особливого механізму реалізації; визначають можливість багатоваріантної поведінки; дотримання їх забезпечується як шляхом юридичного примусу, так і застосуванням різноманітних організаційних, роз'яснювальних, стимулювальних та інших заходів; є цілеспрямованими і гарантованими.
Разом з тим нормам адміністративного права характерні певні особливості, які вирізняють їх серед норм інших галузей права.
По-перше, предмет їх регулювання - суспільні відносини, які виникають у сфері функціонування управлінських інститутів публічної влади, а, відповідно, метою цих норм є забезпечення організації й упорядкування діяльності суб'єктів виконавчої влади (державного управління), місцевого самоврядування та інших носіїв повноважень публічної влади.
По-друге, більшість норм адміністративного права має імперативний (наказовий) характер. Ця імперативність виявляється:
у прямому приписі, що зобов'язує суб'єкта діяти тільки певним чином;
у можливості обрати один із передбачених у нормі варіантів поведінки;
у наданні суб'єктові права діяти за своїм вибором, проте не перебільшуючи меж поведінки, визначених нормою;
у можливості застосування примусової сили держави у разі недотримання правил, встановлених нормою та неможливості зміни умов норми за волевиявленням суб'єктів відносин.
Одна зі сторін у відносинах, що регулюються зазначеними нормами, завжди є носієм публічно-владних повноважень, тому для цих відносин характерне односторонньо-владне волевиявлення сторони -носія владних повноважень. Як суб'єкт управління, так і суб'єкт, стосовно якого здійснюються державно-владні повноваження, можуть діяти тільки у межах належної поведінки, які визначаються адміністративно-правовою нормою.
Належна поведінка передбачає, які дії можна вчиняти (дозволи), від яких слід утриматися (заборони), які вчиняти необхідно (приписи). Суб'єкти адміністративно-правових відносин мають виконувати правило поведінки, встановлене адміністративно-правовою нормою,
86 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4
Ігід загрозою можливості застосування до них примусових заходів з боку держави.
По-третє, для адміністративно-правових норм у багатьох випадках характерним є пряме застосування адміністративних санкцій за правопорушення, адже адміністративна (як і дисциплінарна) відповідальність настає часто у позасудовому порядку.
По-четверте, адміністративно-правові норми нерідко встановлюються у процесі реалізації виконавчої влади і безпосередньо її суб'єктами.
Як уже зазначалося, дотримання адміністративно-правових норм забезпечується як шляхом юридичного примусу, так і застосуванням різноманітних організаційних, роз'яснювальних, стимулювальних та інших засобів. Учені-адміністративісти пропонують таку класифікацію засобів, за допомогою яких державою гарантується виконання приписів адміністративно-правової норми:
а) до примусових засобів належить можливість притягнення до відповідальності перед державою;
б) до організаційних засобі» належить видання норм, створення умов для їх застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо;
в) до роз'яснювальних засобів належить доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо;
г) до стимулювальних належить застосування різних заохочувальних заходів до тих, хто точно виконує приписи норм 2
.
О Структура адміністративно-правової норми.
Характер суспільних відносин, урегульованих нормами адміністративного права, визначає їх структуру. Внутрішня форма організації та побудови приписів адміністративно-правової норми не є, як правило, традиційною.
Класична модель правової норми передбачає обов'язкову наявність трьох взаємопов'язаних частин: гіпотези, диспозиції й санкції. Для адміністративного права тшсі норми швидше за все виняток, ніж правило. Специфіка адміністративно-правової норми полягає у тому, що санкція (як у низці випадків і. гіпотеза) не. завжди виражена безпосередньо у змісгі того акта, в який включена дана норма, - досить часто вона передбачається іншим актом. Більшість адміністративно-правових норм містять лише саме правило поведінки - диспозицію.
Ще однією особливістю адагіністративно-правових норм, яка останнім часом найчастіше згадується вченими-адміністративістами, є те, що норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією і заохочення3
. Заохочення як елемент правової норми - це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків. Такі заслуги
Н.В. Александрова
87
формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені адміністративно-правовою нормою права на дії (поведінку), що стимулюються державою.
Гіпотеза - частина норми, що вказує на фактичні умови, за яких ця норма застосовується та повинна виконуватися. Традиційно вважається, що у більшості адміністративно-правових норм, які визначають права й обов'язки, форми і методи органів державного управління, гіпотеза не формулюється. Але, як справедливо наголошується в літературі, не обов'язково, щоб структура норми була тотожна структурі закону 4
.
Прихильники такої позиції пропонують поділ гіпотез адміністра-тивно-правових норм на такі види:
• невизначена гіпотеза (може бути загальною для декількох адміністративно-правових норм, але вона логічним аналізом завжди може бути знайдена). Таке вираження гіпотези необхідне для оперативної самостійності органів державного управління (їх посадових осіб), тобто для здійснення ними своїх повноважень способом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин у межах закону й з урахуванням ситуації";
• порівняно визначена гіпотеза - гіпотеза, яка формулюється в адміністративно-правовій нормі та містить елементи адміністративного розсуду (тобто вказшки на можливість застосування її за розсудом правозастосовника);
• абсолютно визначена гіпотеза - це така, яка формулюється в адміністративно-правовій нормі. За її допомогою законодавець виключає можливість органу управління приймати те або інше рішення з урахуванням умов та особливостей місця й часу, пов'язуючи його єдиною умовою.
Як правило, гіпотеза адміністрагивно-правової норми у нормативних актах має абстрактну форму, хоч іноді трапляється й казуїстична форма, коли реалізація правової норми, виникнення, зміна та припинення відносин, які нею вреіульовуються, пов'язується з окремими, чітко визначеними випадками, які неможливо відобразити за допомогою абстрактної гіпотези (наприклад, переліченням дій, ознак тощо).
Диспозиція - такий елемент адшністративно-ігогівової норми, у якому формулюється саме правило поведінки (може бути сформульоване у вигляді приписів, заборон або дозволів).
Характерною ознакою адміністративно-правової диспозиції є імперативність, оскільки встановлене адміністративно -правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін.
РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4
Нерідко для детальнішого роз'яснення правила поведінки слід звернутися до іншого правового акта (диспозиція має так званий відсильний характер).
Існування норм такого виду обумовлено роллю, яку виконує державне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних інтересів, з урахуванням галузевих, регіональних, міжгалузевих інтересів окремих організацій тощо. В окремих випадках адміністративно-правова норма може мати й дозвільну диспозицію - коли законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись щодо правил взаємної поведінки у сфері державного управління. Таким чином регулюються відносини за умов договору на управлінські послуги5
.
Санкція адміністрагивно-правової норми містить вказівку на заходи адміністративно-правового примусу (попереджувального або запобіжного характеру) або заходи дисциплінарної відповідальності, які застосовуються у разі невиконання своїх обов'язків (а іноді і прав) учасниками адміністративно-правових відносин.
Санкції адмішстрагивно-правових норм мають певні особливості, які визначаються характером суспільних відносин, що регулюються адмішстративно-правовими нормами. Передусім, специфічне коло суб'єктів, уповноважених застосовувати адміністративно-правові санкції. Це, насамперед, органи виконавчої влади та їх посадові особи.
До особливостей санкцій слід віднести також те, що вони містяться не у всіх адміністративно-правових нормах. Особливістю є винятково багатий арсенал засобів адміністративного впливу, різноманіття видів санкцій, а також надання органам та посадовим особам у встановлених межах широкої можливості застосовувати ті заходи впливу, які вони вважають найбільш доцільними та ефективними.
У статті 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) України наведено перелік адміністративно-правових санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт. Водночас визнання юридичної особи суб'єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів санкцій - обмеження або тимчасова заборона певного виду діяльності та інші, ще не включені до КпАП. (Детальніше про проблематику адміністративно -правових санкцій ідеться у розділі XIII).
П Види адміністративно-правових норм та їх реалізація. Важливою загальною характеристикою нормативного масиву
Н.В. Александрова
89
адміністративного права є поділ (класифікація) зазначених норм на види (групи) залежно від того чи іншого критерію.
Останнім часом усе частіше вчені-адміністративісти намагаються провести класифікацію адогіністративно-правових норм з урахуванням нової практики та наукових досягнень. Правильне розмежування та формування адміністративно-правових норм має важливе теоретичне й практичне значення. Воно дає змогу відобразити суть адміністративно-правового регулювання та вибрати необхідні для цього засоби.
Виходячи з теоретичних засад сучасної адміністративно-правової науки, найбільш практично значущими слід вважати класифікації норм адміністративного права за такими критеріями.
1. За критерієм способу правового регулювання поведінки у діяльності суб'єктів російський дослідник Ю.О. Тихомиров запропонував розрізняти: норми-завдання, норми-принципи, норми-дефініції, норми установчі, норми загальнокомпетенційні, норми-вказівки, нор-ми-доручення, норми-стимули, норми договірні, норми-заборони, норми-санкції, норми-рекомендації, норми-стандарти та нормативи. Щ норми, на думку згаданого автора, дають змогу створювати різноманітні комбінації для розпорядчого, дозвільного, регламентаційного та інших способів правового регулювання.
Норми-завдання містять нормативну орієнтацію розвитку галузей, сфер управління та регулювання, інших об'єктів, а також виступають орієнтиром діяльності суб'єктів адміністративного права. До норм-завдань можна віднести програми, плани, які є нормами тривалої дії. Норми-принципи виражають стійкі сугаісні характеристики як суб'єктів, так і об'єктів управління. Норми-дефініції дають нормативні визначення, обов'язкові до застосування в тексті закону або іншого правового акта. Норми установчі характеризуються своїм перетворюючим потенціалом та виражаються у формуванні управлінських структур, фінансово-господарських комплексів. Норми загальнокомпетенційні окреслюють статус, права, обов'язки та відповідальність суб'єктів адміністративного права. Найчастіше вони містяться в положеннях про органи, посадових осіб. Норми-стимули заохочують розвиток та діяльність права у тому напрямі, який вважають важливим та корисним органи, що приймають адміністративно-правові акти.
Близькі до них норми-рекомендації типу методичних, науково-методичних та інших, які містять швидше за все поради щодо раціональних дій. Норми-вказівки стосуються конкретних дій, які слід здійснити їх адресатам. Норми-доручення означають вказівки Щодо рішень або дій, вибір яких може бути більш вільним. Норми-за-
90 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4
борони містять застереження проти можливих неправомірних дій, норми-санкції - вказівки на міри відповідальності до винних осіб чи органів. Норми-стандарти містять техніко-економічні, соціальні, екологічні, технологічні та інші нормативи як техніко-юридичні правила. Своєрідність договірних норм полягає у їх природі як узгоджених норм рівних партнерів з добровіїьно прийнятими зобов'язаннями 6
.
2. За критерієм спрямованості адміністративно-правові норми поділяються на матеріальні норми та процесуальні норми. Розмежування матеріальних та процесуальних норм має важливе значення для адміністративного права.
Матеріальні норми (а і'х більшість) встановлюють юридичні межі та обсяг правового регулювання, визначають права, обов'язки та відповідальність учасників регульованих управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. Однак удосконалення організоіїаності та впорядкованості правозастосовчої діяльності, пов'язаної із застосуванням права, є безпосереднім фактором, що зумовлює необхідність розвитку і вдосконалення процесуальних норм. Адміністративно-процесуальні норми служать реалізації матеріальних норм, вони регламентують процедуру або порядок реалізації прав та здійснення обов'язків, встановлених нормами матеріального адміністративного права.
Залежно від того, які відносини регулюють процесуальні норми адміністративного права (позитивні чи відносини, які виникають у зв'язку з правопорушеннями), можна виділити адміністративно-про-цедуральні норіли (які забезпечують порядок реалізації норм у сфері виконавчої влади та державного управління, внутрішньоор-ганізаційної і контрольної діяльності) та адміністративно-юрис-дикційні норми (які забезпечують порядок реалізації норм про правопорушення в рамках адміністративно-правового регулювання)7
.
Ю.О. Тихомиров пропонує додатково виділяти серед адміністра-тивно-процесуальних норм такі: адміністративно-ієрархічні норми, які служать розгляду спорів у порядку підлеглості; адміністративно-юрисдикційш з використанням судових процедур (ця група норм виділяється прихильниками такої точки зору за аналогією з цивільним та кримінальїшм процесуальним правом - виділено авт.);
функціонально-процесуальні, присвячені порядку діяльності у якій-небудь сфері (які регламентують позитивні сторони повсякденної діяльності управління - виділено авт.);
регламентарні, які вводять організаційні регламенти, розпорядки, правила 8
.
3. За формою припису (деякі автори називають цей критерій інакше - за юридичним змістом, за формою виразу 9
) виділяються такі види норм:
Н.В. Александрова
91
• зобов'язуваний (приписні), тобто які містять юридичну вказівку
діяти у передбачених нормою умовах відповідіяим чином;
• заборонні (категоричні, імперативні), тобто які містять заборо-
ну на вчинення тих чи інших ,цій за умов, що визначаються даною нормою. Заборони мо;«уть мати або загальний, або спеціальний характер;
• уповноважувальні (дозволяючі, дозвільні, диспозитивні), тобто
які передбачають можливість адресату діяти у рамках вимог даної норми за своїм розсудом, але з обов'язковим дотриманням правового режиму, нею встановленого. Таким чином, дозвіл дає можливість вибору того чи іншого варіанта дії, але у межах певного правового режиму, який створюється даною нормою;
• стимулювальні (заохочувальні), тобто які забезпечують відповідну поведінку за допомогою відповідних засобів матеріального або морального впливу на учасників ре;гульованих управлінських відносин;
• рекомендаційні, тобто які дають можливість пошуків найбільш
доцільних варіантів вирішення певних защаяь.
Особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, які містяться у цих нормах, не мають юридично-обов'язкового характеру. Такі норми не містять у собі прямо виражених приписів.
Стосовно реалізації норм адміністративного права в адміністративно-правовій теорії виділяють її чотири форми: використання, виконання, дотримання, застосування. Іноді виділяють тільки два "способи" - застосування і виконання, а використання і додержання розглядаються як форми виконання 10
.
Вважається, що використання - це така форма реалізації, яка полягає в добровільному здійсненні суб'єктами права правомірних дій, пов'язаних із здійсненням суб'єктивних прав у сфері державного управління.
Виконання полягає в активних діях, відносинам суб'єктів, але здійснюється незалежно (а іноді і всупереч) від їхнього власного бажання.
Реалізація норму формі дотримання полягає у пасивній поведінці суб'єктів (теж незалежно від бажання цих суб'єктів).
Застосування норми відокремлюється від інших форм реалізації норм, оскільки вважається, що застосування являє собою одну з правових форм виконавчої, управлінсьюї діяльності. Оскільки застосування норм адміністративного права має державний характер, то суб'єктами застосування можуть бути тільки уповноважені органи та
92 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4
посадові особи, наділені правозастосовчою компетенцією. Головне завдання застосування адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її приписів щодо суб'єктів управлінських відносин залежно від характеру життєвої ситуації.
Держава доручає уповноваженому органові право оцінки ситуацій і порівняння її з умовами, передбаченими в гіпотезі норми, а при їх збігові - довести до суб'єкта, який перебуває в сфері державного управління, припис щодо його оптимально-обов'язкової поведінки в конкретній життєвій ситуації за допомогою встановлення (зміни, скасування) його прав чи обов'язків. Цим приписом є акт застосування1
1
.
Основними вимогами правильного застосування норм адміністративного права є законність, обгрунтованість, опти-мальність, доцільність, наукова організація правозастосовної діяльності.
Адміністративно-правові норми мають певні межі дії
у часі та просторі.
У часі адміністративно-правові норми, як правило, не обмежені певними строками дії. Це означає, що вони діють до їх офіційної зміни або скасування. Дія норм адміністративного права розрахована на невизначений час, але можуть передбачатися часові умови їхніх дій, наприклад на період дії надзвичайного стану на визначеній території (тобто на визначений строк).
Загальним правилом є те, що адміністрагавно-правові норми набирають чинності з часу їх доведення до відома виконавців. В окремих випадках вони набирають чинності в строк, визначений у нормативному акті. Нормативний акт зворотної сили не має, а винятки застережені в самому акті.
Питання про дію адміністративно-правової норми в часі має велике практичне значення, тому не дивно, що воно є предметом дослідження окремих науковців 12
. Від його правильного вирішення найчастіше залежить, який саме законодавчий або нормативний акт -новий чи старий - застосовуватиметься до конкретних відносин, які імперативні приписи здійснюватимуться.
Питання про набрання адміністративно-правовою нормою чинності вирішують дві обставини: дата набрання нормою юридичної чинності; межі дії норми при набуванні сили.
Дія адміністративно-правових норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. Деякі норми можуть діяти у міжтериторіальному масштабі, також територією дії норм можуть бути окремі економічні зони.
Іноді адміністративно -правові норми діють на території декількох держав відповідно до двосторонніх або багатосторонніх
Н.В. Александроеа
93
угод. Можливий "вихід" таких норм за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном. У межах України адміністративно-правові норми поширюються також на іноземців.
Дія адміністративно-правових норм у просторі пов'язана також із статусом органу, який видав акт. Виходячи з цього, розрізняють норми, які діють на всій території України або в регіонах, норми загального і галузевого характеру, норми й акти локального (внутрішньоор-гагізаційного) характеру.
Поряд із адміністративно-правовими нормами певне регулююче значення щодо управлінських відносин має використання окремих договірних форм, що застосовуються суб'єктами публічно-владних повноважень. З огляду на це заслуговує на окрему увагу розгляд такого специфічного правового явища, як адміністративний договір, чому присвячена наступна глава.
Література
(до гл. 4)
1. Державне
управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.166.
2. Колпаков В.К.
Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.-С.63.
3. Див., напр.: Державне
управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999; Калпаков В.К.
Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.
4. Див., напр.: Державне
управління в Україні: Навчальний посібник/ За заг. ред. В.Б. Авер'янова. -
К., 1999.
5. Державне
управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.170.
6. Тихомиров Ю.А.
Курс административного права й процесса. - М., 1998.-С.127.
7. Див. про це докладніше: Горьова С.Л.
Норми адміністративного права (питання теорії). - К., 2000; Коваль Л.В.
Адміністративне право України. - К., 1994.
8. Тихомиров Ю.А.
Курс административного права й процесса. - М., 1998.-С.127.
9. Адміністративне
право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. -X., 2000. - С.32; ОвсянкоД.М.
Административное право. - М., 2000. - С. 19.
10. Калпаков В.К.
Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.-С.68.
11. Див. про це докладніше: Державне
управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.171.
12. Див., напр.: БахрахД.Н.
Административное право. - М., 1993. - С. 13; Горьова С.Л.
Норми адміністративного права (питання теорії). - К., 2000. -С.12.
94 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
Глава 5.
^адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин
Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністратЕвних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки.
На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчої влади суперечать призначенню управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність тощо. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин у змісті державного управління відбуваються пе;вні зміни. Одна з таких змін стосується можливого використання договірного регулювання адміністративних правовідносин.
Поняття "договір" у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито і у чинному адміністративному законодавстві України. У частині п'ятій ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" прямо сказано, що "для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори,
створювати спільні органи та організації" (виділено авт.).
Стаття 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень "інших органів'', крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня: і повноважень органів місцевого самоврядування.
Отже, договірні форми діяльності органів державного управління сьогодні пов'язуються не лише '! їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням.
Як відомо, договір - це згода двох чи більше суб'єктів права про встановлення, зміну або припинення суб'єктивних прав і обов'язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права.
Договірні відносини виконавчих органів між собою та з іншими суб'єктами адміністративного права суттєво відрізняються від договірних відносин приватно-правового характеру (між громадянами). Учасники цивільно-правових угод є рівноправними, тоді як в управлінських відносинах завжди присутнє підпорядкування. Проте окремі ознаки угод іноді властиві "вертикальним" відносинам. Без на-
Ю.П. Битяк
95
дання їм у таких випадках письмової форми (укладання договору) досягти мети державного управління неможливо,
О Розвиток поглядів щодо визнання адміністративних договорів.
Нагадаємо, що існування адміністративних договорів визнано у науці адміністративного права ще на початку XX століття. Так, А.І. Єлістратов у 1917 р. писав: "Нині можливість адміністративних актів договірного характеру взагалі не заперечується. Центр ваги розбіжностей переноситься на питання про те, в якій :vnpi понягтя договір може знайти своє застосування в адміністративному праві... Можливість публічно-правових договорів між різними установами і між громадянами, звичайно, так чи інакше признається. Приклади таких договорів: угоди лікарняних кас із
міськими і земськими громадськими управліннями про забезпечення учасникам кас лікарняного лікування, договір про найом фабричних робітників, оскільки він нормується адміністративним правом і т.п." 1
У 1922 р. згаданий автор розрізняв, поряд з односторонніми, і багатосторонні (договірні) адміністративні акти, присвячуючи останнім цілий параграф у своїй праці "Нариси адміністративного права" (§ 15. Договірні засади в адміністративному праві)2
.
Пізніше В.Л. Кобалевський, визначаючи публічно-правові договори, відносив їх до індивідуальних адміністративних актів. При цьому він писав: "їх (публічно-правові договори) не слід змішувати з такими відносинами, у яких волевиявлення іншої сторони є лише умовою дійсності адміністративного розпорядження, тобто одностороннього адміністративного акта. Такі акти отримали у .Іітературі назву "актів умов", actes conditions. Прикладами їх є акти призначення особи на посаду, необхідною умовою чинності яких є. зазвичай, виявлення згоди призначуваної особи тощо" 3
.
У 60-ті роки минулого століття проблеми адміністративного договору досліджували Ц.А. Ямпольська і В.І. Новоселов4
. У подальшому ця тема знаходить відображення у працях В.А. Юсупова, В.Д Рудашевського, Б.М. Лазарєва та деяких інших учених.
Отже, поняття адміністративною договору не є цілком новим у науці адміністративного права. Однак, на жаль, його місце і природа дотепер залишаються не до кінця з'ясованими.
Найбільш яскраве підтвердження цього знаходимо у російському підручнику з адміністративного права, який вийшов у 1997 р. (А.П. Альохін, А.А. Кармолицький, Ю.М. Козлов). Зокрема, на думку Ю.М. Козлова, "немає достатньо підстав вважати такі угоди реальною правовою формою реалізації виконавчої влади. Найбільш виразно вони виступають у ролі юридичних фактів особливого роду, що зумовлюють виникнення адміністративно-правових відносин"5
.
96 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
П Сучасні підходи до проблеми адміністративних договорів.
На сьогодні сформовано три основних підходи до означеної проблеми.
1. По-перше, договір розглядається як індивідуально-правовий акт, який не є джерелом права 6
.
Однак сучасний досвід свідчить про деякі випадки нормативності договорів у сфері виконавчої влади. Так, 8 червня 1995 р. Верховна Рада України і Президент України (на той час глава виконавчої влади) уклали Конституційний договір про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування, який мав найвищу юридичну силу (законодавство України було чинним лише в тій частині, що йому не суперечило) і діяв до прийняття Конституції України 1996 року 7
. Розділ другий цього договору визначав повноваження Верховної Ради України, розділ третій - Президента України, розділ четвертий - Кабінету Міністрів України. Правовий статус місцевих державних адміністрацій визначався у ст. 46 Конституційного договору.
Інший приклад: у діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади існує практика укладання договорів з об'єднаннями профспілок, підприємців і промисловців.
Зокрема, 6 вересня 1999 р. між урядом і Конфедерацією роботодавців України та профспілковими об'єднаннями України було укладено Генеральну угоду на 1999-2000 pp. 8
У розділі "Загальні положення" встановлено, що Угода поширюється на всіх суб'єктів незалежно від форми власності і господарювання, що свідчить про її нормативний характер. Мета прийняття Генеральної угоди - регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин та забезпечення конституційних прав і гарантій працівників і власників. Вона визначена як акт соціального партнерства, спрямований на досягнення злагоди у суспільстві.
Сторони об'єднали свої зусилля у таких напрямах: формування регулятивно-податкової політики щодо діяльності суб'єктів господарювання, яка б забезпечувала стабілізацію та розширення відтворення вітчизняного виробництва; сприяння прийняттю Податкового кодексу України, в якому б передбачалося зниження податкового навантаження на товаровиробників; вжиття заходів щодо прийняття Верховною Радою України нормативно-правових актів, спрямованих на зменшення ставки рефінансування Національним банком України; сприяння прийняттю: Закону України про державну підтримку малого підприємництва; Програми структурної перебудови економіки України на період 1999-2005 pp.; вжиття заходів до збалансування попи-
Ю.П. Битяк
97
ту
та пропозиції робочої сили, підвищення ефективності використання наявних робочих місць та створешш системи нових робочих місць, збільшення мінімального розміру допомоги з безробіття та інших.
Наведене свідчить про те, що адміністративні договори можуть містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки, які охороняються державою, тобто можуть мати нормативний характер.
2. По-друге, в юридичній науці існують думки, що кожен договір містить у собі норми права особливого виду - локаїьні норми або мікронорми, тому всі види договорів є джерелами прива 9
.
Найбільш послідовно цей підхід відстоює Т.В. Кашаніна, яка вважає, що "у процесі укладання угод утворюються норми, але норми індивідуальні, тобто такі, які стосуються певних і точно визначених суб'єктів і розраховані на них" 10
. Вона вказує на три рівні нормативності: а) загальнодержавний (на рівні держави); б) локальний (на рівні колективних суб'єктів права); в) індивідуальний (на рівні індивідів).
На наш погляд, засади теорії прана не дають підстав визнати нормативним, наприклад, договір між громадянином і Державною службою охорони МВС про охорону його майна або контракт про прийом на державну службу. Вважаємо, що договори у сфері виконавчої влади можуть мати і індивідуальний характер, тобто можуть не містити норм права.
3. По-третє, найбільш виваженою вбачається позиція, яка допускає існування нормативних договорів поряд з індивідуальними п
.
Як зазначає російський дослідник А.В. Дьомін, "ідея виділення договорів нормативного характеру в наш час набуває подальшого розвитку, отримує нових прихильників". Зазначена обставина пов'язана з відродженням і закріпленням позицій "школи природного права" 12
. Далі він стверджує, що "адміністративні договори наіічастіше мають нормативний характер, пояснюючи це їхньою публічно-правовою природою і функціональним призначенням".
Серед ознак нормативного договору А.В. Дьомін називає такі: по-перше, їхньою правовою базою є Конституція і чинне законодавство. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство; по-друге, в нормативному договорі однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більше місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вища юридична силаї договору; по-третє, нормативні договори укладаються в публічних інтересах, їхня цільова направленість - це досягнення загального блага; по-четверте, нормативні договори містять правила поведінки не Ігільки і не стільки безпосередніх учасників договору, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Нормативний договір, таким чином, не обмежується дією у
98 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження; по-п'яте, чисельність і невизначеність адресатів договірних норм; по-шосте, договірні норми завжди розраховані на тривалу дію і неодноразове застосування; по-сьоме, існує сувора формальна процедура укладання нормативних договорів і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з і'х виконанням (Конституційний Суд, конституційні (уставні) суди суб'єктів федерації або спеціальні узгоджувальні процедури); по-восьме, неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов. Форс-мажорні норми тут не застосовуються; по-дев'яте, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких є комерційною таємницею, для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.
Загалом можна констатувати, що встановлені вище ознаки є типовими для нормативних договорів, які укладають органи виконавчої влади.
Нормативно-обов'язковий характер адміністративно-правових договорів відзначає і Д.М. Бахрах. Він вказує, що є всі підстави вважати їх, поряд з адміністративними (односторонніми) актами, правовими актами виконавчої влади13
. І це узгоджується з широким розумінням правових актів, що існувало у російській науці адміністративного права (А.І. Єлістратов). На наш погляд, така позиція є виваженою.
Таким чином, адміністративний договір
- це правовий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (або більше) суб'єктами адміністративного права, один із яких обов'язково є органом виконавчої влади, може містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретнії правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер). Нормативні адміністративні договори є джерелами адміністративного права (у значенні зовнішньої форми права). Адміністративні договори можуть укладатися й органами місцевого самоврядування.
О Правотворче значення адміністративних договорів.
Чимало вчених вказують на нравотворче значення адміністративного договору. Ще Н.Г. Александров відзначав наявність у реальному житті особливої категорії договорів, завдяки яким утворюються юридичні норми. На його думку, договір є джерелом права в тому разі, коли він зумовлює виникнення юридичної норми або групи юридичних норм силою, що створює право 14
.
Ю.М. Козлов з цього приводу пише: "Адміністративні договори передують власне юридично-владшй управлінській діяльності. У разі їх укладання вони потребують владного волевиявлення компетентно-
Ю-П. Битяк
99
го органу виконавчої влади, а потім відповідного оформлення - прийняття нормативно-правового акта" 15
.
Нормативні адміністративні договори є підставою для прийняття актів управління. Так, наприклад, з метою виконання рішення Ради регіонів при Президентові України від 11 лютого 1999 р. з питань соціально-економічної і суспільно-політичної ситуації в Україні голова Харківської обласної державної адміністрації видав 26 квітня 1999 р. розпорядження, яким були затверджені заходи з поглиблення координації зусиль і активізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування16
.
Указом Президента України Рада регіонів ліквідована і створена Національна рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування, яка є
консульта-тивно-дорадчим органом при Президентові України17
. Основними завданнями Національної ради є розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення, розроблення і внесення пропозицій щодо: стратегії забезпечення сталого розвитку та вдосконалення державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування, раціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики; основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів; розвитку ресурсного, економічного і науково-технічного потенціалу; проектів актів законодавства, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково-технічного, культурного розвитку України; забезпечення дотримання органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються розвитку регіонів і місцевого самоврядування, та низка інших питань.
Таким чином, слід визнати, що адміністрагивні договори є джерелами адміністративного права у правотворчому значенні, тобто підставами для прийняття правових актів управління.
При дослідженні договірних відносин між суб'єктами публічної влади дехто відзначає їх регіональний рівень. Наприклад, вказується, ЩО "органи представницької і виконавчої влади Автономної Республіки Крим, областей України, міст Києва і Севастополя, органи державної влади районної ланки, а також адміністрації селищних і сільських рад... - безпосередні учасники договірних відносин між собою по горизонталі і вертикалі управлінської системи" 18
.
Водночас договори у сфері виконавчої влади в Україні можуть укладати й "вищі" органи держави (приклади наведені вище).
100 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
До того ж, адміністративні договори можуть мати і міжнародний характер. Так, 19 липня 2000 р. Рада керівників прикордонних областей Республіки Білорусь, Російської Федерації та України прийняла рішення щодо організації роботи з підготовки і реалізації програм міжрегіонального та прикордонного співробітництва трьох країн. На виконання цього договору голова Харківської обласної державної адміністрації 23 грудня 2000 р. видав розпорядження "Про підготовчу роботу щодо створення консорціуму "Фінансово-промисловий союз прикордонних регіонів" І9
.
Таким чином, розгляд проблеми адміністративних договорів у контексті джерел права є досить важливим у теоретичному і практичному аспектах, потребує подальшого визначення особливостей цієї правової форми регулювання управлінських відносин, її наукового обгрунтування.
G
Відповідальність сторін адміністративного договору.
Одним із невиріпіених є також питання юридичної відповідальності сторін адміністративного договзру за невиконання зобов'язань, передбачених договором.
Це пов'язано з можливим застосуванням до учасників адміністративного договору заходів адміністративної відповідальності, в тому числі притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб та такого особливого суб'єкта, як орган виконавчої влади (чи орган місцевого самоврядування), котрий сам наділений державно-владними повноваженнями. На необхідність аналізу та наукової розробки правових засад та підстав відповідальності вказаних суб'єктів в умовах ринкової економіки в спеціальній літературі вже зверталась увага20
.
Слід зазначити, що суб'єктами правопорушень у межах адміністративного договору може бути значне коло не лише юридичних, а й фізичних осіб, що пов'язано з широкою сферою державно-уп-равлінських відносин.
Стаття 38 Конституції Ук])аїни закріплює право громадян на участь у державному управлінні;, яке вони можуть використовувати і у договірній фермі з органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, наприклад при наданні ними послуг громадянам.
З приводу відповідальності юридичних осіб - учасників адміністративного договору, як і стосовно адміністративної відповідальності юридичних осіб взагалі, залишається дискусійним питання щодо суб'єктивної сторони проілупку. Слід враховувати і те, що невиконання юридичною особою своїх зобов'язань по адміністративному договору може бути результатом настання незалежних від неї
Ю.П. Битяк
101
обставин. Тому при визначенні відповідальності юридичної особи за договором доцільно закріпити принцип її настання пише за умови невиконання юридичною особою необхідних або передбачених законодавством дій згідно з умовами договору (своїми зобов'язаннями).
Необхідність врахування вини юридичної особи чи обставин, які свідчать про її відсутність, не викликає сумнівів. Важливо, щоб міра відповідальності співвідносилась з тим, чи використала юридична особа надані їй права та свої можливості для ліквідації причин, що перешкоджають виконанню умов договору (причин правопорушення).
Відомо, що зміст договору становлять зобов'язання сторін (договірні зобов'язання) та умови договору, якими сторони визначають порядок своїх дій, їх здійснення, контроль за виконанням тощо. Як правило, умови договору визначаються сторонами, крім випадків, коли такі умови передбачені законом чи іншим нормативно-правовим актом, чинним на момент його підписання.
Оскільки договори укладаються на певний строк, навіть значний, то може виникнути ситуація, коли закон, що був покладений в основу договору, припинив свою дію або був змінений, через що відповідно змінились і суттєві умови договору, а договір діє. Якщо новим законом встановлюються інші зобов'язання учасників договору, ніж ті, що існували на момент його укладення, то виникне питання - мають діяти нові умови, передбачені законом, чи ті, які передбачались законодавством на момент укладення договору та ним закріплені. Автономність договору дає можливість твердити про вирішення питання на користь положень договору до моменту його виконання або зміни за домовленістю сторін відповідно до приписів нового закону.
Усі суттєві умови, як і юридична сила договоі>у, основані на єдності суб'єктивних та об'єктивних факторів - волі і волевиявленні сторін договору, які означають відповідність внутрішнього наміру сторін і їх зовнішніх дій з реалізації мети договору. Тому доцільно розглядати вину юридичних осіб у зв'язку з порушенням суттєвих умов договору, що й буде підставою для притягнення їх до адміністративної відповідальності.
До найважливіших елементів відносин адміністративної відповідальності належать адміністративні стягнення, що вживаються до правопорушника. З урахуванням вішючення юридичних осіб в число суб'єктів адміністративної відповідальності виникає необхідність У перегляді існуючої системи адміністративних стягнень, визначенні тих їх видів, які можуть застосовуватись до юридичних осіб, що не виконують зобов'язання по договору.
J02_____________ РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
Подальшого теоретичного обгрунтування та законодавчого врегулювання потребують і інші питання, що виникають при застосуванні договірної форми регулювання управлінських відносин.
Література (до гл. 5)
1. Елистратов А.И.
Основньїе начала административного права. - М., 1917.-С. 11.
2. Елистратов А.И.
Очерк административного права. - М.: Гос. изда-тельство, 1922. - С. 93-95.
3. КобалевскийВ.
Советское административное право. -Харьков: Изд-во Наркомюста УССР, 1929. - С. 166.
4. Ямпопьская Ц.А.
О теории административного договора // Советское государство й право. - 1966. - № 10; Ноеоселов В.Й.
К вопросу об админист-ративньїх договорах // Правоведение. - 1969. - № 3.
5. Апехин А.П., Кармалицкий А.А., Козлов Ю.М.
Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Зерцало, 1997. - С. 262.
6. Петров Г.И.
Советское административное право. Часть общая. - JI, 1970. - С. 57.
7. Відомості
Верховної Ради України. - 1995. - № 18. - Ст. 133.
8. Урядовий
кур'єр. - 1999. -№ 171. - 14 вересня. - С. 9.
9. Курашвили Б.П.
О понятий административного договора // Договор-ние формьі управлення: постановка проблеми й пути ее решения: Сб. науч. тр. -М., 1981.-С. 53.
10. Кашанина Т.В.,
Предпринимательство: правовне основи. - М., 1994.-С. 109.
Й. Алексеев С.С.
Государство й право. - М., 1994. - С. 84-85.
12. Демин А.В.
Нормативний договор как источншс административного права // Государство й право. - 1998. -№ 2. - С. 15-21.
13. БахрахД.Н.
Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во "БЕК", 1996. -
С. 184.
14. Александров Н.Г.
К вопросу о роли договора в правовом регулирова-нии общественньїх отношений // Ученьїе записки ВИЮН. - М., 1947. -С. 69-70.
15. Алехин А.П., Кармолщкий А.А., Козпов Ю.М.
Административное право Российской Федерации Учебник. - М.: Зерцало, 1997. - С. 262.
16. Офіційні
відомості (Газета Харківської обласної державної адміністрації). - 1999. - № 18. - С. 9.
17. Офіційний
вісник України. - 2000. - № 51. - Ст. 2193.
18. Нижник Н.Р.
Договори у сфері виконавчої влади // Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонування: 36. наук. пр. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Ч. 2. -
С 288.
19. Офіційні
відомості. -2001. -№ 1. - 11 січня. -С. 8.
20. Авер 'янов В.Б.
Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. - 2000. - № 7. - С. 6-8; Стефанюк
B
.
C
.,
Го-лосніченко І.П., Михєєнко
P
.
M
.
Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право України. - 1999. - № 1. - С. 6-9.
О.О. Крестьянінов
103
Глава 6.
Адміністративно-правові режими: їх призначення, зміст і види
Слово "режим" (фр. regime, лат. regimen - управління) може вживатися в різних значеннях, наприклад, державний лад, спосіб правління; точно встановлений розпорядок чого-небудь; умови діяльності, роботи, існування чого-небудь *. Але переважне значення має тлумачення поняття "режим" як системи правил, норм, заходів, необхідних для досягнення тієї чи іншої мети.
Відповідно, правовий режим найчастіше визначається як система норм права, яка регулює людську діяльність, відносини між людьми з приводу певних об'єктів 2
.
(~1 Теореї ико-правове визначення "правового режиму".
Поряд із наведеним розумінням змісту правового режиму в теорії права існують і інші точки зору щодо тлумачення цього терміна. Наприклад, С.С. Алексєєв правовий режим визначає як порядок регулювання, виражений у комплексі правових засобів, що характеризують поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, які створюють особливе спрямування регулювання 3
. Цієї само позиції дотримуються автори підручника з адміністративного права України4
.
Дехто під правовим режимом розуміє соціальний режим деякого об'єкта, закріплений правовими нормами і забезпечений сукупністю юридичних засобів5
. Мі. Матузов і А.В. Малько розглядають правовий режим як особливий порядок правового регулювання, який виражається у певному поєднанні юридичних засобів і створює бажаний соціальний стан та конкретний ступінь сприягливості або несприятливості для задоволення інтересів суб'єкта права 6
.1.С. Розанов пов'язує поняття правового режиму з регулюванням проблем, які стосуються сфери міжнародної та внутрішньодержавної безпеки. У цьому аспекті під правовим режимом він розуміє сукупність правових актів та організаційно-технічних заходів, що утворюють у відповідній сфері безпеки своєрідний комплексний юридико-організаційний інститут 7
.
Специфіка конкретного правового режиму визначається низкою елементів, які, у свою чергу, можна покласти в основу класифікації режимів. Передусім, вони поділяються за об'єктом спрямування дії режимних" норм, тобто безпосередньо пов'язані з об'єктом відносин, які регулюються, з об'єктами людської діяльності. У цьому плані можна вирізнити правові режими власності, земель, майна, наркотичних засобів, культурних цінностей тощо. Саме цей елемент у змісті правового режиму характеризується певною стабільністю, тривалістю і "пояснює значення правових режимів у правовій дійсності: вони да-
104 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
ють змогу бачіїги глибокий соціальний зміст права і вирішувати соціальні завдання у безпосередньому зв'язку зі змістом відносин, що регулюються" 8
.
Більше топ), Д.М. Бахрах вішзує, що поняття правового режиму7
майже збігається з поняттям системи права, якщо вона розглядається з точки зору відносин громадян, організацій у зв'язку з певними об'єктами9
.
Будь-який правовий режим передбачає комплекс правових (юри-дико-організаційних) засобів, за допомогою яких і здійснюється безпосереднє правове регулювання суспільних відносин. Залежно від комплексу цих :исобів, що використовуються в конкретному випадку, можна говорити про "жорсткі" або "пільгові" правові режими, оскільки "кожний правовий режим ... виражає ступінь жорсткості юридичного реіулювання, наявність відомих обмежень або пільг, допустимий рівень активності суб'єктів, межі їхньої правової самостійності" 10
. У зв'язку з цим важливо правильно (оптимально) здійснити вибірі правових засобів, правових компонентів відповідно до специфіки суспільних відносин, що регулюються.
Важливим елементом, що характеризує зміст правового режиму, також є й те, який із засобів правового регулювання використовується в даній сфері су спільних відносин: заборона, дозвіл чи позитивне зобов'язання. Виходячи з цього, можна вирізнити правові режими зобов'язуючого, загальнодозволяючого або дозвільного профілю. Потрібно зауважити, що такий поділ є умовним, оскільки практично кожен правовий режим містить елементи всіх засобів правового регулювання. Але один із засобів має переважне значення і визначає всю специфіку правового регулювання в даній сфері суспільних відносин.
Останнім часом у літературі з'явилася спроба вивести понятійну "формулу" правового режиму и
Вона грунтується на загальновизнаному поділі пріавових режимів на загальнодозволяючі і дозвільні. Причому обидва види характеризуються наявністю в них усіх засобів правового регулювання - зобов'язань, дозволів і заборон. Це положення й дало змогу визначити формулу регулювання правового режиму як сукупність, взаємодію та співвідношення засобів правового регулювання. На наш погляд, у літературі справедливо зазначено, що правовий режим впливає в загайному плані на зміст правовідносин шляхом певного поєднання дозволів, заборон і зобов'язань. А режим, який створюється державою в певній сфері регулювання і діє на всій території держіви, визначається як загальний правовий (на наш погляд, краще було б назвати "загальнодержавний"), що охоплює як за-гальнодозволяючий, так і дозвільний режими. Встановлений законодавцем правовий режим, відмінний від загальнодержавного (стосовно
О.О. Крестьянінов
105
того самого об'єкта правового регулювання), слід вкіжати спеціальним правовим режимом. Причому він може бути як преференційним (пільговим), коли режимні правила є більш диспозитивними щодо загальнодержавного режиму, так і обмежувальним (дискримінаційним), коли режим має переважно імперативний характер.
Для галузі адміністративного права характерна наявність правових режимів, які належать до сфери державного управління, тобто до тієї сфери, де відносини між державними органами, підприємствами, установами й організаціями різних форм власності, об'єднаннями громадян та громадянами регулюються здебільшого адміністративно-правовими нормами. Специфіка цих режимів проявля:ється в особливому порядку виникнення і формушння змісту прав та обов'язків учасників адміністративно-правових відносин і їх здійснення, у наявності відповідних санкцій, в особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів і загальних положень, що поширюються на дану сукупність правових норм 12
.
О Поняття адміністративно-иравового режиму.
Розробкою проблеми адміністративно-правових режимів останнім часом займалися чимало вчених-адміністративістів. Один із традиційних підходів до розуміння суті цієї проблеми викладено Д.М. Бахрахом. Під адміністративно-правовим режимом учений має на увазі певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, опосередковане централізованим порядком, імперативним засобом юридичного впливу, який виявляється в тому, що суб'єкти правовідносин займають юридичне не рівні позиції 13
. Такої точки зору дотримуються й автори підручника з адміністративного права за редакцією Ю.П. Битяка14
.
Однак вона не повною мірою поділяється іншими вченими. Наприклад, Ю.О. Тихомиров, характеризуючи такий підхід як "статичний", вказує, що "тут не виявляється специфіка адміністративно-правових режимів, оскільки вони немовби зливаються в загальне русло регулювання" 15
. На його думку, ці режими становлять окремий вид регулювання, у рамках якого створюється й використовується певна комбінація юридичних, організаційних та інших засобів для забезпечення того чи іншого державного стану. Більше того, розглядувані режими характеризуються особливим порядком діяльності суб'єктів права в різних сферах державного життя, спрямованих на суворо цільову і функціональну діяльність цих суб'єктів на тих ділянках, де потрібні додаткові засоби для підтримання необхідного державного стану.
Колектив авторів підручника з адміністративного права за редакцією Ю.М. Козлова та Л.Л. Попова також вважає, що адмішстра-
106 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
тивно-правові режими складаються з комплексу державно-управлінських та адміністративно-правових заходів, що істотно відрізняються від тих, які застосовуються органами державної влади в нормальних (звичайних) умовах функціонування. З їхньої точки зору, адміністративно-правові режими являють собою заснований на нормах адміністративного права особливий порядок функціонування його суб'єктів, спрямований на подолання негативних явищ у відповідній сфері державного управління16
.
І.С. Розанов характеризує адміністративно-правовий режим як установлену в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян та юридичних осіб, як порядок реалізації ними своїх прав у певних умовах (ситуаціях) забезпечення і підтримання суверенітету й оборони держави, інтересів безпеки й охорони громадського порядку спеціально створеними для цієї мети службами державного управління17
.
О.П. Альохін, О.О. Кармолицький і Ю.М. Козлов відзначають необхідність здійснення управління в особливих умовах, до яких відносять надзвичайні ситуації природного й технологічного характеру, надзвичайний стан, воєнний стан, а також інші обставини, які зумовлюють порушення нормальних умов життя і необхідність формування управління, пристосованого для їх усунення 18
.
Незважаючи на відмінності у розумінні суті адміністративно-правових режимів, погляди більшості вчених сходяться в тому, що їх застосування пов'язано із; специфічними умовами (ситуаціями) в державній діяльності й суспільному житті, чим підкреслюють їх особливий характер. Істотно відрізняються, як уже було зазначено раніше, і самі адміністративно-правові заходи, які використовують для регулювання вказаних особливих ситуацій. Тому адміністративно-правові режими відображають правовий статус суб'єктів адміністративного права і впливають на його зміст.
Так, зростає обсяг адміністративно-правового регулювання, поширюється сфера управлінського впливу органів виконавчої влади, що, у свою чергу, певною мірою звужує правовий статус громадян, обмежує обсяг їх особистих прав і свобод. Необхідно також підкреслити, що конституційні права та свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, окрім випадків, прямо передбачених Конституцією України (ст. 64). На це вказує і ст. 20 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" 19
. А самі норми, що регламентують порядок введення і дію адміністративно-правових режимів, повинні встановлюватися тільки законами України.
І.С. Розанов так характеризує цю ситуацію: "Правові режими в силу їх ретельного і в низці випадків суворо обов'язкового характеру
О.О. Крестьянінов
107
є певним вторгненням у сферу особистих прав громадян, тобто винятком із загальної схеми і структури чинних правових систем. Однак і'х наявність виправдовується необхідністю досягнення вищої мети - загальної безпеки. У силу цих обставин правові режими можуть бути встановлені тільки законом держави" 20
. Невипадково правові основи введення режимів надзвичайного і воєнного стану закріплені в Конституції України (статті 64, 85 п. 31; 106 пункти 20, 21), а детальна регламентація здійснена у спеціальних законах.
G
Елементи змісту адміністративно-правових режимів.
Зміст кожного адміністративно-правового режиму як певної сукупності адміністративно-правових засобів складається з низки елементів.
На наш погляд, передусім слід вирізнити такий елемент, як мета встановлення відповідного адміністративно-правового режиму. Єдиною метою для всіх таких режимів є забезпечення загальної безпеки. Для режиму таємності вона виражається в охороні відомостей, що становлять державну таємницю; для режиму воєнного стану - у створенні умов для здійснення органами державної влади, військовим командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями наданих їм повноважень у випадку збройної агресії або загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, чи її територіальній цілісності; для митного режиму - у регулюванні порядку переміщення через державний кордон товарів, транспортних засобів та інших предметів.
Метод правового регулювання також можна віднести до елементів адміністративно-правових режимів. Цей характерний для адміністративного права адміністративно-правовий метод регулювання ґрунтується на засадах влади й підкорення, імперативному типі регулювання і виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин.
Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-правового режиму, є встановлена в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових осіб і реалізація ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), тобто режимні правила. Чітка правова регламентація порядку соціальної діяльності в режимних сферах є важливою гарантією законності при введенні того чи іншого адміністративно-правового режиму. Прикладом норм, які встановлюють такі правила, є статті 16-18 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" 21
.
Характерно, що перелік спеціальних заходів у Законі є вичерпним і цільовим залежно від тих конкретних життєвих обставин, що стали підставою для введення режиму надзвичайного стану або будь-
108 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
якого іншого. Це виключає розширене тлумачення і відомче свавілля при застосуванні таких режимів. Слушно зазначено, що "детально розроблена за всіма юридичними параметрами, підставами і процедурами система адміністративио-правових режимів якнайкраще відповідає сучасним вимогам ліїсвідації свавілля, розсуду й волюнтаризму в царині загальних засобів забезпечення державної і суспільної безпеки. У зв'язку з цим адмінісгративно-правові режими набувають у нинішній час ролі вихідного гаранта законності у сфері їх застосування, бо в кожному з них все Єіільшого значення набувають норми, які передбачають не тільки порядок реалізації прав громадян у певній охоронюваній царині, а й норми, що містять гарантії прав осіб, які потрапили у сферу цієї діяльносгі" 22
.
До наступного елемента можна віднести спеціальні служби державного управління, на які покладено завдання здійснення мети адміністративно-правового режиму. Наприклад, безпосередньо стежити за переміщенням товарів та інших предметів відповідно до заявлених митних режимів покликані митні органи, що випливає зі змісту статей 1, 9 Митного кодексу України 23
. Забезпечення недоторканності державного кордону України на суходолі, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також охорона її виключної (морської) економічної зони є головним завданням Приюрдонних військ України (ст. 1 Закону "Про Прикордонні війська України" 24
). Однак завдання щодо здійснення контролю за додержанням режимних правил стосовно кожного правового режиму, як правило, покладається не на один, а на низку державних органів, які діють взаємопов'язано. Так, згідно зі ст. 8 Закону Укріаїни "Про правовий режим воєнного стану" в умовах воєнного стану Президент України, Верховна Рада України, органи державної влади, військове командування та його представники, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й оркінізації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією і законами України, і забезпечують виконання заходів, передбачених цим Заюном.
Стосовно конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені відповідними повноваженнями, які складаються в загальному обсязі з права здійснювати контроль за додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері. І тут дуже важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи, кореспондувалося обов'язками, певною відповідальністю за здійснювані ними дії. Стаття 25 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" встановлює, що особи, винні в порушенні вимог або невиконанні заходів правового режиму воєнного стану, притягаються до відповідаль-
О.О. Крестьянгнов
109
носгі згідно з Законом. Аналогічне положення міститься у ст. 29 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану". У даному випадку закон не конкретизує, хто може бути суб'єктом відповідальності, чим підкреслює, що режимні норми в однаковій мірі обов'язкові також для осіб, покликаних стежити за їх додержанням. У цьому зв'язку, на наш погляд, відповідальність за порушення режимних норм справедливо було б вирізнити як окремий елемент структури адміністративно-правових режимів, що водночас є засобом забезпечення дотримання відповідних режимних заходів. Залежно від характеру і ступеня суспільної небезпеки цих порушень відновідальність за них передбачається у кримінальному, адміністративному чи дисциплінарному порядку.
У контексті цієї проблеми цікавим є питання щодо застосування адмінісгративного розсуду з боку державних органів ''5
.
Не можливо (та й не потрібно) законодавцеві передбачити всі відносини державних органів і суспільних структур у нормативних актах. Тому законодавство України допускає можливість застосування вільного розсуду уповноваженими особами в передбачених законодавством випадках і межах. Навіть Конституція України допускає можливість обмеження закріплених нею прав і свобод громадян в умовах воєнного або надзвичайного стану (ст. 64). Але вона не вказує, які саме обмеження можуть бути встановлені в кожному випадку введення цих надзвичайних заходів, а тільки окреслює перелік конституційних прав та свобод, які не можуть бути обмежені за будь-яких підстав.
Вичерпний перелік режимних заходів наводиться у спеціальних законах України: "Про правовий режим надзвичайного стану" та "Про правовий режим воєнного стану". У межах цих режимних заходів законодавець дає право вибрати державному органу або уповноваженій посадовій особі (в даному випадку Президентові України) ті, які відповідатимуть нагальним потребам залежно від конкретної життєвої ситуації. Інакше кажучи, закон дає "можливість діяти на власний розсуд", що дозволяє швидко реагувати на зміни в повсякденному житті. Безумовно, що необхідним критерієм правомірності дій посадовців при застосуванні власного розсуду повинно бути виконання принципів доцільності й законносгі.
Безпосередньо пов'язаний із раніше зазначеними елементами і такий, як особливі адшністративно-правові засоби встановлення і форми виникнення прав та обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав тощо, до яких слід віднести акти, скарги, службову чи функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність тощо.
110 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
Важливим елементом є визначення просторово-часових меж дії адміністративно-правового режиму, тобто тієї території, на якій буде введено режим, і того терміну, протягом якого він буде діяти. Адміністративно-правовий режим може охоплювати як усю державу, так і який-небудь окремий регіон - район, область або територію Автономної Республіки Крим. Наприклад, прикордонний режим має регіональний характер: він встановлюється у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі. Режими надзвичайного і воєнного стану можуть бути встановлені як на всій території, так і в якомусь окремому регіоні. А режим таємності поширюється не тільки на всю територію України, а й за її межі. За терміном дії адміністративне-правовий режим може бути постійним (митний, прикордонний, паспортний режими) і введеним на якийсь певний термін (режими надзвичайного, воєнного, екологічного стану).
Розглянуті вище елементи дають можливість виділити в структурі адміністративно-правових режимів дві взаємопов'язані сторони -змістовну і формальну. Змістовна складається з мети і причин існування режиму, його організаційних, економічних елементів і пов'язаних із ними дій. Юридична сторона означає, хто, на який термін, на якій території встановлює режим, процедуру його введення, скасування, зміни, а також систему "режимних" обов'язків і прав 26
.
П
Види адміністративно-правових режимів.
Достатньо велика кількість адміністративно-правових режимів неодноразово спонукала вчених до їх класифікації за різними критеріями, що дозволяє розглянути адміністративно-правові режими з різних боків і глибше виявити їхню сутність.
Так, найпростішу класифікацію залежно від конкретних (особливих) умов, що зумовлюють необхідність формування спеціального управління, пристосованого для їх усунення, наводять автори, які виділяють правові режими при надзвичайних ситуаціях природного й технологічного характеру, надзвичайного стану, воєнного стану, та за інших обставин, які викликають порушення нормальних умов життя27
.
Д.М. Бахрах об'єднує їх єдиним поняттям - "надзвичайні режими". На його думку, це спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація. Екстремальна (надзвичайна) ситуація являє собою сукупність небезпечних для суспільства чинників, що створюють загрозу життєво важливим інтересам особи, суспільству чи державі, та таких, які вимагають для свого врегулювання шшого нормативного впливу, іншої керуючої підсистеми, аніж ті, що діють у звичайних умовах28
. Необхідно заува-
О.О. Крестьянінов
111
жити, що нинішнє законодавство України повною мірою охоплює всю сферу регулювання цих правовідносин, що позитивно позначається на формуванні й розвитку конституційного статусу громадян і юридичних осіб. Як уже раніше зазначалося, правові засади введення зазначених вище режимів, тобто підстави, порядок введення, термін дії та обсяг режимних правил, знайшли своє правове відображення в Конституції України та в спеціальних законах 29
.
Окремі автори наводять, поряд з іншими, класифікацію режимів за масштабом волі громадян та організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав 30
. За цією класифікацією вирізняють пільгові й обмежуючі режими. Перші надають громадянам та організаціям додаткові права і свободи (пільги) при здійсненні ними певних прав чи свобод, наприклад пільги учасникам бойових дій або постраждалим від Чорнобильської катастрофи. Інші, навпаки, запроваджують особливі правила використання громадянами й організаціями своїх прав і свобод або встановлюють заборону на їх здійснення. Це, наприклад, стосується ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, отримання громадянами права на придбання, носіння й використання газової та вогнепальної зброї тощо. Також цікавою, на наш погляд, є класифікація режимів за глибиною змін у конституційному статусі громадян та організацій. За нею розрізняють звичайні режими, які не змінюють конституційного статусу громадян та організацій, і надзвичайні, що істотно обмежують їхні права і свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод. До перших можна віднести митні та санітарний режими, до інших - правові режими надзвичайного та воєнного стану.
Своєрідною є класифікація залежно від критерію мети адміністративно-правових режимів, згідно з якою вирізняються декілька їх груп 31
.
• Перша охоплює адміністративно-правові режими для певних державних станів, до яких належать режими надзвичайного і воєнного стану, охорони державного кордону (прикордонний режим), митний режим, окремі види зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим прикордонної торгівлі й режим вільних економічних зон.
• Друга група об'єднує адміністративно-правові режими для гро-
мадян: дозвільний режим (придбання вогнепальної зброї тощо); процедури вирішення питань про громадянство; порядок в'їзду в країну й виїзду з неї громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства; паспортна система та режим прописки; реєстрація громадських об'єднань тощо.
112 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
• Третя група охоплює обліково-легалізуючі режими, що стосуються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації нормативних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна реєстрація суб'єктів підприємницької (господарської) діяльності; ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; реєстрація учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї самої групи режимів науковець також відносить такі види, як стандартизація і сертифікація.
• Четверта група об'єднує функціональні адміністративно-правові режими, покликані забезпечувати функції управління в різноманітних сферах діяльності - податковій, санітарній, екологічній тощо.
За ступенем належності до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни 32
виділяється група адміністративно-правових режимів, спрямованих на забезпечення інтересів державної безпеки країни. Це - режим захисту державної таємниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в'їзду в країну та виїзду з неї. Заходи цих режимів покликані усунути причини й перекрити канали відпливу секретних відомостей з охоронюваної сфери, забезпечити недоторканність і надійну охорону державного кордону, не пропустити на територію країни членів терористичних чи інших злочинних організацій.
Другу групу становлять режими, які передбачають як забезпечення безпеки держави, так і охорону громадського порядку. До них належать режим мешкання й пересування іноземців на території держави.
Третя група охоплює режими охорони громадського порядку та громадської безпеки. Це - режими, які стосуються дозвільної системи (порядок придбання, зберігання, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів; порядок відкриття та функціонування поліграфічних :шдприємств; пргівила придбання поліграфічного обладнання, шрифту), паспортної системи тощо.
У четвертій групі об'єднуються режими, що сприяють досягненню мети та завдань різноманітних галузей управління, - митний, санітарний режим тощо.
Останню групу
становлять комплексні режими, які охоплюють мету, притаманігу всім наведеним вище групам, але застосовуються за умов настання виняткових обставин (військова загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, масові безпорядки тощо). Такими режимами є правовий режим надзвичайного та воєнного станів.
Вважаємо, що адміністративно-правові режими покликані забез-
О.О. Крестьянінов
113
печити нормальні умови функціонування суспільства, держави практично в усіх сферах життя. Причому кожен із режимів виконує свою функцію, має свою сферу регулювання. Так, правовий режим воєнного стану повинен забезпечити функціонування державних органів, підприємств, установ та організацій у період збройної агресії; режим надзвичайного стану - нормалізацію обстановки й ліквідацію особливо тяжких надзвичайних ситуацій або відновлення правопорядку в разі спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу; режим таємності - охорону державної таємниці; режим охорони державного кордону - національну безпеку, недоторканність державного кордону, територіальну цілісність держави, а в загальному плані - політичний, економічний і державний суверенітет; митні режими - захист економічних кордонів держави.
Інакше кажучи, сукупність адміністративно-правових режимів становить загальну систему охорони життєдіяльності держави. Кожен з адміністративно-правових режимів, регулюючи певні суспільні відносини, існує окремо від інших, але тільки разом вони дають ефект суцільного захисту, змогу функціонувати державі як злагодженому механізмові. Ці режими можуть мати як постійний, так і тимчасовий характер, за територією своєї дії охоплювати всю державу або окремі її частини, за своїм змістом вносити як глибокі зміни у сферу правового статусу громадян та юридичних осіб, істотно відбиваючись на суспільних відносинах, так і мати поверховий характер, не викликаючи серйозних змін у суспільному житті.
Головна характерна риса, яка об'єднує горе лічені явища, - це те, що всі вони здійснюються тільки шляхом застосування адміністративно-правових засобів регулювання, а тому є адміністративно-правовими режимами і створюють суттєву специфіку всієї галузі адміністративного права України.
Література
(до гл. 6)
1. Бапьшой
знциклопедический словарь. -М.; СПб., 1998.- С. 1005; Сло-варь
иностраннмх слов. - М., 1983. - С. 423.
2. БахрахД.Н.
Административное право. - М., 2000. - С. 13.
3. Алексеев С.С.
Общие дозволения й общие запретн в советском праве.-М., 1989.-С. 185.
4. Адміністративне
право України / За ред. Ю.П. Битяка. - Харків, 2000.-С. 245.
5. ИсаковВ.Б.
Механизм правового регулирования й правовьіе режими // Проблеми теории государства й права. - М., 1987. - С. 258, 259.
6. Матузов Н.И., Малька А.В.
Правовьіе режими: вопросьі теории й практики // Правоведение. - 1996. - № 1. - С. 17, 18.
114
РОЗДІЛ II • ГЛАВА 6
7. Розанов И С.
Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. - 1996.
-№ 9. -С. 84.
8. Алексеев С.С.
Общие дозволения и общие запреты в советском праве. -С. 186.
9. БахрахД.Н.
Административное право. - С. 13.
10. Алексеев С.С.
Общие дозволения и общие запреты в советском праве. -С. 186.
11. Крупа Л.В.
Специальный правовой режим в СЭЗ: теоретический аспект // Проблеми законності. - Харків, 2000. - Вип. 43. - С. 138.
12. Адміністративне
право України. - С. 245.
13. БахрахД.Н.
Административное право. - М., 1996. - С. 201.
14. Адміністративне
право України. - С. 246.
15. Тихомиров Ю.А.
Курс административного права и процесса. - М., 1998.-С. 400.
16. Административное
право. - М., 1999. - С. 467.
17. Розанов И.С.
Зазначена праця. - С. 85.
1%.Алехин А.П., КармолицкийА.А., Козлов Ю.М.
Административное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 406.
19. Відомості
Верховної Ради України. - 2000. - № 28. - Ст. 224.
20. Розанов И.С.
Зазначена праця. - С. 85.
21. Відомості
Верховної Ради України. - 2000. - № 23. - Ст. 176.
22. Розанов И.С.
Зазначена праця. - С. 87.
23. Відомості
Верховної Ради України. - 1992. - № 16. - Ст. 203.
24. Відомості
Верховної Ради України. - 1992. - № 2. - Ст. 7.
25. Див.: Селиванов А.О.
Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. - К., 2000. - С. 43; Ткач Г.Й.
Вільний розсуд в діяльності адміністрації //Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування: Матеріали другої наук.-теорет. конф. 26-27 трав. 2000 р. - Суми, 2000. -С. 31-33.
26. БахрахД.Н.
Административное право. - М., 1996. - С. 203.
27. Алехин А.П.,
КармолицкийА.А.,
Козлов Ю.М.
Административное право Российской Федерации. - С. 406.
28. БахрахД.Н.
Административное право. - М., 1996. - С. 204.
29. Див., напр.: Відомості
Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 16. -Ст. 199.
30. Адміністративне
право України. - С. 247.
31. Тихомиров Ю.А.
Курс административного права и процесса. - С. 404.
32. Розанов И.С.
Зазначена праця. - С.87, 88.
Розділ НІ
ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Глава
1.
Організація виконавчої влади за умов парламентського правління
Сутність виконавчої влади є найбільш виразною, лицо її характеризувати крізь призму форми державного правління. Форма державного правління - це спосіб організації державної влади, який відображає компетенційні взаємозв'язки між органами законодавчої і виконавчої влади.
Першою з сучасних форм правління постала парламентарно-монархічна. Що ж до парламентарно-республіканської, то її можна вважати своєрідним різновидом парламентарно-монархічної форми, який виник у процесі державного розвитку. О&ндві ці форми правління майже ідентичні за їх ознаками і тому нерідко в літературі узагальнено позначаються як "парламентське правління".
О Формування і склад уряду.
Важливою ознакою парламентарних форм державного правління є парламентський спосіб формування уряду. У більшості країн запроваджено інститут інвеститури, сенс якого в отриманні новоутвореним урядом довіри: у парламенті (нижній палаті). Для цього необхідно, щоб за таке рішення проголосувала абсолютна більшість депутатів. Саме надання уряду інвеститури забезпечує йому легітимність і здатність реалізовувати свої повноваження. Інвеститура як надання (отримання) довіри уряду прийнята також у країнах зі змішаною республіканською формою правління. В різних країнах вона може мати дещо різні форми, однак здебільшого відповідні процедури мають бути здійснені у конституційно визначені терміни.
За змістом інвеститури парламент, зокрема, затверджує уряд, сформований уже призначеним прем'єр-міністром або особою, яка номінована президентом як кандидат на посаду прем 'єр-міністра. Затвердження складу уряду і є, по суті, вираженням йому довіри, тобто інвеститурою. Звичайно, надання уряду інвеститури пов'язується також із затвердженням (схваленням) у парламенті його програми. Саме
116
РОЗДІЛ II! • ГЛАВА 1
з цього приводу виникає питання про вотум довіри новоутвореному уряду, хоча порядок вирішення зазначеного питання може бути іншим. Наприклад, у Литві, Молдові і Румунії на розгляд парламенту водночас зі складом уряду представляється й урядова програма. В Туреччині спочатку парламентом затверджується склад уряду, а згодом у визначений строк розглядається й подана ним програма. Однак у більшості країн усе обмежується розглядом у парламенті урядової програми з наступним голосуванням щодо довіри.
Вотум довіри, пов'язаний з розглядом у парламенті складу і (або) програми новоутвореного уряду, слід відрізняти від вотуму довіри чинному уряду, хоча за процедурою між ними практично немає відмінностей. Природа вотуму довіри чинному уряду полягає в тому, що уряд з метою одержання підтримки у парламенті його важливих заходів і напередодні їх здійснення ставить питання про довіру. Мета ініціювання такого вотуму довіри може бути й інша, але вона завжди зумовлена політичними міркуваннями. Будь-який вотум довіри відрізняється від вотуму недовіри лише за суб'єктом ініціювання: в останньому питання про недовіру, як правило, ставить парламентська опозиція.
У деяких країнах конституційно встановлені обмеження щодо постановки у парламенті питання саме про вотум недовіри уряду. Такі обмеження зумовлені об'єктивними намаганнями забезпечити стабільність уряду. В Іспанії, Португалії і Франції, в разі відхилення за результатами голосування пропозиції про недовіру уряду, вона не може бути внесена на тій же сесії парламенту. В Естонії, Македонії, Польщі і Хорватії повторне внесення відповідної пропозиції на загальних підставах можливе не раніше ніж через три місяці, а в Болгарії та Греції - шість місяців. У Білорусії питання про недовіру уряду не розглядається протягом року після схвалення програми його діяльності. Такі обмеження зумовлені намаганнями забезпечити умови для стабільності в роботі уряду.
Ключовою ознакою парламентарних форм правління є те, що за відповідних умов механізм здійснення державної влади побудований і функціонує на засадах так званого часткового "розподілу влад", або навіть "змішування влад". У класичній теорії парламентського правління вважалося, що склад уряду як колегіального органу виконавчої влади формується в цілому або в основному з лав парламенту, точніше з числа депутатів - членів парламентської більшості. Водночас встановлювалась своєрідна презумпція: депутат, включений до складу уряду, зберігає свій мандат і місце у парламенті.
З цього приводу французький юрист А.Есмен ще у XIX ст. писав: "Парламентське правління не призводить до повного розподілу вико-
В-М. Шаповал, В.П. Срмолгн
117
навчої і законодавчої влад. Однак воно їх не змішує, як іноді вважають. Воно лише допускає між ними деяке взаємне проникнення. Міністри у певному сенсі є представниками законодавчого корпусу для здійснення виконавчої влади". Водночас вчений стверджував, що "вони (міністри - автори)
не просто, як це нерідко намагаються довести, комісари законодавчого корпусу..., уповноважені лише на виконання його волі. Вони повинні керувати більшістю, дисциплінувати її і управляти нею. Це єдиний спосіб підтримувати правильний та послідовний хід виконавчої влади" *. За умов розвинених країн члени уряду як колегіального органу виконавчої влади, представляючи більшість у парламенті, об'єктивно спроможні керувати нею. Адже вони є не тільки її представниками, а й провідними членами політичної партії або партій, які утворили цю більшість. Усе це зумовлює політичну солідарність членів уряду з відповідними юридичними наслідками.
Формування уряду як колегіального органу виконавчої влади зі складу парламенту або його нижньої палати історично було загальним правилом за умов парламентського правління. У більшості парламентарних республік парламент (нижня палата) безпосередньо і за певною, звичайно формальною, участю глави держави здійснює консти-туційно визначені процедури щодо формування і легітимізації уряду. Проте перебільшувати значення таких процедур не варто, адже вирішення питання про уряд врешті-решт зумовлене не юридичними чинниками, а розстановкою партійно-політичних сил та їх представництвом у парламенті.
Парламентський характер має, по суті, і спосіб формування уряду в тих парламентарних монархіях, де його членів номінальне без участі парламенту призначає глава держави. Подібне також передбачено в таких парламентарних республіках, як Австрія, Греція, Ісландія, Мальта і Словаччина. Однак і за вказаних умов відповідний вибір глави держави детермінований складом парламенту.
Умова формування уряду зі складу парламенту конституційно, як правило, прямо не передбачена. Концептуально прийнято, що вона випливає з факту фіксації в основних законах політичної відповідальності уряду перед парламентом (нижньою палатою), або так званої парламентської відповідальності уряду. Однак ця умова аж ніяк не є абсолютом, і в багатьох країнах з відповідними формами правління звичайною є практика включення до складу уряду осіб, які не є членами парламенту.
Застереження існують і щодо згадуваної презумпції сумісності посади члена уряду і депутатського мандата. Відповідні положення, за деякими винятками, відсутні в основних законах, прийнятих у країнах
118 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1
з парламентарними формами правління. Сама ж презумпція зумовлюється політичною відповідальністю уряду перед парламентом. Уперше вона була встановлена в конституційній практиці Великої Британії, де у XIX ст. для членства в кабінеті вважалась необхідною наявність мандата члена парламенту. У зв'язку з цим деякі тогочасні автори (У Беджгот) визначали кабінет як комітет парламенту.
За прикладом Великої Британії презумпція сумісності посади члена уряду і депутатського мандата була сприйнята у більшості європейських парламентарних монархій XIX ст. Поступово вона стала звичайною і для багатьох парламентарних республік. Однак на сучасному етапі відповідна презумпції вже не виглядає як імператив. Зокрема, в констшуціях Австрії, Люксембургу, Македонії, Молдови, Нідерландів і Фінляндії встановлена несумісність депутатського мандата й урядової посади. В Бельгії передбачене тимчасове зупинення дії депутатського мандата, явяй належить особі, призначеній міністром. Аналогічні положення містять конституції Болгарії, Естонії та Словаччини. При цьому дія депутатського мандата поновлюється після звільнення відповідної особи від обов'язків члена уряду. Зазначені особливості конституційного регулювання засвідчують умовність ознак форм державного правління та багаговаріантність розвитку сучасної державності.
Саме для країн з парламентарними формами правління історично характерною була кабінетна модель уряду. Суть цієї моделі полягає в тому, що єдиним колегіальним органом виконавчої влади є кабінет. Вказана модель виникла у Великій Британії, де уряду як державного органу, що є колегією усіх міністрів, не існує, адже останні у повному складі ніколи не збираються на засідання, не обговорюють питання і не приймають за ними рішень. Єдине, що дає можливість говорити про уряд як певне ціле, це колективна відставка всіх міністрів унаслідок вираження недовіри кабінетові у нижній палаті парламенту.
Кабінет є реальним колегіальним органом виконавчої влади, відповідно організованим. До йош складу звичайно входять найбільш авторитетні за зшстом повноважень міністри. Сьогодні кабінетна модель уряду не є притаманною виключно країнам з парламентарними формами правління. Більше того, її основні характеристики в цілому знаходяться поза явищем форми державного правління. Проте саме за умов такої моделі лише кабінет (ззабінет міністрів) існує як колегіальний орган виконавчої влади, який і уповноважений приймати урядові рішення.
За іншою моделлю уряду до його складу входять керівники всіх центральних органів виконавчої влади. У сукупності вони і становлять уряд як колегіальний орган виконавчої влади. Цю модель також
В.М. Шаповал, В.П.
Єрмолін
119
не можна асоціювати з якоюсь конкретною формою державного правління. За її умов уряд нерідко <; доволі численним, що знижує ефективність його роботи.
Тому в деяких країнах, де прийнято відповідну модель уряду, в його структурі утворюють більш вузьку колегію. Іноді така колегія визнається на конституційному рівні. За приклад може слугувати Італія, де передбачена президія ради міністрів. Але тільки уряд у повному складі уповноважений приймати рішення за змістом його компетенції.
П Парламентський контроль за урядом та його політична відповідальність.
Елементом згадуваної ключової ознаки парламентарних форм правління, яка зумовлена побудовою механізму здійснення влади на засадах так званого часткового "розподілу влад", є парламентський контроль за урядом як колегіальним органом виконавчої влади.
Поняття парламентського контролю іноді трактується широко, і його здійснення пов'язується майже з усіма повноваженнями парламенту поза функцією законотворчості. В "класичній" теорії конституційного права парламентський конгроль прийнято зводити саме до контролю за урядом, розрізняючи його залежно від прийнятої форми державного правління.
Однак помилковим є ототожненій з таким контролем механізмів юридичної (конституційної) відповідальності носіїв виконавчої влади, наприклад процедури імпічменту. У такому випадну слід говорити не про парламентський контроль за цими носіями, а про їх відповідальність, яка може бути і не пов'язана з реалізацією ними повноважень у здійсненні виконавчої влади.
Парламентський контроль за урядом як органом виконавчої влади об'єктивно має бути контролем саме за здійсненням ним цієї влади. Інакше втрачається сенс загального поняття контролю. З іншого боку, необхідно враховувати, що між парламентським контролем за урядом і політичною відповідальністю уряду та політичною або юридичною відповідальністю його окремих членів існує зв'язок: відповідальність може бути наслідком контролю.
Що ж до форм парламентського шнтролю за урядом, то їх номенклатура в цілому залежить від прийнятої форми державного правління. За умов парламентського правління суб'єктами відповідного контролю є, насамперед, уряд як колегіальний орган виконавчої влади, а також окремі члени уряду. Головною його формою є інтерпеляція (запит) і подібні до неї парламентські процедур]*.
Інтерпеляція - це сформульована одним або групою депутатів і подана у письмовій формі вимога до прем'єр-міністра, окремого чле-
120 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1
на уряду чи уряду в цілому дати пояснення з приводу конкретних дій або з питань загальної політики. За процедурою інтерпеляції і подібних до неї відбувається фактичний звіт уряду або його окремого члена з наступним обговоренням у парламенті питання, яке є її предметом.
Інтерпеляція, за деякими винятками, вноситься тільки в нижню палату, перед якою уряд несе політичну відповідальність. Наслідком інтерпеляції звичайно є постановка у парламенті (палаті) питання про недовіру уряду або його окремому члену і відповідне голосування. У такий спосіб парламентський контроль за урядом поєднується з політичною відповідальністю останнього у парламенті. Характерно, що лише зазначена форма парламентського контролю встановлена в конституціях і при цьому деталізована. Це засвідчує не тільки її значущість, а й відносну ефективність.
В аспекті характеристики ознак парламентарних форм державного правління певне значення має аналіз політичної відповідальності уряду перед парламентом (нижньою палатою). Деякі автори відносять механізми такої відповідальності до системи стримувань і противаг, що діють між органами законодавчої і виконавчої влади.
Політична відповідальність уряду перед парламентом була встановлена у Великій Британії у процесі формування парламентарної монархії. У ході цього-процесу вказана відповідальність заступила відповідальність урядовців у порядку імпічменту. Укорінення відповідальності уряду перед парламентом в державну практику засвідчувало визнання за нею значущості важливого інституту. За відповідних часів члени кабінету вже сприймались як політичні діячі, котрі відігравали суттєву роль у вирішенні державних справ.
Політична відповідальність уряду може мати як колективний, так й індивідуальний характер. Тим самим її наслідком може бути або відставка усього складу уряду, або відставка його окремих членів. За умов парламентського правління передбачено колективну відповідальність уряду перед парламентом або ж у певному поєднанні з індивідуальною. Це, зокрема, випливає з принципу солідарності уряду. Механізм політичної відповідальності уряду звичайно визначений у конституціях і передбачає голосування з питання вираження уряду в цілому або його окремому члену недовіри (вотум недовіри). В деяких країнах з цього питання приймається спеціальна резолюція осуду (Іспанія, Португалія, Франція). За будь-яких умов відповідне рішення приймається на основі абсолютної більшості голосів членів парламенту (нижньої палати). За загальним правилом вираження недовіри главі уряду тягне відставку усього його складу. Політична відповідальність уряду перед парламентом тією чи іншою мірою ха-
В.М. Шаповал, В.П.
Єрмопін
121
рактеризує всі версії змішаної республіканської форми державного правління.
З інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом органічно пов'язане право глави держави розпускати парламент або, як правило, ту його палату (парламент в цілому), перед якою уряд політично відповідальний.
Назване правило не стосується деяких пострадянських країн, де за змістом конституції зв'язок між політичною відповідальністю уряду перед парламентом і припиненням повноважень останнього відсутній або має умовний характер.
За умов парламентського правління глава держави звичайно реалізує право розпуску лише за пропозицією (порадою) глави уряду, який і контрасигнує відповідний акт. Контрасигнування актів президента про розпуск парламенту не передбачене в таких парламентарних республіках, як Болгарія, Греція, Молдова, Словаччина, Чехія, Фінляндія, що може засвідчувати значущість статусу глави держави. В Ірландії і Мальті президент розпускає парламент за порадою прем'єр-міністра, однак за конституційно визначених обставин він може не зважати на цю пораду. В країнах зі змішаною республіканською формою правління (окрім Франції) президент уповноважений розпускати парламент без контрасигнування відповідних актів.
У президентських республіках право глави держави розпускати парламент не тільки не визнається на практиці, а й заперечується в теорії, виходячи з принципу жорсткого "розподілу влад". Згадувані винятки не спростовують загального правила. Президент не має права розпускати парламент і в деяких країнах з парламентарними формами правління (Македонія, Норвегія, Туреччина). Усе це підтверджує бага-товаріантність явища форми державного правління.
У більшості країн з парламентарно-монархічною формою правління король може розпустити парламент номінальне у будь-який момент. Це можливо і в окремих парламентарних республіках (Австрія, Ірландія, Ісландія, Мальта і Фінляндія). В таких країнах зі змішаною республіканською формою правління, як Франція і Вірменія, президент може розпустити парламент після консультацій з головою парламенту і прем'єр-міністром, але сам розпуск також не пов'язується з конкретними юридичними фактами.
В інших країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами правління президент може розпустити парламент переважно з двох підстав. Насамперед це можливо у разі недосягнення позитивного результату за змістом парламентської процедури формування уряду. Звичайно, підставою для розпуску є і відмова у довірі новоутвореного уряду. Логіка полягає в тому, що нездатність парламенту
122 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1
сформувати уряд і надати йому легітимного характеру може дестабілізувати державний механізм, побудований на засадах "розподілу влад".
За умов парламентарної і змішаної республіканських форм правління президент також може розпустити парламент унаслідок вираження недовіри (вотум недовіри) або відмови надати довіру (вотум довіри) вже чинному уряду альтернативно відставці самого уряду. Тим самим прано розпуску парламенту, так би мовити, "урівноважується" політичною відповідальністю уряду перед парламентом.
Однак зазначена альтернатива передбачена не в усіх країнах, і наслідком вираження уряду недоііриу парламенті або відмови надати йому довіру може бути лише йол) відставка. За відповідною логікою, уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, і його відставка як наслідок такої відповідальності має бути незворотною.
Існують й інші підстави розпуску парламенту. Саме ж право монарха або президента розпускати парламент, виходячи з історичної традиції, слід трактувати за змістом їх статусу як глави держави, так і як носія виконавчої влади.
О Глава держави і виконавча влада. Відомо, що ідеологи "розподілу влад" безпосереднім носієм цієї влади вважали монарха. Відповідні положення містили конституції практично всіх європейських монархій XIX ст. Більше того, монарх вважався своєрідним стрижнем "розподілу влад" за умов парламентського правління. "Парламентське правління послаблює розподіл обох влад, а проте утримує його. Це відбуваїлься тому, що воно припускає незмінного главу виконавчої влади... Цього достатньо для забезпечення йому тієї незалежності, яку вимагає принцип розподілу влад", - писав тогочасний автор2
.
Однак у наші дні визнавати за монархом вагому або навіть просто реальну ролі у здійсненні виконавчої влади було б перебільшенням. Сказане стосується і президентів - глав держав - у більшості парламентарних республік.
Тому архаїчними і такими, що мають характер консткгуційних фікцій, слід визнати положення тих основних законів, за якими виконавча влада належить монарху або монарх здійснює виконавчу владу (Бельгія, Данія, Люксембург, Норвегія). Подібні положення щодо президента містить Конституція Мальти 1961 p., що є парламентарною республікою, і вони також мають фіктивний характер.
Формальними є і положення, які передбачають включення монарха до складу уряду (Нідерланди). З іншого боку, глава держави за умов парламентського правління завжди організаційно причетний до визначення складу уряду, насамперед кандидатури на посаду його глави,
ВМ. Шаповал, В.П.
Єрмолін
123
або до призначення глави уряду. Однак ця причетність звичайно має формальний характер.
Про участь глави держави за умов парламентського правління у здійсненні виконавчої влади звичайно можна говорити у зв'язку з існуванням інституту контрасигнування
(контрасигнатури), або скріплення актів глави держави.
Як зазначав ще на початку XX ст. російський вчений О. С. Алексеев, "за панівним у сучасній літературі попидом, скріплення міністрами актів глави держави має подвійне значення: по-перше, надає цим актам юридичної сили, по-друге, слугує обгрунтуванням відповідальності міністрів за ці акти перед судом і перед парламентом" 3
. У тому разі, коли ці акти мають загальне значення, скріплення вчиняє прем'єр-міністр. Акти, віднесені до галузевого управління, скріплює компетентний міністр самостійно чи за дорученням глави уряду або, в разі їх значущості, разом із прем'єр-міністром.
Інститут контрасигнування не можна сприймати спрощено і пов'язувати його лише з відсутністю у глави держави реальних владних повноважень. Як свідчить практика, такий зв'язок не завжди наявний в окремих парламентарних республіках. Ідеться про ті країни, в яких президенти конституційно уповноважені щодо виконавчої влади і беруть участь в її здійсненні. Головне ж призначення контрасигнування, яке походить ще з феодальних часів, полягає насамперед у тому, щоб покласти політичну відповідальність за рішення глави держави на уряд та його окремих членів. За умов парламентського правління звичайно контрасигнуються всі або майже всі акти глави держави.
У країнах, де глава держави (президент) наділений реальними і порівняно широкими повноваженнями, сфера застосування інституту контрасигнування обмежена. Насамперед це стосується країн зі змішаною республіканською формою державного правління. Серед країн - членів СНД лише в Україні конституційно передбачене контрасигнування (скріплення) актів глави держави. Можливість попереднього скріплення прем'єр-міністром окремих актів президента припускається і в Казахстані. Це тягне покладення на нього юридичної відповідальності за законність відповідних актів президента. Очевидно, що таке скріплення є лише подібним до "традиційного" контрасигнування.
Фактичним центром організації і здійснення виконавчої влади за умов парламентського правління є уряд
(кабінет, кабінет міністрів, Уряд, рада міністрів, державна рада тощо) - колегіальний орган виконавчої влади. В конституціях відповідних держав поняття уряду звичайно не визначається, а увагу зосереджено на порядку його форму-
124
РОЗДІЛ III • ГЛАВА 1
вання, політичній відповідальності перед парламентом (нижньою палатою) та на деяких засадах урядової організації.
Іноді в основних законах ідеться про те, що уряду належить виконавча влада (Естонія), або що він наділений повноваженнями на здійснення виконавчої влади (Македонія). Є і більш загальні формулювання, за якими уряд керує внутрішньою і зовнішньою політикою (Болгарія), забезпечує проведення зовнішньої і внутрішньої політики держави та здійснює загальне керівництво публічним управлінням (Молдова), здійснює керівництво внутрішньою і зовнішньою політикою, управління цивільними і військовими справами і захистом держави, виконавчі та розпорядчі функції (Іспанія). І лише в Словаччині і Чехії зафіксовано, що уряд є найвищим органом виконавчої влади. Саме визначення уряду як найвищого органу виконавчої влади відповідає його ролі в реалізації виконавчої влади за умов парламентського правління.
Водночас необхідно враховувати роль, яку відіграє у самому уряді його глава. Здебільшого він має офіційний титул прем'єр-міністра, хоча є й інші - канцлер (Австрія, ФРН), голова ради міністрів (Іспанія, Італія:), міністр-президент (Латвія) тощо. Звичайно, титул прем'єр-міністра або голови ради міністрів має глава (реальний чи номінальний керівник) уряду в країнах зі змішаною республіканською формою правління і формальний керівник колегіального органу виконавчої влади у складі міністрів у тих президентських республіках, де передбачено таку посаду та існує цей орган.
Незалежно від титулу, відповідна посадова особа з об'єктивних причин, зумовлених природою парламентарних форм правління, є реальним главою уряду, своєрідним стрижнем системи виконавчої влади. Як зазначалось, уряд за відповідних умов має суто партійний характер, а його глава, звичайно, є лідером (керівником) парламентської більшості, через яку він фактично контролює сам парламент. Поєднання в одній особі такого обсягу влади зумовлює високий авторитет глави уряду (прем 'єр-міністра) у суспільстві і в державі. До того ж відставка з будь-яких причин глави уряду тягне відставку і всього складу уряду. Це є загальним правилом і для змішаної республіканської форми правління.
Характерно, що у конституціях більшості відповідних держав визначення статусу глави уряду взагалі відсутнє або зведене до вказівки на те, що він керує урядом і здійснює його представництво. Виняток становить Основний Закон ФРН 1949 p., яким встановлено, що "Федеральний канцлер визначає основні напрями політики і несе за них відповідальність" (ст. 65). У Конституції Італії 1947 р. зафіксовано, що "Голова Ради міністрів керує загальною політикою Уряду і
В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін
125
несе за неї відповідальність. Він підтримує єдність політичного й адміністративного напрямів, заохочуючи і координуючи діяльність міністрів" (ст. 95). Узагальненість чи навіть абстрактність конституційної регламентації статусу уряду і його глави дає змогу неформально концентрувати у них основні функції у сфері державного владарювання.
Важливим є те, що еволюція парламентарно-республіканської форми правління зумовила певне коригуванні її ознак.
Насамперед, це стосується змісту функцій президента. В деяких випадках він причетний до здійснення виконавчої влади. В Греції кон-ституційно передбачено, що "виконавчі функції" здійснюються президентом і урядом. Подібні положення містять, конституції Ісландії та Фінляндії. В Чехії президент уповноважений брати участь у засіданнях уряду, вимагати звітів уряду та його членів, а також обговорювати з урядом чи його окремими членами питання, які належать до їх компетенції. В Чехії, а також у Словаччині конституційний статус президента встановлено в розділі основного закону, присвяченому виконавчій владі. При цьому акти президента з багатьох питань за змістом його компетенції не потребують контрасигнування.
Наведені приклади підтверджують багатоманітність конкретних виявів загального інституту "форма державного правління".
Глава
2.
Організація виконавчої влади за умов президентської республіки
Принципово відмінною від розглянутої вище є організація виконавчої влади за умов іншої сучасної форми державного правління: -президентської республіки.
Ця форма державного правління започаткована прийняттям Конституції США 1787 р. У США термін "уряд" (government) вживається лише для позначення всієї системи виконавчої влади, очолюваної президентом. Як синоніми до цього терміна :іастосовуються терміни "адміністрація" та "виконавча влада". Однак лише президент США сприймається як уособлення виконавчої влади, її безпосередній носій: вважається, що всі органи, які здійснюють виконавчу владу, уповноважені ним і діють, по суті, на основі делегованих повноважень. Президент сам очолює кабінет, і окрема посада його глави відсутня.
Кабінет у США не можна сприймати як колегіальний орган: міністри фактично є лише помічниками президента. Тим самим відсутній колегіальний уряд, але є кабінет президента. Проте кабінетом розгалужена система виконавчої влади не обмежується.
126 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2
В інших президентських ])еспубліках для відповідних цілей також прийнята офіційна назва "кабінет міністрів" або "рада міністрів". При цьому такий інститут набуває характеристик колегіального органу.
О Особлива роль президента.
Положення про здійснення виконавчої влади президентом або про належність йому виконавчої влади в тій чи іншій редакції можна знайти в конституціях усіх президентських республік. Зокрема, в окремих пострадянських країнах президент визначений як глава виконавчої влади (Грузія, Таджикистан, Турк-меиістан і Узбекистан). Іноді він узагальнено поіменований главою уряду (Еквадор, Колумбія, Нікарагуа). При цьому майже завжди прямо вказується на його роль як глави держави.
За умов гпрезидентсько-республіканської форми правління в деяких країнах Латинської Америки (Аргентина, Перу) і країнах - членах СНД (Азербайджан, Узбекистан) запроваджено й окрему посаду формального (номінального) керівника колегіального органу виконавчої влади у складі міністрів. Проте такий керівник виконує допоміжну роль при президенті. Він, зокрема, не бере участі у формуванні цього органу. В юридичній науці подібний керівник нерідко визначається як "адміністративний прем'єр".
В усіх країнах з відповідною формою державного правління прийнято так званий позапарламентський спосіб формування вказаного колегіального органу (за умов його існування): всі призначення на посади в ньому здійснює президент. Проте у США призначення, здійснені президентом на так звані "федеральні посади" (включно посади членів кабінету), потребують затвердження сенатом — верхньою палатою парламенту.
За будь-яких умов реальним керівником міністрів або органу у складі міністрів є президент. У цілому відповідний орган із застереженнями можна характеризувати як центральний орган виконавчої влади, який фактично допомагає президенту в її здійсненні. Подібна характеристика, по суті, зафіксована в Конституції Азербайджану 1995 p., де встановлено, що кабінет міністрів є "верховним виконавчим органом Президента Азербайджанської Республіки" (ст. 114). Тому відповідні колегіальні органи, враховуючи ший реальний статус, лише умовно можна визначити як уряди.
Особливосіі організації виконавчої влади за умов президентсько-республіканськсї форми правління обумовлені так званим жорстким "розподілом влад", який виключає або зводить до мінімуму функціональне та організаційне "взаємопроникнення" законодавчої і виконавчої влади. За таких умов встановлено принцип несумісності мандата члена парламенту і посади у системі виконавчої влади. Звідси історич-
В.М. Шаповал, В.П.
Єрмолін
127
но передбаналось, що міністри, як і сам глава виконавчої влади, не мають права вільного доступу до парламенту і права виступу в ньому.
Таке правило було встановлене у конституційній практиці США і засвідчувало, як зазначалось у літературі, "своєрідний матеріальний розподіл двох влад" 4
. Однак у тій самій практиці з часом стали звичайними звернення президента до конгресу. Ординарними є і випадки виступів у комітетах конгресу членів кабінету та інших посадових осіб у системі виконавчої влади.
З іншого боку, вказану юнстигуційну практику США не можна вважати за імперативну ознаку президентської республіки. Навпаки, в деяких латиноамериканських країна?: шнстюуційно передбачено, що міністри можуть брати участь у роботі парламенту з правом виступу (Аргентина, Болівія, Перу). Іноді така участь пов'язана з інститутом політичної відповідальності відповідних носіїв виконавчої влади. Зокрема, міністри можуть бути зобов'язані доповідати або навіть звітувати у парламенті.
За логікою жорсткого "розподілу влад" виключаєгься наявність у президента як носія виконавчої влади та в інших відповідних посадових осіб права законодавчої ініціативи у парламенті. Такий підхід
є по суті протилежним прийнятному за умов парламентського правління, коли ініціювати законопроекти у парламенті уповноважені не лише депутати, а й насамперед уряд, і об'єктивно саме за урядовою ініціативою приймається переважна більшість законів. Проте і в США виконавча влада має реальні можливості впливати на законодавчий процес у парламенті через окремих його членів, шляхом послань президента конгресу тощо.
Водночас в усіх латиноамериканських країнах, де прийнято пре-зидентсько-республіканську форму правління, встановлене право законодавчої ініціативи президента та (або) членів утворюваного ним колегіального органу. Нерідко це право президент уповноважений здійснювати у непрямий спосіб через міністрів (Гондурас, Панама, Сальвадор), або цим правом наділені лише міністри чи орган виконавчої влади у складі міністрів у цілому (Болівія, Колумбія, Коста-Ріка, Уругвай).
Останнє засвідчує значущість утворюваного президентом відповідного органу саме як органу виконавчої влади. Характерно, що гут У конституціях іноді йдеться про здійснення виконавчої влади президентом разом з міністрами або про її належність президенту та міністрам. Це, в свою чергу, засвідчує багатоманітнісгь президентської республіки як форми державного правління.
Принцип, за яким виконавча влада не може бути: ініціатором законотворчості, окремими ідеологами "розподілу влад" у XVIII ст.
128 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2
(Е.Сійес) поширювався і на можливості її щодо дії законів, прийнятих парламентом. Інакше кажучи, вони заперечували право вето глави держави як таке, що є втручанням виконавчої влади в реалізацію влади законодавчої і тому не відповідає засадам "розподілу влад".
Однак у процесі розробки і прийняття Конституції США подібні застереження були відкинуті і вперше в історії конституціоналізму запроваджено інститут вето президента. Зазначимо, що абсолютне вето монарха щодо актів представницького органу (установи) характеризувало владарювання за часів абсолютизму.
Теоретики американського конституціоналізму віднесли вето президента до системи стримувань і противаг, що була ними сконструйована та обґрунтована. Однак інститут вето не можна асоціювати виключно із здійсненням виконавчої влади. Не будучи ознакою лише президентської республіки, право вето як елемент системи стримувань і противаг є характерним насамперед для цієї форми державного правління. В інших випадках наявність у президента або монарха права вето насамперед засвідчує зміст його статусу як глави держави. І лише тоді, коли глава держави бере реальну участь у здійсненні виконавчої влади, можна розглядати інститут вето в контексті взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади і пов'язувати його з останньою.
Сучасне вето президента завжди має так званий відкладальний (суспензивний) характер: вето може бути подолане шляхом повторного прийняття (голосування) парламентом відповідного закону. Однак лише у президентських республіках для його подолання конституційне передбачена винятково кваліфікована більшість голосів (як правило, дві третини від загального складу парламенту). За умов інших форм державного правління може бути встановлено як достатню абсолютну більшісті. (більшість від загального складу) голосів. В юридичній теорії іноді розрізняють відповідні процедури і стверджують, що з інститутом права вето пов'язана лише та процедура, за якою закон повторно приймається у парламенті на основі кваліфікованої більшості голосів5
.
О Політична відповідальність вищих посадових осіб. В аспекті характеристики ознак президентсько-республіканської форми державного правління важливе значення мають питання політичної відповідальності носіїв виконавчої влади.
Об'єктивно призначувані президентом міністри несуть політичну відповідальність перед самим президентом. При цьому в літературі така відповідальність (мабуть, через її очевидність) як політична звичайно не визначається. Загальним правилом є те, що парламент не бере участі у призначенні міністрів та інших посадових осіб у системі
В.М. Шаповал, В.П.
Єрмолін
129
виконавчої влади, здійснює за ними контроль в обмежених формах, і вони не несуть політичної відповідальності перед ним.
Так, у США члени кабінету та інші посадові особи у системі виконавчої влади підконтрольні президентові. Єдиною формою відповідного парламентського контролю тут можна вважати слухання, які проводять комітети палат конгресу і на які можуть бути запрошені посадові особи у системі виконавчої влади. Участь президента у таких слуханнях виключається на основі так званого "привілею виконавчої влади", який був сформульований у конституційній практиці.
У деяких латиноамериканських країнах формою парламентського контролю за міністрами є їх доповіді (звіти) у постійних комісіях, утворюваних парламентами для вирішення низки питань, здебільшого у періоди між сесіями. У Гватемалі конституційно передбачена можливість інтерпеляцій до окремих міністрів. Однак в усіх цих випадках парламенти не уповноважені за результатами здійснення контролю самостійно приймати рішення, прямим наслідком якого буде відставка міністра чи іншої посадової особи у системі виконавчої влади. Прийняття такого рішення є прерогативою президента.
Водночас у деяких президентських республіках: конституційно передбачена відповідальність колегіального органу, який допомагає президентові у здійсненні виконавчої влади, або (та) окремих його членів перед парламентом. Така відоовідальність нерідко поєднана з певною участю парламенту у формуванні цього органу. З іншого боку, у багатьох випадках вона є, по сул, умовною.
В Азербайджані парламент, який до того ж надає згоду президентові на призначення прем'єр-міністра, уповноважений вирішувати питання про довіру кабінету міністрін. Але рішення президента про відставку кабінету міністрів не пов'язане з такою довірою або недовірою. В Туркменистані парламент уповноважений виразити недовіру кабінету міністрів, однак юридичних наслідив такої недовіри не встановлено. Тим самим вирішення питання відставки кабінету міністрів залежить виключно від президента. В Узбекистані склад кабінету міністрів формується президентом і затверджується парламентом. І хоча в основному законі політичної відповідальності кабінету міністрів перед парламентом не визнано, він повинен складати повноваження саме перед новообраним парламентом.
Більш значущий характер мають положення щодо відповідальності перед парламентом носіїв виконавчої влади, які
встановлені в окремих країнах Латинської Америки. В Аргентині політичне відповідальним перед парламентом визнано призначуваного президентом без участі парламенту формального керівника кабінету міністрів. Він щомісяця повинен звгіувати поперемінне перед різни-
130 РОЗДІЛ III • ГЛАВА 2
ми палатами парламенту з питань управління державними справами. Кожна з палат може виразити йому недовіру, що тягне відставку.
У Перу та Уругваї колективну й індивідуальну політичну відповідальність перед парламентом несуть призначувані президентом рада міністрів та окремі її члени. Парламент може виразити їм недовіру або відмовити у довірі, що є передумовою їх відставки. Але, як альтернатива, за визначених умов президент може розпустити парламент.
Саме у вказаних та в деяких інших латиноамериканських країнах з президентсько-респубдіканською формою правління (Болівія, Гватемала, Гондурас) передбачено контрасигнування актів президента У такий спосіб з президента не тільки знімається відповідальність за деякі вчинені ним акти, а й, по суті, відбувається певний перерозподіл можливостей у сфері виконавчої влади. І хоча пріоритет у цій сфері залишається за президентом, колегіальний орган, призначувані президентом його формальний керівник або окремі члени можуть відігравати вагомішу роль, аніж роль просто помічників або дорученців глави виконавчої влади. Здійсненню цієї ролі сприяють і аналізовані механізми політичної відповідальності.
У контексті характеристики політичної відповідальності носіїв виконавчої влади необхідно визначитися щодо природи інституту імпічменту.
Історично процедура імпічменту була запроваджена в Англії наприкінці XIV ст. З використанням такої процедури до кримінальної відповідальності притягалися "слуги короля", тобто урядовці. При цьому палати парламенту самі провадили слідство та виносили присуд і, звідси, парламент виступав у ролі спеціального суду. Але англійська модель імпічменту не набула поширення. Більше того, як зазначалося, за часів формування у Великій Британії засад парламентського правління юридичну відповідальність з використанням процедури імпічменту заступила політична відповідальність уряду (кабінету) та його членів перед парламентом.
Конституцією СІЛА 1787 р. встановлено, що конгрес за процедурою імпічменту може лише усунути президента з поста. Особа, до якої була "результативно" застосована процедура імпічменту, може бути притягнена до кримінальної відповідальності і є підсудною у загальному суді. Тим самим за американською "моделлю" зміст імпічменту становили виключно парламентські дії щодо усунення президента з поста, які передбачали перспективу притягнення відповідної особи до кримінальної відповідальності у загальному порядку. Тому процедуру імпічменту за такою "моделлю" слід сприймати як механізм конституційної (юридичної) відповідальності прези-
В.М. Шапоеал, В.П.
Єрмолін
131
денга за вчинені діяння і як спосіб позбавлення його недоторканності з метою можливого притягнення до кримінальної відповідальності.
За колом суб'єктів імпічмент не обмежується президентом; відповідна процедура може бути застосована і до так званих федеральних посадових осіб: членів кабінету, суддів федеральних судів тощо. Американська модель імпічменту була сприйнята у більшості латиноамериканських країн з президентсько-республіканською формою правління, хоч і з модифікаціями. Однак в усіх випадках цю модель не можна пов'язувати з політичною відповідальністю президента перед парламентом. Такої відповідальності за умов названої форми державного правління просто не існує.
У країнах з парламентарною і змішаною республіканськими формами державного правління також прийняті процедури притягнення президентів (іноді й членів найвищих (центральних) колегіальних органів виконавчої влади та деяких інших посадових осіб) до юридичної відповідальності. Нерідко ці процедури конституційно визначені як імпічмент, хоча вони досить відрізняються від тієї, що існує за американською "моделлю". Тому їх лише умовно можна називати імпічментом. За своїм змістом зазначені процедури характеризуються спільними ознаками.
На відміну від "класичного" імпічменту, який реалізується у двопалатному парламенті при відповідному розподілі функцій між палатами, такі процедури нерідко здійснюють в однопалатному парламенті. У багатьох країнах парламент лише кваліфікує дії президента, а рішення про його зміщення приймає конституційний суд (Австрія, Болгарія, Італія, Словаччина, Словенія, ФРН тощо). За змістом відповідних процедур слід сказати про конституційну відповідальність президента в конституційному суді, ініційовану парламентом, або про його спеціальну судову відповідальність за нормами конституційного права. Застосування таких процедур не виключає можливості у перспективі притягнення особи, що обіймала пост президента, за ті ж самі діяння до кримінальної відповідальності у загальному суді.
Діяння, за вчинення яких до президента може бути застосована процедура імпічменту або інші подібні процедури, звичайно, мають кваліфікацію злочинів. Лише в окремих країнах до таких діянь віднесено порушення президентом присяги. Звичайно, підставою для Імпічменту визнано вчинення державної зради або іншого тяжкого злочину.
Нерідко підставою є порушення президентом конституції, що може створювати проблему для юридичної кваліфікації відповідних Діянь президента. Узагальненість або недостатня чіткість консти-
132 РОЗДІЛ III • ГЛАВА З
тущйних формулювань, якими визначено підстави для імпічменту, а також невизначеність у кримінальному законодавстві щодо складів злочинів, вчинення яких є такими підставами, можуть зумовити суто політичну оцінку у парламенті дань президента, котрі спричинили імпічмент.
У цілому, за умов президентської республіки, імпічмент є одним із реальних елементів системи стримувань і противаг у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої влади. Таку саму роль він тією чи іншою мірою в:ідіграє щодо організації державного владарювання в країнах зі змішаною республіканською формою правління. За умов парламентського правління імпічмент та інші подібні процедури відображають особливості змісту конституційного статусу як парламенту, так і глави держави, і мають лише побічне значення для характеристики взаємовідносин суб'єктів згіконодавчої і виконавчої влади.
Глава
3.
Організація виконавчої влади за умов змішаної республіканськії форми державного правління
Особливостями відзначається організація виконавчої влади за умов змішаної республіканської форми державного правління. Іноді така форма називається напівпрезидентською республікою. Головною рисою змішаної республіканської форми правління є поєднання ознак президентської і парламентарної республік. Таке поєднання не механічне: на його основі виникає нова якість, наслідком якої є наявність у республік з відповідною формою державного правління власних ознак, що характеризують цю форму і відрізняють її від президентсько-республіканської і парламентарно-республіканської.
Генезис змішаної республшінської форми правління пов'язаний з прийняттям Конституції Франції 1958 р. За короткий термін ця форма була досить широко сприйнята, зокрема в постсоціалістичних і пострадянських країнах.
D
Формування, склад і відповідальність уряду.
Серед ознак змішаної республіканської форми державного правління насамперед слід назвати прийнятий за її умов спосіб формування уряду як колегіального органу виконавчої влади. Цей спосіб лише із застереженнями можна визначити як парламентський, адже роль парламенту у відповідному процесі нерідко є меншою, ніж за умов парламентського правління. Існує закономірність: чим ширші повноваження президента, зокрема у сфері виконавчої влади, тим вужчі повноваження парламенту щодо формування уряду.
У багатьох країнах зі змішаною республіканською формою
g
.
M
- Шаповал, В.П.
Єрмолін
133
правління констигуційно передбачені) схвалення програми новоутвореного уряду у парламенті (нижній палаті), що означає надання йому довіри (інститут інвеститури). Окрім згадуваного винятку Литви і Румунії, затвердження складу уряду тут не відбувається. Водночас порядок надання парламентом довіри новосформованому уряду та його значущість звичайно є іншими, ніжу країнах з парламентарними формами правління.
Так, у Франції президент формує уряд без участі парламенту. Проте він не може не враховувати партйно-політичне "обличчя" парламенту (нижньої палати), адже останній уповноважений вирішувати питання довіри уряду. При цьому, як зазначає сучасний французький автор, "для уряду не встановлено строк, за сплином якого він повинен звертатися за довірою... Минали місяці до того, як новий уряд представлявся нарешті парламенту і відбувалось голосування про довіру уряду... Подібне ставлення демошлрувало зміни інвеститури з боку парламенту і, навпаки, підкреслювано залежність уряду від президента: кабінет отримував свої повноваження виключно від глави держави"6
.
Обмеженою є роль парламенту у формуванні і легітимізації уряду і в більшості пострадянських країн. У Вірменії президент формує склад уряду також без участі парламенту. Проте уряд зобов'язаний у встановлений строк подати на розкіяд парламенту програму своєї діяльності з метою отримати довіру. В інших країнах президент за згодою парламенту призначає прем'єр-міністра, а за поданням (пропозицією) останнього чи після консультацій з ним - інших членів уряду. У Білорусії і Казахстані сформований у такий спосіб уряд має отримати довіру шляхом схвалення парламентом у визначений строк його програми. В цих країнах лише повторне відхилення програми уряду у парламенті (нижній палаті) означає вираження йому недовіри. В Казахстані відповідне рішення має бути прийняте в обох палатах парламенту на основі кваліфікованої більшості у дві третини від їх складу. При цьому відсутність такої більшоот означає схвалення програми Уряду.
Особливістю є те, що в пострадянських країнах прем'єр-міністр може бути звільнений з посади за рішенням президента. Лише у Литві для цього потрібна ухвала парламеюу. Окрім цього, президент може звільняти, на власний розсуд, й інших членів уряду. Передбачене в деяких країнах (Вірменія і Литва) відповідне подання прем'єр-міністра може мати формальний характер. Вшкливим є і те, що в пострадянських країнах уряд повинен складати повноваження перед новообраним президентом. Тим самим акцентується на підконтрольності і фактичній підпорядкованості уряду президенту. Певний виняток також
1G4 РОЗДІЛ III • ГЛАВА З
становить Литва, де конституційне визначено, що уряд складає повноваження перед президентом після виборів парламенту або в разі обрання президента.
Роль президента щодо визначення уряду в пострадянських країнах посилюється у зв'язку з відсутністю високоорганізованого партійно-політичного представництва у парламенті, притаманного розвиненим країнам. Саме таке представництво забезпечує парламенту якості дієвого "механізму" щодо формування уряду і здійснення контролю за ним.
В інших країнах зі змішаною республіканською формою правління дієздатність уряду пов'язана зі строком повноважень парламенту. Про це, зокрема, йдеться в конституціях Португалії та Румунії. В усіх відповідних країнах відставка уряду або окремих його членів може бути зумовлена виключно наслідками їх політичної відповідальності перед парламентом. До того ж, президент уповноважений звільняти окремих членів уряду з інших причин лише за поданням (ініціативою) прем'єр-міністра, що має реальний характер.
Майже загальним правилом для пострадянських країн є конституювання принципу несумісності депутатського мандата і посади члена уряду. За умов, що звичайно тут існують, це не сприяє налагодженню зв'язків між урядом і парламентом і у багатьох випадках зводить відповідальність першого перед другим до певного звітування. Згадувана презумпція сумісності передбачає більш-менш постійну роботу членів уряду у парламенті, з чого випливає, по-перше, їх посвяченість у стан парламентської діяльності, можливість забезпечення "прозорості" діяльності самого уряду - по-друге. Як зазначалося, презумпція сумісності посади члена уряду і депутатського мандата концептуально пов'язана з інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом.
В інших країнах з відповідною формою правління існують різні підходи щодо несумісності депутатського мандата і посади члена уряду. У Франції принцип такої несумісності зафіксований без застережень. У Португалії конституційно визначено, що депутати, призначені членами уряду, не можуть здійснювати свої повноваження до завершення виконання функцій членів уряду. В Польщі і Румунії припускається сумісність депутатського мандата і членства в уряді. В усіх цих країнах несумісність або сумісність мандата і посади члена уряду засвідчує особливості взаємозв'язків, що існують між законодавчою і виконавчою владою за змістом конкретного варіанта "розподілу влад".
Однак не менш важливим є й те, що прийняття тут принципу несумісності або відхилення чи відмова від нього по суті непрямо
В.М- Шаповал, В.П.
Єрмолін
135
засвідчує рівень "заангажованості" президента у процес функціонування уряду. Рівень такої "заангажованості" засвідчують і особливості політичної відповідальності уряду. Якщо, як зазначалося, за умов парламентського правління політичне відповідальним перед парламентом є не тільки уряд та його глава, а звичайно й інші члени уряду, то в країнах зі змішаною республіканською формою правління (за винятком Литви, Польщі та Румунії) передбачено лише колективну відповідальність уряду перед парламентом.
У більшості пострадянських країн члени уряду індивідуально відповідальні лише перед президентом, котрий може звільнити їх з посади на власний розсуд. Цим ставиться під сумнів принцип політичної солідарності уряду як цілого.
Саму ж відповідальність членів уряду перед президентом у теорії уникають визначати як політичну, традиційно визнаючи такий характер лише за відповідальністю уряду (колективною та індивідуальною) перед парламентом. Цей підхід не відповідає реаліям, адже президент може усунути з посади окремого члена уряду з політичних міркувань і без обґрунтування свого рішення вчиненням ним правопорушення.
В інших країнах зі змішаною республіканською формою правління, а також за умов парламентського правління перспектива перебування окремого члена уряду на посаді повністю або значною мірою залежить від глави уряду. Водночас про відповідальність членів уряду перед його главою, за деякими винятками, не йдеться, і вказаний зв'язок між ними розглядається в контексті принципу політичної солідарності уряду і керівної ролі глави уряду щодо його організації та діяльності.
Водночас у Португалії передбачено відповідальність прем'єр-міністра перед президентом. Характер і навіть сенс такої відповідальності є досить невизначеними, адже президент може звільнити з посади прем'єр-міністра лише за його волевиявленням. Водночас застережено, що президент може припинити повноваження уряду, коли це "необхідно для нормального функціонування демократичних інститутів" (ст. 195 Конституції 1976 р.). При цьому контрасигнування відповідного акта глави держави не передбачене.
Розглянутим питанням відповідальності уряду за умов змішаної республіканської форми правління не обмежуються. В пострадянських країнах суттєво звужені можливості парламенту щодо здійснення контролю за урядом, особливо за його окремими членами.
Як уже зазначалося, парламентський конгроль засобом інтерпе-лящі може бути поєднаний з політичною відповідальністю уряду в тому самому парламенті. Єдиною з вказаних країн, де конституційно передбачена інтерпеляція, є Литва. Не сприяють налагодженню ефек-
136 РОЗДІЛ III - ГЛАВА З
тивного парламентського контро.ию за урядом і конституційні формулювання, за явями, наприклад, члени уряду підзвітні палатам і відповідальні перед президентом (Казахстан). За умов відсутності політичної відповідальності членів уряду перед парламентом їхні звіти мають лише інформаційне значення.
Однією з ознак змішаної республіканської форми правління є заміщення поста президента за результатами загальних виборів. За цією ознакою вказана форма подібна до президентсько-республіканської.
Проте значення цієї ознаки не слід перебільшувати, адже у багатьох парламентарних республіках вибори президента також є загальними (Австрія, Болгарія, Ісландія, Ірландія, Македонія, Словенія і Фінляндія). Прищипово важливим з позицій оцінки будь-якої форми державного ігоеівління є органгація виконавчої влади і реальність віднесеності до неї глави держави. Ключовим є питання: чи здійснює глава держави виконавчу владу?
За умов змішаної республікшської форми правління відповідь на сформульоване вище питання є позитивною. Виконавча влада в різних країнах "розподілена" між президентом і урядом по-різному. Якщо основні повноваження у сфері виконавчої влади належать президентові, йдеться про президентсько-парламентарну республіку. У разі концентрації відповідних повноважень в уряді - про парламентарно-президентську.
Подібна класифікація є умовною, адже, по суті, неможливо чітко розмежувати зазначені два варіанти змішаної республіканської форми правління. До того ж, державна практика не завжди ґрунтується на приписах основних законів, і фактична роль того чи іншого органу у здійсненні влади може бути деіцо іншою, ніж передбачено консти-туційно.
Останнє у найбільшій мірі :4арактеризує досвід деяких країн саме зі змішаною республіканською формою правління, де в основних законах свідомо залишені поза регламентацією важливі питання ком-петенційних взаємовідносин між президентом і урядом, зокрема прем'єр-міністром. У літературі зазначалося, що "одним із найбільш складних питань сучасної французької держави і до сьогодні є розподіл повноважень між президентом, що обирається загальним голосуванням, і прем'єр-міністром, який теоретично спирається на більшість у національних зборах" 7
. Як вказувалось, саме сучасний французький досвід сприяв виникненню і поширенню змішаної республіканської форми державного правління.
У більшості пострадянських країн виконавча влада, по суті, знаходиться під контролем президеігга. Цьому сприяє зміст окремих кон-
В.М. ПІаповал, В.П. Єрмолін
137
ституційних положень (наприклад, щодо "президентського арбітражу") та їх трактування, а також невизначеність зміст]' інших. Уряд у цих країнах значною мірою виконує роль органу, організаційно залежного від президента і функціонально пов'язаного з ним та його апаратом, а формальний керівник урзду практично є згадуваним "адміністративним прем'єром". Усе це супроводжується певними суспільно-політичними чинниками, які не сприяють встановленню чіткого "розподілу" виконавчої влади між президентом і урядом.
П Дуалізм виконавчої влади.
Е; юридичній теорії прийнято вважати стрижневою ознакою розглядуваної форми державного правління "дуалізм" виконавчої влади. Термін "дуалізм" щодо функціонування виконавчої влади вживають, зокрема, французькі автори, яким і належить пріоритет в його формулюванні. Як синонімічний використовують також термін "діархія" виконавчої влади.
Водночас "роздвоєність" виконавчої влади навіть у розвинених країнах ставиться під сумнів. Зокрема, автори одного із сучасних російських видань стверджують, що "структура виконавчої влади у Франції замикається на президенті республіки, котрий є ключовою постаттю у державно-політичному механізмі країні, виступаючи не тільки як глава держави, а і як керівник виконавчої влади" 8
. Наведена оцінка в цілому відповідає ролі президента у здійсненні державного владарювання і в пострадянських країнах.
Певні особливості існують за умов змішаної ргспубліканської форми правління щодо визначення конституційного статусу носіїв виконавчої влади. В пострадянських кр;ннах чи не універсальним є конституційне формулювання "виконавчу владу здійснює уряд". Це формулювання є двозначним, адже в тих самих основних заюнах відсутні положення про здійснення виконавчої влади президентом, що є реалією. Тому, не заперечуючи зміст наведеного формулювання, не варто його і абсолютизувати.
Виходячи із сусшльно-політичинх і правових реалій, зокрема, з ролі президента у здійсненні державного владарювання, уряд в усіх країнах з відповідною формою правління можна узагальнено визначити як центральний колегіальний орган виконавчої влади. Водночас він, звичайно, є вищим органом у системі відповідно номінованих органів державної влади.
У більш загальній формі визначено уряд в основних законах, прийнятих в інших країнах зі змішаною республіканською формою правління. В Португалії уряд є органом, який керує заіиньною політикою країни. У Франції уряд визначає і провадить політику нації, в Румунії він забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики, а У Польщі - провадить внутрішню і зовнішню політику держави.
138 РОЗДІЛ III • ГЛАВА З
Наведені визначення, з одного боку, фіксують дещо іншу ситуацію у сфері організації виконавчої влади, аніж та, що існує в більшості пострадянських країн. Водночас вони є досить умовними, адже за їх змістом, у разі наявності реальних компетенційних зв'язків між президентом і урядом, неможливо встановити, якою є роль першого щодо здійснення функцій, констюуційно покладених на другого.
З іншого боку, в названих країнах значення уряду як складової державного механізму порівняно більш вагоме, і він є самодостатнім органом виконавчої влади. Такий висновок випливає зі змісту закріплених в основних: законах зв'язків між парламентом, президентом і урядом. Суттєвішою, хоча і різною, є роль прем'єр-міністра в здійсненні державного владарювання. При цьому конституційне закріплення цієї ролі практично нічим не відрізняється від того, що існує за умов парламентського правління.
Своїми особливостями за умов змішаної республіканської форми правління характеризується інститут контрасигнування актів президента. Як зазначалось, цей інститут не прийнято у більшості пострадянських країн. В інших країнах з відповідною формою правління контрасигнується лише частина актів президента. Коло таких актів за предметом у різних країнах є досить різним, що може бути одним із критеріїв класифікації змішаної республіканської форми на президентсько-парламентарну і парламентарно-президентську республіки. Однак важливішим є те, що характер контрасигнування різних актів президента тут у цілому відрізняється від наявного за умов парламентського правління.
Відповідний характер контрасигнування актів глави держави в конституційній монархії визнавав на початку XX ст. О.С.Алексеев: "Скріплення ... різних за суттю актів не може мати однакового значення" 9
.
Скріплюючи своїм підписом окремі акти президента (наприклад, у сфері зовнішньої політики), прем'єр-міністр або інший член уряду лише констатує їх справжність і формально засвідчує зміст. Такі акти е
волевиявленням президента, який і несе за них відповідальність. Скріплення ж інших актів президента тягне покладання політичної відповідальності за наслідки їх реалізації на тих, хто контрасигнував. Номенклатура відповідних актів у різних країнах є різною і залежить від співвідношення статусів президента й уряду. Подібний "подвійний" характер має контрасигнування в тих президентських республіках, де воно передбачене.
Заслуговує на увагу і коло суб'єктів законодавчої ініціативи у парламенті за умов змішаної республіканської форми правління. Як і
В.М- Шапоеал, В.П.
Єрмолін
139
в країнах з парламентарними формами, такими: суб'єктами є насамперед члени парламенту і уряд. У Білорусії, Киргизстані, Литві, Польщі і Росії правом ішціювати законопроект у парламенті наділений президент, причому відповідні дії він вчиняє на власний розсуд. У Казахстані президент уповноважений доручати уряду вносити законопроекти у парламент.
В усіх конституціях, прийнятих у країнах зі змішаною республіканською формою правління, президент прямо не визначений носієм виконавчої влади. Однак нерідко це випливає з різних положень основних законів.
Насамперед це стосується пострадянських країн. У Білорусії, Вірменії і Казахстані президент за пропозицією (поданням) прем'єр-міністра визначає структуру уряду. У Вірменії він у такий спосіб ще і встановлює порядок діяльності уряду, а в Казахстані - утворює, ліквідовує та реорганізовує центральні органи виконавчої влади. В Киргизстані президент на власний розсуд визначає структуру уряду, утворює і ліквідовує органи виконавчої влади, що не входять до складу уряду. Після консультацій з прем'єр-міністром він затверджує єдину систему підготовки і підбору кадрів для всіх державних органів, їх фінансування та оплати праці державних службовців.
У Білорусії, Киргизстані і Росії президент наділений правом головувати на засіданнях уряду, а в Казахстані він може робити це на тих засіданнях, що проводяться з "особливо важливих питань". У Вірменії президент скликає і веде засідання уряду. За його дорученням це може робити і прем'єр-міністр. При цьому у Білорусії уряд підзвітний президенту, в Казахстані - "у всій своїй діяльності" відповідальний перед президентом, а в Киргизстані президент уповноважений здійснювати контроль за урядом.
У Росії президент може зупиняти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів федерації до вирішення питання їх конституційності або законності відповідним судом. Він уповноважений скасовувати акти уряду за юридичними підставами, зокрема за підставою їх невідповідності актам самого президента. До того ж номінований керівник (голова) уряду має визначати основні напрями діяльності Уряду й організовує його роботу відповідно до актів президента.
У Білорусії з невизначених підстав (тобто і з підстав доцільності) президент може скасовувати акти уряду. Це означає, що він може скасовувати ці акти і за підставою доцільності. Аналогічно в Казахстані президент може скасовувати чи зупиняти повністю або частково акти Уряду і керівників місцевих органів виконавчої влади, а в Киргизстані - скасовувати чи призупиняти акти уряду та інших органів виконавчої влади. У Вірменії президент засвідчує акти уряду. Повноваження
140 РОЗДІЛ III • ГЛАВА З
щодо скасування актів уряду в усіх випадках, по суті, засвідчують підпорядкованість уряду президентові.
В інших країнах зі змішаною республіканською формою правління конституційний статус президента як носія виконавчої влади є менш виразним, хоча це не знімає питання про її "дуалізм".
У Польщі президент для вирішення "питань особливого значення" уповноважений скликати тж звану раду кабінету, яку утворює уряд, що засідає під головуванням самого президента. Водночас застережено, що раді кабінету не належить компетенція уряду. В Румунії президент може: брати участь у засіданнях уряду, де обговорюються питання "національного інтересу" у сферах зовнішньої політики, оборони й охорони громадського порядку. Його участь в інших засіданнях зумовлена запрошенням (пропозицією) прем'єр-міністра. В усіх випадках, коли ІІрезидент бере участь в урядових засіданнях, він головує на них. Президент також уповноважений проводити консультації з урядом з "важливих питань". У Португалії президент може головувати в уряді на лрохання прем'д)-мішстра.
Проте найбільш характерними є конституційно визначені і ті, що існують реально, взаємовідносини між президентом і урядом, насамперед прем'єр-шністром, у процесі здійснення виконавчої влади у Франції. Передбачено, що президент головує в раді міністрів. З іншого боку, встановлено, що прем'єр-міністр керує діяльністю зфяду. При цьому він лише у "виняткових випадках" і за спеціальним дорученням може заміщувати президента як головуючого на засіданнях ради міністрів з визначеним порядком денним.
Важливим є і те, що президент підписує акти уряду. Водночас більша частина актів самого президента контрасигнується прем'єр-міністром і "в разі необхідності" - відповідальними міністрами. Тим самим формально передбачається тісний взаємозв'язок між президентом і прем'єр-міністром у сфері виконавчої влади.
Однак на практиці вирішальну роль відіграє президент і, як зазначав дослідник французького Іюнституціоналізму М.А.Крутоголов, "ніякої діархії в керівництві виконавчою владою не існує" 10
. Враховуючи те, що на засіданнях уряду головує президент, здійснення прем'єр-міністром керівництва діяльністю уряду насамперед означає його роботу щодо реалізації урядових рішень. Характеризуючи ком-петенційні зв'язки між президентом і прем'єр-міністром як "безспірний примат глави держави - верховного керівника виконавчої влади", названий автор вбачав причину цьому у парламентській ситуації. "Парламентська більшість...шикується на главу держави. І прем'єр-міністру в цій ситуації не залишається нічого, як бути підлеглим президенту Республіки", - доходить він висновку ч. Звідси, мож-
В.М- Шаповал, В.П.
Єрмолін
141
на ставити під сумнів реальність конституційного положення, за яким уряд визначає і провадить політику нації.
О "Президентський арбітраж:". Суттєве значення для визначення ролі президента щодо виконавчої влади за умов змішаної республіканської форми державного правління мають конституційні положення про так званий "президентський арбітраж".
Концепція президента-арбітра знайшла своє відображення в частиш першій ст. 5 Конституції Франції 1958 p.: "Президент... забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей і наступництво держави". Прикметно, що серед констшуційно встановлених його повноважень немає таких, які б мали в:ідповідний конкретний зміст. На цю обставину звертають увагу й французькі вчені, зазначаючи, що президент "не наділений арбітражними повноваженнями загального характеру" 12
.
Концепція президента-арбітра та її конституційне формулювання стали предметом дискусій у французькій юридичній і політологічній літературі. Ті автори, яких об'єктивно можна вважати прибічниками парламентського правління, стверджують, що в тексті основного закону йдеться про політичний арбітраж. На їх думку, президент за згодою інших носіїв державної влади мав би вирішувати спори між ними. Але він не повинен втручатися у здійснення їх повноважень. Більше того, передбачається, що президент як "посередник", "регулятор" або "арбітр" може діяти лише у випадках, коли виникає кризова ситуація. Для цього йому надане повноваження за пропозицією уряду або за спільною пропозицією обох палат парламенту призначати референдум.
Згадувані автори пов'язують зміст концепції президента-арбітра з неприпустимістю привласнення главою держави ролі лідера парламентської більшості і керівника уряду. Як стверджував ще напередодні прийняття чинної Конституції Франції авторигетний учений-юрист Ж.Ведель, "якщо цим (положенням про президентський арбітраж - автори)
намагаються сказати, що на верхівці республіканських інститутів потрібен орган, який примушуватиме дотримуватись правил гри, як це робить спортивний арбітр, - то це правильно. Але якщо кажуть, що останнє слово має належати арбітру (в юридичному сенсі), котрий вирішуватиме по суті питаяь і одноособове, то тим самим заперечують саму демократію" 13
.
Саме на позиціях визнання за президентом юридичного за природою арбітражу були ідеологи так званого режиму "особистої влади", який встановлено на основі Конституції Франції 1958 р. вже у перші роки її чинності. Вони сприймали відповідні юнституційні положення як такі, що визначають керівну роль президента, передбачають йо-
142
РОЗДІЛ
ГЛАВА З
го вирішальну участь у державному владарюванні, включно у здійсненні виконавчі влади. В літературі зазначається, що "на практиці президенти трактували право арбітражу настільки широко, наскільки це їм дозволяло співвідношення політичних сил" 14
.
З самого початку існування державної форми, фундованої чинною Конституцією Франції, частина юристів і політологів почали розглядати президента як "вождя держави", "національного гіда" (проводиря). Проте з часом ідея "президентського арбітражу" дещо втратила значущість щодо трактування керівної ролі президента. Водночас цю роль почали пов'язувати з наявністю у президента мандата, набутого внаслідок загальних виборів.
Концепція президента-арбітра, по суті, визнана і за конституціями, прийнятими в більшості інших країн зі змішаною республіканською формою правління. При цьому в них запозичено зміст відповідного формулювання Конституції Франції 1958 p., хоча сам термін "арбітраж" та похідні від нього фіксуються не завжди. У Португалії президент забезпечує, зокрема, нормальне функціонування демократичних інститутів, а в Румунії - стежить за належним функціонуванням "публічних влад", є посередником між державними "владами", а також між державою і суспільством. В обох цих випадках, як і у Франції, президент не наділений повноваженнями, котрі за характером можна було б реально сприймати як арбітражні. Певний виняток становить право президента призначати референдум, яке у Португалії він реалізує за пропозицією парламенту або уряду, а в Румунії - після консультацій з парламентом.
Ідея "президентського арбітражу" знайшла відображення і в основних законах, прийнятих в деяких пострадянських країнах з відповідною формою правління.
У Білорусії президент забезпечує, зокрема, наступництво і взаємодію органів державної влади, здійснює посередництво між органами державної влади, державою і суспільством; у Вірменії - нормальне функціонування законодавчої, виконавчої і судової влад; у Казахстані - узгоджене функціонування всіх сфер державної влади і відповідальність органів влади перед народом; у Киргизстані -єдність і наступництво державної влади, узгоджене функціонування і взаємодію державних органів, їх відповідальність перед народом; у Роси - узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. Подібність наведених конституційних формулювань зумовлена, по-перше, згадуваним запозиченням з практики французького конституціоналізму, по-друге, паралельністю сучасного державно-правового розвитку пострадянських країн та відповідним взаємовпливом.
Аналіз змісту конституцій цих держав також засвідчує відсут-
В.М- Шаповал, В.П.
Єрмолін
143
нісгь у президентів "арбітражних" повноважень. Лише в Росії президент може використовувати узгодаувальні процедури для розв'язання розбіжностей між органами федерації та її суб'єктів, а також між органами самих суб'єктів. В усіх названих пострадянських країнах, окрім Вірменії, конституційно передбачена можливість призначення президентом референдуму за власною ініціативою з питань, які можуть становити предмет "президентського арбітражу". Практичне сприйняття ідеї "президентського арбітражу" за умов деяких пострадянських країн відобразило особливості суспільно-політичного стану, що їх характеризує. За будь-яких умов відповідна ідея, що нібито засвідчує зверхність президента стосовно інших складових механізму здійснення влади, його домінуючу значущість як державного інституту, по суті заперечує конституційно задекларований принцип поділу влади.
Концепція президента-арбітра відбита в конституціях і деяких парламентарних республік.
Зокрема, в Туреччині президент забезпечує стабільне і гармонійне функціонування державних органів. Можна припустити, що за умов відповідної форми правління роль президента як "арбітра" не є ключовою у здійсненні державного владарювання, а зведена до певного політичного посередництва у разі виникнення компетенційних суперечок між різними державними органами. Ідея "президентського арбітражу" в її конституційному оформленні характеризує навіть прийняття форми президентської республіки в деяких пострадянських країнах (Грузія, Таджикистан).
Нарешті, у більшості пострадянських країн положення основних законів щодо загального визначення інституту президента містять термін "гарант". Цей термін вживається в різних значеннях, хоча за змістом він завжди пов'язаний зі статусом президента. Однак головним є те, що вживання терміна "гарант" у текстах основних законів, починаючи з Конституції Франції 1958 р., не має прямого зв'язку з вживанням терміна "арбітр" або з формулюваннями, які засвідчують Сприйняття ідеї "президентського арбітражу". Названі два терміни слугують позначенням різних складових конституційно встановленого статусу президента15
.
Література
(до розділу Ш)
1. Эсмен А.
Общие основания конституционного права. - СПб., 1909. -С. 107.
2. Там само. -
С.344.
3. Алексеев А.С.
Безответственность монарха и ответственность правительства. - М., 1907. - С.44.
144
РОЗДІЛ III • ГЛАВА З
4. Есмен А.
Зазначена праця. - С.331. 5.ЛмеллерМ.
Парламенты. - М., 1967. -С.352-357.
6. Ардан Ф.
(Франция: государственная система. - М., 1994. - С.78.
7. Круглоголов М.А.
Президент Французской Республики. Правовое положение. - М., 1930. - С.226.
8. Правительства,
министерства и ведомства в зарубежных странах. -М., 1994. -С.42.
9. Алексеев А.С.
Зазначена праця. - С.46.
10. Крутогопов М.А.
Зазначена праця. - С.251.
11. Там само. -
С.228.
12. Ардан Ф.
Зазначена праця. - С.61.
13. Крутоголов М.А.
Зазначена праця. - С. 138
14. Ардан Ф.
Зазначена праця. — С.61.
15. При підготовці цього розділу використано тексти основних законів, що містяться у збірниках "Конституции государств Европейского Союза" (М., 1997) і "Новые конституции стран СНГ и Балтии" (М., 1997), а також зміни до них та конституції інших держав, текста яких наявні в INTERNET.
Частина
друга
ЛЮДИНА
І
ВИКОНАВЧА
ВЛАДА
:
СТАНОВЛЕННЯ
НОВОГО
ТИПУ ВЗАЄМОВІДНОСИН
Розділ
IV
ПРАВА ГРОМАДЯН ТА ЇХ РЕАЛІЗАЦІЯ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава
1.
Спрямованість на забезпечення прав громадян
—
демократична сутність виконавчої влади
Відомо, що вільне й ефективне гдійснення прав людини - одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Відтак, права людини мають стати не: якимось похідням чи другорядним завданням здійснюваних у сфері виконавчої влади перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною.
Глибинний сенс цієї зміни полягає в тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології "панування" держави над людиною посіла протилежна - ідеологія "служіння" держави інтересам леодини.
Такий перехід можливий лише за умови дійсного запровадження передбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8), який вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захист;/ прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що в цьому розумінні принцип верховенства права за своїм змістом значно ширший, ніж принцип верховенства закону, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав людини.
Отже, найперше завдання якісного розвитку виконавчої влади в Україні полягає в необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно .Інше захистом
порушених прав.
Натомість потрібно якомога більше спрямовувати увагу держави на значно складнішу роботу щодо утвердження пріоритету
прав і свобод людини в повсякденному житті українського суспільства. Саме на це орієнтує фундаментальний конституційний припис: "Утвердження і забезпечення прав і свобод люпини є головним обов'язком Держави" (ст. З Конституції України).
14S РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1
П Запровадження нової ідеології виконавчої влади. Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за умови реформування всіх інститутів виконавчої влади у напрямі утвердження механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених Конституцією і законами України прав і свобод громадян, істотне посилення з боку інститутів громадянського суспільства контролю за діяльністю уряду, міністерств та інших органів виконавчої влади.
Зокрема, одне з центральних місць належить державній службі -як інституту, що забезпечує фактичне виконання покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків.
Доречно нагадати, що українській державній службі, інсти-туційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 р. Закону України "Про державну службу", притаманне офіційне сприйняття вимог принципу верховенства права. Про це свідчить те, що серед принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у згаданому Законі (ст. 3) не лише визначено такі близькі за спрямованістю до верховенства права принципи, як демократизм, гуманізм і соціальна справедливість, а й прямо зафіксовано принцип "пріоритету прав людини і громадянина".
Однак дотримання цих формально декларованих принципів ще не стало, на жаль, визначальною домінантою реального функціонування державної служби. Цечуттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги й наміри у відносинах з відповідними органами і службовцями. Адже передусім, через повсякденні стосунки з органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами громадяни можуть практично скористатися наданими їм Конституцією і законами України правами і свободами, виконати покладені на них обов'язки.
Виходячи з наведеного, реформування державної служби має бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належних їй прав і свобод, так і надійний правовий захист у разі їх порушення.
Службовці органів виконавчої влади повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у вітчизняному законодавстві та на практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, насамперед матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.
На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпечення верховенства права у функціонуванні державної служби необхідне
В.Б. Аеер'янов
149
цілком рівноцінне ставлення державних службовців як до стану виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і до стану виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення і'х прав і свобод, за що держава несе, згідно з Конституцією України, відповідальність.
Виконання значної частини обов'язків органів виконавчої влади перед приватними особами (включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб) пов'язане з такою новою функцією держави, як надання так званих управлінських послуг. Ця функція передбачена Концепцією адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені "як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація тощо" 1
.
Загальновідомо, що подібні дії дотепер традиційно розглядаються адміністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні вчені і практики ще не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття "управлінських послуг".
Щоб не загострювати з цього питання доволі, як здається, невмо-тивовану дискусію, варто було б доктринально погодитися з тим, що термін "управлінські послуги" спрямований не на виокремлення якогось нового виду адмшістративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на принципову переоцінку характеру взаємостосунків
між державою і людиною.
Адже "владне розпорядництво" з боку державних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами "управлінських послуг" останнім — зовсім інший.
Саме дефініція "послуги" акцентує увагу на виконанні обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.
Отже, таке розуміння повніше відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку виконавчої влади — це і є, власне кажучи, надання її орланами послуг.
Усе цілком закономірно, оскільки сама державна влада — це реалізація аж ніяк не лише повноважень, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше по мірі подальшої демократизації держави.
Водночас, підтверджуючи доктринальну 'Правомірність і термінологічну визначеність поняття "послуги" з боку органів виконавчої
150 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1
влади, слід звернути уваїу на певну недоречність характеристики цих послуг як "упраівлінських" (чи "адміністративних"). Натомість тут вдалішим був би акцент не на "владно-організаційному" аспекті відповідних дій (оскільки "управління" — це владно-організаційний вплив), а на і'х "виконавсько-зобо в'язальному" ("послуга" — це виконання певних обов'язків) аспекті.
З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади правильніше визначити як ''виконавські послуги".
Водночас слід зазначити, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави означити "виконавськими послугами". Інакше термінологічно змішуються різні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (включаючи навіть адміністра-тивно-примусові заходи), з одного боку, і видання численних дозвільно-реєстріаційних актів — з іншого.
Таким чином, "виконавські послуги" з боку уповноважених органів, посадових осіб мають місце за наявності таких обов'язкових ознак:
• ці послуги надаються конкретним приватним особам, як прави-
ло, за їх ініціативою (зверненням), хоча не виключено їх надання і в процесі самостійної діяльності органів виконавчої влади, за якої задовольняються правомірні потреби та інтереси приватних осіб;
• надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов'язків;
• приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг.
Наведеними ознаками "виконавських послуг" охоплюється величезний масив владно-розпорядчнх дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта, дозволу чи розгляду уповноваженими суб'єктами будь-якого іншого конкретного звернення приватної особи до будь-яких інших рішень і дій зазначених суб'єктів щодо врахування і задоволення потреб чи інтересів цих осіб.
Що ж стосується оплатності чи безоплатності тих або інших дій органів виконавчої влади, то в цьому не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавських послуг. Загальним правилом щодо оплати виюнавських послуг мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до законодавства прямим обов'язком приватної особи, а не предметом її вибору, то така послуга повинна надаватися державою безоплатно. Але в будь-якому випад-
в.б.
Авер'янов
151
ку розмір оплати не повинен суттєво перевищувати вартість реальних витрат держави на надання виконавських послуг.
З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання виконавських послуг слід зазначити доцільність зміни існуючого співвідношення між тими державними службовцями, що обслуговують функції політичного й адміністративного керівництва, і тими, що здійснюють надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців має бути задіяна саме в сфері надання послуг, а в основу оцінки ефективності роботи службовців слід покласти якісний рівень цих послуг.
При цьому стандарти поведінки: державних службовців повинні підлягати регулярній перевірці та публічній оцінці. Вони мали б бути визначені у Кодексі поведінки і дисциплінарної відповідальності державного службовця.
Хоч основні вимоги до етики поведінки державних службовців на цей час знайшли відображення у відомчому акті — Загальних правилах поведінки державного службовця (затверджених наказом Головного управління державної служби в Україні від 23 жовтїш 2000 p.), це не усуває потребу у законодавчому регулюванні всіх значущих аспектів поведінки державних службовців. Тим більше, що такий кодифікаційний акт передбачений Концепцією адміністративної реформи 2
.
О Адміністративні процедури як гарантія демократизації виконавчої влади. Важливе значення для посилення орієнтації виконавчої влади на забезпечення прав і свобод людини має подолання існуючої у багатьох фахівців недооцінки ролі процедур
у діяльності органів виконавчої влади, насамперед у частині їх взаємостосунків з громадянами.
Водночас такі процедури (котрі, на відміну від "послуг", доцільно визначати саме як "адміністративні") здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської діяльності, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. І головне — ці процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод та стати дієвою перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів вшсонавчої влади.
Не випадково, що в багатьох європейських країнах існують кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони в цих країнах становлять серцевину адміністративного законодавства і визначають рівень демократичності загалом механізму виконавчої нлади.
Натомість в Україні, як відомо, в чинному адміністративному законодавстві якраз процедурна частина (за винятком регулювання юрисдикційних проваджень) є найменш розвинутою.
152
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1
Тому серед завдань реформування виконавчої влади як найбільш наближеної до людини гілки влади, з якою кожна особа має постійні контакти, надзвичайно вагомим постає завдання запровадження у сферу державного управління більш раціональних і демократичних адміністративних процедур.
З цією метою робочою групою при Міністерстві юстиції України за участю співробітників Інституту держави і права ім. В.М.Корепько-го НАН України та інших науковців підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу, передбаченого Концепцією адміністративної реформи 3
. Цим Кодексом має бути встановлено засади правової регламентації таких загальних процедур, як підготовка, прийняття і оскарження індивідуальних адміністративних актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з питань реалізації прав, свобод і охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб. Отже, сукупність процедур, що належать до предмета регулювання Кодексу, становлять два види адміністративних проваджень: провадження по індивідуальній адміністративній справі і провадження за скаргою на індивідуальний адміністративний акт.
На сьогодні, як відомо, окремі питання розгляду заяв і скарг громадян урегульовані Законом України "Про звернення громадян", який має багато в чому декларативний і неконкретний характер, і до того ж побудований переважно за застарілою ідеологією колишнього аналогічного нормативно-правового акта радянських часів.
На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлення до "спрощеної" юридичної регламентації процесуальних відносин у діяльності державного апарату управління дуже стійкі, навіть у середовищі фахівців.
Багато хто з них і
досі вважає, що чітке унормування процедурних аспектів діяльності для управлінських органів є набагато менш важливим, ніж, наприклад, для судів. Забуваючи при цьому, ідо раціонально побудована і детально визначена законом процедура діяльності щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб — це майже єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неулеред-женого, об'єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян.
Лише неврахуванням цієї обставини можна, на мій погляд, пояснити досить поширене уявлення про те, що вимоги до діяльності законодавчого врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно полегшеними порівняно з судовими процедурами.
При розгляді проекту Адміністративно-процедурного кодексу окремі фахівці не погоджувалися з тим, що деякі передбачені в ньому
В.Б. Авер 'янов
153
процедури дуже докладно регулюються, а тому в ході їх застосування дотримання відповідних норм, очевидно, буде нереалістичним. І до того ж, на і'х думку, даний проект так "зарегульовує" процедуру розгляду скарг та заяв, що в ній складно до кінця розібратися юристу-професіоналу, не кажучи вже про "пересічного" громадянина.
Отже, ступінь деталізації, докладності регулювання адміністративних процедур є одним з принципових питань, що вимагає науково обґрунтованого подолання суперечливості у поглядах фахівців.
Гадаємо, що не слід відмовлюватися від так званої "зарегульова-ності" адміністративних процедур, оскільки саме через це діяльність державних службовців формалізується настільки, наскільки це необхідно для найповнішого забезпечення прав, свобод і охоронюваних законом інтересів приватних осіб. Невипадково, що, за сучасною європейською традицією, подібне законодавче регулювання відзначається великою ретельністю.
Якщо погодитись з таким підходом, то чи варто дивуватись тому, що грунтовно розбиратися в тонкощах адміністративних процедур мають насамперед професіонали-управлінці та юристи, але аж ніяк не "пересічні" громадяни. Невже саме на громадян розраховане текстуальне оформлення, наприклад, процедур розгляду справ у судах? Ад-же раніше вже наголошувалось, що значення адміністративних процедур не менше, ніж судових.
Складність адміністративних процедур — це проблема не громадян, а посадових осіб управлінського апарату і вирішуватись вона повинна за рахунок зростання кваліфікації та професіоналізму державних службовців.
Для громадян же складність адміністративних процедур не повинна бути перешкодою. Для них головне — це, з одного боку, доступність і простота звернення до уповноваженого органу, посадової особи за певною виконавською послугою, а з другого — своєчасність отримання і належна якість результату справедливого, об'єктивного і законного розгляду поданої ними заяви чи скарги. Адміністративна процедура має бути такою (незалежно від рівня складності), щоб гарантувати безумовне дотримання цих принципових вимог до стану функціонування системи виконавчої влади.
Певна річ, у частини фахівців зберігається спокуса визнати набагато простішим для розуміння і зручнішим для користування чинний Закон України "Про звернення громадян". Може це і було б прийнят-но, якщо б не той прикрий факт, що переважна більшість із 29 статей зазначеного Закону фактично повторюють положення відомого Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 р. (а також його редакції від 4 березня 1980 р.) "Про порядок розгляду пропозицій, заяв
154
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 1
і скарг громадян". Тож чи варто реанімувати безнадійно — і ідеологічно, і юридично — застаріле джерело правового регулювання в сфері стосунків .людини з державою?
Ще одне принципове питання пов'язане з оцінкою деякими фахівцями багатьох положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу як таких, що за своїм змістом можуть бути предметом не законодавчого регулювання, а цілком заслуговують на віднесення до відомчих інструїщій.
Таке заперечення проти доцільності законодавчого врегулювання низки процедур, що мають місце в органах виконавчої влади і стосуються забезпечення прав громадян, слід визнати доволі безпідставним. Адже Конституція України (частина друга статті 120) недвозначно передбачає, що "...порядок діяльності... органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України". Здається, цей припис слід розуміти таким чином, що пропонованому включенню процедурних правил діяльності зазначених органів до відомчих інструїщій мають передувати базові положення законодавчих актів.
З урахуванням викладеного стає зрозуміло, що шлях до запровадження європейських стандартів у законодавчому регулюванні адміністративних процедур не буде легким і швидким. А тому дуже важливо не втратити на цьому ш.Іяху принципового ставлення до необхідності піднесення правової регламентації багатоманітних адміністративних процедур саме на законодавчий рівень.
Нарешті, про поглиблення демократичної орієнтації виконавчої влади має свідчети оновлюваний механізм реалізації конституційно визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади усіх рівні», якщо особа вважає, що ці акти порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це відповідатиме частині другій ст. 55 Конституції України, згідно з лзсою "кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".
З огляду на наведене, актуальним залишається запровадження адміністративної юстиції (адміністративних судів) як окремої ланки судочинства, що дозволить громадянам ефективніше захищати свої прав та законні інтереси, які порушуються, зокрема, чиновниками. Причому адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну компетенцію, тобто повинні розгімдати тільки справи, по яких держава, її органи і посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки. Ця проблематика доклгдніше висвітлюється у наступному розділі книги.
В.Б. Авер'янов
155
На завершення слід наголосити, що в подальшій трансформації сутності та змісту виконавчої влади на справді демократичних засадах найголовнішою вимогою необхідно вважати визнання самоцінності южної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод. Необхідною умовою реалізації цієї вимоги має стати істотне оновлення правового статусу людини:, особливо тієї його частини, яка визначається нормами адміністративного права.
Як відомо, адміністративне право відіграє величезну роль у реалізації положень Конституції щодо правового статусу людини і громадянина. Адміністративно-правові норми не тільки конкретизують ці положення, а й визначають порядо к реалізації конституційних прав і свобод, чітко окреслюють їх гарантії, а також доповнюють їх численними іншими правами, а за певних умов — і обов'язками, які не зазначені в Конституції.
З огляду на наведене, доцільним є подальше звернення до характеристики загальних рис адміністративно-правового статусу громадян України та їх прав і свобод у сфері виконавчої влади.
Література
(до гл. 1)
1. Концепція
адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. - К., 1998. - С. 11.
2. Там само.
- С. 46.
3.
Там само.
-
С. 45^6.
Глава
2.
Зміст адміністративно-правового статусу громадян України
Найважливіший обов'язок держави та її органів, ;а Конституцією України, полягає в тому, щоб забезшяити вільний і всебічний розвиток особистості людини (ст. 23 Конституції України). Права і свободи людини та їх гарантії, що забезпечуються судовим 'Іахистом (ст. 55 Конституції України), визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. З Конституції України).
Адміністративно-правовий статус громадянина України становить найважливішу й органічну частину його правового статусу в Цілому. Адміністративно-правовий статус громадянина України - це встановлені законом й іншими правовими актами сукупність прав і обов'язків громадянина, що гарантують йому участь в управлінні державними справами і задоволення публічних та особистих інтересів через діяльність державної влади та органів місцевого самоврядування.
156 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 2
У теорії права та галузевих юридичних науках висловлювалися думки про необхідність вирізняти два самостійних поняття - правовий статус особи у широкому розумінні та правовий статус у вузькому розумінні, реальний зв'язок між якими можна визначити як співвідношення цілого та частини *.
Правовий статус у вузькому розумінні є сукупність юридичних якостей, якими держава наділяє громадянина. У цьому разі класичними елементами правового статусу є права, свободи та обов'язки.
Ставлення держави до громадян відображається також через інші категорії, наприклад категорії правових гарантій прав, свобод та обов'язків громадян. Тобто все, що так або інакше законодавчо закріплює положення громадянина в суспільстві, опосередковує всі види зв'язків і відносин між державою та громадянином, слід розуміти як правовий статус громадянина у широкому розумінні. На нашу думку, це найбільш загальне розуміння правового статусу.
Однак, з іншого боку, дуже широке трактування адміністративно-правового статусу громадянина несе небезпеку розмитого тлумачення цієї категорії, у зв'язку з чим у науковій літературі і подано два поняття адмішстративно-правового статусу громадянина - у вузькому і широкому розумінні.
У наукових дослідженнях розрізняють поняття "правовий статус" та "правове становище", зазначаючи, що останнє за змістом ширше першого 2
. Але практика свідчить, що в законодавстві вони не розрізняються. Ці терміни вживаються в одному й тому самому значенні, їх тотожність випливає також зі значення слова "статус", що в перекладі з латинської означає становище, стан будь-кого або будь-чого.
Адміністративно-правовий статус дуже об'ємне поняття, на яке впливають різні фактори (громадянство, вік та інше), але є підстави виділити основні структурні елементи.
Адміністративно-правовий статус громадян визначається, насамперед, обсягом і характером їхньої адміністративної правосуб 'єкт-ності,
зміст якої становлять адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність 3
.
Сфера виконавчої влади залишається найважливішою сферою реалізації адміністративної правоздатності громадян з визначеними правами громадян на участь у державному управлінні, тобто з можливістю вступати в адміністративні правовідносини. При цьому іншою стороною в таких правовідносинах завжди є орган виконавчої влади (посадова особа) або організація, її представник, наділений повноваженнями адміністративно-правового характеру.
Адміністративна правоздатність громадян є основою їхньої адміністративної дієздатності, яка, в свою чергу, є необхідною умо-
М-А. Бояринцева
157
вою реалізації суб'єктивних прав і обов'язків громадян у конкретних адміністративних правовідносинах.
Адміністративна дієздатність громадянина - це визнана за ним здатність своїми особистими діями: а) здобувати права й обов'язки адшністративно-правового характеру; б) здійснювати їх.
Момент виникнення адміністративної дієздатності громадянина у правових актах визначений нечітко. У повному обсязі вона виникає, як правило, після досягнення громадянином 18-літнього віку. Однак момент виникнення адміністративної дієздатності залишається не визначеним.
Адже у різних сферах часткова дієздатність може виникати до досягнення 18-літнього віку. Так, у деякі відносини з державними органами громадянин може вступати при досягненні їм часткової трудової дієздатності, що виникає до досягнення 18-літнього віку; суб'єктами адміністративних правопорушень визнаються особи, що досягай 16 років.
Не всі громадяни України мають однакову адміністративну дієздатність. Це багато в чому визначається особливостями адміністративно-правових відносин, у яких набуття і здійснення відповідних прав та обов'язків своїми особистими діями припускає наявність визначеного рівня розумового і психічного розвитку, життєвого досвіду, здатності мати належне почуття відповідальності за наслідки своїх дій тощо.
Правосуб'єктність громадян, зокрема адміністративна, поділяється на загальну та спеціальну5
. Відповідно розрізняють загальний та спеціальний адміністративно-правові статуси. Кожен громадянин наділений передусім загальним статусом, який здебільшого рівний для всіх, і водночас може бути носієм одного або кількох спеціальних статусів. Досить часто спеціальний статус просто доповнює загальний, але іноді спеціальний статус впливає на загальний, обмежуючи та змінюючи його.
Конкретизація основних прав і обов'язків здійснюється залежно від віку, професійного, сімейного та інших станів особи. Іноді сукупність спеціальних прав і обов'язків називають "правовим модусом" 6
. Спеціальний правовий статус свідчить про особливе правове становище суб'єктів даної групи відносин, що характеризується специфічним правовим методом регулювання, тобто специфікою правової реалізації їх інтересів 7
.
Правоздатність і дієздатність, які в сукупності становлять право-суб'єктність, є здатностями або можливостями суб'єкта8
, які не містять у собі конкретні права та обов'язки, не надають та не забезпечують реальне благо, а лише дають можливість мати або своїми діями здійснювати передбачені законом права та обов'язки.
158
РОЗДІЛ IV « ГЛАВА 2
Доцільніше; буде визнати правосуб'єктність як передумову адміністративно-правового статусу громадянина.
Аналогічним чином можна підійти і до відповідальності, яка настає за умов деліктоздатності. Відповідальність - це обов'язок громадянина зазнавати якихось стягнень або обмежень, який настає у разі невиконання ним приписів держави.
Необхідною передумовою адміністративно-правового статусу громадянина слід вважати також громадянство як певний стан людини. Вказана вла:тивість надається людині державою, закріплюється та регулюється законодавством. Оскільки стосовно держави особа виступає в специфічній якості громадянина саме цієї держави, остільки остання адресу єгься до неї не як до людини взагалі, а як до свого громадянина.
Отже, лише права, свободи та обов'язки дають можливість громадянам своїми діями реалізовувати свою поведінку в правовідносинах.
У цьому контексті постає питання про так звані законні інтереси
громадян. Наявність даної правоюї категорії базується на позиції законодавця і визнається представниками різних галузей права 9
. Як вид соціальних інтересів, інтереси громадян у сфері права опосередковуються останнім і визначаються як "законні" або "охоронювані законом" інтереси. Законний інтерес - це юридичне значимий інтерес, заснований на законі, що випливає з нього, схвалений і захищений ним, хоч і не закріплений у конкретних правових нормах10
.
Існування законних інтересів особи не тільки можливе, а й необхідне, оскільки її різноманітні інтереси не завжди опосередковуються суб'єктивними (в нашому випадку — адміністративними) правами і юридичними обов'язками п
.
Зазначимо, що категорія законних інтересів стосовно адміністративного права не стала предметом дослідження вчених-адміністра-тивістів.
Значна увага цьому питанню приділялася в низці загальнотеоретичних досліджень, а також у працях, присвячених проблемам карного і цивільного процесів '2
. Деякі науковці вважають, що законні інтереси не слід виділяти окремо як елемент правового статусу людини і громадянина13
.
Аналіз висловлених з цього досить спірного питання суджень дає змогу виділити низку положень, що стосуються характеристики законних інтересів в адміністративно-правовш сфері, та визначити їх як окремий елеменг адміністративно-правового статусу людини і громадянина Спробуємо дати аналіз цьому явищу з позиції відокремлення його від інших елементів, переду сім від прав і свобод громадянина в адміністративному праві.
М.А. Бояринцева
159
Аналізуючи Конституцію України, чинне законодавство, можна помітити, що законодавець не так у;ке й рідко вдається до формули "права і законні інтереси" (наприклад, ст. 1 Закону України про внесення змін до Закону України "Про адвокатуру"). Ця формула дає підстави зробити висновок про те, що можливе одночасне існування прав і законних інтересів особи.
Законні інтереси є інтересами особи, що безпосередньо не охоплюються змістом установлених законом прав і свобод, але підлягають захисту з боку держави, охороняються законом.
Існування законних інтересів поряд із правами і свободами розширює правові можливості особи.
Насамперед зазначимо, що адміністративно-правові інтереси громадянина - це інтереси, які виникають у зв'язку з управлінською діяльністю. Вони належать до сфери адміністративних прав, здебільшого збігаються з ними, але не завжди. З приводу цього питання точніше було б визначити інтереси: громадян як "охоронювані законом", а не "заюнні" інтереси громадян.
Охоронювані законом інтереси можна відокремити від інших елементів адміністративно-правового статусу за умовами їх порушення.
Наприклад, при накладанні адміністративного стягнення на правопорушника суд, керуючись статтями 32, 33 КпАП України, враховує, чи є у нього неповнолітні діти, а за таких обставіш розмір штрафу може бути зменшений. У цьому випадку захищаються інтереси неповнолітніх.
Інший приклад: коли в судовому процесі при розгляді позову правові наслідки вирішення спору торкаються також інтересів третіх осіб.
Громадяни як суб'єкти адміністративного права мають досить широкий діапазон інтересів, однак не всі з них можуть бути законними.
Так, навряд чи можна визнати законним інтерес громадянина, пов'язаний з приховуванням окремих фактів, які можуть, на його думку, негативно вплинути на бажане для нього рішення з конкретної справи. З цього погляду, необхідно чітко визначити, що охоронювани-ми
законом варто визнавати ті інтереси громадянина, які, будучи пов'язані з його суб'єктивними правгіми, дозволяються державою і не обмежують при цьому інтереси інших суб'єктів правзі.
Слід зазначити, що в деяких випадках охоронювані законом інтереси пов'язані не тільки із суб'єктивними правами й обов'язками громадян, а й із конкретними обов'язками відповідних органів та їхніх посадових осіб. Так, доречно казати про наявність охоронюваних законом інтересів громадянина у зв'язку з обов'язком посадових осіб Здійснювати особистий прийом громадян.
160
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 2
Незважаючи на своє реальне існування, категорія охоронюваних законом інтересів не одержала чіткого законодавчого визначення. Таке тлумачення може стати важливим фактором найбільш повної реалізації громадянами свого адміністративно-правового статусу, а також вдосконалення правозастосовчої діяльності інших суб'єктів адміністративних правовідносин.
За таких обставин охоронювані законом інтереси доцільно виділяти як допоміжний елемент адміністративно-правового статусу громадянина.
Інша складова адміністративно-правового статусу громадянина -гарантії
реалізації прав, свобод та охоронюваних законом інтересів особи, сумлінного виконання обов'язків та охорона (захист) їх з боку держави.
Гарантії прав, свобод та охоронюваних законом інтересів громадян - невід'ємний елемент правового статусу особи. Поняття "гарантії" базується на основних конституційних принципах: гуманізмі, справедливості, верховенстві права, законності, доцільності, рівноправності та інших.
Створення гарантій - це обов'язок держави щодо особи і суспільства в цілому. Державні органи мають забезпечувати та охороняти права і свободи громадян, вступати у взаємовідносини з громадянами з приводу безпосередньої реалізації цих прав.
Під гарантіями розуміють умови й засоби, що забезпечують фактичну реалізацію та всебічну охорону прав громадян14
. У правовій літературі трапляються й інші визначення гарантій. Деякі автори, наприклад, пропонують ввести загальне поняття "умов" реалізації прав громадян на відміну від поняття "гарантіґ, а гарантії розглядати як різноманітні види умов, що сприяють реалізації прав громадян15
. Існує також точка зору, за якою найбільш загальне поняття гарантій прав та обов'язків громадян можна звести до сукупності соціальних структур, що виступають як засоби забезпечення прав 'та обов'язків16
.
Найбільш правильним, на нашу думку, є визначення гарантій як сукупності (системи) умов або засобів, що сприяють реалізації кожною людиною і громадянином своїх прав, свобод, охоронюваних законом інтересів та обов'язків17
.
У деякому сенсі гарантії (як і охоронювані законом інтереси) можна розглядати і як певну групу прав громадян, які сприяють реалізації та охороні (захисту) їх прав, свобод і законних інтересів. Ці права мають двоякий характер, оскільки виступають і як право, і як гарантія.
Такими гарантіями в сфері виконавчої влади є право на звернен-
1(4.А. Бояринцева
161
яя в органи державного управління, право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб, право користування передбаченими законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни власними діями сприяють забезпеченню свого адміністративно-правового статусу.
З'ясуванню підлягають також та:кі важливі категорії, як "захист" і "охорона".
Захист - це самостійне суб'єктивне право, яке відображає юри-дично закріплену можливість правомочної особи використати спеціальні засоби правоохоронного характеру.
Захист прав, свобод та законних інтересів - це т;ака форма їх забезпечення, яка відображає дію даного механізму, спрямовану на: припинення порушень прав, свобод та законних інтересів громадянина; ліквідацію будь-яких перешкод, Іцо виникають при їх здійсненні; відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів; притягнення особи, винної у скоєнні правопорушення, до відповідальності. Через те що захист прав, свобод та законних інтересів виступає необхідним і закономірним наслідком їх порушення, особливе місце в ньому посідає юридична відповідальтсть, яка є правовим засобом забезпечення охорони і захисту прав, свобод та законних інтересів і засобом забезпечення реалізації юридичних обов'язків. Забезпечення захисту здійснюється переважно за рахунок юридичніях засобів.
Охорона ж, з нашої точки зору, ~ це сукупність державних і громадських заходів організаційно-правового характеру, спрямованих на запобігання будь-яких порушень прав, свобод та законних інтересів громадянина шляхом усунення негативних факторів соціального середовища, які можуть спровокувати або полегшити порушення прав, свобод та законних інтересів особи.
Охорона як профілактична діяльність спрямовгіна на безпосереднє утвердження правомірної поведінки, на формування індивіда, який поважає соціальні норми, на формування у нього активної позиції і розвиток почуття громадського обов'язку. Засобами охорони виступає цілеспрямована діяльність компетентних органів державної влади і різноманітних громадських інституцій.
Основною функцією гарантій є забезпечення виконання обов'язків державою та іншими субі'єктами у сфері реалізації прав особи. Зміст гарантій динамічний, обумовлений їх цільовою, конституціональною та функціональною спрямованістю і залежить від суспільно-політичних, духовних та інших процесів, які відбуваються в країні на певних етапах її історичного розвитку.
Без гарантування адміністративно-правового статусу особи, зок-
162
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 2
рема у сфері виконавчої влади, не може бути створено реального механізму реалізації прав, свобод та обов'язків.
До юридичних гарантій належить уся система діючих у державі правових норм, передбачених юридичних засобів, спрямованих на конкретизацію прав і обов'язків, визначення порядку їх реалізації, захисту тощо. Ефективна діяльність органів виконавчої влади є загальною умовою дієвості всієї системи гарантій прав, свобод, охоронюва-них законом інтересів особи та належного виконання обов'язків.
Отже, важливо охарактеризувати основний обсяг прав і свобод громадян, що потребують гарантування саме з боку органів виконавчої влади. Вони і становлять зміст адміністративних правовідносин, що опосередковує різноманітні зв'язки між державою та громадянином у сфері функціонування виконавчої влади.
Література
(до гл. 2)
1. Витрук Н.В.
Основы теории правового положення личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.; Новоселов В.И.
Правовое положение граждан в советском государственном управлении. - Саратов, 1976. -С. 36; Новоселов В.И.
Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. - Саратов, 1977. - С. 7—8; Тищенко Н.М.
Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути их совершенствования. - X., 1998. - 268 с.
2. Витрук Н.В.
Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.
3. Коваль Л.
Адміністративне право України. - К., 1994. - 208 с.
4. Тихомиров Ю.А.
Курс административного права и процесса. - М., 1998.-798с.
5. Бахрах Д.Н.
Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. - 1994. — № 3. - С. 16-24.
6. Витрук Н.В.
Основы теории правового положення личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.
7. Новоселов В.И.
Правовое положение граждан в советском государственном управлении. - Саратов, 1976. - С. 36.
8. Матузов Н.И.
Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. - 292 с.
9. Конституція
України // ВВРУ. - 1996. — № 30. - Ст. 141; Кодекс
України про адміністративні правопорушення (зі змінами та доповненнями) // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. — № 51. - Ст. 1122; Про адвокатуру: Закон України від 19.12.92 // ВВРУ. - 1993. — № 9. - Ст. 62.
10. Матузов Н.И.
Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. - 292 с.
11. Витрук Н.В.
Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.
М.А. Бояринцева
163
12. Витрук Н.В.
Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - 227 с.; Матузое Н.И.
Личность. Права. Демократия (Теоретические проблемы объективного права). - Саратов, 1972. -292с.
13. Князев В.
Поняття та елементи конституційно-правового статусу людини і громадянина // Право України. - 1998. — № 12. - С. 29.
14. Пучкова М.В.
Обеспечение прав граждан органами управления союзной республики / Отв. ред. Б.М. Лазарев. - М., 1987. - 140 с.
15. Реализация
прав граждан в условиях развитого социализма //Академия наук СССР. - М., 1983. - 264 с.
16. Конституционные
права и обязанности граждан. - К.: Наукова думка, 1985.
17. Князев В.
Конституційні гарантії прав, свобод та обов'язків людини і громадянина в Україні // Право України. - 1998. — № 11. - С. 28; Теория
государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 1997.
Глава 3.
Основні напрями реалізації прав громадян
у
сфері виконавчої влади
Права громадянина в структурі його адміністративно-правового статусу — це формально визначені, юридичне гарантовані можливості користуватися соціальними благами, офіційно визнана міра можливої поведінки людини в державно-організованому суспільстві.
Нормативно визначені права особи, як права громадянина конкретної держави (так само як свободи й обов'язки), є частиною об'єктивного права, тобто визначеним різновидом правових норм у рамках системи чинного права, і одночасно це суб'єктивні права, оскільки вони належать окремим громадянам як суб'єктам правії. Суб'єктивні права — це ті юридичні можливості конкретної людини, що безпосередньо випливають із загальних правил поведінки, встановлених законодавством1
.
Характерні ознаки суб'єктивного права полягають у тому, що воно: належить суб'єкту (особі); засноване на нормах об'єктивного права; являє собою забезпечену державою та правом можливість певної поведінки суб'єкта; спрямоване на досягнення того чи іншого соціального блага; забезпечується загальними (економічними, політичними, ідеологічними, організаційними) та спеціальними (юридичними) гарантіями; здійснюється в інтересах носія суб'єктивного права; реалізація суб'єктивного права забезпечується та гарантується законом; охороняється і захищається в судовому, адміністративному або іншому встановленому законом порядку.
164 РОЗДІЛ IV « ГЛАВА З
Обсяг конкретних суб'єктивних прав пов'язаний з перебігом часу, зміною життєвих умов. Реалізація прав забезпечується державою через їх юридичне оформлення, а також відповідальністю як самих громадян, так і державних органів та державних службовців за їх дотримання.
Існують різні класифікації прав громадян, закріплених в адміністративному праві.
За своїм змістом права громадян поділяють на три групи.
1. Участь у державному управлінні та соціально-політична активність: право на державну слу;кбу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів у встановленій формі, проведення зборів, мітингів, демонстрацій, створення громадських об'єднань чи входження в них та інше.
2. Одержання допомоги від відповідних компетентних організацій: право на медичну, санітарно-епідеміологічну допомогу, безкоштовне користування соціальними благами (бібліотеками, парками тощо), користування транспортом, одержання платних та інших послуг.
3. Захист грав та свобод: в адміністративному порядку (адміністративна скарга, адміністративно-юрисдикційне провадження); судовому порядку (скарга, позов): особисто громадянином (необхідна оборона)2
.
Існує багато різних варіантів класифікацій прав та свобод громадян. Тут доречна зазначити, що врегульовані адміністративним законодавством права реалізуються при здійсненні будь-яких видів прав і свобод, зокрема: особистих, політичних, соціальних, економічних та культурних прав і свобод. І це не випадково, адже передусім через відносини з органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами громадянам надається можливість практично скористатися більшістю з наданих їм Конституцією та законами України прав і свобод, виконати покладені на них обов'язки.
Отже, весь обсяг прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, за наявності зв'язку з основними правами та обов'язками, закріпленими в нормах Конституції України, розподіляється на:
а) права і свободи громадян, закріплені в нормах адміністративного права, що ро:жривають та конкретизують права, свободи й обов'язки, закріплені в Конституції. Це — право на участь у державному управлінні, право на медичну допомогу, право на освіту і багато інших;
б) права і свободи громадян, передбачені власне у нормах адміністративного права: наприклад, обумовлені паспортною системою, пов'язані з дозвільною системою тощо.
Критерій відмежування змісту адміністративно-правового стату-
s.
M
.
A
. Бояринцева
165
су громадянина від його прав і обов'язків, які визначені нормами інших галузей, — це предмет регулювання. Ним в адміністративно-правовому статусі є відносини в сфері державного управління за участю громадянина. Отже, всі норми, що регулюють тією чи іншою мірою участь громадянина у державному управлінні, можуть вважатися джерелом визначення його адмішстративно-правового статусу.
Звичайно, серед прав громадян є такі, що їхня конституційна формула очевидно ніяк не стосується сфери державного управління: наприклад, право громадян на соціальний захист. Проте, коли громадянин розпочинає практичну реалізацію цього права, він відразу вступає в сферу суспільних відносин, що регулюються нормами кількох галузей, у тому числі і нормами адміністративного права.
Стаття 46
Конституції України закріплює праію громадян на соціальний захист та встановлює види соціального забезпечення. Концепція соціального забезпечення населення України, схвалена Постановою Верховної Ради України від 21 грудня 1993 року 3
, передбачає, що соціальне забезпечення поширюється на громадян, які працюють за наймом, членів їх сімей та непрацездатних осіб. На громадян, які самостійно забезпечують себе роботою, включаючи підприємців, осіб, зайнятих творчою діяльністю, членів кооперативів, фермерів, поширюються лише ті соціальні гарантії, у фінансуванні яких вони беруть участь.
Так, Закон України "Про пенсійне забезпечення" 4
закріплює право на пенсійне забезпечення у старості, у разі втрати повної або часткової працездатності, встановлюючи пенсії за віком, у зв'язку з інвалідністю, у зв'язку з втратою годувальника, за вислугу років, а також соціальні пенсії, що призначаються непрацездатним громадянам у разі відсутності у них права на трудову пенсію.
Гарантується також право громадянам на матеріальне забезпечення у разі тимчасової втрати працездатності, на допомогу при вагітності і пологах, при народженні дитини та для догляду за дитиною 5
, допомогу на поховання.
Закон України "Про зайнятість населення"6
визначає правові, економічні та організаційні основи захисту населення України від безробіття. Безробітними визнаються працездатні громадяни, які з незалежних від них причин не мають заробітку або інших доходів через відсутність належної роботи, зареєстровані в державній службі зайнятості, шукають роботу і здатні її виконувати. Положення названого закону розвиваються в нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України - Положенні про порядок реєстрації, перереєстрації та ведення обліку громадян, які шукають роботу, і безробітних, виплати допомоги у зв'язку з безробіттям, а також умови надання матеріальної до-
166 РОЗДІЛ IV . ГЛАВА З
помоги в період професійної підготовки та перепідготовки та Положенні про порядок надання матеріальної допомоги у зв'язку з безробіттям 7
.
Отже, на цьому прикладі можна переконатися, що норма Конституції доповнюється законами та іншими нормативно-правовими актами з регулювання прав громадян на соціальний захист.
Проте реальність прав і свобод громадян, закріплених у Конституції, означає такий їх стан, коли кожна людина не лише за законом, а й фактично дійсно володає цими правами та свободами, може в юридичне допустимих межах безперешкодно, за своєю волею як в особистих, так і в суспільних інтересах користуватись і розпоряджатись можливостями, що в них містяться, захищати їх від порушень та вимагати від компетентних органів поновлення цих прав. Тобто реальність прав і свобод громадян повинна бути забезпечена системою гарантій.
У певному сенсі гарантії можна розглядати і як певну групу прав громадян, які сприяють реалізації та охороні й захисту їх прав і свобод. Ці права мають двоякий характер, тому що виступають і як право, і як гарантія.
Такими гарантіями в сфері виконавчої влади є право^на звернення в органи державного управління, право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, право користування передбаченими законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни власними діями сприяють забезпеченню реалізації свого адміністративно-правового статусу.
Важливою гарантією прав, свобод та законних інтересів людини є питання відшкодування збитків громадянам, які були заподіяні внаслідок незаконного притягнення до адміністративної відповідальності та незаконного накладення адміністративного стягнення. Частково ці питання вирішені в Законі України "Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду" 8
. Йдеться про шкоду, спричинену внаслідок незаконного застосування адміністративного арешту або витравних робіт, незаконної конфіскації майна, незаконного накладання штрафу.
Проте юрисдикційними повноваженнями наділені також ще певні державні органи (наприклад, митні органи, податкова інспекція та податкова міліція). Звідси випливає, що в інших випадках шкода відшкодовується на загальних підставах через звернення до суду. Також для захисту своїх прав, свобод і законних інтересів громадянам надано право оскарження дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, яке регулюється Законом України "Про звернення громадян" 9
.
М-А. Бояринцева
167
У ст. 40 Конституції України закріплено право кожного направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглядати звернення і давати обгрунтовану відповідь у
встановлений законом строк. Ця важлива конституційна норма сприяє реалізації та захисту громадянами своїх прав.
Усі звернення громадян можна поділити на два типи:
а) адміністративні, тобто розглянуті в позасудовому порядку;
б) судові, тобто розглянуті судами в процесі здійснення правосуддя, у порядку карного чи цивільного судочинства.
Право на звернення є не тільки засобом захисту прав, а й засобом зміцнення законності, залучення громадян до процесу державного управління.
У зв'язку з цим не можна не торкнутися питання захисту прав особи і громадянина Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.
Надання Уповноваженому прав приймати рішення, які мають обов'язковий характер щодо вказаних органів, напевно, зумовлено тим, що в Україні ще трапляються такі небажані тенденції, як поширення правового нігілізму, масові порушення прав людини тощо. Ом-будсмен завдяки своєму статусу має забезпечити організацію ефективного захисту прав та свобод людини і громадянина, сприяти закріпленню атмосфери довір'я між громадянами України й апаратом управління. Цей інститут має забезпечити опосередкований постійно діючий контроль за діяльністю органів усіх рівнів у плані забезпечення прав і свобод громадян, створити умови для участі населення у вирішенні проблем як особистого, так і суспільного значення, сприяти демократичному розвитку держави.
Стаття 38 Конституції України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами. У цій статті реалізовані вимоги ст. 21 Загальної декларації прав людини, яка проголошує право кожного громадянина брати участь в управлінні своєю державою як безпосередньо, так і через вільно обраних представників, а також право на рівний доступ кожного до державної служби у своїй країні. Ця норма є показовою стосовно впливу міжнародних норм на законодавство України. Права і свободи людини та громадянина є найбільшими цінностями держави.
Право громадян на участь в управлінні державними справами підкріплюється їх правом обирати та бути обраним в органи державної влади та органи місцевого самоврядування. При прийнятті на державну службу до громадян пред'являються певні вимоги. Відповідно
168 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА З
до ст. 4 Закону України "Про державну службу" такими вимогами є отримання відповідної освіти і професійної підготовки та проведення конкурсного відбору для осіб, які претендують на посади третьої-сьо-мої категорій.
Стаття 36 Конституції України встановлює право громадян на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Ця стаття розвиває і конкретизує положення ст. 20 Загальної декларації прав людини та ст. 22 МІіжнародного пакту про громадські та політичні права щодо свободи асоціацій. Право їй свободу об'єднання є невід'ємним правом громадян України.
Згідно з Загоном України "Про об'єднання громадян" об'єднання громадян визначається як добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свэбод. Об'єднання громадян можуть створюватися у формі політичних партій або громадських організацій.
Сьогодні суспільні перетворення призводять до змін в адміністративно-правовому статусі громадянина. Це пов'язано, по-перше, з конституційними ознаками, додержанням та захистом прав і свобод людини •- важливим обов'язком держави та її органів. По-друге, відбувається різке підвищеннл ролі закону в регулюванні статусу громадян, їхніх прав, обов'язків та відповідальності. По-третє, адміністративнсі-правовий статус громадянина сьогодні проявляється значно повніше. Поширюється спектр його регулювання в багатьох сферах економічного, політичного та соціального життя.
Слід підкреслити важливість тенденції зростання ролі закону в регулюванні прав громадян у різних сферах. Підзаконні, в тому числі відомчі, акти мають відходити на другий план та виявлятися в новому значенні - як допоміжні засоби забезпечення реалізації прав громадян.
Так, Закон України "Про засхист прав споживачів" взяв на себе основне навантаження в сфері клієнтських прав громадян і цим самим утворює юридичну базу для реалізації прав громадян у стосунках з продавцями та виробниками товарів і послуг. Це поставило органи виконавчої влади та органи управління підприємств, організацій у новий режим функціонування та відносин з громадя-нами-югієнтамж. Показово, що поряд з засобами цивільно-правового регулювання зазначений закон має адміністративне -правові норми, що стосуються діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та їх зв'язків з суб'єктами правовідносин.
т^ !• Ы.А. Бояринцева
169
д Отже, дуже важливе значення для реалізації особою своїх прав і
свобод має забезпечення в реальноіиу житті вищої юридичної сили Конституції України, так само як і її безпосередньої дії. На жаль, низький рівень загальної, політичної і правової культури як громадян, так і посадових осіб поки що не сприяє виконанню зазначених вимог щодо реального забезпечення державою прав і свобод людини у сфері виконавчої влади. З огляду на це засоби та процедурні механізми фактичної реалізації прав; і свобод громадян потребують подальшого вдосконалення в ході проведення адміністративної реформи в Україні.
Література
(цо гл. 3)
1. Стефанюк
B
.
C
.
Проблеми конституційного й адміністративного правосуддя при застосуванні норм Конституції, законів та інших нормативно-правових актів // Вісник ВСУ. - 2002. -№ 1(29). - С.
54-56.
2. Адміністративне
право України / За ред. Ю.П. Битяка. - Харків, 2000.-С. 50.
3. Концепція
соціального забезпечевня населення України, схвалена постановою ВРУ від 21.12.93 // ВВРУ - 19S>4. - № 6. - Ст. 3.
4. Про пенсійне
забезпечення: Заков: України від 01.03.91 (із змінами та доповненнями) // ВВРУ. - 1992. - № 3. - Ст. 10.
5. Про державну
допомогу сім'ям з дітьми: Закон України від 21.11.92 (із змінами та доповненнями) // ВВРУ. - 1993. - № 5. - Ст. 21.
6. Про зайнятість
населення: Замш України від 01.03.91 (із змінами та доповненнями) // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 14. - Ст. 170.
7. Положення
про порядок реєстрації, перереєстрації та ведення обліку громадян, які шукають роботу, і безробітних, виплати допомоги у зв'язку з безробіттям в період професійної підготовки та перепідготовки, затверджене постановою КМУ від 27.04.98 № 578 // Офіційний вісник України. - 1998. -№ 17. - Ст. 635; Положення
про порядок надання матеріальної допомоги у зв'язку з безробіттям, затверджене постіїновою КМУ від 27.04.98 № 578 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 17. - Ст. 635.
8. Про порядок
відшкодування шкоди, заподіяної громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду: Закон України від 01.12.94 // ВВРУ. - 1995. - № 1. - Ст. 1.
9. Про звернення
громадян: Закон України від 12.10.96 // ВВРУ. - 1996. -№ 47. - Ст. 256.
170 РОЗДІЛ IV - ГЛАВА 4
Глава
4.
Адміністративні послуги з боку органів
виконавчої влади та їх правове регулювання
Правове регулювання процесуальних (процедурних) відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами є однією з найактуальніших проблем демократизації державного управління в Україні. Проте сучасна багатогранність зазначених відносин зобов'язує до їх науково обґрунтованої класифікації та визначення специфіки кожного різновиду цих відносин. Як відомо, порівняно самостійні сукупності однорідних адміністративно-процедурних відносин прийнято визначати як певні адміністративні провадження, що складаються з окремих адміністративних процедур.
Загалом адміністративні провадження, однією зі сторін яких є фізична або юридична особа, можна поділити на дві великі групи: "втручальні" та "заявні".
Деякі "втручальні" провадження, принаймні щодо накладення адміністративних стягнень, є достатньо вивченими в науці і врегульованими у законодавстві. Здійснення контрольних повноважень органів виконавчої влади: та місцевого самоврядування також регулюється законодавством, але досить однобічно, тобто лише в інтересах цих суб'єктів. Процедурний аспект деяких інших "негативно втру-чальних" проваджень (наприклад, про відчуження земельної ділянки для суспільних потреб) та "позитивно втручальних" проваджень (наприклад, прийняття рішення про реконструкцію вулиці) майже не вивчений і не врегульований законодавством.
"Заявні" провадження - це провадження за зверненнями громадян (та юридичних осіб). З адміністративно-правової точки зору всі звернення громадян до органів державної влади та місцевого самоврядування за змістом можна поділити на три групи:
1) звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями тощо;
2) звернення за адміністративними (управлінськими) послугами;
3) звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади та місцевого самоврядування чи їхніх посадових осіб.
Цей поділ фактично закріплений Законом України "Про звернення громадян", але в ньому надто поверхово регулюється сама процедура звернень, і, звичайно, він залишає поза увагою звернення юридичних осіб.
У цілому щодо кожного з адміністративних проваджень існують різні підходи до правового регулювання, але найбільш дискусійною залишається проблематика адміністративних (управлінських) послуг.
Ці. Коліушко, В.П. Тимощук
171
До речі, спочатку фахівцями було запропоновано вживати саме термін "управлінські" послуги. Але він небезпідставно критикувався, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі у приватному секторі виробництва.
Крім того, існує так зване "широке" розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю "державні послуги", яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо ї'х не надають (наприклад, медична допомога). Зважаючи також, що адміністративна (управлінська) послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта і є результатом адміністративного провадження, можна зробити висновок про доцільність використання коректнішого, на наш погляд, визначення "адміністративні послуги" *.
П Поняття і класифікація адміністративних послуг.
Розвиток індустріального суспільства і соціальні негаразди на початку XX століття поставили перед органами державного управління більшості країн нові завдання: управлінська діяльність все більше перетворювалась із простого гаранта порядку на джерело добробуту і послуг для населення *. В цьому сенсі роль держави трансформувалася від виконання функції "нічного сторожа" до обслуговування суспільства і його потреб. З різницею майже в століття, посткомуністичні країни, в яких державний апарат взагалі сприймався яв; апарат насильства (тотального втручання), також постали перед проблемою визначення нової ролі держави.
І хоча в публічно-правовому обігу поняття "послуги" використовується насамперед в країнах англо-американеької сім'ї права (Велика Британія, Канада, США) та в північно європейських країнах (Фінляндія, Швеція), проте, саме враховуючи тоталітарне минуле, ідеологія послуг може бути особливо цінною і для нас.
При цьому необхідно уникати абсолютизації поділу права на публічне і приватне та поділу права на галузі. Публічне право, в даному випадку адміністративне, може збагачуватися за рахунок термінів приватного права, які набувають при цьому нового змісту. Адже є очевидними деякі загальносвітові тенденції, такі, як інтеграція правових сімей, на прикладі такої ознаки, як судовий прецедент — джерело права.
Загалом взаємопроникнення галузей права не є новиною. Напри-
Висловлені авторами цієї глави погляди не цілком поділяють інші члени авторського колективу (див., зокрема, главу 1 цього розділу).
172
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
клад, існує договір про заяву (визнання провини через кримінальний компроміс) у кримінальному процесі США2
та публічно-правовий (адміністративний) договір у праві ФРН.
У цьому сенсі саме термін "послуги" дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Сучасна держава є організацією на службі суспільства, яка не владарює над громадянами, а надає їм послуги. А отже, організація системи надання адміністративних послуг має виходити з інтересів громадян, а не чиновників, як це залишилося в спадок від радянського типу держави.
Незважаючи на корисні дискусії' щодо дефініції, важливішим є розуміння її змісту. І хоча саме поняття, принаймні "управлінські послуги", вже використовується в політико-правовому обігу України, наприклад в програмних документах глави держави, присвячених адміністративній реформі, проте його визначення ніде не дається.
За основу необхідно, як здаєгься, взяти поняття "державні послуги", яке визначається в Законі України "Про оподаткування прибутку підприємств" у редакції від 22 травня 1997 p.: "будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До терміна "державні послуги" не включаються податки, збори (обов'язкові платежі), визначені Законом України "Про систему оподаткування" (п. 7.11.13 ст. 7).
При цьому необхідно зробити декілька застережень. По-перше, цей Закон стосуеться фінансових правовідносин, тому в ньому зроблено акцент на платності. Безумовно, що державні послуги загалом та адміністративні, зокрема, можуть бути також і безоплатними. По-друге, поняття "державні послуги" є ширшим, ніж "адміністративні послуги", оскільки, крім останніх, воно включає також послуги, які надаються державними установам та організаціями (освітні, медичні послуги тощо). В цьому сенсі було б коректно розрізняти категорії "державних" та "муніципальних" послуг, залежно від джерела фінансування суб'єктів, що надають такі послуги. В свою чергу, державні та муніципальні послуги разом можна назвати "публічними послугами".
Відтак, адміністративні пос;гуги - це частина публічних послуг, які надаються головним чином органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Можна видалити такі ознаки адміністративних послуг:
• адміністративні послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;
• необхідність і відповідно можливість отримання конкретної
І.Б. Коліушко, В.
П. Тимощук
173
«
І
адміністративної посісти безпосередньо передбачена законом (хоча з цього питання існують, інші погляди, які також потребують обговорення)3
;
• закон наділяє повноваженнями з надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;
• для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконага певні вимоги, визначені законом;
• адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказаний його адресат - "споживач послуги".
Отже, першою ознакою адміністративних послуг є безпосередня ініціагива фізичної або юридичної особи, незалежно від самої форми заяви особи (усна або письмова) та порядку її отримання органом влади. При цьому, як вважаємо, не має значення, чи всі особи зобов'язані звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб'єктів права, як у випадку з отриманням якої-небудь ліцензії.
По-друге, надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга, на наш погляд, лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.
По-третє, за загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені ширшим колом суб'єктів.
По-четверте, отримати адміністративну послугу можна лише за умови дотримання встановлених законом вимог. Як здається, не має різниці з точки зору процедури: не виконає особа певні вимоги, необхідні для отримання загальногромадянського паспорта чи для реєстрації її як суб'єкта підприємницької діяльності, результат буде однаковий - відмова органу надати послугу.
Нарешті, адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат ("споживач послуги"). При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія тощо), хоча можливо власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва тощо.
174
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
Таким чином, адміністративні послуги — це передбачена законом розпорядча діяльність "адміністративних органів" — органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів.
Для кращого розуміння сутності адміністративних послуг доцільно дослідити їх конкретні приклади. Для цього було б корисно визначити загальний перелік адміністративних послуг та спробувати їх класифікувати. У чинному законодавстві, за змістовними ознаками, можна виділити такі групи адміністративних послуг:
• видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);
• реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян);
• легалізація актів (консульська легалізація документів), ност-рифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
• соціальні адміністративні послуги - визнання певного статусу, прав особи (наприклад, призначення пенсій, субсидій).
Вважаємо, сьогодні можна казати про становлення такого інституту права, як адміністративні послуги. Адже однорідність відносин і норм, якими регулюються ці відносини, є очевидною, якщо, наприклад, проаналізуваги порядок реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, процедуру дозвільної діяльності органів внутрішніх справ, процесуальну діяльність органів соціального забезпечення тощо.
До того ж однією з ознак інституту права вважається тривалість існування4
. Адміністративні послуги, хоча саме поняття в законодавстві і не згадується, мають досить тривалу історію та широку правову базу. Вони містяться в багатьох законах України: "Про підприємництво", "Про громадянство", "Про об'єднання громадян", "Про органи реєстрації актів громадянського стану", "Про імміграцію", "Про патентування деяких видів підприємницької діяльності", "Про стандартизацію", "Про ліцензування певних видів госпо-
І.Б. Коліушко, В.ТІ. Тимощук
175
дарської діяльності" та інших. Необхідно зазначити, що багато адміністративних послуг, які стосуються саме громадян, на сьогодні передбачені і врегульовуються підзаконними нормативними актами, це і є орієнтиром для інтенсифікації діяльності законодавця.
О Правове регулювання адміністративних послуг.
Дослідження проблематики адміністративних послуг має бути спрямоване на вироблення єдиних методологічних засад правового регулювання їх та організації системи надання цих послуг. Цілком обгрунтовано може ставитися питання про розробку певних уніфікованих стандартів надання адміністративних послуг.
Така уніфікація може мати своїм результатом узагальнений нормативний акт, який був би важливою гарантією захисту прав громадян у їх відносинах з органами влади Причому це може бути окремий акт, наприклад Закон про адміністративні послуги, або ці відносини можуть регулюватися майбутнім Адміністративно-процедурним кодексом (про який детальніше йшлося в главі 1 цього розділу), тим більше, що ним обов'язково має регулюватися процедура розгляду заяв фізичних та юридичних осіб. Адже чинний Закон України "Про звернення громадян" не здійснює в належному обсязі регулювання "заявних" адміністративних проваджень. Деякі передбачені в ньому випадки звернень громадян взагалі виходять далеко за межі адміністративно-правового регулювання, оскільки вони можуть стосуватися не лише органів державної влади та органів місцевого самоврядування (причому незалежно від компетенції), а й різних підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, їхніх посадових осіб тощо.
Деякі науковці, не сприймаючи саме поняття "управлінські послуги", насамперед заперечують їх оплатність 5
. Проте і де-факто, і де-юре ці послуги сьогодні існують, і абсолютна більшість з них платні і в Україні, і в усіх розвинених державах світу. Саме проблема оплатності вимагає впорядкування найперше. Адже за деякі послуги згідно з чинним законодавством України стягується державне мито (наприклад, за видачу паспорта), плата за інші передбачена законодавством про оподаткування (наприклад, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг) або інші види платежів (наприклад, збір за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності).
При цьому важливо не плутати адміністративні послуги з шпшми, так званими "платними послугами", що надаються органами влади і переліки яких регулярно затверджуються Кабінетом Міністрів України. В останньому випадку йдеться про звичайну господарську діяльність, яка не має нічого спільного з державним Управлінням (наприклад, ксерокопіювання, ламінування документів органами влади).
176 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 4
Саме порядок оплати адміністративних послуг дає можливість вирізняти їх серед інших адміністративних проваджень за заявами. Адже розмір плати за адміністративні послуги є чітко визначеним (фіксованим). Сима процедура встановлення розміру, як правило, централізована, тобто це здійснюється або законом, або актом уряду.
На нашу думку, адміністративні послуги, які надаються у зв'язку з покладенням державою на всіх громадян відповідного обов'язку (наприклад, отримання загальногромадянського паспорта), повинні надаватися безкоштовно. Загалом розмір плати, як правило, не повинен перевищувати собівартості послуги, тобто фактичних витрат органу влади на провадження у цих справах. Оплата послуг повинна здійснюватись одноразово за весь комплекс робіт, включаючи і супутні послуги. Для оплати адміністративних послуг, за отриманням яких звертаються систематично, доцільно використовувати гербовий папір, марки державного мита тощо.
У деяких країнах (наприклад, ФРН) плату за адміністративні послуги умовно називають "збір", і розмір цього збору здебільшого є також встановленим у законодавстві. Хоча в деяких країнах (наприклад, Нідерландах) крім власне "збору'', який платиться за отримання адміністративної послуги, спочатку оплачується саме провадження, тобто розгляд заяви.
Протягом останніх років у західних країнах напрацьовано низку суттєвих вимог до правового регулювання адміністративної процедури, в тому числі з надання адміністративних послуг, тобто принципів (або обов'язкових стандартів), у разі незабезпеченості котрих важко говорити про якість такого регулювання, а відповідно і про створення умов для ефективної діяльності адміністрації, і особливо — про захист прав та свобод громадян і приватних інституцій у відносинах з державою.
До таких принципів належать: верховенство права, законність, відкритість, підконтрольність, обов'язковість мотивування рішень, обмеження диафецшної влади та гарантування правового захисту. Особливу увагу акцентують на :праві особи бути вислуханою перед прийняттям рішення, зокрема в тому випадку, коли таке рішення може бути негативним для особи.
Особі має гарантуватись отримання результату в найкоротший розумно обгрунтований строк та за мінімальної кількості відвідувань.
Необхідно наголосити, що йдеться саме про кінцевий результат -індивідуальний адміністративний акт. Тому не слід вважати адміністративною послугою видачу якої-небудь довідки чи погодження, яка є лише одним із етапів усієї процедури.
Отже, доцільне запровадження так званого принципу "одного вікна", за яким законодавством має чітко визначатися послуга й орган,
І.Б. Коліушко, В.П. Тимощук
177
який її надає. Якщо ж для надання адміністративної послуги необхідне залучення декількох органів, то воно має здійснюватися саме органом, до якого була подана заява і який несе відповідальність за своєчасне і якісне надання послуги.
Встановлення строків надання адміністративних послуг повинно не лише дисциплінувати органи, а й стимулювати їх до перегляду і спрощення процедури надання адміністративних послуг, наприклад спрощенням чи скасуванням внутрішньої процедури погодження, візування тощо.
Необхідно вичерпно регламентувати законом перелік документів, які вимагаються від особи. При цьому потрібно звести їх кількість до обгрунтованого мінімуму та безкоштовно забезпечити необхідну кількість бланків документів, формулярів. Форми документів повинні бути максимально простими, і, як правило, викладатися у вигляді анкет. Необхідно поширювати практику можливості отримання формулярів завдяки використанню сучасних інформаційних технологій, насамперед через мережу Інтернет, а з прийняттям законів про електронний підпис та електронний документ — і надавати самі послуги в такий спосіб.
У разі прийняття негативного для особи рішення обов'язково мають окремо зазначатися його підстави і мотиви та порядок оскарження. Невиконання цієї вимоги повинно зупиняти строки оскарження відповідного рішення. Доцільно зосередити увагу органів на опрацюванні скарг та пропозицій щодо покращення якості адміністративних послуг в цілому. З цією метою необхідно періодично узагальнювати всі звернення споживачів адміністративних послуг, проводити опитування самих службовців з тим, щоб виявляти недоліки в правовому регулюванні цих процедур та своєчасно їх виправляти.
Отже, проблематика адміністративних послуг потребує подальшого опрацювання і законодавчого врегулювання на єдиних методологічних засадах. Адміністративно-процедурний кодекс повинен урегулювати загальний порядок надання адміністративних послуг, починаючи від правил про реєстрацію звернення за послугою і закінчуючи процедурою оскарження рішень органів. А конкретні вимоги щодо кожного виду адміністративних послуг (до якого органу звертатись, які документи подавати тощо) повинні визначатися в спеціальних законах, присвячених відповідним послугам.
Література
(до гл. 4) 1. Петер Леманн.
Общее административное право. Серия Р. - 2000. -
178 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5
2. Див.: Шишкін В.І.
Забезпечення прав людини в судочинстві США. (Організаційні і процесуальні засади). - К.: Юрінком Інтер, 2000. - С. 162-164.
3. Див., напр.: Аеер
'яное В.Б.
До питання про поняття так званих "управлінських послуг" // Право України. - 2002. - № 6. - С. 125-127.
4. ЦвікМ.В.
Юридична енциклопедія. -К.: Вид-во "Українська енциклопедія" ім. М.П.Бажана. -1.2. -
С. 701.
5. Див.: Гаращук В.
Управлінські послуги — новий інститут чи нова помилка? //Вісник АПН України. - 2001. - № 3(26). - С. 109-114.
Глава
5.
Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур
Одним із пріоритетних завдань суспільного розвитку України в сучасних умовах є послідовна демократизація багатоманітних взаємовідносин громадян з органами державної влади, їхніми посадовими особами з метою повноцінної реалізації належних громадянам прав і свобод, дієвої охорони їх та захисту у разі порушення.
Досягти цього не можливо без істотної модернізації процесуального механізму взаємодії громадян з державними органами у сфері виконавчої влади. Тому існує нагальна потреба у запровадженні якісно нового рівня законодавчої регламентації процедур не стільки адшшстрагивно-юрисдикційної діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, скільки процедур так званої "позитивної" управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.
Ці адміністративні процедури охоплюють не тільки практичне здійснення, а й підготовку адміністративних актів, що зачіпають права, свободи громадян. Зазначені процедури повинні мати для органів управління не менш важливе значення, ніж, наприклад, для судової діяльності. Найбільш прийнятним засобом узагальнення й уніфікації зазначеної регламентації на сьогодні визнано підготовку Адмішстра-тивно-процедурного кодексу України, на чому вже наголошувалось у першій главі цього розділу.
О Загальні риси адміністративно-процедурних законів європейських країн.
Такий підхід відповідає європейському досвіду забезпечення прав і свобод людиеш, для якого характерний значний рівень систематизації процесуальних норм, що стосуються діяльності адміністративних (виконавчих) органів і спрямовані на обмеження їх влади, або, інакше кажучи, на обмеження бюрократії.
Зокрема, перший у Європі Закон про адміністративні процедури було прийнято в Іспанії у 1958 р. У Німеччині Закон про адміністра-
Л.
Є. Кисіль, О.
Д. Крупчан
179
тивну процедуру існує з 1976 р. У Польщі Кодекс адміністративного провадження набув чинності з 198(1 р. В Італії Закон про загальні адміністративні процедури діє з 1990 р. В Австрійській Республіці основні аспекти регулювання адміністративних процедур регламентовані у 1991 р. Загальним законом про адміністративну процедуру. Після тривалої законопроектної підготовки відповідний закон у Нідерландах діє з 1994 р.
До позитивних моментів аналізованого зарубіжного досвіду слід віднести:
• поширення дії згаданих нормативних актів на всі державні та самоврядні органи, а також на будь-які юридичні особи, які на підставі законодавства виконують публічно-правові повноваження;
• встановлення вичерпного переліку органів, на діяльність яких дія відповідного закону не поширюється;
• встановлення обов'язку адміністративного органу зібрати всю інформацію стосовно відповідних фактів та інтересів, що підлягають оцінці;
• приділення значної уваги підготовчому етапу прийняття рішення. Причому основним із принципів на цьому етапі є принцип публічності, що забезпечує виявлення всіх зацікавлених осіб, ознайомлення їх із :проектом рішення та врахування їхніх інтересів на цьому етапі тощо.
Враховуючи існуючі потреби вирішення актуальних проблем Адміністративно-процедурного кодексу (надалі — Кодекс), зокрема проблем визначення поняття адміністративного акта, винятків зі сфери дії Кодексу, включення до предмета регулювання Кодексу відносин з надання управлінських послуг, прїицюгів адміністративних процедур, створення апеляційних органів та введення окремого провадження у спеціальному порядку тощо, доцільно зупинигись на кількох важливих для розуміння і врахування аспектах європейського досвіду законодавчого врегулювання відповідних процедур.
Зокрема, досвід європейських країн переконує, що поняття адмішстративного акта є центральним в адміністративному праві, і визначення адміністративного акта в законі обов'язкове. Тим більше, Що кожний адміністративний акт має юридичний ефект (наслідки).
У законодавстві Німеччини чітш сказано, що адміністративний акт спрямований на негайну юридичну дію. Встановлене законом поняття адміністративного акта містить кілька ознак, кіжливих для його визначення: "Адміністративним гкгом є будь-яке розпорядження, рішення чи інший владний захід органу державного управління, що вживається органом у сфері публічного права з метою врегулювання
180 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5
конкретного випадку і спрямований на те, щоб спричинити безпосередній зовнішній правовий вплив". Якщо будь-яка дія не відповідає хоча б одній із ознак даного визначення, то йдеться звісно, не про адміністративний акт. Адміністративний акт є інструментом, за допомогою якого державне управління, маючи публічно-правові повноваження, кожному громадянину щось або забороняє, або дозволяє, надає чи відмовляє у чомусь, формує з ним правовідносини чи формулює щодо нього зобов 'язувальні приписи.
У Нідерландах вживається термін "наказ", якому дається таке визначення: "Письмове рішення адміністративного органу, що ухвалив державний законодавчий акт". Інакше кажучи, адміністративні акти здатні, наприклад: а) встановити обов'язок робити будь-що (наприклад, введення заходів безпеки в цеху); б) встановити обов'язок утримання від певних (небезпечних) дій; в) встановити обов'язок сплати певної суми податку; г) дозволити те, що зазвичай заборонено (ліцензія, дозвіл).
З огляду на наведене, оскільки адміністративний акт створює юридичні наслідки, можливість оскарження адміністративного акта повинна обмежуватись у часі. Тобто ситуація, коли адміністративний акт оскаржується протягом року (чи більше) після його прийняття, не є виправданою.
О Загальноприйняті принципи адміністративної процедури. Європейський досвід свідчить про надзвичайно важливу роль, яку відіграють принципи адміністративної процедури, оскільки саме їх дотримання дає можливість, з одного боку, створити умови для ефективної діяльності адміністрації, а з другого - посилити захист прав та свобод громадян (і приватних інституцій) у відносинах з державою.
Серед таких принципів необхідно виокремити ті, які потребують, з нашої точки зору, першочергового осмислення і врахування у вітчизняній практиці державного управління.
Принцип законності вимагає не тільки, аби адміністративні органи дотримувались закону, а й щоб усі їхні рішення формально та за змістом відповідали законодавчим вимогам. Більше того, цей принцип вимагає ефективного забезпечення дотримання адміністративними органами цих вимог. Концептуально принцип законності також передбачає, що функції та повноваження адміністративних органів можуть бути врегульовані на рівні закону, який офіційно набув чинності і є достатньо конкретним та прозорим для розуміння й застосування.
Принцип законності управління складається з двох компонентів. Перший - верховенство закону. Другий - обмеження законом.
Принцип верховенства закону дійсний для всієї сфери діяльності органів державного управління й означає, що акти законодавця мають
Л.Є. Кисіль,
О.Д. Крупчан
181
переважне право перед рішеннями та діями органу управління. Інакше кажучи, адміністративний орган може діяти лише в рамках чинного права. Він не може вживати заходів, які суперечать закону. Більше того, адміністративний орган повинен поважати повноваження законодавця на прийняття рішень.
Принцип обмеження законом стосується питання, чи потрібна і коли для дій адміністративного органу законна основа. Відповідь на нього означає, що вся адміністративна діяльність згідно з цим принципом обмежується законом. Тобто для будь-яких дій адміністративного органу принципово потрібна законна основа.
Обґрунтовується це принципом правової держави, який вимагає регулювання відносин між державою і громадянином загальними законами. Власне, це означає, що адміністративний орган не повинен у кожному конкретному випадку вирішувати, що є законним, а що - ні. Принцип правової держави вимагає, щоб право могло передбачатись громадянами. Але цієї якості право може досягти лише тоді, коли його регулюють саме загальні закони. Якщо адміністративний орган діятиме, керуючись не законами, а на власний розсуд, то рішення його важко буде передбачити. Наслідком цього може стати юридична несталість у становищі громадян.
Принцип обмеження законом не означає "цілковитого обмеження", аж до найменших деталей, будь-якої адміністративної відповідальності. Законодавець повинен приймати принципові, тобто найважливіші для громадян законодавчі рішення. У свою чергу, адміністративний орган, по-перше, залежить від них. По-друге, виконуючи закони, тобто застосовуючи їх у конкретних випадках, він повинен орієнтуватися на оцінки, які знаходять своє відображення в актах законодавця.
Із принципом законності тісно пов'язаний принцип відповідності статусним цілям. Він означає, що адміністративні повноваження мають здійснюватися виключно для цілей, задля яких ці повноваження надаються адміністративним органам відповідними законами. Приміром, з точки зору загального права, адміністративні рішення, що не відповідають статусним цілям, оголошуються такими, що виходять за рамки повноважень.
Ще одним засобом посилення дії принципу законності є принцип пропорційності, який передбачає, що: а) використовувані засоби є пропорційними до мети; б) здійснені заходи повинні забезпечувати чітку рівновагу між громадськими та задіяними приватними інтересами з метою уникнення непотрібного конфлікту з правами та інтересами приватних осіб.
У правовій державі європейського зразка дотримання принципу пропорційності становить універсальну вимогу. Згідно з цим прин-
182
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5
ципом адміністративні органи можуть обмежувати права громадян щодо їхньої держави лише в обсязі, який є
нагально необхідним для захисту громадських інтересів. Між обраними заходами впливу та метою має існувати обґрунтований зв'язок. Це означає не тільки те, що будь-яке обмеження прав громадян має відповідати вказаній законодавцем меті, а й те, що досягти цієї мети іншими засобами, котрі накладають менше обмежень на права та інтереси приватних осіб, неможливо.
Більше того, накладений на приватну особу тягар обов'язків має знаходитися у розумному співвідношенні з тією перевагою, яку приватна особа та суспільство загалом отримають від запровадження цього акта. Факт порушення принципу пропорційності визнається лише тоді, коли накладені на особу обов'язки не мають прийнятного зв'язку з важливістю проблеми як такої. Заборона надмірних заходів зобов'язує адміністративні органи застосовувати м'якші заходи там, де застосування бііьш жорстких заходів не обіцяє кращого досягнення поставленої мети.
Першочергового врахування в українській практиці потребує і принцип правової надійності. еіін вимагає врегульованого процесу пошуків рішеш-м, а також завершення адміністративної процедури, правова усталеність якої забезпечена. Таким чином, якщо питання вирішене, то це рішення повинне; залишитись постійним, тобто зберігати силу.
Однак принцип правової надійності відіграє роль не лише у питанні збереженім сили адміністративних рішень. Не менш важливим він є і тоді, коли: йдеться про можливість вирішити щось актом зі зворотною силою.
Тому принцип правової надійності тісно пов'язаний із принципом захисту довір'я. Його головна теза - довір'я особи, яка виправдано розраховує на те, що прийняте адміністративним органом рішення збереже свою чинність, не може бути зруйновано. Тобто перш ніж скасувати чи змінити своє рішення, адміністративний орган повинен перевірити, чи не порушує цей запланований захід принципу довір'я.
Не менш важливий і принцип об'єктивності та безсторонності, який стосовно адміністративних процедур означає, по-перше, що необхідно брати до уваги всі фажтори, які стосуються конкретного адміністративного рішення, зважуючи частку кожного з цих факторів. По-друге, адміністративні рішення не повинні зазнавати впливу приватних чи особистих інтересів або упередженості особи, яка приймає такий акт. Власне, це означає, що жоден державний службовець адміністративного органу не повинен брати участі ані в ухваленні
Л.
Є. Кисіль, О.
Д. Крупчан
183
адміністративних рішень з питань, що стосуються фінансових чи інших інтересів його самого, членів його родини, друзів чи ворогів, ані в розгляді апеляцій на ухвалене ним адміністративне рішення, ані за інших обставин, які ставлять під загрозу його безсторонність.
Заслуговує на увагу і принцип публічності, який полягає як у відкритості, так і в обов'язковості слухання справи.
Стосовно відкритості необхідно звернути увагу на два різних підходи, які існують в європейських країнах. Так, у Німеччині, як і у більшості країн Європи, відкритість зводиться лише до можливості учасників адміністративної справи (тобто сторін і зацікавлених осіб) знайомитися з матеріалами справи, Іфи цьому більш важливим є захист державної комерційної таємниці та приватної інформації. Навіть зацікавлені особи для отримання інформації мусять спочатку довести, що рішення по ній може вплинути на їхні права та інтереси.
У північне європейських країнах (зокрема, у Швеції, Фінляндії) відкритість є ключовим принципом функціонування адміністративних органів та держави в цілому. У цих країнах, крім того, що максимально відкритою є інформація про органи влади та їхню діяльність (включаючи заробітну плату найвищого службовця), будь-яка особа може без жодних перешкод знайомитися з інформацією в будь-якій адміністративній справі (зокрема, через Інтернет), навіть якщо не має ніякого відношення до цієї справи.
Сутність принципу відкритості проявляється у тому, що кожен має право, без зазначення канкретнж причин такої зацікавленості: а) звертатися із запитом щодо надання інформації, якою володіє будь-який адміністративний орган; б) отримувати таку інформацію у прийнятний термін; в) отримувати таку інформацію на тих самих підставах, що й інші запитувачі; г) отримувати інформацію у найбільш доступний спосіб.
Загалом же зарубіжні фахівці-адміністративісти відзначають, що загальною тенденцією в діяльності європейських держав є спрямованість на максимальну відкритість, оскільки саме відкритість вважають головним засобом боротьби з корупцією державних чиновників.
Обов'язковість слухання справи полягає у тому, що коли справа стосується не лише однієї сторони (фізичної чи юридичної особи), а й Інших осіб, у тому числі зацікавлених (тобто якщо можливий так званий "конфлікт інтересів"), то обов'язковим є проведення публічних слухань. Це означає, що сторонам і зацікавленим особам має бути надана можливість публічно довести свої думки органу (посадовій особі), який приймає рішення.
Особливо тут слід виділити обов'язок заслухати Іромадянина, як мінімум, хоча б перед прийняттям так званого "обтяжуючого" акта,
184
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 5
тобто акта, що накладає на громадянина додаткові зобов'язання. До того ж необхідно звернути увагу на справи, які мають велике громадське значення, наприклад стосуються великої кількості осіб чи навіть територіальних громад. Інформація про такі справи має поширюватися публічно, а рішення - оприлюднюватися.
Актуальним для нас є і принцип гадконтрольності, який означає, що уповноважені адміністративні органи влади повинні підлягати обов'язковому контролю з боку інших органів влади. Тут важливі такі моменти.
По-перше, визнається, що скарга на акт подається до органу, який прийняв цей акт. Таким чином, забезпечується можливість органу самостійно виправити свою помилку. З іншого боку, це також є гарантією кваліфікованого перегляду.
По-друге, обов'язковою є стадія адміністративного оскарження, тобто оскарження до вищого виконавчого органу. Причому у більшості випадків адміністративне оскарження автоматично зупиняє виконання адміністративного акта. Це оскарження не лише сприяє значному "розвантаженню" адміністративних судів та ефективному, швидкому і дешевому перегляду рішень, а й забезпечує можливість переглянути рішення на предмет його доцільності і виваженості. Адже суди не можуть втручатися у сферу вільного розсуду адміністрації і переглядають рішення лише на предмет його законності. Що стосується спеціальних апеляційних інстанцій, то їх створення не є загальним правилом. Утворення таких структур доцільне лише при великому обсязі скарг.
По-третє, гарантується можливість оскарження адміністративного акта в судовому порядку на предмет його законності.
Для умов України також надзвичайно важливим є досвід вирішення проблеми вільного розсуду в адміністративних процедурах.
За законодавством європейських країн, адміністративний орган може спричинити для одних і тих самих обставин справи різні правові наслідки. Тобто він може діяти за вільним розсудом. Законодавець часто виражає у законах таку можливість словами "може", "має право", "уповноважений" тощо. Якщо ж законодавець не хоче допускати застосування вільного розсуду, то замість цього в законах пишеться "не має права", "повинен", "має" тощо.
Однак якщо адміністративний орган і одержує право діяти за вільним розсудом, приймати рішення абсолютно вільно він не може. Застосовується принцип: "вільного" розсуду як такого немає, натомість є виключно пов'язаний правом розсуд. Адміністративний орган повинен застосовувати надане йому право вільного розсуду
Л.Є. Кисіль,
О.Д. Крупчан
185
відповідно до призначення цього дозволу і не виходити за зазначені у законі межі. Якщо адміністративний орган не дотримується цього, громадянин може звернутись до суду.
Розрізняють такі види вільного розсуду:
• вихід за межі вільного розсуду (наприклад, адміністративний орган вимагає адміністративний збір, який за своїм розміром значно перевищує передбачену законом найвищу ставку);
• невикористання вільного розсуду (наприклад, адміністративний орган покладає відповідальність за забруднення водоймища на одне підприємство, хоча свої стічні води в це водоймище зливають кілька підприємств);
• неправильне застосування вільного розсуду, тобто зловживання вільним розсудом (наприклад, адміністративний орган негайно висилає з країни іноземця, який украв в універмазі портативний радіоприймач);
• звуження меж вільного розсуду. В окремих випадках може статися, що альтернативи, які адміністративний орган отримує у своє розпорядження в рамках надання йому права вільного розсуду, звужуються до єдиного дозволеного законом рішення — так зване звуження вільного розсуду до нуля (наприклад, надання дозволу на використання вулиць іншим чином принципово належить до компетенції адміністративного органу. Однак, під час передвиборчої кампанії повинен надаватися дозвіл на використання вулиць для вивішування на них виборчих плакатів. Отже, адміністративний орган має право, але фактично не має можливості для застосування вільного розсуду).
П Деякі висновки для української практики.
Наведеш результати аналізу європейського досвіду слід ретельніше враховувати при доопрацюванні проекту українського Кодексу, особливо для розмежування юридичних наслідків провадження: а) з надання так званих адміністративних послуг; б) з розгляду інших справ за заявами фізичних і юридичних осіб.
Європейський досвід застерігає також від формального підходу до визначення строків провадження по індивідуальних адміністративних справах. Встановлюючи такі строки, законодавець має пам'ятати, для чого вони встановлюються - для стимулювання органу і конкретного службовця активніше і чіткіше діяти. Але обмеження строками не повинно впливати на якість вирішення справи.
Адже службовець швидше дасть негативігу відповідь для заявника на будь-якій формальній підставі, якщо буде очевидним, що в нього немає часу для вирішення справи, ніж порушить встановлений законом строк.
186
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 6
Тому доці.Іьно визначати строк проваджень, зокрема по адміністративних послугах, не в Кодексі, а в конкретних законах, що регулюють порддок надання цих послуг, - з урахуванням складності процедури та можливих наслідків. В інших провадженнях (насамперед, так званих "втручальних") для стимулювання органу до діяльності можна зробити акцент саме на процедурних строках, наприклад встановити строк, коли має бути; розпочато слухання по справі, або встановити конкретні строки регулярного інформування зацікавлених сторін про рух справи тощо.
Загалом же, враховуючи, насамперед, німецький досвід, українська практика могла б піти, ж здасться, шляхом надання можливості пролонгації строків за згодою заявника. Адже саме заявнику вирішувати, добре чи погано працював орган у його справі. Отже, він або дасть згоду :на продовження строку аби отримати позитивний результат, або може бути, що особа буде зацікавлена в отриманні навіть негативного акта, аби мати можливість швидше його оскаржити.
Література
(до гл. 5)
1. Див.: Акт з
питань загального адміністративного права Королівства Нідерландів (1994 p.); Закон ФРНпро
адміністративну процедуру (1976 p.); Кодекс
адміністративного провадження Республіки Польща (1980 p.); Загальний закон
Австрійської Республіки про адміністративну процедуру (1991 p.); Закон
про загальні адміністративні процедури Італії (1990 p.).
Глава
6.
Роль державної ювенальної політики у забезпеченні прав лнщини: постановка проблеми
Нинішній стан українського державотворення характеризусться особливим загостренням проблеми, яка лежить в основі суспільного прогресу і є формою забезпечення як спадковості, так і подальшого розвитку матеріальної і духовної культури людства. Адже вихід України, однієї з найбільших європейських країн, із системної кризи, її доля в XXI столітті залежать від нинішньої молоді, від прийдешніх поколінь, від їхнього людського потенціалу.
Нині, як відомо, Україна перебуває у стані демографічної кризи, яка характеризусться депопуляцією, старінням населення і зменшенням середньої тривалості життя. Гостро постала проблема бідності, значно зросли правопорушення, безробіття та міграційний відтік, особливо серед молоді. Населення в Україні за роки незалежності зменшилося на -гри мільйони чоловік.
Д.М. Диновський
187
Виходячи з цього, трансформація сусггільно-демографічної системи в Україні вимагає всебічного і глибокого аналізу та розробки глобальних наукових засад організаційно-правового регулювання процесу розвитку людського потенціалу. Слід модернізувати ювенальну політику в утвердженні та забезпеченні прав і свобод людини. Цим проблемам вітчизняна наука ще не приділяє належної уваги.
Ідея людського потенціалу в західній теорії на практиці набула популярності в середині XX століття, коли, на противагу тейлоризму, в соціальних дослідженнях Ретлісбергера, Мейо та Мура (США) і фрідмана (Франція) було висунуто концепцію "людських стосунків" (human reletion theory), на основі якої пізніше визначено критерії та показники людського розвитку (стан виробництва, зайнятість населення, тривалість життя, права людини, рівень освіти, охорони здоров'я, екологічної безпеки, харчування тощо), за якими експерти визначають індекс людського розвитку в країнах світу. В Україні він дуже низький.
Однією з головних причин такого стану є недосконала система організації влади. Світова практика :асвідчує, що немає слаборозви-нених країн, а є країни слабокерокані. Тому організаційно-правові проблеми людського потенціалу, ювенальної політики, а значить -майбутнього держави, її людей, слід розглядати в контексті адміністративної реформи, що проводиться в Україні. Адже ця реформа поряд із завданнями раціоналізації системи управління має яскраво виражену демократичну спрямованість. Тобто за своєю суттю адміністративна реформа передбачає, по-перше, наближення апарату виконавчої влади до потреб суспільства і кожної окремої людини, а, по-друге, створення такої системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної, правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою. На жаль, саме в такому демократичному "вимірі" здійснення адашгістративної реформи зустрічає найбільше ускладнень і потребує сутгєвої активізації та поглиблення. І це не дивно, оскільки справжня демократизація системи виконавчої влади вимагає істотної трансформації механізму, її практичної реалізації з тим, щоб діяльність органів і посадових осіб була принципово підпорядкована потребам неухильного забезпечення прав і свобод громадян1
.
Перспективи української державності сьогодні багато в чому залежать від такої державної ювенальної політики, яка Є стверджувала і забезпечувала права і свободи людини для відтворення людського потенціалу.
Ювенальна політика розглядається тут як специфічний і цілісний напрям діяльності держави з реалізації ідей щодо ро:іі і місця моло-
188 РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 6
дого покоління в демократичній, соціальній, правовій державі, що забезпечує, спільно з державними, громадськими та іншими інституціями, вирішення питань виховання, освіти, праці, відпочинку, побуту, духовного і фізичного розвитку підростаючого покоління і гарантує його права і свободи, а також ефективно захищає їх у разі порушення.
Аналіз сучасної практики державного управління засвідчує, що державні органи, молодіжні організації, об'єднання сьогодні не спроможні подолати існуючого розриву між цілями молодіжної політики, зафіксованими в Декларації "Про загальні засади державної молодіжної політики в 'Україні", Законі України "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні", інших нормативно-правових актах, та реальним станом вирішення проблем молоді.
У багатьох країнах світу молодіжна політика реалізується через державні та регіональні молодіжні програми. Ця політика базується на створенні певних гарантій, умов молоді для її розвитку та саморе-алізації. Характерно, що ці держави (їхні органи та інститути) займаються вирішенням актуальних проблем молоді у соціально-економічній, культурно-естетичній сфері та сфері молодіжного руху.
У Німеччині, Франції, Австрії, Фінляндії та деяких інших країнах розроблено специфічне ювенальне законодавство, яке продовжує вдосконалюватися. Тут функціонують спеціальні державні структури, що займаються практичною реалізацією молодіжної політики: міністерства, державні комітети, відомства, департаменти тощо. В цілому насьогодні можна виділити дві типові моделі молодіжної політики в зарубіжних країнах: 1) модель, яка характеризується системою управління та державно-правовим механізмом (Швеція); 2) модель, яка характеризується першочерговою турботою держави про соціальне незахшцені і "неблагонадійні" групи молоді та створенням мережі соціальних агентств (СІЛА).
Генеральна Асамблея Організації Об'єднаних Націй неодноразово наголошувала на ролі молоді в суспільстві та необхідності вирішення молодіжних проблем саме на державному рівні, зусиллями самої держави.
У найбільш узагальненому вигляді завдання, що ставить ООН при формуванні молодіжних програм, формулюються таким чином 2
:
• популяризувати, розробляти і втілювати у життя новаторські заходи і програми для молоді у рамках національних планів розвитку, особливо у галузях освіти і підготовки кадрів, зайнятості, житлового будівництва і збереження довкілля, охорони здоров'я і соціального обслуговування відповідно до досвіду, умов і пріоритетів кожної країни;
Д.М. Диновсъкий
189
• мобілізовувати необхідні людські та фінансові ресурси на здійснення молодіжних заходів і програм, розвивати відповідну діяльність у галузі технічного співробітництва;
• сприяти підвищенню активності молоді шляхом поліпшення використання і поглиблення каналів зв'язку між ООН і молоддю, молодіжними організаціями на національному, регіональному і міжнародному рівнях;
• підвищувати інтерес молоді до культурних заходів своїх країн у всіх галузях і заохочувати її до участі у них.
Проблема правонаступності поколінь, права людини, зокрема молодої, виховання особистості в сучасному українському суспільстві є досить актуальною і великою мірою зумовлюється потребою державотворчих процесів на засадах гуманізму, демократії, соціальної справедливості, законності, що мають забезпечити всім громадянам рівні стартові можливості для розвитку та застосування їх потенційних здібностей, самовизначення й самоствердження. Актуальність правонаступності поколінь, відтворення людського потенціалу, формування громадянського суспільства в Україні зумовлюється водночас процесом відродження нації. Адже явище депопуляції має тенденцію до поглиблення: щорічно кількість померлих все більше перевищує кількість народжених. За індексом людського розвитку Україна в останні роки посідає 96-102 місце серед країн світу.
В Україні на початку XXI століття 3 млн. юнаків та дівчат працюють у сфері матеріального виробництва, в тому числі в сільському господарстві - 300 тис., у соціальній сфері й освіті - 500 тис., З млн. навчаються, 10 тис. -у сфері державного управління. Водночас третина молоді ніде не працює і не вчиться, серед зареєстрованих безробітних сорок відсотків становлять молоді особи, неповнолітніми щорічно скоюється близько сорока тисяч злочинів.
Соціальний портрет покоління молодого українства досить мозаїчний, суперечливий, а саме:
• це покоління людей, які здебільшого підтримують процеси формування демократичної незалежної держави, відродження України, ринкові перетворення;
• це покоління, що вимагає більш конструктивних і динамічних еволюційних кроків щодо розвитку суспільства;
• врешті, це покоління людей, радикально налаштованих, які не сприймають будь-яку фальш, невідвертість, пусті обіцянки стосовно свого сьогодення і майбуття.
Якщо узагальнити наші знання про молодь, її сподівання, орієнтації та інтереси, то слід визнати, що кроки держави назустріч молоді ще незначні3
.
190
РОЗДІЛ IV • ГЛАВА 6
На наш погляд, одним із способів вирішення проблем державного управління в сфері ювенальної політики може бути комплексне використання методів моделювання, соціального проектування та діяльнісного аналізу. Певна структурно-функціональна модель дає загальне уявлення про поєднання цих методів і може бути використана для адаптації в конкретному регіоні, в конкретній ситуації. При формуванні структурно-функціональної моделі державного управління в сфері ювенальної політики необхідно забезпечити комплексне вирішення питань, що охоплюють:
• зміст роботи з молоддю (результуючий рівень);
• форми забезпечення цими процесами (рівень забезпечення);
• систему управління державною ювенальною політикою (рівень управління).
Для певної раціоналізації і підвищення ефективності регіонального управління в сфері ювенальної політики слід сформувати ювенальне законодавство та завершити формування інфраструктури державних моло.діжних інституцій, приділивши особливу увагу в цій роботі взаємовідносинам органів виконавчої влади і територіальних громад.
В основу формування ювеюільного законодавства має бути покладено:
результати аналізу та експерпної оцінки (з точки зору вимог до ювенального законодавства) низки законопроектів та кодексів з відповідним внесенням доповнень та змін до них на підставі проведеного аналізу;
національна комплексна програма "Молодь України" та цільова програма "Молодь — за майбутнє України", Закони України "Про соціальну роботу з дітьми та молоддю", "Про молодіжні та дитячі громадські організації", "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні";
розробка проектів комплексного Закону України "Про допомогу дітям та молоді", Закону України "Про захист молоді";
розробка пакета законів та шрмативно-правових актів, внесення пропозицій щодо вдосконалення законодавства стосовно: а) правового регулювання діяльності громадських молодіжних організацій та об'єднань; б) створення умов для забезпечення зайнятості молоді, захисту молодих громадян від диасримінації з мотивів віку, захисту їх прав і законних інтересів у сфері найманої праці та підприємництва; в) пільгового оподаткування діяльності, від якої надається фінансова допомога Національному олімпійському комітету України та його регіональним підрозділам; г) міжнародних молодіжних культурно-мистецьких та спортивних контактів; д) механізму реалізації державної
Д.М. Диновський
191
молодіжної політики на регіональному та місцевому рівнях; е) децентралізації надходжень до державного бюджету, при формуванні місцевих бюджетів передбачувати конкріетні кошти для реалізації молодіжної політики на місцевому рівні.
Ювенальне законодавство, на наш погляд, має забезпечити:
• системне та послідовне втілев:ня і реалізацію державної правової ювенальної політики органами державного управління;
• постійне та систематичне регулювання нормотворчого процесу з урахуванням соціально-еіюномічної та політичної ситуації молодого покоління, від якого залежатиме майбутній прогрес незалежної держави;
• створення умов для соціального захисту, становлення та розвитку підростаючого покоління;
• вирішення проблем зайнятості молоді та взаємостосунків у молодій сім'ї;
• захист прав і свобод молоді;
• зниження рівня різних форм девіантної поведінки, антигромадських, негативних проявів, профілактику і попередження правопорушень та злочинності у молодіжному середовищі;
• формування морально-правової культури молоді, її духовно-культурного та фізичного розвиту, національно-ьультурного відродження українського народу.
Література
Ідо гл. 6)
1. Авер 'янов В.Б.
Методологічні засади реформування українського адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. - Вип.12. - К., 2001.-С.294-295.
2. Головатий М.Ф.
Молодіжна політика в Україні: проблема оновлення. -К., 1993.-С. 115.
3. Молодь
України за соціальний прогрес і злагоду в суспільстві. Збірник матеріалів конгресу української молоді. - 1997. - С.22—23.
Розділ
V
РОЗВИТОК ПРАВОВИХ ЗАСОБІВ
ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава
1.
Інститут оскарження в адміністративному порядку: загальні засади
У сучасному світі ступінь забезпеченості прав і свобод особи є
важливим показником досягнутого суспільством і державою рівня цивілізованості. В Україні на тлі глибоких соціально-економічних, політичних, ідеологічних і культурних змін створення належних умов для реального здійснення кожним своїх суб'єктивних прав є актуальною теоретичною і практичною проблемою. Зрозуміло, що остання потребує відповідних науково-теоретичних досліджень, у центрі яких має бути комплекс взаємопов'язаних соціальних та юридичних чинників.
Важливою умовою розвитку українського суспільства є створення сучасної ефективної системи державного управління, основною метою якої повинно бути формування такої системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння інтересам народу.
Набуває принципово нової ролі адміністративне право, основні акценти характеристики якого зміщуються від суто управлінських'до правозабезпечувальних та правозахисних. Традиційно адмшістратив-не право сприймається .як сукупність правових норм, що регламентують структуру та діяльність органів виконавчої влади, їхніх посадових осіб та відображають особливості функціонування всього апарату державного управління і найчастіше головним напрямом мають охорону інтересів держави в цілому. Відповідно, функції, пов'язані із забезпеченням та охороною прав, свобод та законних інтересів особи, оцінювались як другорядні.
Здійснювана в державі адміністративна реформа має одним із основних напрямів зміну усталених принципів, висування на перше місце функцій забезпечення реалізації прав особи. Роль державних
В.І. Полюхович
193
інституцій повинна полягати насамигред у всебічному сприянні на-дежній реалізації цих прав Згадана цільова переорієнтація як в адміністративному праві, так і в діяльності органів виконавчої влади є складним процесом, оскільки передбачає необхідність рішучого подолання певних глибоко укорінених вад системи управління, що існувала та й нині ще існує у нашій країні, за якої інтереси держави домінують над інтересами особи.
Йдеться про зміну базових ідеологічних засад правовідносин держави і суспільства. Саме це є серцевиною адміністративної реформи та одночасно основною передумовою впровадження передових досягнень цивілізації в норми нашого життя, руху України до європейської спільноти.
Конституція України закріпила основу принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права, якісно новий аспект у регулюванні відносин між державою і грома,цянином. У демократичній, правовій державі кожне право особи, закріплене належним чином, забезпечується всією повнотою влади, причому об'єктом охорони є права, свободи та законні інтереси особи і громадянина, які не лише прямо закріплені в нормативних актах, а й випливають з духу чинного законодавства і не суперечать інтересам держави.
Забезпечення реалізації прав особи та громадянина повинно стати пріоритетним напрямом діяльності органів виконавчої влади в Україні.
З огляду на це особливого значення набуває такий напрям забезпечення, як адміністративно-правовий захист законних прав, свобод та інтересів особи і громадянина.
В юридичній літературі часто дискутуються питання співвідношення понять "охорони" та "захисту'' прав людини. Погоджуємося з думкою тих учених, які вважають, що поняття "охорона" має ширший зміст і поглинає поняття "захист". Адже поряд із безпосереднім захистом прав людини, тобто активними діями, поняття "охорона" включає всі юридичні засоби, які виконують превентивну, запобіжну функцію. Це такі заходи, як встановлення завдань і компетенції відповідних органів з охорони прав, власне діяльність компетентних органів із застосування юридичних норм, прийняття актів, спрямованих на запобігання правопорушенням, тощо.
Поняття адміністративно-правового захисту законних прав, свобод та інтересів особи і громадянина яшляє собою сукупність застосовуваних в адміністративному порядку юридичних засобів для Здійснення уповноваженими на те органами (посадовіми особами), а також особами та громадянами відповідних процесуальних дій, спрямованих на: припинення незаконного посягання на права і свободи
194 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 1
громадян; ліквідацію будь-яких перешкод, що виникають при їх здійсненні; визнання абіо підтвердження, поновлення та примусове виконання прав, не виконаних або неналежним чином виконаних обов'язків з притягненням винної особи до відповідальності.
Особливе місце в системі засобів адміністративно-правового захисту прав громадян посідає інститут так званого "адміністративного оскарження", тобто оашрження в адміністративному порядку (на відміну від судового порядку). Його зміст характеризується двома основними складовими. По-перше, це наявність правовідносин між громадянином та органом публічної влади, що виникають у зв'язку з реалізацією управлінських функцій органами виконавчої влади. Тому обов'язковими суб'єктами правовідносин є орган, наділений владними повноваженнями, та громадянин. По-друге, предметом та підставою оскарження є рішення, факти діяльності чи бездіяльності органів виконавчої влади.
Правова основа захисту прав і свобод громадян, у тому числі і в адміністративному порядку, базується на положеннях ст. З Конституції України, в якій лю,цина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а утвердженім і забезпечення прав людини є головним обов'язком держави. Закріпленням фундаментальних людських цінностей Конституція- України приєдналася до загальновизнаного у світі бачення цього питання, закріпила його вирішення як обов'язкове для держави і всіх інших учасників суспільних відносин.
У ст. 40 Конституції України визначено право осіб та громадян направляти індивідуальт чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права як вносити в органи виконавчої влади пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, так і оскаржувати дії та рішення посадових осіб державних та громадських органів.
Статтею 55 Констигуції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб. Таким чином, громадянин має право звернутися зі скаргою як до вищого за підлеглістю органу чи посадової особи, так і до суду згідно з чинним законодавством. Право вибору звернення належить особі. Після використання всіх національних засобів правового захисту громадянин має право звертатися за захистом своїх прав і свобод до
B
.
I
.
Полюхович
195
відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.
Загальні засади інституту адміністративного оскарження визначено Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р. (надалі — Закон). Законом встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'еднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Законом передбачено три види звернень громадян: пропозиції (зауваження), заява, клопотання та скарга. Скаргу визначено як звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Порушення прав і законних інтересів особи можуть проявлятись у протизаконних діях посадових осіб органів виконавчої влади, перевищенні посадовими особами своїх владних повноважень, створенні перешкод для реалізації прав, покладанні на особу не передбачених законом обов'язків, обмеженні можливості користуватися певним соціальним благом.
Через те що захист прав і свобод є необхідним і закономірним наслідком їх порушення, особливого значення набуває правовий порядок, умови та процедура його здійснення.
Саме управлінські (адміністративні) процедури посідають чи не основне місце в механізмі реалізації адміністративно-правового захисту прав і свобод осіб та громадян. Це пояснюється тим, що наявність норми матеріального права, порушення якої є предметом оскарження, є лише правовою підставою звернення. Проте реалізація багатьох прав залежить не лише від дій самої особи, а й від правозастосовчої Діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, від прийняття ними відповідних рішень. Процедурні особливості розгляду скарг посадовими особами відповідних органів стають часто суттєвими перешкодами на шляху реалізації прав громадян. Саме для обмеження адміністративного свавілля і захисту прав та законних інтересів особи законодавець передбачає врегульовану правовими нормами послідовність певних дій щодо реалізації прав та інтересів - адміністративну процедуру оскарження.
196
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 1
Правотворча практика в цій галузі відзначається високим рівнем та різноманітністю рішень у різних галузях і'х застосування. Основні правила звернення та розгляду скарг громадян встановлено законом України. Але и кожній окремій галузі існують додаткові відомчі нормативні акти, що встановлюють певні правила розгляду звернень, у тому числі роботи зі скаргами. На цьому етапі відсутній єдиний кодифікований акт адміністративних процедур, що створює проблеми в процесі оскарження рішень громадянами. Адже відомча нормотворчість у галузі адміністративних процедур є надто об'ємистою і розгалуженою. Пересічний громадянин інколи не має доступу до цих підвідомчих актів, адже вони не завжди публікуються в офіційних джерелах, доступних населенню.
Закріплені в Законі загальні норми щодо оформлення скарг громадян передбачіїють дотримання певної форми. У скарзі має бути зазначено прізвище, ім'я, побатькові, місце проживання громадянина, викладено суть скарги та відповідні прохання чи вимоги.
Скарга може бути усною (викладеною громадянином і записаною посадовою особою на особистоілу прийомі) чи письмовою, надісланою поштою або переданою громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Також скаргу може бути подано як окремою особою (індивідуальна), так і групою осіб (колективна).
На особливу увагу заслуговує питання застосування мови скарги. Законом визначено, що громадяни мають право звертатися до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, посадових осіб українською чи іншою мовою, прийнятною для сторін. При цьому відсутні уточнення щодо рівня прийнятності тієї чи іншої мови. Можлива ситуація, за якої відсутня єдина прийнятна для обох сторін мова. Хоча законом не покладено обов'язок забезпечувати переклад скарги, але закріплено ва;кливу правову пересторогу про заборону відмови у прийнятті звернення у разі незнання мови звернення. Тому логічно зробити висновок, що громадянин має право звертатися зі скаргою, складеною будь-якою мовою, і державний орган повинен таку скаргу прийняти.
Щодо рішень, прийнятих у реагуванні на скарги, законодавець визначив, що відповіді на них оформляються відповідно до вимог законодавства про мови. Такі рішення та відповіді можуть бути викладені в перекладі мовою спілкування заявника. Тобто закон наділяє відповідний державний орган правом самостійно визначати мову
B
.
I
- Полюхович
197
відповіді на скаргу та вирішувати питання про здійснення перекладу іншою мовою.
Закон України "Про мови в Українській РСР" визначає, що рішення по суті звернення оформляється українською мовою чи іншою мовою роботи органу або організації, до якої звернувся громадянин. За бажанням громадянина таю; рішення може бути видане йому в перекладі російською мовою. Таким чином, закон зобов'язує орган виконавчої влади видавати рішення українською та в окремих випадках російською мовами. Щодо інших мов у законодавстві відсутні будь-які обов'язки органів виконавчої влади з забезпечення перекладів їх рішень.
Крім зазначеного вище, Законом забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина.
Якщо питання, порушені в одер;каному органом державної влади, органом місцевого самоврядувашш, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше ніж п'ять днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі лицо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтоізаного рішення органом чи посадовою особою, воно в той самий термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.
Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
Законом встановлено умови, за яісих скарги не підлягають розгляду і вирішенню. Не підлягають розгляду скарги в разі відсутності даних про місце проживання, не підписані автором, а також анонімні звернення. Також не розглядаються повторні скарги одним і тим самим органом, від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, якщо перше вирішено по суті, а також скарги, терміни Для подання яких закінчились, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Не можуть бути предметом оскарження в адміністративному порядку рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також рішення вищих державних органів. Скарги на такі рішення є предметом розгляду виключно суду.
Статтею 16 Закону встановлено, що скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підпри-
198 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 1
ємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подасться у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду. Зазначена норма закону не відповідає ст. 55 Констиггуції України, тому що громадянин має право у будь-якому випадку без додаткових умов звернутися безпосередньо до суду.
Громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Скарга в інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб подається їх законними представниками. Скарга в інтересах громадянина за його уповноваженням, оформленим у встановленому законом порядку, може бути подана іншою особою, трудовим колективом або організацією, яка здійснює правозахисну діяльність.
Законом визначено перелік прав громадянина, який подає скаргу. Зокрема, громадянин при здійсненні адміністративного оскарження має право:
— особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;
— знайомитися з матеріалами перевірки;
— подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу;
— бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;
— користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку;
— одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
— висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги;
— вимагати відшкодування збитків, якщо вони завдані внаслідок порушень встановленою порядку розгляду звернень.
Правам громадянина в ході адміністративного оскарження кореспондують визначені законом обов'язки відповідних органів і посадових осіб щодо розгляду та реагування на скарги.
Серед обов'язків визначимо такі:
— об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
— на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає заяву чи скаргу;
— скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають
B
.
I
. Полюхович
199
закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
— забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень;
— письмово повідомляти громадянину про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;
— вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо і'х було завдано громадянину внаслідок ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;
— у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
— не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;
— особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх зумовлюють, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Скарга на оспорюване рішення може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніш одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються.
Скарги розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у скарзі питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у скарзі, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Відповідно до ст. 22 Закону керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування зобов'язані проводити особистий прийом громадян. Усі скарги громадян, подані на особистому прийомі, підлягають реєстрації. У разі неможливості вирішення порушених в усній скарзі питань безпосередньо на особи-
200 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 1
стому прийомі нони розглядаються у тому ж порядку, що й письмові скарги. Про результати розгляд}' громадянину повідомляється письмово або усно, :ш бажанням громадянина.
У разі задоволення скарги орган або посадова особа, які прийняли неправомірна рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обірунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час заробіток. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.
Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при розгляді скарги. Розмір відшкодування моральних (немайнових) збитків у грошовому виразі визначається судом.
Законом передбачено, що контроль за дотриманням законодавства про адміністративне оскарження громадян здійснюють відповідно до своїх повноважень Верховна Рада України, народні депутати України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, ради та їх виконавчі комітети, депутати місцевих рад, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої нлади щодо підпорядкованих їм підприємств, установ та організацій.
В адміністративному (тобто позасудовому) порядку здійснюється також оскарження до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який функціонує відповідно до ст. 101 Конституції України та Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 27 грудня 1997 р.
Сферою діяльності Уповноваженого є відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами.
Уповноважений з прав людини відповідно до ст. 85 Конституції України призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою України, яка щорічно заслуховує його доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні.
На відміну від норм Закону України "Про звернення громадян", звернення до Уповноваженого подаються протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина, а за наявності
B
.
I
. Полюхоеич
201
виняткових обставин цей строк може; бути подовженій Уповноваженим до двох років.
При розгляді звернення Уповноважений відкриває: провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина, роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому, направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення.
Уповноважений відмовляє в розгляді звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суяу. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.
Статтею 21 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" передбачені гарантії захисгу прав людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого. Кожгн може без обмежень і перешкод звернутися до Уповноваженого у порядку, перед-баяеному чинним законодавством. При зверненні до Уповноваженого не може бути привілеїв чи обмежень :іа ознаками раси, кольору шкіри, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.
Зокрема, особа, позбавлена волі, може звернутись із письмовим зверненням до Уповноваженого або його представників. У цьому разі до неї не застосовуються обмеження щодо листування. Звернення такої особи протягом двадцяти чотирьох годин направляються Уповноваженому. Кореспонденція Уповноваженому та його представникам від осіб, які затримані, перебувають під арештом, під вартою, в місцях позбавлення волі та місцях примусового тримання чи лікування, а також інших громадян України, іноземців та осіб без громадянства незалежно від місця їх перебування не підлягає ніяким ввдам цензури та перевірок.
Згаданим Законом передбачено також, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, посадові та службові особи, до яких звернувся Уповноважений, зобов'язані співпрацювати з ним і надавати йому необхідну допомогу.
Нагляд за дотриманням законодавства про адміністративне оскарження громадян здійснюється Генеральним проктором України та підпорядкованими йому прокурорами. Відповідно до наданих їм чинним законодавством повноважень вони вживають заходів до поновлення порушених прав, захисту заісонних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності.
202
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 2
Глава
2.
Порядок оскарження в органах внутрішніх справ
Діяльність органів внутрішніх справ щодо роботи зі скаргами грунтується на положеннях Конституції України, Законів України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 р., "Про міліцію" від 20.12.1990 p., Указу Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" від 19.03.1997 p., Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 p., Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Указом Президента України від 17.10.2000 p., і детально врегульована Інструкцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затвердженою наказом МВС України від 10.06.1998 p.l
Відповідно до вимог зазначених документів інститут адміністративного оскарження розцінюється як важлива гарантія забезпечення прав громадян і зміцнення законності. Питання підвищення ефективності розгляду скарг завжди посідали чільне місце серед інших проблем МВС України.
Законодавець встановлює, що скаргою є лише звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Таким чином, скарга з'являється у тій сфері правових відносин, котрі виникають з порушення суб'єктивних прав і законних інтересів.
Суб'єктивне право і законний інтерес особи не є одним і тим самим явищем, на що вже зверталась увага в попередньому розділі (гл. 2) цієї книги. Сутність суб'єктивного права полягає у наявності гарантованої можливості здійснювати відповідні дії. Втім, можна володіти правом, яке жодного інтересу для його носія не являє. Таким, наприклад, є право на придбання зброї, право на участь у громадських формуваннях з охорони громадського порядку.
Водночас, можна мати інтерес до благ, які не передбачені правовими нормами (наприклад, індивід може бути заінтересованим у обладнанні пішохідного переходу у зручному для нього місці), і до благ, які передбачені правовими нормами (наприклад, додержання іноземцями
В.К. Колпаков
203
правил транзитного проїзду через територію України). Отже, на наш погляд, інтерес до благ, які передбачені правовими нормами, слід вважати законним інтересом, хоч і можна використовувати пропоноване раніше (розд. IV, гл. 2) визначення "охоронюваний законом інтерес". Головне, що порушення саме такого інтересу може бути оскаржено.
Виходячи з цього, під адміністративним оскарженням у сфері діяльності органів внутрішніх справ слід розуміти подання і розгляд звернень, у яких міститься: а) вимога щодо поновлення прав, порушених діями або бездіяльністю працівників органів внутрішніх справ; б) вимога про захист законних інтересів, порушених діями або бездіяльністю працівників органів внутрішніх справ.
Провадження з розгляду і вирішення адміністративних справ по скаргах громадян відбувається на певних стадіях, якими, зокрема, є:
• подання громадянином скарги та прийняття її до розгляду органом (службовою особою), що веде провадження;
• розгляд справи (встановлення та дослідження фактичних обставин);
• ухвалення рішення;
• перегляд рішення у зв'язку з його оскарженням або опротесту-ванням;
• виконання рішення.
Слід зауважити, що законодавець приділяє особливу увагу організаційним діям, які відбуваються на першій стадії провадження. З метою забезпечення громадянам безперешкодної можливості звергатися зі скаргами встановлюється особлива форма їх прийому - особистий прийом громадян.
Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушене в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, то воно розглядається у тому самому порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.
Важливе значення для забезпечення гласності і прозорості роботи зі скаргами має правило, відповідно до якого у прийомі громадян, за їх згодою, можуть брати участь на громадських засадах юристи, педагоги, журналісти і представники місцевого самоврядування;. Водночас, особам, які не мають ніякого стосунку до прийому, забороняється перебувати в приміщенні, де він провадиться.
Особа, яка здійснює прийом, для забезпечення кваліфікованого розв'язання поставлених відвідувачем питань може залучити до їх розгляду працівників відповідних підрозділів органу внутрішніх справ або одержати в них потрібну консультацію.
204 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 2
Особливий порядок прийому встановлено для іноземних громадян та осіб без громадянства. Він провадиться окремо від громадян України і не менше ніж двома працівниками органів внутрішніх справ, а в разі потреби - за участю перекладача.
Важливою гарантією забезпечення прав громадян на адміністративне оскарження є нормативна регламентація порядку подання скарг на рішення, що оскаржувались. Відповідно до ст. 17 Закону "Про звернення громадян" 2
скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніш одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.
За загальніїм правилом, порушення зазначеного терміну виключає провадження по скарзі. З цього правила є виняток. Воно стосується порушень терміну з повеіжної причини. Пропущений з поважної причини термін може бути поновлений органом чи посадовою особою, що розглядає скаргу.
Суттєвим є питання щодо визнання тієї або іншої причини поважною чи не поважною. Закон "Про звернення громадян", Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, випглх закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи MB С України не містять вказівок з цього приводу. Таким чином, рішення щодо оцінки причини пропуску терміну приймає відповідна особа, керуючись своєю правосвідомістю.
У розгляді адміністративнім скарг в органах внутрішніх справ беруть участь чотири види суб'єктів.
1. До першого виду — суб'єкти, що звертаються, — належать особи, скарги котрих розглядаються і по котрих приймаються рішення. Це дієздатні громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території держави на законних підставах (якщо інше не передбачено міжнаїюдними договорами), звернення котрих не підпадають під дію ст. 8 Закону України "Про звернення громадян" 3
.
Загальними особливостями їх статусу є:
а) по-перше, обов'язок виконувати низку вимог. Так, у скарзі має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання. Вона повинна адресуватися органу внутрішніх справ або його посадовій особі;
б) по-друге, обов'язок нести відповідальність за протиправний характер змісту скарги. Так, подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, ор-
В.К. Колпаков
205
галів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та і'хніх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством;
в) по-третє, наявність серед них кількох особливих груп: 1) Ге-роі'в Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, Інвалідів Великої Вітчизняної війни. Скарги цієї гру:пи громадян розглядаються першими керівниками органів внутрішніх справ особисто; 2) громадян, які мають встановлені законодавством пільги, їхні сварги розглядаються у першочерговому порядку; 3) військовослужбовців і членів їхніх сімей. Скарги військовослужбовців, а також членів їхніх сімей вирішуються в МВС у термін до 15 днів від дня їх надходження, а в інших органах внутрішніх справ - невідкладно, але не пізніше ніж через сім днів; 4) народних депутатів України, депутатів сільських, селищних, міських рад. Скарги народних депутатів України, а також депутатів сільських, селищних, міських рад вирішуються протягом не більше 10 днів, а такі, що не потребують додаткової перевірки, -невідкладно, їх розгляд береться лід особливий юнтроль. Про наслідки вирішення скарги керівник органу внутрішнії справ повідомляє депутату.
2. До другого виду — суб'єкти, гцо розглядають звернення, — належать суб'єкти, що розглядають звернення і приймають по них рішення. Ними є компетентні посадові особи органів внутрішніх справ.
Загальною особливістю статусу цих суб'єктів є те, що вони не можуть відмовити в прийнятті та розгляді скарги. Закон "Про звернення громадян" (ст. 7) встановлює, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. Законодавець особливо підісреслює, що забороняється відмова в прийнятті та розгляді зверненні з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.
Посадові особи органів внутрішніх справ при розгляді скарг громадян зобов'язані уважно вникати в їх суть, у разі потреби вимагати у виконавців матеріали їх перевірки, направляти працівників на місця Для перевірки викладених обставин, вживати інших заходів для об'єктивного вирішення поставлених автором питань, з'ясування й усунення причин та умов, які спонукають авторів скаржитись.
По кожній скарзі посадова особа не пізніше ніж у п'ятиденний термін повинна прийняти одне з таких рішень:
• прийняти скаргу до свого провадження. Посадова особа, визнавши скаргу такою, що підлягає задоволенню, зобов'язана за-
206 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 2
безпечити своєчасне і правильне виконання прийнятого рішення;
• передати скаргу на вирішення в підпорядкований чи інший орган внутрішніх справ;
• надіслати скаргу за належністю до іншого відомства, якщо питання, порушені у скарзі, не входять до компетенції органів внутрішніх справ. Якщо питання, порушені в одержаній органом внутрішніх справ скарзі, не належать до його повноважень, вона в термін не більше п'яти днів пересилається цим органом за належністю. Якщо у скарзі поряд з питаннями щодо компетенції органів внутрішніх справ порушуються питання, які підлягають розв'язанню в інших органах управління, то не пізніше ніж у п'ятиденний термін до цього відомства надсилається копія скарги або витяг з неї. Про прийняття таких рішень сповіщається заявник.
3. До третього виду — допоміжні суб'єкти — належать особи, котрі сприяють прийняттю обгрунтованих рішень. Чинне законодавство не містить спеціального переліку таких осіб.
Водночас аналіз Закону "Про звернення громадян" свідчить, що такими особами є адвокат, представник трудового колективу, представник організації, яка; здійснює правозахисну функцію (ст. 18), особи, з вини яких було допущено порушення (ст. 19), особи, які надають інформацію компетентним органам у ході перевірки звернень, відповідно до вимог статей 15 і 19. Особливістю цієї групи суб'єктів є те, що компетенція допоміжних суб'єктів реалізується на другій стадії провадження - стадії розгляду скарги.
4. До четвертого виду — патронаті суб'єкти — належать особи, котрі подають скарги в інтересах громадянина за його уповноваженням.
Особливістю цієї групи суб'єктів є те, що компетенція патронат-них суб'єктів реалізується на першій стадії провадження - стадії подання скарги. До патронатних суб'єктів належать: законні представники неповнолітніх та недієздатних осіб, трудові колективи, правоза-хисні організації, інші уповноважені особи.
Громадянин, який звернувся зі скаргою до органів внутрішніх справ, має право:
— особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву;
— брати участь у перевірні поданої скарги;
— знайомитися з матеріалами перевірки 4
;
— подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає скаргу;
— бути присутнім при розгляді скарги;
В.К- Колпаков
207
— користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
— одержати письмову відповідь про результати розгляду скарги;
— висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду скарги;
— вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду скарг.
Керівники та інші посадові особи органів внутрішніх справ, які компетентні приймати і розглядати скарги, в межах своїх повноважень зобов'язані:
— об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти скарги;
— на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його скаргу;
— скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України;
— невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій;
— виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
— забезпечувати поновлення порушених прав;
— забезпечувати реальне виконання прийнятих у зв'язку зі скаргою рішень;
— письмово повідомляти громадянина про результати перевірки скарги і суть прийнятого рішення;
— вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків;
— вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення;
— на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;
— у разі визнання скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
— не допускати безпідставної передачі розгляду скарг іншим органам;
— особисто організовувати та перевіряти стан розгляду скарг громадян;
— вживати заходів до усунення причин, що породжують скарги;
— систематично аналізувати та інформувати населення про хід роботи з розгляду скарг.
208
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 2
За
результатами перевірки скарги складається мотивований висновок, який має містити в собі об'єктивний аналіз зібраних матеріалів. Якщо під час перевірки виявлені порушення прав громадян, недоліки в діяльності органів внутрішніх справ, зловживання посадових осіб владою або службовим становищем, то у висновку повинно бути зазначено, яких конкретно .заходів вжито щодо усунення цих порушень і покарання винних. Висновок підписується особою, яка проводила перевірку, і затверджується керівником органу, підрозділу внутрішніх справ.
Скарга вважається вирішеною, якщо розглянуті всі поставлені питаній, вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді.
Відповідь :$а результатами розгляду скарги в обов'язковому порядку дається тіам органом, який її отримав і до компетенції якого належить розв'язання порушених питань. Вона підписується керівником органу внутрішніх справ.
У разі задоволення скарги орган внутрішніх справ або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодоііує йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, витрати на виїзд для розгляду скарги на вимогу відповідального органу і втрачений за цей час заробіток. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у скарзі, доводиться до иідома громадянина в письмовій формі з посиланням на закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. При цьому вказуються вжиті заходи або наводиться причина відмови в задоволенні скарги. На прохання громадян їм роз'яснюється порядок оскарження прийнятого рішення.
Важливою функцією керівництва органу внутрішніх справ є здійснення контролю за роботою зі скаргами громадян. При цьому особлива увага звертається на строки і повноту розгляду порушених питань, об'єктивність перевірки: скарг, законність і обгрунтованість прийнятих за кями рішень, своєчасність їх виконання і направлення відповідей заявникам.
За розглядом скарг, які заслуговують на особливу увагу, встановлюється контро;Іь. Крім них, також контролюються скарги: а) з питань боротьби зі злочинністю й охорони громадського порядку; б) на недоліки в роботі органів внутрішніх справ; в) на порушення законності працівниками органів внутрішніх справ; г) на негідну поведінку працівників органів внутрішніх справ, що не вважається порушенням законності.
У повідомленнях, які надходять від підлеглих органів внутрішніх
В.К. Колпаков
209
справ про наслідки розгляду контрольних скарг, має бути відображено: що конкретно виявлено під час перевірки викладених обставин (відомостей); чим підтверджуються або спростовуються докази заявника; якщо виявлені порушення, недоліки або зловживання, то яких вжито заходів щодо їх усунення; коли дано відповідь заявникові.
З метою підвищення ефективності розгляду скарг у кожному органі внутрішніх справ створюється постійно діюча комісія з роботи зі зверненнями громадян, яку очолює один з керівників органу та відповідного структурного підрозділу. Комісія працює планово і не менше ніж один раз на квартал перевіряє роботу, пов'язану зі зверненнями та прийомом громадян. Крім того, на основі вивчення матеріалів комісія розробляє і вносить пропозиції щодо вдосконалення цієї роботи, усунення причин і умов, що викликають скарги.
Література
(до гл. 2)
1. Офіційний
вісник України. — 1998. — № 32. — С. 170.
2.
Відомості
Верховної Ради України. — 1996. - № 47. — Ст. 256.
3. Ст. 8. Звернення, які не підлягають розгляду та вирішенню. Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим самим органом, від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.
4. Крім випадків, коли вони одержані внаслідок проведення оперативно-розшукових заходів, з яких випливає причетність заявника чи його родичів до скоєння злочинів, або іншої інформації, розголошеїшя якої може завдати шкоди інтересам держави, а також інших випадків, передбачених Законом України "Про державну таємницю".
Глава
3.
Питання оскарження рішень, дій та бездіяльності податкових органів
Господарська діяльність суб'єктів підприємницької діяльності є об' єктом посиленої уваги численних контролюючих органів. Але найчастіше свою правоту вони змушені доводити посадовим особам органів податкової служби. З огляду на це питання адміністративного оскарження рішень державних податкових органів платниками податків набуває особливого значення.
210 РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
Донедавна ці питання регламентувалися Законом України "Про систему оподаткування" від 25 червня 1991 р. зі змінами та доповненнями, Законом України "Про дерзшвну податкову службу" від 4 грудня 1990 р. зі змінами та доповненнями та Положенням "Про порядок подання та розгляду скарг платнишв податків органами державної податкової служби" від 2 березня 1993 р. у редакції наказу Державної податкової адміністрації України від 2 березня 2001 р.
Закон України "Про систему оподаткування" визначає право на адміністративне оскарження як право оскаржувати у встановленому законом порядку рішення державних податкових органів та дії їх посадових осіб. Запон України "Про державну податкову службу" тлумачить це право ширше: до предмета оскарження, окрім рішень і дії, додасться також бездіяльність оргшгів державної податкової служби та їх посадових осіб. Таке тлумаченім, на наш погляд, більше відповідає змістові ст. 55 Конституції України, відповідно до якої: "Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб...", а також ст. 4 Закону України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р. зі змінами та доповненнями, де передбачено, які рішення, дії та бездіяльність у сфері управління можуть бути оскаржені громадянами.
Водночас Положенням "Про порядок подання та розгляду скарг платників подашів органами державної податкової служби", яким передбачено механізм реалізації вказаних норм законш, за платниками по-датюв визнається! право на оскарження виключно рішень органів податкової служби, причому лише у тому разі, якщо такі рішення обмежують їхні права, встановлені законами України. Аналогічна норма міститься і у прийнятому 21 грудня 2000 р. Законі України "Про порядок погашення зобов'язань платників подэткш перед бюджетами та державними цільовими фондами", яким встановлено більш ефективний порівняно з попереднім механізм оскарження ріїпень податкових органів.
Адміністративний порядок захисту прав платншав податків за-ключасться у вирішенні спорів між платниками податків та органами державної податкової служби у рамках системи податкових органш без передачі спору до суду.
Зазначимо, що для такого розгляду спорів у податкових органах деяких країн світу створені спеціальні підрозділи. Наприклад, у складі Служби внутрішніх доходів США та у Головному податковому управлінні Франції діють відповідні служби. В Данії існують спеціальні "податкові суди", які належать до системи податкових органів. У ФРН спроба досудового врегулювання спору є обов'язковою умовою прийняття справи до судового розгляду І.
Н.В. Александрова
211
До переваг адміністративного оскарження, порівняно з оскарженням у судовому порядку, слід віднести:
спрощену процедуру, яка дає змогу платникові податків самостійно захищати свої права, не користуючись послугами юристів;
коротші строки розгляду скарги; а також те, що:
скарги від платників податків розглядаються безюштовно;
оскарження навіть з негативним для платника податків результатом дозволить йому краще зрозуміти позицію податкового органу, що при зверненні до суду дасть йому можливість ретельніше підготуватися до розгляду своєї позиції;
винні у винесенні неправомірних рішень посадові особи податкових органів обов'язково несуть за це відповідальність;
до закінчення процедури адміністративного оскарження припиняється виконання платником податгав податкових зобов'язань, які є предметом спору.
Відповідно до Положення "Про порядок розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби" кожна особа може оскаржити рішення органів державної податкової служби, якщо вони обмежують її права, встановлені законами УкрІаїни, у вищому органі державної податкової служби або в судовому порядку. При цьому важливо звернути увагу на те, що громадяни і підприємства, які подали позови до суду (господарського суду), не можуть одночасно скористатися правом оскаржити рішення податкових органів у порядку підлеглості (до вищого органу дд>жавної податкової служби).
Положення визначає порядок подання і розгляду податковими органами скарг платників податків щодо:
• постанов про накладення адміністративних стягнень і рішень про застосування штрафних (фінансових) самотій;
• податкових повідомлень про суми податкових зобов'язань і рішень про визначення цих сум;
• рішень про узгодження операцій з активами платника податків, що перебувають у податковій заставі;
• рішень про узгодження плану реорганізації, продажу активів, що перебувають у податковій заставі;
• рішень про арешт активів;
• покладання відповідальності за погашення частини боргу платника податків, що залишилася, на третю особу;
• дострокових розірвань договорів про розстрочку, відстрочку податкових зобов'язань з ініціативи органу податкової служби.
Відповідно до Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами", якщо платник податків не згоден із рішенням, яке, на
212 РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
його думку, суперечить законодавству з питань оподаткування або виходить за межі компетенції органу державної податкової служби, встановленої законом, він має право звернутися до органу державної податкової служби зі скаргою про перегляд цього рішення (починає процедуру апеляційного погодження, названу законом процедурою адміністративного оскарження).
У такому разі протягом
десяти календарних днів, що настають після отримання платником податків повідомлення чи рішення, він може звернутися до того податкового органу, який виніс оспорюване рішення, зі скаргою про перегляд цього рішення.
Податковий орган зобов'язаний прийняти та зареєструвати скаргу в день її подання або надходження до органу державної податкової служби, але не пізніше наступного робочого дня. Орган державної по-дагкової служби розглядає скаргу і протягом двадцяти днів надсилає платнику податків мотивоване рішення.
Якщо платник податків не задоволений отриманою відповіддю, то протягом наступних десяти календарних днів він має право звернутися з повторною скаргою до органу державної податкової служби вищого рівня. Якщо ж і з цим рішенням контролюючого органу платник податків не буде згодний, він має право звернутися зі скаргою до податкового органу вищого рівня з дотриманням встановленого десятиденного терміну для "кожного випадку та зазначеного двадцятиденно-го строку для відповіді на нього.
У разі пропуску з поважної причини (вичерпний перелік яких наведений у п. 7 Положення про порядок розгляду скарг платників по-дагків) граничних строків подання скарги ці строки можуть бути продовжені керівником органу державної податкової служби (або його заступником) за письмовим запитом платника податків.
Остаточне рішення вищого податкового органу не підлягає оскарженню в адміністративному порядку, але може бути оскаржене в судовому порядку.
Якщо платник податків вирішив оскаржити неправомірне рішення податкового органу, він повинен подати скаргу у письмовій формі (вимоги до скарги чітко регламентовані Положенням "Про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби") на ім'я керівника цього органу або - у разі повторної скарги — до органу державної податкової служби вищого рівня (в такому разі платник податків зобов'язаний одночасно повідомити орган державної податкової служби, який розглядав первинну скаргу). Одним із найважливіших моментів апеляційного узгодження є таке правило: скарга (заява), подана з дотриманням установленого порядку і термінів, припиняє виконання платником податків податкових зо-
ff
.
B
. Александрова
213
бов'язань, визначених у податковому повідомленні, на термін із дня подання такої скарги (заяви) до податкового органу до дня закінчення процедури адміністративного оскарження.
Державна податкова адміністрація (інспекція) при розгляді скарги платника податків перевіряє законність і обґрунтованість оскарженого рішення і приймає одне з таких рішень:
1) залишає рішення, яке оскаржується, без змін, а скаргу - без задоволення;
2) скасовує в певній частині рішення, яке оскаржується, і не задовольняє скаргу платника податків у певній частині;
3) скасовує рішення, яке оскаржується, і задовольняє скаргу платника податків;
4) про податковий компроміс.
Особа, що оскаржує рішення органу державної податкової служби, має право:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу, і брати участь у перевірці поданої скарги;
ознайомитися з матеріалами перевірки;
надавати додаткові матеріали або наполягати на їхньому запиті державною податковою адміністрацією (інспекцією), що розглядала скаргу;
бути присутньою при розгляді скарги;
скористатися послугами адвоката або уповноваженого представника, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
одержати відповідь листом про результати розгляду скарги;
висловлювати усно або письмово вимогу про дотримання таємниці розгляду скарги;
вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом неправомірних рішень;
відкликати або анулювати подану скаргу в будь-який час до ухвалення рішення по наслідках розгляду скарги. Відкликання або анулювання скарги провадиться по письмовій заяві особи, що оскаржила.
Слід звернути увагу на кілька важливих нововведень Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами", які "працюють" тільки в рамках процедури адміністративного оскарження.
Насамперед, це так званий конфлікт інтересів. Його суть полягає в тому, що у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (мно-
214
РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
жинне) трактування прав і обов'язків платників податків або органів державної податкової служби, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і органу державної податкової служби, рішення у межах апеляційного погодження приймається на користь платника податків.
Так само як важливе нововведення зазначеного Закону у процедурі адміністративного оскарження необхідно відзначити податковий компроміс,
який: полягає в задоволенні частини скарги платника податків під зобов'язання останнього погодитися із залишком податкових зобов'язань нарахованих податковим органом.
По суті, ця процедура передбачає своєрідний торг щодо суми податкового зобов'язання. Причому ініціатива в ухваленні компромісного рішення повинна належати працівникові податкового органу. Підставою для ухвалення рішення щодо податкового компромісу є наявність у податкового органу фактів і доказів по суті скарги платника податків, які дають підстави вважати, що запропонований податковий компроміс призведе до більш швидкого і/або більш повного погашення податкового зобов'язання порівняно із результатами, що можуть бути отримані внаслідок передачі такого спору на вирішення суду (господарського суду).
Механізм застосування податкового компромісу в межах адміністративної апеляційної процедури передбачено у Порядку застосування податкового компромісу органами державної податкової служби в межах адміністративної апеляційної процедури, затвердженому наказом Державної податкової адміністрації України від 26 квітня 2001 p., який розроблено на підставі норм, передбачених Законом України :
'Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами".
Відповідно до зазначеного документа податковий компроміс - це рішення податкового органу, прийняте за погодженням з платником податків у межах адміністративної апеляційної процедури та узгоджене з керівником податкового органу вищого рівня, про задоволення частини скарги такого платника під зобов'язання останнього погодитися з рештою податкових зобов'язань, нарахованих контролюючим органом.
Порядок передбачає такий механізм застосування податкового компромісу. Після оскарження платником податків рішення органу державної податкової служби у межах процедури апеляційного погодження працівник податкового органу, уповноважений розглядати скаргу, складає Ішсьмове обгрунтування доцільності податкового компромісу, що має бути розглянуте посадовою особою органу державної податкової служби, яка нарахувала оскаржувану суму податкового зо-
Ц.В. Александрова
215
бов'язання, а також посадовою особою, якій безпосередньо підпорядковується такий працівник. Після узгодження письмового обгрунтування доцільності податкового компромісу перший примірник листа з пропозицією щодо суми податкового компромісу надсилається або вручається платникові податків. Платник повинен до дати, зазначеної в листі, письмово повідомити орган державної податкової служби про свою згоду або незгоду на запропоновані суми зменшення податкового зобов'язання. Відповідно до п. 9 згаданого Порядку для листа-відповіді платнику дається три дні. Після отримання письмової згоди платника податків на запропоновані органом державної податкової служби суми зменшення податковою зобов'язання га погодження платника податків з рештою сум податкових зобов'язань, нарахованих контролюючим органом, готується рішення про податковий компроміс, яке набирає чинності від дня отримання письмової згоди керівника органу державної податкової служби вищого рівня.
Рішення про податковий компроміс, що набрало чанності, надсилається (вручається) платнику подапсів у 20-денний термін (від дня подання платником листа-відповіді Іцодо згоди на податковий компроміс). У деяких випадках цей термін може бути продовжено до 60 календарних днів з обов'язковим повідомленням про це платника до закінчення 20-денного терміну.
У разі укладення податкового компромісу сума податкового зобов'язання, визначена умовами податкового компромісу, вважається узгодженою, і прийняте рішення не може бути оскаржене в майбутньому — як у межах апеляційного провадження, так і в судовому порядку.
На жаль, Порядок не передбачає процедури, як діяти платникові податків у разі незгоди на податковий компроміс, якщо він готовий довести неправомірність нарахування податкових зобов' язань органами податкової служби. Водночас, аналіззточи названий документ та Положення "Про порядок розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби", можна дійти висновку, що платник повинен у триденний термін від дня отримання рішення ;про податковий компроміс дати письмову відповідь органу податкової служби про незгоду на компроміс та протягом десята днів подати сіаргу до органу державної податкової служби вищого рівня чи звернутися із заявою до
суду
У разі незгоди громадянина з рішенням податкової адміністрації (інспекції), що розглядала скаргу, це рішення може бути оскаржене в судовому порядку.
До речі, останнім часом все частіше податкові чиновники закликають платників податків у порядку адміністративної процедури ос-
216
РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
каржувати та доводити до їх відома факти, що свідчать про незаконні дії податкових інспекторів. Але, на жаль, досить рідко можна почути про ефективність адміністративного порядку оскарження рішень податкових органів у ті самі податкові органи, які прийняли це рішення. Пояснюється це тим, що основним завданням податкових органів є мобілізація коштів у бюджет, а потреба мобілізації коштів та вимога об'єктивності - речі не завжди сумісні.
Взагалі, наявність конфлікту в стосунках "платник податків - орган податкової служби" є явищем природним, оскільки податкові правовідносини та реалізація безпосереднього обов'язку платника по сплаті податку вже за своєю суттю передбачають певне протистояння податкового органу та платника податків. Однак це протистояння утримується в прийнятних межах, якщо в державі діє податкове законодавство, що органічно поєднує державні фіскальні інтереси з інтересами платників податків, не підштовхуючи платників податків до пошуків шляхів обходу закону, а часто і його прямого порушення.
Причому йдеться не лише про встановлення розумних ставок податків і зборів, а й про надання платникам реальних можливостей для того, щоб виступати у відносинах з державними податковими органами, маючи дієві механізми захисту від неправомірних дій податківців, а також гарантії того, що спроби такого захисту не потягнуть за собою навали необгрунтованих перевірок та санкцій щодо платника податків.
За інформацією Державної податкової адміністрації України найбільш характерними помилками працівників органів державної податкової служби, рішення яких оскаржувались платниками податків у адміністративному порядку та були скасовані, є рішення, прийняті за матеріалами перевірок, у яких не чітко викладений зміст правопорушень, не вказані порушені норми законодавчих актів та їх конкретні пункти і статті. Перевіряльники та керівники органів податкової служби неправильно застосовували норми чинного законодавства з питань оподаткування, а також не в повній мірі виконували вимоги чинного законодавства щодо провадження у справах про адміністративні правопорушення, не приділяли належної уваги оформленню та розгляду матеріалів перевірок, внаслідок чого допустили неправомірне застосування фінансових санкцій та адміністративних штрафів.
Отже, навіть досить стислий аналіз порядку оскарження платниками податків рішень, дій та бездіяльності органів державної податкової служби України дає змогу зробити висновок, що на сьогодні взаємовідносини платників податків з органами державної податкової служби залишаються складними. Значною мірою це є результатом не-
B
.
C
. Стефанюк
217
досконалості податкового законодавства, яке, надаючи податковим органам найширші повноваження зі стягнення податкових платежів будь-якою ціною, при цьому часто ігнорує права та законні інтереси платників податків.
Література
(до гл. 3)
1. Див.: Налоговое
право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. -М., 2000. — С. 567.
Глава 4.
Адміністративна юстиція як провідна форма судового захисту прав громадян
О Поняття адміністративної юстиції та її види.
Термін "адміністративна юстиція" з формально-логічної точки зору правильно й точно відображає зміст даного інституту. Інститут адміністративної юстиції характеризується наявністю спеціалізованих адміністративних судів, відділених від загальних судів цивільної і кримінальної юрисдикції, а також особливих процедур розгляду скарг на неправомірні адміністративні акти й дії (бездіяльність). Мета адміністративної юстиції - захист "суб'єктивних публічних прав громадян", "самого об'єктивного порядку", тобто правопорядку, "забезпечення законності управління", гарантування самостійності й незалежності виконавчої, адміністративної влади. Головна :<арактерна особливість адміністративної юстиції - те, що вона являє собою правосуддя, тобто уособлює судову, а не виконавчу гілку влади.
Адміністративну юстицію характеризує незалежність від адміністративних органів. Адміністративний характер справ, що вирішуються, диктує спеціалізацію судів і високий ступінь професіоналізму суддів. Статус суддів з адміністративних справ має певну особливість - більш тісний зв'язок, ніж у суддів загальних судів, з адміністративним апаратом, підтримуваний сформованою системою і переходом судових та адміністративних службовців із судової структури в адміністративну і навпаки.
Адміністративний судовий процес є гласним, усним, містить елементи змагальності. Відмінною властивістю адміністративної юстиції, крім перелічених, є також участь в адугіністративно-правових спорах органу управління чи його посадової особи, дії, бездіяльність або акти яких оскаржуються (тобто йдеться про спір між сторонами, пов'язаними відносинами влада - підпорядкування). Ще одна особливість - публічний характер об'єкта правопорушення (публічні пра-
218 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
ва й свободи), що не виключає порушення одночасно й інших прав, які не належать до публічних. Нарешті, правовим наслідком вирішення органом адміністративної юстиції конфлікту у сфері управління є визнання недійсним і (або) скасування неправомірного акта.
Наявність органів адміністративної юстиції - це показник ступеня полісистемності судової організації у тій або іншій країні, тобто ступінь розвиненості різноманітних форм здійснення правосуддя. Адміністративна юстиція як особливий правовий інститут оскарження неправомірних адміністративних актів і діянь у спеціальні судово-адміністративні органи оформляється й кристалізується в тих державах, де визначилася чітка грань між приватним і публічним правом, а адміністративне право виділилося в самостійну галузь. Тут державні органи діють на основі принцип)' поділу влади, а виконавча влада має ієрархічно організований апарат, корпус державних службовців, які підпорядковані й діють згідно із законодавством про державну службу.
Як бачимо, адміністративна юстиція - це особливий порядок вирішення адміиістративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на ге державними органами.
Адміністрагивна юстиція сформувалася на Заході в другій половині XIX століггя і посіла автономне місце у традиційній системі судочинства. Це оізумовлено низкою особливостей, які відрізняють її від цивільного та кримінального судочинства. В адміністративно-проце-суальному порядку розглядаються й вирішуються, зокрема, адміні-стративно-правові спори між сторонами, які перебувають у відносинах влади й підпорядкування. Правовий наслідок вирішення органом адміністративної юстиції конфлі кту у сфері державного управління -визнання недійсним та скасувати неправомірного адміністративного акта. Є певні відмінності й у порядку розгляду адміністративних справ та виконання рішень у них.
Названі особливості, а також конкретні соціальні умови й традиції відповідним чином вплинули на формування системи органів адміністративної юстиції у різних країнах. .
На сьогодні в одних державах функції адміністративної юстиції здійснюють звичайні суди, в інших - спеціалізовані адміністративні. До перших належать, зокрема, Іфаїни із системою загального права (Велика Британія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія, Ізраїль). У цих державах функції адміністративної юстиції покладено, головним чином, на звичайні суди. Судоізе провадження здійснюється як за скаргами громадян на акти й доїння органів державного управління, так і опосередювано, у процесі постановления рішень у кримінальних і цивільних справах.
B
.
C
. Стефанюк
219
Спеціалізовані адміністративні суди функціонують у багатьох країнах світу, зокрема, Західної Євраіи (Австрія, Німеччина, Франція тощо). За загальним правилом, ці суда можуть скасо:вувати неправомірні акти й визнавати незаконними дії органів державного управління.
Характерною рисою цих судів, на відміну від загальних, є обмеженість їх компетенції адміністративними питаннями. В державах, де існує така система, адміністративні срди виконують основну функцію в процесі контролю за адміністративними актами, а загальні суди -другорядну, інколи зовсім незначну. Згідно із загальним принципом, що є відображенням теорії поділу влади, тільки адмішстративні суди мають право оскаржувати та анульовувати адміністративний акт. У загальних судах адміністративний акт слід розглядати як норму права, якої повинен дотримуватися суд.
У деяких випадках загальний суд може ігнорувати адміністративний акт і відмовлятися застосовувати його у справі, яка розглядається: у кримінальному процесі виправдати обвинуваченого, в цивільному -зобов'язати відповідача - адміністративний орган - виплатити компенсацію за заподіяну шкоду, ніби відоовідного акта не існувало. Однак на практиці цього принципу не дотримуються. З практичних міркувань загальні суди наділено повноваженнями контролювати адміністративні акти у визначених категоріях справ і згідно з особливими правилами. У деяких державах загальні суди можуть видавати накази, які зобов'язують адміністративний орган виюнати певні дії або відмовитися від їх виконання.
У Франції згідно з концепцією "непідконтрольності адміністрації загальним судам" контроль здійснюється адміністративним судом, який є складовою частиною адміністрації. Але загальні суди відіграють певну, хоча й обмежену роль у здійсненні даної функції. Державна рада Франції, яка має класичну модель адміністративної юстиції, історично була наділена правом розглядати позови про відшкодування збитків, завданих адміністративними органами, і загальним судам У зв'язку з цим належить скромна роль. Коли законність адміністративного акта оскаржується перед загальним судом під час розгляду якої-небудь цивільної чи кримінальної справи, суд повинен залишити це питання для виріїпення адміністративним судом, чиє ріїпення є обов'язковим для загального суду. Однак адміністративний акт може бути незаконним і втратити характері адміністративного, тоді він вважається актом приватної особи. В ташму разі, якщо порушено свободу або право власності громадянина, він може звернутися з позовом про відшкодування збитків до загального суду; останній уповноважений визнати адміністративний акт недійсним, неіснуючим, внаслідок чого цей акт підпадає під юрисдикцію такого суду.
220 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
У Німеччині межа між юрисдикцією з адміністративних та інших справ визначена менш чітко, ніж у Франції. Бажання полегшити розгляд "приватних справ з адміністративними елементами" призвело до поширення повноважень загальних судів на розгляд адміністративних питань. Загальним судам дозволяється інтерпретувати адміністративні акти і вирішувати питання про їх юридичну силу, які виникають у ході кримінального або цивільного судочинства. Коли адміністративний акт складний для розуміння і його розгляд потребує досвіду адміністративного суду, загальний суд може направити йому справу, зупинивши процес.
Адміністративний суд, як правило, обмежується питанням про чинність (нечинність) акта. Якщо він юридично чинний, хоч і має певні недоліки, суд його визнає. У такому разі адміністративний акт може бути визнаний нечинним лише адміністративним судом. Якщо ж акт має серйозні недоліки, або є нечинним, загальний суд може не брати його до уваги. Закон 1960 p., який визначив існуючу систему адміністративних судів Німеччини, передбачив настільки широку їх юрисдикцію, що загальним судам залишився дуже малий обсяг компетенції з питань адміністративного права.
В Італії загальний суд компетентний досліджувати законність адміністративного акта, коли той порушує яке-небудь "суб'єктивне право" (наприклад, право власності). Якщо акт порушує "легітимний інтерес" громадянина, питання розглядається адміністративним судом. Кількість правових норм, спрямованих на захист "суб'єктивного права" (приватного інтересу), є незначною порівняно з кількістю прийнятих на користь суспільства. Порушення "легітимного інтересу" більш численні, тому спір з адміністрацією майже завжди перебуває у сфері юрисдикції адміністративних судів. Недоліки контролю за адміністративними актами, який здійснюється загальними судами, призвели до прийняття рішення про позбавлення їх компетенції щодо розгляду адміністративних питань і концентрації її в адміністративних судах. Проте ця пропозиція викликала серйозні заперечення на тій підставі, що "суб'єктивні права" заслуговують "абсолютного захисту" від порушень з боку адміністративних органів; покладення цієї функції на адміністративні суди неминуче асимілювало б "суб'єктивні права" з "легітимними інтересами".
На відміну від Німеччини, в Бельгії загальні суди здійснюють широкий контроль за адміністративними актами, хоча, як правило, частково. Як і в Італії, ці суди контролюють тут адміністративні акти, тільки коли їх оскаржують у процесах, які провадяться з метою захисту "суб'єктивного права". Суд має право вивчити питання про відповідність адміністративного акта законові. Він не обмежується
B
.
C
. Стефанюк
221
визначенням того, чи компетентним органом і чи в належній формі вчинено акт, а й вирішує питання про відповідність останнього закону за мотивами й цілями. Суд може дослідити факти, на яких грунтується акт встановлення їх існування, а також юридичні висновки, які випливають із фактів, щоб з'ясувати їх законність.
Адміністративна юстиція продемонструвала в теорії і на практиці низку переваг перед системою загальних судів у питанні розгляду адміністративних скарг. Заснування адміністративної юстиції -прояв тенденції судової спеціалізації, яка спостерігається в усьому світі, формування новях процедурних (процесуальних) норм.
Адміністративні суди мають перевагу перед загальними судами, тому що розгляд адміністративних справ потребує спеціального вивчення, досвіду й процедур. Наприклад, Г. Бребан так пише про французьку адміністративну юстицію: "Навіть з точки зору контрольних повноважень суддя з адміністративних справ, пов'язаний з апаратом управління, буде менш боязким і більш рішучим, щоб дійти істини і розробити управлінське рішення по суті, а не тільки оцінити його форму. Особливо глибоко він знатиме проблеми, тактику і спонукальні мотиви дій посадових осіб і в разі необхідності зможе розпізнати хитрощі, до яких вони вдаються з метою як обійти закон або підза-конні правила, так і порушити їх".
Контроль адміністративної юстиції більш деталізований і послідовний, ніж контроль загальногромадянських судів. У Франції та Німеччині адміністрація не має ніяких секретів від суду, тоді як у британській системі їх велика кількість. Не випадково, що в Бельгії адміністративна юстиція, скасована в 1831 p., через століття, в 1946 p., була відновлена, оскільки загальні судові інстанції не використовували надану їм владу. Англійські юристи також висловлюють незадоволення боязливістю загальних судів при вирішенні адміністративних справ і пропонують ввести в англійську судову систему континентальну модель адміністративної юстиції. Національні правові системи, в яких існують адміністративні суди, стикаються з проблемами визначення чітких меж між загальними й адміністративними судами. Однак цю проблему, як і інші, легко усунути, Оскільки створені й успішно функціонують механізми розгляду і вирішення таких конфліктів.
У демократичних державах створено механізм забезпечення верховенства права і здійснюється контроль за тим, як виконавча влада додержує приписів закону. Важливими складовими цього механізму є суди й покладені на них контрольні функції щодо актів і дій виконавчої влади, її інститутів. Рушійні засади механізму контролю законодавець пов'язує з діями громадян, які оскаржують рішення органів уп-
222 РОЗДІЛ V . ГЛАВА 4
равління або посадових осіб. Для здійснення такого контролю потрібно створити спеціалізовані суди, до підсудності яких віднести розгляд спорів (конфліктів) у сфері державного управління.
При цьому маються на увазі конфлікти між громадянами, і'х об'єднаннями і владно-виконавчнми структурами з приводу легітим-ності прийняти?; останніми актів і вчинених ними дій. У цьому полягає докорінна відмінність підсудності органів адміністративної юстиції від предмета розгляду справ про адміністративні делікти, суб'єктами яки?: є
фізичні особи. Вчинки останніх нині підсудні загальним судам.
Адміністративна ж юстиція, як підкреслювалося раніше, запроваджується з іншою метою і являє собою систему спеціалізованих адміністративних судів, покликаних вирішувати не конфлікти, джерелом яких є дії чи поведінка громадян або і'х об'єднань, а спори, породжені управлінською (адміністративною) діяльністю. Саме цим і пояснюється, чому даний вид юстиції зветься адміністративним.
Отже, можна дійти висновку, що адміністративна юстиція являє собою систему І^удових органів, які контролюють дотримання законності у сфері державного управління шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв'язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів державного управління, їх посадових чи службових осіб.
Необхідність формування системи адміністративної юстиції обумовлена втіленням у життя концепції поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, однією з цілей якого є здійснення політики стримувань і противаг у взаємовідносинах між різними гілками влади.
Щодо управлінської діяльності адміністративна юстиція виконує роль, подібну до тієї, яку відіграє конституційна юстиція щодо законодавчої влади.
Найбільш значущим і престижним видом контролю є судовий контроль, здійснюваний у формі правосуддя. Про це свідчать розширення його меж і посилення ролі адміністративної юстиції у демократичних країнах.
Проблема обмеженості контролю за законністю, здійснюваного судами загальної юрисдикції, вирішується шляхом організації адміністративної юстиції (адміністративно-судових органів -адміністративних судів або інших квазісудових органів). Останні наділені повноваженнями скасовувати неправомірні адміністративні акти і в певних випадках виносять рішення замість адміністративних органів.
Органи адміністративної юстиції, на відміну від адміністративних органів, не пов'язані вимогами захисту так званої "честі мунди-
B
.
C
. Стефанюк
223
pa", а тому більш незалежні й неупереджені, ніж відомчі
інстанції. Від прокурорського загального нагляду адміністративну юстицію вигідно відрізняють наявність процесуальне регламентованих положень, які поєднують учасників процесу взаємними правами та обов'язками, що гарантують і'х рівність і змагальність тією мірою, якою це необхідно для ефективного вирішення справи.
О Історичні передумови запровадження адміністративної юстиції в Україні. Подолання упередженості щодо адміністративної юстиції у нашій країні - складний і тривалий процес. Питання не в тому, що в суспільстві немає потреби в діяльності адміністративних судів, а в тому, що не вистачає теоретичних і прикладних розробок механізму дії адміністративної юстиції в українських умовах. Не приділяється достатньої уваги проблемі підготовки кадрів для спеціалізованих адміністративних судів, організації полісистемного судового механізму, в якому адміністративна юстиція лосяде відповідне місце.
Створення адміністративної юстиції, безумовно, потребує певного часу, ретельного розроблення питань про підстави судового контролю за адміністративною діяльністю, його межі, процедуру, компетенцію та склад суду.
Україна здавна намагалася ввести адміністративну юстицію, подібну до європейських зразків. Згадаємо ст. 158 українського Адміністративного кодексу від 12 жовтня 1927 p., згідно з якою важливі акти щодо здійснення розпорядчих актів управління могли бути оскаржені. У ст. 58 Конституції СРСР, введеної у дію 7 жовтня 1977 p., зазначалося, що громадяни СРСР мають право оскаржити дії службових осіб, державних і громадських органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і в строки, встановлені законом. Дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, із перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян, могли бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду. Громадяни СРСР мали право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних і громадських органів, а також службових осіб при виконанні ними службових обов'язків.
Українська РСР, перебуваючи у складі СРСР, в 1978 р. прийняла Конституцію УРСР, ст. 56 якої передб ачила таку саму гарантію.
Проте зазначені гарантії було втілено в життя тільки через десять років - лише ЗО червня 1987 p., за часів перебудови, був прийнятий Закон СРСР "Про порядок оскарження в суд неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права громадян". Предметом судового оскарження згідно з цим Законом були дії службових осіб, вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень, які ущемляють права громадян, внаслідок чого громадянин незаконно позбавлявся мож-
224
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
ливості повно або частково здійснювати право, надане йому законом чи іншим нормативним актом; або на нього незаконно покладався якийсь обов'язок. До названого Закону було внесено зміни 20 листопада 1987 p., введеш в дію з 1 січня 1988 р.
На підставі цього Закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦГЖ) було доповнено главою 31-А.
2 листопада 1989 р. був прийнятий новий Закон СРСР "Про порядок оскарження в суд неправомірних дій органів державного управління і службових осіб, що ущемляють права громадян", яким розширено предмет судового оскарження - тепер йому підлягали дії не тільки службових осіб, а й органів державного управління, тобто одноособові і колегіальні дії.
31 жовтня 1995 р. гл. 31-А ЦПК була викладена в новій редакції. Згідно з нею предметом судового оскарження можуть бути як колегіальні, так і одноособові рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження, акти як нормативного, так і індивідуального характеру. У зв'язку з цими актами громадянин вважає, що:
— порушено або порушуються його права чи свободи; створено або створюються перепони для реалізації ним своїх конституційних прав чи свобод (або вжиті заходи щодо реалізації його прав є недостатніми);
— на нього покладено обов'язки, не передбачені законодавством або передбачені, але без урахування конкретних обставин, за яких ці обов'язки повинні покладатися або вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом;
— його притягнуто до відповідальності, не передбаченої законом, або до нього застосовано стягнення за відсутності передбачених закбном підстав чи неправомочною службовою особою або органом відповідно до ст. 2482
ЦПК.
Наприклад, до суду можна було оскаржити: відмову в реєстрації акга громадянського стану; відмову в оформленні паспорта для виїзду за кордон чи в продовженні терміну його дії, а також тимчасову затримку видачі паспорта чи його вилучення; рішення місцевих органів державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про введення не передбачених законом податків і зборів, про встановлення обмежень на вивезення товарів за межі адміністративно-територіальної одиниці тощо.
За Законом СРСР від ЗО червня 1987 р. в Україні у першій половині 1988 р. було розглянуто 187 справ. Із виникненням ринкових відносин, демократизацією суспільства та після введення в дію гл. 31-А ЦПК у редакції від 31 жовтня 1995 р. суди України розглядали вже десятки тисяч таких справ за рік.
B
.
C
. Стефанюк
225
Конституція України 1996 p. встановила, що державна влада в Україні здійснюється на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу і судову. Поділ повноважень між гілками влади являє собою ефективний засіб охорони передбаченої констіятуцією демократичної системи. Він забезпечує необхідний взаємний шнтроль і обмеження обсягу управлінської діяльності. Згідно з цією системою кожна галузь державної влади є рівною з іншими двома, тобто кожна перебуває в тій самій площині, що й інші, а всі разом вони несуть спільну відповідальність за управління країною.
Тепер Конституцією України (ст. 55) южному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавстіїа. На розвиток цього положення Верховна Рада України 17 липня 1997 р. прийняла Закон "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 p., Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", і названа Конвенція є тепер частиною національного законодавства.
У статтях 2,6,13 цієї Конвенції закріплено право :громадян на судовий захист своїх прав і свобод від порушень, допущених суб'єктами оскарження у сфері управлінської діяльності. Це право конкретизовано в низці законів України.
Указом Президента України від 22 липня 1998 р було схвалено Концепцію адміністративної реформи в Україні. В ній обґрунтовується роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади.
О Концептуальний підхід до правового захисту в адміністративних судах України. Нині в Україні не існує в завершеному вигляді правового захисту фізичних осіб у ІІідносинах з адміністративними органами. У юридичній літературі правильно була визначена одна з причин такого становища - традиційність поглядів на судову владу -не як на захисну, тобто таку, що покликана захищати права громадян, а як на репресивну, таку, що накладає: стягнення на них.
При цьому довіра людей до судців, і особливо - в конфліктах між державою та громадянами, є основним фактором ефекігивного впровадження адміністративної юстиції. Тоїлу Концепцією адміністративної реформи передбачено прийняття Адміністративно-ітроцесуального кодексу.
Вважається, що в адміністративній справі, яка розглядається суддею, конфлікт між державою та фізичною особою має вирішитись.
226
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
При цьому судді повинні поважати як право держави, так і право громадян, причому, останнє у цих відносинах є пріоритетним. Якщо немає впевненості, що пересічна людина може сподіватися на неупере-джений розгляд справи суддею і, зрештою, виграти справу, скажімо, проти
прем'єр-міністра, міністрів чи інших представників держави, то навіть найкраща, розвинена правова система не дасть нам позитивних результатів.
Довіра не з'являється сама по собі, її не можна прищепити за короткий проміжок часу, її не можна запровадити актами парламенту чи інших органів державної влади. Довіра формується поступово, і роль самих суддів у цьому процесі є вкрай важливою. Крім того, слід пам'ятати, що одним із результатів та підтвердженням зростаючої довіри до судів є збільшення кількості поданих до них скарг.
Отже, кількість адміністративних справ, з якими судді можуть уже незабаром зіткнутися, має бути врахована при визначенні кількості рівнів їх судового розгляду, складу суду (кількості суддів, які братимуть участь у судовому засіданні), критеріїв суддівства та уточнення інших процедурних моментів. Думається, зайве й говорити про те, що вирішення більшості цих питань залежить від людських та фінансових ресурсів, яві можуть бути задіяні в реформі. За наявності чотирьох рівнів судового розгляду: на рівні першої інстанції - місцеві адміністративні суди; на рівні другої інстанції - апеляційні суди; на рівні третьої інстанції - Вищий адміністративний суд; на рівні конституційного контролю - Верховний Суд України - можливість включення до складу суду більше ніж одного професійного, досвідченого в адміністративних питаннях судді залежить від загальної кількості суддів, які можуть бути залучені до сфери адміністративної юрисдикції, та наявних для Ідах цілей фінансових ресурсів. Важливим нюансом тут є
кількість очікуваних адміністративних справ у судах, яка буде не малою.
Адміністративні справи вимагають внутрішньої спеціалізації суддів, яка відрізняється від тієї, що потрібна для розгляду цивільних справ. Це зумовлено не лише відмінністю матеріального та процесуального права, що має застосовуватись, а й іншими факторами.
Адміністративні справи завжди несуть на собі відбиток існуючої практики управління. Тому при їх розгляді є дуже важливим знання не лише матеріального права, а й практики адміністративних органів. Крім того, деякі категорії справ вимагають наявності специфічних знань та досвіду, зокрема, податкові справи - базових знань з бухгалтерського обліку та економіки. Адміністративні справи охоплюють різні сфери права - від митного чи податкового до права соціального забезпечення, еміграційного чи будівельного права. Необхідність у
B
.
C
. Стефанюк
227
наявності певного попереднього досвіду у сфері управління чи знань про практику застосування адміністративного законодавства різними установами обумовлює встановлення спеціальних вимог до судді на кшталт вимоги щодо попереднього досвіду роботи як юриста, що спеціалізується на адміністративному праві, або за будь-якою іншою професією, пов'язаною з цією галуззю права.
Важливе значення для адміністративно-правового захисту має відмінність між об'єктивним правом та суб'єктивним публічним правом.
Об'єктивне право створює суму правових норм, які структурують соціальне життя через заснування прав, обов'язків, компетенції та регулювання становища стосовно осіб, справ, території та часу. Суб'єктивне право є визнане за відповідним суб'єктом на основі правової норми право вимагати від іншої особи певної дії, не перешкоджати діям або утримуватися від певних дій.
Суб'єктивне публічне право - це надане публічним правом окремому громадянину повноваження вимагати від носія управлінських функцій відповідної дії з метою реалізації власних інтересів. Значення суб'єктивного публічного права залежить від можливості реалізації його через суд (якщо така необхідність виникає).
Суб'єкгивно-публічне право визначає відносини між громадянином чи підприємством, з одного боку, і державою, тобто в даному разі її адміністративним органом, — з другого. Якби в окремої людини чи підприємства не було власного, належного їм права, то вони були б лише об'єктами дій держави. Тому суб'єктивно-публічне право забезпечує кожному окремому громадянинові чи підприємству становище наділеної власними правами особи. Тим самим воно надає їм можливість самостійно діяти у своїх правовідносинах із державою. Таким чином, кожна окрема людина є вже не просто "підданою", а наділена власними правами громадянином.
Згідно зі статтями 8 та 55 Конституції України кожна особа, права якої були порушені публічною владою, має право на оскарження таких дій до суду.
Проте скарга допустима тільки в тому разі, коли скаржник може довести, що його праю було порушено актом управління чи відмовою в його прийнятті (або здійсненням іншого заходу, тобто норма діє відповідним чином). Сама протиправність заходу не призводить до судового розгляду, якщо права конкретного скаржника не були нею порушені (ст. 105 проекту Адміністративного процесуального кодексу України в редакції від 01.11.2001).
Передумовою для припущення існування: такого права на оскарження є матеріальна норма, яка на основі певних фактичних обставин
228
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
дає можливість визначити конкретну зобов'язану та уповноважену особу, яка не тільки фактично дістає таку перевагу на основі відповідних правових наслідків (правовий рефлекс), а винятково безпосередньо або, щонайменше, також виходячи з власного інтересу, має одержати тгіку перевагу стосовно зобов'язаного.
Визначити таку захисну норму неважко в тому разі, коли громадянин захищається від покладеного безпосередньо на нього обтяження: права і свободи, передбачені в Конституції, містять у собі право на свободу від незаконного втручання, що дає адресату обтяжувального заходу право на подання скарги з метою
перевірки, чи захід, що обтяжує його, є правомірним (ст. 19 Конституції України). Так само адресат має діяти, якщо
закон уже за змістом його норми передбачає право вимагати певної дії.
Особливе значення питання захисної норми має для так званого захисту третіх осіб, тобто у разі оскарження привілеї, яка надається третій особі, або у разі необхідності обтяжити третю особу певною дією, коли заявник доводить, що через привілею або утримання третьої особи від дій порушується закон, який захищає заявника.
Передусім де питання виншіає тоді, юли йдеться про захист прав сусідів у галузі будівельного права та в інших галузях права про дозволи на розміщення об'єктів (атомне право, гірниче право, право про захист емісій, права про відходи, право шляхів транспортного сполучення, водне право, право закладів харчування), під час спорів у межах конкуренції в галузі одержання дозволів на здійснення певної діяльності або заняття певною діяльністю (надання концесій, публічні замовлення тощо) та в галузі надання субвенцій, а також щодо вимог на здійснення дії з боку органу стосовно третіх осіб.
Глава
5.
Роль
Конституційного
Суду України у захисті прав людини
В основу сгатусу індивіда, визначеного -Основним Законом, покладено ідеологію природних прав людини. Про це свідчить зміст ст. З Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. При цьому держава визнана відповідальною перед людиною за свою діяльність.
Попри загальність наведеного положення його можна розглядати як своєрідний камертон у визначенні конституційного статусу індивіда в Україні. Ідеологію природних прав відбито в частині другій
ВМ. Шапоеал
229
ст. 21 Конституції України: "Права і свобода людини є невідчужува-ними та непорушними". Назва її друюго розділу засвідчує прийняття на теоретичному і практичному рівні концепції прав людини і громадянина, яка є складовою ідеології природних прав. Сама ж концепція прав людини і громадянина відбиває дуалізм у поглядах на громадянське суспільство і державу.
Важливою проблемою, яка випливає зі сприйняття авторами Основного Закону ідеї прав людини і громадянина, є поєднання відповідних прав і свобод з обов'язками. Наголосимо, що розділ другий Конституції України пойменований саме "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина". Така назва є суперечливою.
Суперечливим є й підхід, за яким права й обов'язки, що існують поза межами конкретних правовідносин, розглядаються у поєднанні. Подібне поєднання нерідко заперечується. При цьому існування обов'язків індивіда, в тому числі конституційних, не відкидається, але вони не сприймаються у взаємозв'яздсу з правами і свободами. Такий взаємозв'язок призвів би до обмеження прав і свобод, зокрема тих, котрі мають природний характер. За (іудь-яких умов невиконання людиною того чи іншого об'єктивного обов'язку не спричиняє позбавлення її об'єктивних прав.
П Конституційне визначення прав людини у міжнародно-правовому контексті Суттєве значення при аналізі розділу другого Конституції України має питання його співвіднесення: з міжнародними актами про права людини. Це співвіднесення має змістовий, семантичний характер. Автори Основного Закону сприйняли "ритм" міжнародних актів про права людини, їх систему і послідовність у викладі прав і свобод. Зокрема, це можна сказати про ст. 51 Конституції України, де йдеться про права, що стосуються шлюбу і сімейних відносин. В Основному Законі цю статтю розміщено серед тих, де зафіксовані права, котрі в літерагфі звичайно визначаються як соціально-економічні та соціально-культурні права. В міжнародному праві відображено інший підхід до визначення прав, котрі випливають зі шлюбного статусу та сімейних відносин: близьку ;а змістом статтю 23 містить Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. До того ж у юридичній теорії існує підхід, за яким відповідні права належать до категорії природних.
Зміст головних міжнародних актів про права людини "запрограмував" розділ другий Основного Закону, забезпечивши: їх демократичне наповнення. В конституційному тексті можна знайти прямі запозичення з відповідних міжнародних аїлтв. Наприклад, перше речення ст. 21 Конституції України "Усі люди є
вільні і рівні у своїй гідності та правах" майже повністю повторює перше речення ст. 1 Загальної дек-
230
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
ларації прав людини. Або: "Ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню" (частина друга ст. 28 Конституції України). Це, власне, текст ст. 5 Загальної декларації прав людини. Пряме текстуальне запозичення зі ст. 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права містить ст. 48 Конституції України: "Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло".
Зазначене змістове співвіднесення і навіть текстуальний збіг розділу другого Конституції України і міжнародних актів про права людини — явище об'єктивне. Тим самим засвідчується націленість держави на сприйняття та реалізацію міжнародних стандартів у відповідній сфері. Україна є стороною практично всіх міжнародних договорів про права людини загального характеру, а це ставить вимоги щодо змісту національного права, зокрема щодо Основного Закону.
Проте в деяких випадках положення Конституції України суттєво відрізняються від близьких за формулюваннями положень міжнародних актів про права людини. Іноді відмінності між ними навряд чи характеризують позитивно Основний Закон. Наприклад, у частині першій ст. 58 зафіксовано: "Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії-в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи". Виникає запитання: чи віднесене це конституційне положення до сфери цивільно-правового регулювання? Характерно, що в міжнародних актах про права людини у відповідних випадках ідеться про кримінальний закон (наприклад, ст. 15 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст: 7 Конвенції про захист прав і основних свобод людини).
Водночас окремі положення Основного Закону сформульовані більш актуально і юридичне точно у порівнянні з положеннями міжнародних актів про права людини. За приклад слугує ст. 38 Конституції України, котру можна порівняти зі ст. 21 Загальної декларації прав людини. В Конституції України можна знайти низку положень про права людини, які відсутні у відповідних міжнародних актах. Це, насамперед, зумовлено тим, що вони мають різне регламентарне призначення. З іншого боку, міжнародні акти про права людини визначають стандарти у відповідній сфері. Тому їх положення звичайно сформульовані у загальній формі. І хоча у такий самий спосіб характеризуються норми конституцій, рівень узагальненості у міжнародних актах об'єктивно вищий. У деяких випадках відсутність у міжнародних актах про права людини положень, які були б аналогами тих, що наявні в Основному Законі, пояснюється дією фактора часу.
В.М, Шаповал
231
Іншими обставинами зумовлено появу в тексті Конституції України положення ст. 23, де, зокрема, зафіксовано: "Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей". В юридичній науці подібні за змістом положення визначаються як право загальної свободи. Поява в тексті Основного Закону цитованого положення пов'язана з іншим, яке міститься в його ст. 22: "Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними". Зазначене положення ст. 23 може бути застосоване, коли у конкретних ситуаціях неможливо безпосередньо застосувати положення розділу другого через прогалини у конституційному тексті. Як свідчить світова практика конституційної юрисдикції, шляхом тлумачення подібних положень конституційний суд може "відкривати" права індивіда, які прямо не вписані в цей текст (ФРН).
Аналізуючи і порівнюючи розділ другий Основного Закону та міжнародні акти про права людини, слід звернути увагу на той факт, що вони відмінні за юридичною технікою. Так, у міжнародних актах задеклароване право на свободу думки, совісті та релігії (ст. 18 Загальної декларації прав людини, ст. 18 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 9 Конвенції про захист прав і основних свобод людини). В Конституції України ці права "роз'єднані": в ст. 34 йдеться про "право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань", яке за змістом є значно ширшим згадуваної свободи думки, а в ст. 35 - про "право на свободу світогляду і віросповідання". Такий підхід відповідає усталеній конституційній традиції. Ще одним прикладом може слугувати положення міжнародних актів про право на свободу мирних зборів і асоціацій (ст. 20 Загальної декларації прав людини, ст. 11 Конвенції про захист прав і основних свобод людини). Таке поєднання можна вважати виправданим, адже згадані свободи мирних зібрань і асоціацій - тісно пов'язані в державно-політичному житті. В Конституції України вони зафіксовані відповідно до статей 39 і 36. Розмежування відповідних конституційних прав дає можливість регламентувати їх детальніше.
Основний Закон і міжнародні акти про права людини визначають юридичні гарантії прав і свобод. Найзагальнішою з них є право індивіда на судовий захист. У частині першій ст. 55 Конституції України зафіксовано, що "права і свободи людини і громадянина захищаються судом". Про право на судовий захист ідеться, зокрема, в ст. 8 Загальної декларації прав людини та у ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. До юридичних гарантій прав і свобод належать також процесуальні гарантії. Ці гарантії нерідко визначають як права людини в досудовому і судовому процесі. Серед
232
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
міжнародних актів про права людини найдетальнішим щодо процесуальних гарантій є Конвенція про захист прав і основних свобод людини з додатковими протоколами. Серед конституційних приписів відповідного змісту слід виділити положення ст. 29 Конституції України, де йдеться про особисту недоторканність. Ці положення сформульовані в дусі процедури "хабеас корпус", відомої світовому конституціоналізму з XVII ст.
Важливе значення має питання про роль Конституційного Суду України у захисті прав людини. Характерно, що розвиток конституційної юрисдикції, здійснюваної спеціалізованими органами, в європейських країнах після Другої світової війни був насамперед зумовлений акцентуванням соціальних інтересів на проблематиці прав людини, на створенні нових, дієвих інструментів їх захисту. Одним із таких інструментів (механізмів) у національному вимірі вбачалась саме діяльність конституційних судів.
О Проблеми конституційної юрисдикції щодо захисту прав людини.
Для України подібна оцінка конституційної юрисдикції є передчасною. Про це свідчить зміст компетенції і діяльності Конституційного Суду України. Водночас немає підстав стверджувати, що роль єдиного органу шнституційної юрисдикції у захисті прав людини зведена нанівець.
Конституційний Суд України сприяє застосуванню норм, які містить розділ другий Основного Закону, шляхом їх офіційного тлумачення. Це є суттєвим, адже відповідні норми зазвичай сформульовані як принципи, що об'єктивно ускладнює їх реалізацію. Важливим є те, що з конституційними зверненнями з питань давання висновків Конституційним Судом України щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України можуть звертатися індивіди (громадяни України, іноземці та особи без громадянства, згідно зі ст. 43 Закону "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон).
Таке коло «уб'єктів є нетиповим для світової практики конституційної юрисдикції. Не випадково Конституційний Суд України, посилаючись на ст. 94 Закону, обережно підходить до визначення підстави для відповідних конституційних звернень. При цьому трактування ним зазначеної статті має наслідком фактичне обмеження можливостей індивіда звертатися до органу конституційної юрисдикції щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України. Підставою для такого конституційного звернення згадуваний Закон називає наявність неоднозначного застосування положень відповідних актів судами та іншими органами державної влади, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод.
В.М. Шаповал
233
Значна кількість ухвал Конституційного Суду України про відмову у відкритті провадження у справах щодо офіційного тлумачення ґрунтується на тому, що нібито не було неоднозначного застосування положень Конституції і законів України. При цьому поняття "неоднозначності" нерідко трактується досить звужено. Зокрема, неоднозначність у застосуванні вбачається в тому, що в матеріалах справи мають бути документи, які посвідчують прийняття на основі конкретної норми відмінних рішень різними органами державної влади. Якщо Конституційний Суд України встановлює, що саме правозастосу-вання було хибним (але однозначним), він по суті ухюіяється від розгляду відповідної справи. В умовах недосконалості значної кількості законів, їх колізійності і застарілості практики відповідного правозас-тосування такий підхід не можна вважати продуктивним.
З позицій теорії і практики світового конституціоналізму офіційне тлумачення як функція органу конституційної юрисдикції є суперечливим явищем. Генезис поняття "офіційне тлумачення правових норм" був пов'язаний з особливостями побудови державного механізму за радянських часів, з тодішнім неприйняттям принципу поділу влади. Фактичне ігнорування незалежності судової влади зумовило той факт, що визнане обов'язковим (офіційним) тлумачення, здійснене у сфері державного управління, передбачало відповідні юридичні наслідки для судів у прийнятті ними рішень. Несамостійність судів у реалізації класичних судових функцій по суті констатувалась обов'язковістю автентичного тлумачення законів Верховною Радою УРСР. Саме таке ставлення до судової влади пояснювало визнання необхідності офіційного тлумачення правовіях норм. На сьогодні існують серйозні сумніви щодо доцільності оперування поняттям "офіційне тлумачення Конституції і законів України" та визнання за Конституційним Судом України відповідного повноваження.
Існує також проблема нормативності актів офіційного тлумачення, або інтерпретаційних актів, яка є чи не найгострішою з позицій оцінки конституційної юрисдикції в Україні, зокрема з позицій оцінки діяльності Конституційного Суду України щодо захисту прав людини. Сама ідея нормативного офіційного тлумачення, поширюваного на абстрактне коло загальновизначених учасників певних суспільних відносин, має значні особливості, пов'язані саме з нормативністю актів офіційного тлумачення. Ці акти не можуть підміняти нормативно-правові акти, які є предметом тлумачення. Нормативне офіційне тлумачення, по суті, не має самостійної практичної значущості, воно є реально авторитетним лише у зв'язку з реалізацією правових норм, смисл яких з'ясовувався і роз'яснюіався у відповідний спосіб. Акти офіційного тлумачення можуть діяти тільки у період чинності витлу-
234 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
манених нормативно-правових акгів. До того ж прийняття актів офіційного тлумачення віднесено до компетенції органу конституційної юрисдикції, не уповноваженого на позитивну Ігоавотворчість.
Об'єктивно будь-який акт офіційного тлумачення має допоміжний характер стосовно нормативно-правового акта — предмета тлумачення. Такий його характер дістає вияв при застосуванні відповідних норм права. Залишаючись структурно самостійним з позицій загальної характеристики системи права, акт офіційного тлумачення є функціонально субординованим відповідному нормативно-правовому акту. За будь-яких умов акти офіційного тлумачення не можна розглядати як засоби безпосередньо правового регулювання, адже вони виконують у ньому вторинну, опосередковану роль.
Важливе положення містить ст. 159 Конституції України, згідно з якою Конституційний Суд,
України має здійснювати своєрідну експертизу законопроектів про внесення змін до Основного Закону. Єдиний орган конституційної юрисдикції розширено трактував припис частини першої ст. 157 Конституції України, за яким вона "не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадінина". Як наслідок, при наданні відповідних висновків Конституційний Суд України робив різні припущення і по суті діяв ultra vires. Об'єктивно формулювання будь-яких припущень не віднесене до компетенції Конституційного Суду України. Він може встановлювати прямі наслідки: передбачуваність пропонованими змінами до Конституції України скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. При цьому Конституційний Суд України, якщо він вважає, що запропоновані у належний спосіб зміни до Конституції України передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, повинен прямо вказати, які саме права і свободи можуть бути скасовані чи обмежені внаслідок прийняття конкретного закону про внесення змін до Конституції України. У своїх висновках він робив це не завжди.
Як зазначалося, суб'єктами права на конституційне звернення щодо офіційного тлумачення є не тільки органи влади, а й громадяни України, іноземці та особи без громадянства. Таке розширене коло відповідних суб'єктів можна вважати своєрідною компенсацією відсутності в Конституції України і Законі положень, які створювали б додаткові можливості для індивідів захищати свої права засобом конституційної юрисдикції. Аналізу потребує питання доцільності запровадження в Україні такої форми юнституційної юрисдикції, як розгляд конституційних скарг або інших подібних процедур.
Наприклад, у ФРН конституційна скарга використовується для захисту процесуальних прав, порушених судами загальної юрис-
В.М. Шаповал
235
дикції. Загальним правилом є те, що конституційна скарга розглядається за умов, коли були вичерпані всі інші засоби захисту відповідних прав. Водночас було б доцільним запозичити окремі елементи подібної до конституційної скарги процедури, відомої з практики багатьох іспаномовних країн (процедура "ампаро"). Зокрема, за цією процедурою рішення конституційного суду має індивідуальний характер: воно стосується лише конкретної справи, ініційованої відповідним заявником, і конкретних правовідносин, стороною яких він є. За будь-яких умов запровадження подібної процедури потребує внесення змін до Конституції України.
Захист прав і свобод людини і громадянина засобом конституційної юрисдикції може здійснюватися і при розгляді справ щодо конституційності законів та інших правових актів відповідного змісту. Зокрема, фізичні особи можуть своїми діями спричинити розгляд таких справ у Конституційному Суді України. Для цього їм необхідно звернутися до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Закон надає Уповноваженому широкі можливості для порушення питання про відкриття провадження в Конституційному Суді України. Підставами для відкриття провадження є виникнення спірних питань щодо конституційності відповідних правових актів, виявлених Уповноваженим у процесі його діяльності. Однак відповідний механізм захисту прав і свобод людини і громадянина з суб'єктивних причин на сьогодні не можна розглядати як дієвий. Тому слід насамперед казати про відповідний потенціал.
Фізичні особи можуть також спричинити в Конституційному Суді України розгляд справ щодо конституційності саме законів у разі їх звернення щодо офіційного тлумачення законів. Відповідно до ст. 95 Закону, у разі якщо при тлумаченні закону була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, єдиний орган конституційної юрисдикції у цьому ж провадженні вирішує питання Щодо неконституційності цього закону.
Важливим є також питання взаємодії між Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції у процесі захисту праві свобод людини і громадянина. Загальновідомим є те, що здійснення правосуддя судами загальної юрисдикції пов'язане насамперед із захистом прав індивіда. Удосконалення механізмів такої взаємодії потребує не тільки організаційних зусиль, а й коригування змісту Конституції України і чинного законодавства.
236
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
Глава
6.
Роль і завдання українського омбудсмена
В Основах державної політики України у сфері прав людини, затверджених Постановок) Верховної Ради України 17 червня 1999 p., до основних напрямів державної політики у сфері прав людини віднесено реформування адміністративного й адміністративно-процесуального законодавства з метою забезпечення реалізації громадянами своїх прав і законних інтересів у сфері виконавчої влади, їх дієвої охорони і захисту в суді.
До основних напрямів також віднесено вдосконалення парламентського конгролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина через інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і сприяння розвиткові механізму несудово-го захисту прав і свобод людини, надання підтримки громадських організацій у сфері захисту прав людини.
Значною мірою реалізація принципів державної політики у сфері прав людини забезпечується діяльністю органів виконавчої влади. Органи виконавчої влади України постійно вживають заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні. Це прямо випливає з їх конституційних обов'язків, закріплених статтею 116 Конституції України, і є проявом головного обов'язку держави. Адже відповідно до положень Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Стаття 3 Конституції України закріплює, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Особливого значення ці пріоритети набули для органів державної влади, зокрема виконавчої.
Однак нерідко в процесі здійснення органами державної влади своїх функцій трапляються випадки порушення правових приписів, що в кінцевому підсумку може призвести (і часто призводить) до порушення прав і свобод людини. Для попередження та недопущення подібних випадків держава передбачає створення цілої низки спеціальних інституцій, основним призначенням яких є
захист прав і свобод людини.
Причому діяльність цих інституцій, окрім здійснення їхньої безпосередньої прівозахисної фушацї, також виконує і непомітну зовні функцію з удосюналення діяльності всього державного апарату. Адже виявляючи порушення прав і свобод людини з боку того чи іншого органу державної влади, ці інституції, окрім вжиття заходів з припинення конкретно виявлених порушень, водночас можуть видавати
В.Л. Наумов
237
спеціальні акти, в яких містяться, поряд із загальними вимогами про недопущення подібних випадків у майбутньому, ще й конкретні пропозиції щодо реалізації цих вимог.
Органи державної влади, будучи зобов'язаними належним чином розглянути ці акти та відреагувати та них, проводять аналіз причин допущених порушень, що сприяє, як правило, покращенню їх роботи.
У світовій практиці останнім часом серед інституцій із захисту прав і свобод людини найбільшого поширення набув інститут омбуд-смена. Таку назву цей інститут отримав від свого шведського родоначальника. Як відомо, інституція омбудсмена вперше згадувалася в Конституції Швеції 1809 року і стала прикладом для інших держав. Хоча в багатьох державах він має іншу назву — парламентський адвокат, громадський прокурор, комісар з прав людини тещо, однак його загальною рисою залишається те, що у всьому світі цей народний захисник займається захистом прав людини в суспільстві, діючи при цьому незалежно і не одержуючи вказівок від будь-якої гілки влади.
"Омбудсмен" — саме так у багатьох європейських країнах прийнято називати людину, яка уповноважена державою на здійснення контролю за дотриманням основоположних прав людини.
"Омбудсменами" в світі називають тільки тих людей, яких безпосередньо обирає парламент, тобто осіб, які пройшли найвищу легітимізацію в законодавчому органі своєї країни. Проте в деяких країнах особи, які фактично виконують функції омбудсмена, призначаються урядом. Наприклад, так відбувається у Франції, де омбудсмен призначається урядом і називається медіатором.
П Особливості української моделі омбудсмена. В Україні офіційно не сприйнятий термін "омбудсмен". У нашій державі це — Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Втім, через те що його обирає парламент, цілком слушно, на наш погляд, визнати його "українським омбудсменом".
Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі — Уповноважений) у І^рудні 1997 р. був закріплений у Законі України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".
Як відомо, український омбудсмен має низку конституційних функцій у сфері захисту прав і свобод людини в Україні. Це —підготовка щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні (сі.
85 Конституції України), функція парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні (ст. 101 Конституції України), функція конституційного звернення до Конституційного Суду України про відповідність Конститунії України (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України та правових актів Автономної Республіки Крим (ст. 150 Конституції України).
238
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
Деякими конституційними функціями щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні також наділені й органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Наприклад, Президент України є гарантом дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції України), Кабінет Міністрів України зобов'язаний вживати заходів щодо дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 116 Конституції України), місцеві державні адміністрації зобов'язані забезпечувати дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 119 Конституції України).
Порівняння змістовних характеристик функцій органів державної влади й органів місцевого самоврядування в сфері захисту прав і свобод людини та громадянина і функцій українського омбудсмена свідчить про особливий характер ролі та місця останнього 1
.
Адже Уповноважений наділений Конституцією України виключним правом - правом здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина всіма органами державної влади і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.
Конституція України, прийнятий на її основі Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" передбачають створення такої моделі омбудсмена, яка характеризусться:
• високим консппуційним статусом Уповноваженого з прав людини, який закріплено в ст. 55, 85, 101 Конституції України;
• незалежністю Уповноваженого від будь-якого органу державної влади або органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб;
• запровадженням єдиної моделі омбудсмена на національному рівні;
• широкою юрисдикцією Уповноваженого, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
• значними повноваженнями щодо проведення проваджень та перевірок, у тому числі з власної ініціативи, для виявлення порушень прав і свобод людини та здійснення постійного моніторингу за станом дотримання прав і свобод людини;
• правом ініціюваги обов'язкові для розгляду подання з викладенням рекомендацій щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини органами державної влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
• можливістю широких верств населення безпосередньо звертатися до Уповноваженого;
• гнучкістю та неформальністю процедури, свободою дій щодо відкриття провадження у тій чи іншій справі тощо 2
.
В.Л. Наумов
239
У своїй діяльності Уповноважений зобов'язаний керуватись Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, що визначають сферу парламентського контролю, який здійснюється Уповноваженим.
Уповноважений не може мати представницького мандату, обіймати які-небудь посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану або неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян та на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Уповноважений також не може бути членом будь-якої політичної партії.
Для забезпечення діяльності Уповноваженого законом передбачено створення спеціального органу — секретаріату Уповноваженого з прав людини. Підстави для виділення останнього в окремий орган дає стаття 10 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", яка визначає його як самостійного суб'єкта правовідносин, так як секретаріат Уповноваженого є юридичною особою, має свій окремий рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Порядок діяльності секретаріату, його організація та визначення компетенції регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого з прав людини, яке затверджується самим Уповноваженим. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюється безпосередньо Уповноваженим.
Крім того, для надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина при Уповноваженому може створюватися консультативна рада з осіб, що мають певний досвід роботи в правозахисній сфері.
Закон також виділяє і окремих посадових осіб — представників Уповноваженого. Організація їх діяльності та компетенція визначаються спеціальним Положенням, яке також затверджується Уповноваженим.
О Зміст компетенції Уповноваженого. В рамках чинного законодавства до сфери юрисдикції Уповноваженого потрапляють відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем або особою без громадянства, які знаходяться на території України, з одного боку, і органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, - з іншого. Тобто компетенція Уповноваженого обмежується лише відносинами між особою та органами влади. Причому коли йдеться про громадянина України, то закон не встановлює обмежень щодо державної належності владного органу.
240
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
Конституція України і Заісон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" увібрали в себе елементи так званої "сильної' моделі омбудсмена, які характеризуються певними рисами.
По-перше, ст. 55 Конституції України закріпила обов'язок Уповноваженого захищати права людини у разі звернення останньої за захистом до нього.
По-друге, Уповноважений наділений винятковими повноваженнями давати оцінку стану дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні. Ці повноваження закріплені в п. 17 ст. 85 та ст. 101 Конституції України. Уповноважений реалізує ці повноваження шляхом :[Іідготовки та представлення Верховній Раді України щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.
Крім щорічної доповіді, у разі необхідності, Уповноважений на свій розсуд може представити Верховній Раді спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно до чинного законодавства за щорічною та спеціальними доповідями Уповноваженого Верховна Рада України приймає постанову. Тобто щорічна та спеціальна (спеціальні) доповіді Уповноваженого не можуть бути просто прийняті Верховною Радою України "до уваги", без належної оцінки та парламентського реагування. До того ж чинне законодавство містить положення, відповідно до якого щорічна та спеціальна доповіді разом з прийнятою постановою Верховної Ради України публікуються в офіційній виданнях Верховної Ради.
Отже, Уповноважений наділений винятковими за своєю суттю контрольними та оціночними функціями стосовно діяльності всіх гілок державної влади та місцевого самоврядування як у сфері дотримання прав і свобод людини і громадянина, так і в сфері законодавчої та правотворчої діяльності в галузі захисту цих прав і свобод.
У Законі України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" (далі — Закон) також закріплено певний механізм, який забезпечує реалізацію Уповноваженим його конституційних повноважень у сф'грі дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина.
До найважливіших елементів правового механізму реалізації конституційних повноважень Уповноваженого, насамперед, слід віднести правовий статус Уповноваженого, його права й обов'язки, акти реагу-
В.Л. Наумов
241
вання, встановлений порядок розгляду звернень Уповноваженого, участь Уповноваженого в міжнародному співробітництві, гаранти діяльності Уповноваженого, гарантії захисту прав і свобод людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого і обов'язки співробітництва з Уповноваженим. Усі ці елементи відображені в згаданому Законі.
Права Уповноваженого як важливий елемент його компетенції та досягнення мети парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина закріплені в ст. 13 Закону. До них належать:
право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;
право звертатися до Конституційного Суду України з поданням: про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина; про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;
право безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;
право на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах. Якщо йдеться про інформацію, пов'язану зі службовою та державною таємницями, доступ до неї Уповноваженого здійснюється в порядку, визначеному законом;
право вимагати від посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, уста-
242
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
нов, організацій:, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;
право запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;
право відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;
право бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;
право звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;
право направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами зазюдів;
право перевіряти стан дотримання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що адйснюють оперативно-розшукову діяльність.
Ці права підкріплюються обов'язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових осіб, до яких звертаегься Уповноважений, співпрацювати з ним та надавати йому необхідну допомогу, зокрема:
забезпечувати доступ до матеріалів і документів, у тому числі на засадах, зазначених нормативншли актами про охорону державної та службової таємниць;
надавати інформацію і давати пояснення стосовно фактичної правової підстави своїх дій та рішен ь.
Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднанії громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.
У повсякденній діяльності процес реалізації Уповноваженим своїх повноважень відбувається, як правило, через акти реагування Уповноваженого.
В.Л. Наумов
243
Актом реагування Уповноваженого є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових осіб.
О Гарантії діяльності Уповноваженого.
Комплекс складних і відповідальних повноважень Уповноваженого залишився б не реалізованим, якщо в механізмі захисту прав і свобод лкідини і громадянина не було б передбачено правових гарантій забезпечення діяльності Уповноваженого з прав людини, закріплених у ст. 20 Закону.
Так, забороняється втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових осіб у діяльність Уповноваженого. Останній також не зобов'язаний давати пояснення щодо справ, які закінчені або знаходяться в його провадженні.
Уповноважений користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень. Він не може без згоди Верховної Ради України бути притягненим до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються: в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальну справу проти Уповноваженого з прав людини може бути порушено лише Генеральним прокурором України.
Крім того, повноваження Уповноваженого з прав людини не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.
Останню гарантію одночасно можна виокремити як одну з особливостей правового статусу Уповнокіженого. У зв'язку з цим буде доречним зазначити і випадки пршіинеіяня Уповноваженим своїх повноважень, їх перелік є виключним, ще гарантує нормальну реалізацію Уповноваженим з прав людини своїх функцій. Це, зокрема:
• відмова Уповноваженого від подальшого виконання своїх обов'язків шляхом подання задви про складення своїх повноважень;
• набуття законної сили стосовно Уповноваженого обвинувального вироку суду;
• набуття законної сили рішення суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісти відсутньою або про оголошення її мертвою;
• складання присяги новообраним Уповноваженим;
• смерть особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Дострокове звільнення Уповноваженого від займаної посади Законом передбачено лише у разі:
• порушення присяги Уповноваженим;
244
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
• порушення Уповноваженим вимог щодо несумісності його діяльності;
• припинення Уповноваженим громадянства України;
• неможливості упродовж більше ніж чотирьох місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я або втрату працездатності.
До гарантій діяльності Уповноваженого чинне законодавство відносить і гарантії захисту прав людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого, які закріплені статтею 21 Закону. Зокрема, кожен може без обмежень і перешкод звернутися до Уповноваженого у порядку, передбаченому чинним законодавством. При зверненні до Уповноваженого не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.
До гарантій захисту прав людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого необхідно віднести і те, що особа, позбавлена волі, може звернутись із письмовим зверненням до Уповноваженого або його представників. У цьому разі до неї не застосовуються обмеження щодо листування. Звернення такої особи протягом двадцяти чотирьох годин направляються Уповноваженому. Кореспонденція Уповноваженому та його представникам від осіб, які затримані, перебувають під арештом, під вартою, в місцях позбавлення волі та місцях примусового тримання чи лікування, а також інших громадян України, іноземців та осіб без громадянства незалежно від місця їх перебування не підлягає ніяким видам цензури та перевірок.
За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством.
Отже, інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є важливим складовим елементом державного механізму не-судового захисту прав і свобод людини і громадянина.
Література
(до гл. 6)
1. Наумов В.Л.
Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: 36. наукових праць. - Суми: ВВП "Мрія-1" ЛТД "Ініціатива", 2000. - С. 48-50.
2. Карпачова Н.
Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К.: Вид-во "Відкрите акціонерне товариство "Книжкова друкарня наукової книги"", 2000. - С. 26.
Частина
третя
ОРГАНІЗАЦІЯ ВИКОНАВЧОЇ
ВЛАДИ В
КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ
РЕФОРМИ
Розділ
VI
ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ
ПРАВОВОГО СТАТУСУ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава
1.
Компетенція органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту
Кожний орган виконавчої влади наділений певним колом повноважень - прав і обов'язків, тобто компетенцією. Вона ;Іакріплюється в нормативно-правових актах певного виду, які характеризуються як компетенційні (або "статусні").
Компетенція є головною складовою змісту правового статусу кожного органу, яка доповнюється такими важливими елементами, як його завдання, функції, характер взаємозв'язків з іншими органами (як по "вертикалі", так і по "горизонталі"), місце в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядок вирішення установчих і кадрових питань тощо.
Завдання (цілі) і функції органу е: визначальними щодо характеру його прав і обов'язків. Хоча слід зауважити, що з техніко-юридичної точки зору в чинному законодавстві нерідко є дуже нечіткими межі між формулюваннями завдань і функцій, з одного боку, функцій і повноважень - з іншого. Тому характеризуючи власне юмпетенції органів виконавчої влади, доцільно враховувати характер не лише прав і обов'язків, а й деяких інших складових їх правового статусу, насамперед завдань і функцій (хоч текстуально вони можуть і не розмежовуватись). Тим більше, що найчастіше фіксація повноважень тісно переплетена з функціями.
Кожному виду органів виконавчої влади властиві певний обсяг компетенції та відповідні форми і напрями її реалізації в ході практичного виконання покладених на них завдань і функцій. Розглянемо основні риси компетенції, спираючись на наведену у першому розділі цієї книги трьохрівневу структуру системи органів вишнавчої влади.
248 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 1
П Кабінет Міністрів України. Основними завданнями Кабінету Міністрів є:
• забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави в інтересах Українського народу; виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
• вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості;
• забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
• розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
• забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
• здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;
• організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
• спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади.
Для реалізації зазначених завдань Кабінет Міністрів наділений широким колом функцій і повноважень, які спрямовані на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента України, власної програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненнім виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів.
Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів зводяться до того, що він, наприклад у сфері економіки та фінансів:
• забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання економіки України;
• розробляє та здійснює загальнодержавні програми економічного й соціального розвитку;
• здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, делегує в установленому порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об'єктами міністерст-
В.Б. Авер'янов
249
вам, іншим центральним органам виконавчої влади, урядовим органам, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам господарювання; розробляє та забезпечує виконання державних програм приватизації;
• сприяє розвиткові підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та забезпеченню соціальної спрямованості економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури;
• забезпечує розроблення і виконання програм структурної перебудови галузей національної економіки та інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією підприємств і організацій, розробляє і здійснює державну промислову політику, визначає пріоритетні галузі промисловості для прискореного їх розвитку; забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника;
• реалізує державну інвестиційну політику, регулює інвестиційну діяльність, створює сприятливі умови для залучення інвестицій в економіку України;
• визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення замовлень на її виробництво, вирішує відповідно до законодавства інші питаній щодо задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах); утворює відповідно до законів державні резервні фонди фінансових і матеріально-технічних ресурсів;
• забезпечує реалізацію державної аграрної політики, задоволення продовольчих потреб населення, проведення земельної реформи;
• реалізує державну фінансову та податкову політику, сприяє стабільності грошової одиниці України;
• розробляє кожного року проект закону про Державний бюджет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України;
• приймає рішення про використання коштів резервного фонду Кабінету Міністрів України;
• здійснює контроль за обслуговуванням державного боргу України, приймає рішення про випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей;
• організовує державне страхування;
• забезпечує реалізацію державної політики цін, державне регулювання ціноутворення;
• організовує і забезпечує проведення зовнішньоекономічної
250
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 1
політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності;
• організовує митну справу;
• організовує складання платіжного балансу і зведеного валютного плану України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів;
• виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в інших випадках відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Аналогічним чином можуть бути представлені функції' і повноваження Кабінету Міністрів в інших сферах діяльності. Самі ж ці сфери доцільно згрупувати за такими в апрямами:
сфери соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони довкілля;
сфери правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина;
сфери зовнішньої політики, національної безпеки та обороноздатності;
сфери деряїавної служби та кадрової політики.
У названих сферах Кабінет ^Міністрів має здійснювати функції та повноваження, що визначаються Конституцією і законами України, а власне функції - також актами Президента України.
Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є прийняття правових актів - постанов і розпоряджень, які обов'язкові до виконання на території України.
У формі по станов Кабінету Міністрів видаються акти, які мають нормативний характер, або з питань, що мають найбільш важливе загальне значенім. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів - акти, що мають індивідуальний характер, або з питань внутрішньоор-ганізаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів.
Акти Кабінету Міністрів набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не в:тановлено законом або не передбачено цими ж актами. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність.
Стосовно повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими державними органами слід виділити насамперед напрями впливу з
В.Б. Аеер'янов
251
його боку на очолювану ним систему органів виконавчої влади. Як уже зазначалося раніше, її утворюють центральні та місцеві органи виконавчої влади.
Зокрема, стосовно центральних органів Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, державних комітетів України та інших центральних органів виконавчої влади, які є підвідомчими Кабінету Міністрів і безпосередньо підпорядковані йому.
Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень також і відповідальні перед ним. Підзвітність і Ігідконтрольність Кабінету Міністрів України обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм відповідними обласними чи районним радами.
Кабінет Міністрів в особі Прем'єр-міністра вносить Президентові України подання щодо призначення на посаду і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій.
Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій докладну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів може звернутися до Президента України з поданням про звільнення з посади відповідного голови державної адміністрації.
Серед органів, що не належать до системи органів виконавчої влади, найбільш розгалужені й тісні зв'язки Кабінету Міністрів - з Президентом України і Верховною Радою України.
У відносинах з Президентом України повноваження Кабінету Міністрів торкаються насамперед його участі, за дорученням Президента, у виконанні повноважень останнього з питань забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності, національної безпеки й обороноздатності, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також з інших питань здійснення виконавчої влади.
Кабінет Міністрів співпрацює з Адміністрацією Президента України, консультативними, дорадчими га іншими допоміжними органами і службами, створюваними Президентом для здійснення своїх повноважень на засадах і в порядку, визначених актами Президента.
Серед повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою України слід, насамперед, виокремити його участь у законотворчій діяльності. Відповідно до ст. 93 Конститупії України уряд має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді.
252
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 1
Законодавча пропозиція чи законопроект Кабінету Міністрів вносяться у Верховну Раду з обов'язковою пояснювальною запискою, у якій мають бути необхідне фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо покриття передбачених матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів.
Кабінет Міністрів має право вимагати термінового розгляду Верховною Радою внесеного ним законопроекту, або визнання його у встановленому порядку невідкладним. Він також має право за письмовою заявою відкликати власні законодавчу пропозицію чи законопроект, а після включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради - за її згодою.
Важливе значення у відносинах Кабінету Міністрів з Верховною Радою має право Прем'єр-міністра, інших членів уряду бути присутніми на засіданні Верховної Ради і бути вислуханими. У разі порушення народними депутатами України питань, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів або його членів, Прем'єр-міністр має право на одержання необхідних роз'яснень із цих питань.
О Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.
Компетенція центральних органів різних видів має свої певні особливості. Зокрема, міністерства посідають провідне місце серед центральних органів і є найбільш самостійними в питаннях формування й реалізації державної-політики у відповідному секторі (сфері) державного управління. Міністерства:
• формують державну політику в закріплених за ними секторах (сферах) державного управління;
• розробляють і реалізують цільові програми розвитку у закріплених за ними секторах державного управління, вживають заходів, спрямованих на поглиблення ринкових економічних перетворень;
• визначають пріоритетні напрями та основні планові показники розвитку у відповідних секторах державного управління;
• прогнозують розвиток процесів і об'єктів, що перебувають у закріплених за ними секторах державного управління;
• беруть участь у розробленні проектів Державного бюджету України, загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони довкілля тощо та забезпечують їх виконання;
• беруть участь у формуванні та реалізації політики щодо виконання робіт, послуг і поставок продукції для державних потреб та в утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступають державним замовником зазначених робіт та послуг;
В.Б. Авер 'янов
253
• забезпечують ефективне використання бюджетних коштів, виділених для розвитку у відповідних секторах державного управління;
• вносять у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях, удосконалення механізму регулювання економіки, її структурної перебудови, забезпечення соціального захисту населення, екологічної безпеки;
• вживають заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів національних товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;
• розробляють відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджують відповідно до законодавства державні стандарти;
• здійснюють заходи, пов'язані з реструвлуризацією та санацією підприємств та організацій;
• беруть участь у формуванні та реалізації антимонопольно!' політики, заходів щодо розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури, у здійсненні програм приватизації;
• здійснюють у межах, визначених законодавством, функції управління об'єктами державної власності;
• забезпечують у межах своєї компетенції здійснення контролю за ефективним використанням і збереженням державного майна, веденням бухгалтерського обліку і звітності підприємствами та організаціями, що належать до закріплених за ними секторів державного управління;
• видають у передбачених законами випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на здійснення окремих видів господарської діяльності та здійснюють чимало інших функцій, передбачених законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Разом з тим, у всіх центральних органів є певне коло спільних для них повноважень, які часто називають так званими "організаційними".
Наприклад, як правило, всі центральні органи мають право:
• одержувати в установленому порядку від інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, апаратів Верховної Ради України, органів судової влади, Президента України, органів прокуратури, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, а від органів державної статистики -
254
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 1
безплатно статистичні дані, необхідні для виконання покладених на них завдань;
• залучати фахівців підвідомчих органів і організацій, а за домовленістю з керівниками - фахівців інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій для розгляду питань, віднесених до їх компетенції;
• утворювати в разі потреби за власною ініціативою, а також за дорученням Президента України та Кабінету Міністрів України спільні координаціїші органи, комісії, експертні групи, залучати на договірній основі фахівців для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи і надання консультацій;
• скликати в установленому порядку наради з питань, віднесених до їх компетенції;
• застосовувати дисциплінарні стягнення до керівників підпорядкованих органів (крам звільнених з посад керівників відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій) установ та організацій, а також інших посадових осіб, що ними призначаються, і у разі необхідності передавати матеріали перевірок дій, що містять ознаки адміністративного чи кримінального правопорушення, для реагування у відповідні органи;
• скасовувати в межах своїх повноважень акти підпорядкованих їм територіальних органів, а також ставити перед іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями питання про скасування актів підпорядкованих їм органів;
• здійснювати перевірки, інспектування й інші дії та приймати рішення, що є у передбачених законами випадках обов'язковими до виконання іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, що належать до їх сфери управління.
Центральні органи у межах своєї компетенції сприяють органам місцевого самоврядування - радам та їх виконавчим комітетам - у здійсненні ними повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад з питань здійснення делегованих радам повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні відповідним центральним органаи.
О Місцеві державні адміністрації.
Основні завдання місцевих державних адміністрацій полягають у тому, що вони забезпечують на відповідній території: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і
В.Б. Авер'янов
255
свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовку й виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.
Зміст компетенції місцевих державних адміністрацій визначається віднесенням до їх відання вирішення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, таких питань місцевого життя:
забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
соціальне-економічного розвитку відповідних територій;
бюджету, фінансів та обліку;
управління майном, приватизації та підприємництва;
промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;
науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;
використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього середовища;
зовнішньоекономічної діяльності;
оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;
соціального захисту населення, :праці та заробітної плати;
в інших галузях (сферах), визначених законами.
Для виконання своїх завдані, і функцій місцеві державні адміністрації мають право:
• здійснювати контроль за стгіном додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, керівншами підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлення порушень входити з поданням до цих органів про усунення відповідних порушень;
• одержувати необхідну статистичну інформацію та інші необхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій;
• порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством;
256 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 1
• залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих державних адміністрацій;
• надсилати Президенту, Кабінету Міністрів, іншим органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства і практики його реалізації у сфері державного управління;
• приймати акти з питань, віднесених до компетенції місцевих державних адміністрацій;
• відповідно до законодавства укладати угоди і договори;
• здійснювати інші функції та повноваження згідно з чинним законодавством.
Поряд з цим Президент України за поданням Кабінету Міністрів у межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати (делегувати) місцевим державним адміністраціям повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватися наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення таких повноважень.
Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях -обласні та районні ради - також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Місцеві державні адміністрації у частиш здійснення ними делегованих повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.
Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління співпрацюють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів (підрозділів) міністерств та інших центральних органів, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.
Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають шгідно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядати та враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядування. При цьому місцеві державні адміністрації не повинні втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
В.Б. Аеер 'яное
257
Завершуючи висвітлення загальних засад компетенції органів виконавчої влади, слід наголосити на тому, що створенню стабільної юридичної основи організації та функціонування виконавчої влади перешкоджає відсутність ключових статусних законів "Про Кабінет Міністрів України" і "Про центральні органи виконавчої влади". Причому з їх змістом має бути гармонізовано і нову редакцію чинного Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Водночас потребує значної активізації розробка проектів законів "Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб" і "Про доступ громадян до інформації в органах виконавчої влади".
Глава
2.
Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України
Серед заходів щодо удосконалення компетенційного законодавства України першочерговим є прийняття Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Доктадніше про зміст цього Закону йдеться в наступній главі, а тому лише зазначимо, що він повинен завершити системне визначення правового статусу уряду, принципові засади якого закріплені на конституційному рівні.
Оскільки зміст названого Закону повинен цілком відповідати Конституції України, важливе значення має науково-практичний аналіз конституційних положень стосовно організації та діяльності Кабінету Міністрів України.
При цьому слід виходити з того, що діяльність Кабінету Міністрів у реальній дійсності не мо:«е визначатись одними лише законами.
Згідно зі ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів у своїй діяльності має керуватися як Конституцією і законами України, так і актами Президента України. Зовсім не випадково, его такі об'єкти правової регламентації, як, наприклад, функції уряду, Іязначаються не лише Конституцією і законами України, а й актами Президента України (п. 10 ст. 116 Конституції). Що ж стосується визначення персонального складу Кабінету Міністрів або створенні чи ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, то це цілком прерогатива Президента України (частина трегя ст. 114, п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України).
П Конституційне визначення суттєвих ознак правового статусу Кабінету Міністрів.
Ключове значення для формування правового статусу Кабінету Міністрів України має конститу цінне визнання
258 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
його "вищим органом у системі органів виконавчої влади" (ст. 113 Конституції). Тим самим, по-перше, визначається, що Кабінет Міністрів посідає місце вищої ланки стосовно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів. Таке місце Кабінету Міністрів належить, зокрема, завдяки включенню до його компетенції положення про те, що він "спрямовує і координує роботу міністерств, інших орпшів виконавчої влади" (п. 9 ст. 116 Конституції). Отже, Кабінет Міністрів виконує роль "уряду", поняття якого у розумінні вищого колективного суб'єкта виконавчої влади є родовим для будь-якої форми державного правління, хоч і отримує в інших країнах різні назви ("рада міністрів", "кабінет міністрів", "уряд" тощо).
Відсутність у Конституції прямої характеристики Кабінету Міністрів як "уряду" не заперечує прийнятності саме такої його політико-правової оцінки. Водночас, це не дозволяє використовувати термін "уряд" як другу офіційну назву Кабінету Міністрів, що було можливим за попереднім Основним Законом України.
По-друге, визнання Кабінету Міністрів "вищим органом у системі органів" передбачає виокремлення органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є
органічною властивістю будь-якої цілісної соціальної системи.
Відповідно до тексту Конституції України система органів виконавчої влади охоплює, поряд з "вищим" органом, також "центральні" і "місцеві" органи виконавчої влади, про що найбільш чітко зафіксовано у частині першій ст. 120 Конституції. До центральних віднесені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (статті 114, 117 Конституції), а до місцевих - місцеві державні адміністрації в областях і районах (ст. 118 Конституції).
По-третє, визначаючи Кабінет Міністрів як вищий орган в системі органів виконавчої влади, цілком враховується об'єктивна наявність так званого "дуалізму" виконавчої влади на рівні її вищих суб'єктів, тобто певної роздвоєності повноважень цієї гілки влади між Президентом України і Кабінетом Міністрів.
Ця властивість, як свідчить світова конституційна практика, є іманентною республіканській формі державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка, власне, й сприйнята чинною Конституцією України. Відповідно до такої моделі Президент України має значні компетенційні преференції (насамперед, кадрові та установчі) в сфері виконавчої влади. Але вони належать йому як главі держави, а не як "главі виконавчої влади".
Сучасна конституидйна теорія виходить з того, що за будь-якої форми державного правління пост президента не можна цілком іден-
В.Б. Аеер 'янов
259
тифікувати з якоюсь однією - зокрема виконавчою - гілкою влади. Хоча
Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні її "суб'єктом"), проте структурно не належить до системи органів виконавчої влади. Маючи титул "глави держави", він не є "органом виконавчої влади".
Виходячи зі сказаного, не буде категорично помилковим використовувати визначення Кабінету Міністрів України скороченою формулою - "вищий орган виконавчої влади". Щоправда, зобов'язковим розумінням того, що взагалі серед "суб'єктів" виконавчої влади вищий щабель посідає все ж таки не уряд, а Президент України, який, зокрема, вправі скасовувати акти уряду.
Не менш суттєве значення має конституційне закріплення становища Кабінету Міністрів у відносинах з тими органами державної влади, які за своїм правовим статусом мають найбільший вплив на організацію і діяльність Кабінету Міністрів, а саме з Президентом України і Верховною Радою (частина друга ст. 113 Конституції).
Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом України має, згідно з усталеною термінологією, політичний характер, бо зводиться до можливостей Президента достроково на власний розсуд припинити повноваження як у цілому Кабінету Міністрів, так і окремих його членів. Слід мати на увазі, що використання інституту відповідальності є, так би мовити, найрадикальнішим важелем впливу на уряд з боку Президента. Розумне використання цього важеля не можливе без належного поточного контролю за діяльністю уряду.
Тому важливо наголосити, що хоч в аналізованій статті прямо не фіксується стан "підконтрольності" чи "підзвітності" Кабінету Міністрів Президенту України, доцільність реального існування цього стану органічно випливає як із загального характеру співвідношення Президента й уряду в умовах президентсько-парламентської республіки, так і з конкретних конституційних приписів (див. статті 102, 106, 116 Конституції). До того ж, майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), а також повноваження Ради національної безпеки й оборони України, яку очолює Президент України, щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади, в тому числі Кабінету Міністрів, у сфері національної безпеки й оборони.
З аналогічними міркуваннями щодо ширшого тлумачення використаних у конституційному тексті дефініцій слід оцінювати закріплення "підконтрольності" і "підзвітності" Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою. Оскільки поряд зі справді контрольними і звітувальними повноваженнями Верховної Ради Ук-
260 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
раїни щодо уряду, передбаченими у ст. 85 Конституції, ст. 87 прямо закріплює політичну відповідальність Кабінету Міністрів України перед парламентсім: прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що згідно зі ст. 115 Конституції має наслідком його відставку.
Отже, є підстави зробити шсновок, що чинною Конституцією стан відповідальності, Ігідконтрс льності та підзвітності в тій чи іншій мірі, прямо або опосередковано передбачений у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою.
П Склад Кабінету Міністрів, його формування і зміна.
За Конституцією (ст. 114) до складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міні-стри, міністри.
Даний перелік посад є вичерпним. Це означає, що до складу Кабінету Міністрів не може бути включена особа, яка не посідає одну із зазначених посад, як це передбачалось попередньою Конституцією України та Конституційним договором від 8 червня 1995 р.
Зокрема, це стосується керівників інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади, наприклад голів державних комітетів України. Вони можуть входити до складу Кабінету Міністрів лише за умови призначення їх на посаду міністра. Причому не виключається можливість призначення на цю посаду керівника будь-якого цеюрального органу виконавчої влади або навіть особи, що взагалі не очолює жодний орган, тобто так званого "міністра без портфеля".
Щодо Прем'єр-міністра України встановлено, що він призначається Президентом України за згодою Верховної Ради.
Оскільки Конституцією не визначені конкретні строки внесення та розгляду на предмет надання згоди на призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у законодавчій регламентації відповідних процедур потрібно виходити із загального строку у шістдесят днів, встановленого ст. 115 Конституції, яким обмежується період формування нового уряду після підставки попереднього.
Слід зазначити, що конституційне неврегульованими залишились питання про внесення наступних кандидатур на посаду Прем'єр-міністра, а також порядок вирішення можливих при цьому розбіжностей між Презадентом України і Верховною Радою.
Саме ця обставина дає можливість максимально обґрунтовано і гнучко регламентувати ці питання в Законі про Кабінет Міністрів України. Зокрема, буквальному тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить імовірність того, що за пев-
В.Б. Авер'янов
261
них умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті. Головне, щоб подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу між гілками влади і політичними силами з урахуванням особливостей вітчизняної моделі державного правління.
Найважливішою особливістю правового статусу Прем'єр-міністра України є те, що він керує роботою Кабінету Міністрів. Інакше кажучи, він визначається керівником (тобто гаавою) Кабінету Міністрів як колегіального органу. Відповідно всі іншії його члени перебувають у становищі підлеглих щодо Прем'єр-мпгісггра. Він головує на засіданнях Кабінету Міністрів, всіупає від імені уряду в зносини з іншими державними органами, а також з урядами зарубіжних держав, підписує акти Кабінету Міністрів, визначає і розподіляє повноваження між Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем^)-міністрами та міністрами, координує й контролює їх діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності, крім звільнення з посади, до членів Кабінету Міністрів, виконує інші обов'язки щодо орі-анізації роботи уряду та його апарату.
Важливою ознакою правового статусу Кабінету Міністрів Конституція України визначає (ст. 115) обов'язковість складання його повноважень перед новообраним Президентом України. Це необхідно для того, щоб новообраний Президе:нт мав можливість виконати передбачені ст. 114 Конституції прерогативи щодо призначення Прем'єр-міністра України, а також інших членів уряд;? на строк своїх повноважень. Звідси ж випливає сувора співвіднесеність строку повноважень Кабінету Міністрів зі строком повноважень Президента України. Кабінет Міністрів утворюється на термін, яізш не може перевищувати строк повноважень Президента України, тобто п'ять років (ст. 103 Конституції).
Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки, яка можлива як за власною ініціативою (добровільна), так і за ініціативою Президента України чи Верховної Ради (вимушена). В усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.
Право на добровільну відставку мають як окремі члени уряду, так і Кабінет Міністрів у цілому. В останньому це право може бути реалізовано шляхом персональних заяв про відставку від усіх членів уряду або через заяву про відставку одного Прем'єр-міністра.
Його відставка має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Це правило відповідає керівній ролі Прем'єр-міністра у складі Кабінету Міністрів і ступеню його впливу на визначення персонального складу уряду (ст. 114 Конституції).
262
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
Слід зазначити, що Конституція прямо не передбачає форми реагування Президента України на заяви про добровільну відставку. Але його право прийняти чи не прийняти добровільну відставку випливає з аналізу змісту:
пункту 9 частини першої ст. 106 Конституції, де розмежовуються положення про те, що Президент України як "припиняє повноваження Прем'єр-міністра України", так і "приймає рішення про його відставку";
частини п'ятої ст. 115, де йдеться про відставку уряду, яку "прийнято Президентом України", що посередньо підтверджує протилежну можливість неприйняття такої відставки.
Серед підстав вимушеної відставки Кабінету Міністрів певного пояснення потребує рішення Президента України про припинення повноважень Прем'єр-міністра.
Необхідно підкреслити, що йдеться саме про повноваження Прем'єр-міністра, а не Кабінету Міністрів. Адже серед конституційно визначених повноважень Президента України щодо призначення та змінення персонального складу Кабінету Міністрів (пункти 9, 10 частини першої ст. 10(5 Конституції) право Президента України за власною ініціативою припиняти повноваження всього Кабінету Міністрів не передбачено. Втім, у цьому немає і потреби, бо за рішенням Президента України про припинення повноважень Прем'єр-міністра, яке може бути прийнято на його вільний розсуд, Прем'єр-міністр зобов'язаний подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів у повному складі.
Зауважимо, що в Кзнституції України не врахована ще одна можлива підстава припинення повноважень Кабінету Міністрів, пов'язана зі смертю Прем'єр-міністра України.
При законодавчому врегулюванні цього питання слід врахувати необхідність надати новому Прем'єр-міністрові можливість для повноцінної участі у визначенні персонального складу уряду, яким він керуватиме. Відтак, вважаємо, що смерть Прем'єр-міністра повинна мати наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів.
Нарешті, припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів, за винятком Прем'єр-міністра, можливе внаслідок звільнення їх зі своїх посад Президентом України за його власною ініціативою, хоч і не виключається будь-яке ініціювання з боку Прем'єр-міністра.
У цьому разі ніякі заяви членів уряду про відставку не потрібні, а Президент є цілком вільним в обгрунтуванні своїх рішень про звільнення з посад конкретних членів уряду. Зазначена можливість передбачається п. 10 частини першої ст. 106 Конституції, згідно з
В.Б. Авер 'янов
263
яким Президент України не тільки "призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України...", а й "припиняє їхні повноваження на цих посадах".
П Конституційні основи компетенції Кабінету Міністрів.
Наведений у ст. 116 Конституції перелік функціональних напрямів діяльності Кабінету Міністрів підтверджує, що за характером і обсягом повноважень він належить до органів загальної компетенції, до яких у системі органів виконавчої влади належать також місцеві державні адміністрації. Але за стилістичним оформленням визначення компетенції Кабінету Міністрів України більше наближене до характеристики його мети, завдань і функцій ("забезпечує", "вживає заходів", "спрямовує" тощо), ніж конкретних повноважень ("розробляє проект", "подає звіт"). Хоча слід враховувати, що саме мета, завдання, функції та повноваження є органічно взаємопов'язаними елементами змісту компетенції кожного органу державної влади.
Привертає до себе увагу й те, що при закріпленні функцій Кабінету Міністрів з керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (п. 9 ст. 116 Конституції) не вказана така важлива функція, як контроль з боку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійний нагляд за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану і який може супроводжуватись, у разі необхідності, вимогами звітування цих органів перед урядом.
Однак це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня серед повноважень. І не лише тому, що контроль - це функція, об'єктивно властива будь-якій діяльності у сфері управління. А насамперед тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційному визначенні відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівня, а, відтак, це стосується і найвищого серед них органу - уряду. Зокрема, згідно зі ст. 118 Конституції голови місцевих державних адміністрацій "підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня", і місцеві державні адміністрації "підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня".
Останній пункт ст. 116 свідчить, що наведений перелік мети, завдань і функцій Кабінету Міністрів є невичерпним, оскільки уряд виконує й інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України. Наприклад, виходячи з Конституції, такою функцією можна вважати здійснення Кабінетом Міністрів законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93 Конституції).
Серед законодавчих актів, у яких додатково визначатимуться функції Кабінету Міністрів, центральне місце посідає Закон "Про Кабінет Міністрів України", де детальніше, ніж у Конституції мають
264
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
бути висвітлені не лише його завдання, функції і повноваження, а й організація та порядок діяльності.
Стосовно ас актів Президента України слід зазначити, що Конституція недвозначно обмежує їх зплив на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його "функціями", тобто певними однорідними напрямами діяльності, що характеризуються особливими цілями, завданнями, методами і формами здійснення.
Прерогатшіу наділення Кабінету Міністрів іншими "повноваженнями" Конституція зберігає лише за собою і законами. Це ясно випливає з частини другої ст. 120, за якою "повноваження ... Кабінету Міністрів України ... визначаються Конституцією і законами України". І до того ж прямо підтверджується більш загальним приписом. "Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень..., що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга ст. 19 Конституції).
Ще одна суттєва особливість правового статусу Кабінету Міністрів полягає в тому, що будь-який його акт може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без обмеження мотивів такого скасування (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.
Однак при виданні урядом акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції, він, власне, з цих мотивів не може скасувати даний акт. Адже питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується тільки Конституційним Судом України, в тому числі й за зверненням Президента (ст. 150 Конституції).
Слід також додати, що згідно зі ст. 55 Конституції кожному гарантується право на оскарження в суді акта Кабінету Міністрів, який порушує, на думку заявника, права і свободи людини й громадянина, а, крім того, право звернутися з цього приводу до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.
Отже, проведений аналіз свідчить про необхідність належного врахування змісту конституційних положень,- на яких має ґрунтуватися законодавче «регулювання правового статусу Кабінету Міністрів, у першу чергу і переважним чином у Законі "Про Кабінет Міністрів України".
З огляду на це в наступній главі докладно висвітлюються актуальні проблеми визначення зміс:гу даного законодавчого акта.
I
.
E
.
Коліушко
265
Глава 3.
Актуальні проблеми законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України
Одним з найактуальніших завдань реформи системи державного управління в Україні залишається вдосконалення організації та діяльності Кабінету Міністрів України. Основа цього - визначення правового статусу уряду *, який є "вищим органом у системі органів виконавчої влади" (ст. 113 Конституції України).
Процес правового врегулювання статусу уряду затягнувся, і надзвичайно велика кількість відносин у цій сфері або не врегульовані зовсім, або регулюються актами глави держави чи навіть самого уряду.
Закон України "Про Кабінет Міністрів України" протягом п'яти років приймався Верховною Радою України сім разів, востаннє -17 січня 2002 p., але стільки ж раз до нього застосовувалося право вето Президента України.
Серед причин складного процеі;у законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України, безумовно, є те, що Конституція України залишила на розсуд законодавця вирішення багатьох принципових елементів статусу уряду, що і викликало тривале політичне протистояння між парламентом та главою держави. Дискусія щодо окремих питань триває і досі.
При формуванні змісту правового статусу Кабінету Міністрів необхідно виходити з того, що головним завданням уряду є вироблення та проведення державної політики. Більшість повноважень уряду, які мають суто управлінський (адміністрїгивний) характер, повинні бути делеговані Кабінетом Міністрів нижчим рівням виконавчої влади, із забезпеченням при цьому належного контролю за їх виконанням. На жаль, на сьогодні, уряд абсолютну більшість часу та інших ресурсів витрачає на розв'язання поточних проблем, часто навіть не загальнодержавного значення. Тому відповідно до Конституції України та міжнародного досвіду уряд має бути насамперед полглячним органом, а члени уряду повинні бути політиками.
Принциповим питанням статусу членів Кабінету Міністрів України є те, що вони - державні політичні діячі (політики), а не державні службовці. Це положення тривалий час сприймгілося з великою
Під «урядом» розуміється саме Кабінет Міністрів України, хоча в багатьох країнах поняття «уряд» вживається для означення всіх політично визначених осіб у виконавчій владі, або всієї виконавчої гілки влади. Більшість українських правників вживають термін «уряд» як синонім поняття Кабінету Міністрів України.
266 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
критикою і нерозумінням. Однією з причин складного процесу визначення статусу членів уряду є нерозробленість проблематики "державних політичних діячів" у вітчизняній державно-правовій науці.
Попри все глава держави Указом від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" встановив, що "посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних".
Враховуючи, що для реформування різних галузей життя України навіть існуючої кількості віце-прем'єр-міністрів може бути недостатньо, щоб приділити належну увагу кожному напряму реформування, доцільним є запровадження посади "міністра без портфеля". В більшості країн Європи такий інститут дозволяє виносити на урядовий рівень найактуальніші проблеми держави, пов'язані з окремими реформами, не створюючи при цьому громіздких управлінських структур.
О Формування уряду і набуття ним повноважень.
Порядок формування уряду залежить від форми державного правління, але, як правило, уряди в різних країнах формуються двома суб'єктами - парламентом і главою держави. Щодо безпосередніх процедур формування уряду, то, наприклад, у Греції чітко вказано, що президент призначає на посаду прем'єр-міністра лідера фракції, яка отримала більшість у парламенті. Якщо парламент не може сформувати уряд, то він призначає лідера іншої-фракції і т.д. Це конституційна вимога, і президент не має іншого вибору.
Однак у багатьох країнах президенти мають можливість самостійно вибирати кандидатуру на посаду керівника уряду, хоча в будь-якому разі все зводиться до того, що уряд повинен отримати підтримку більшості в парламенті, і це принципова вимога, яка стосується всіх країн європейської спільноти.
Особливо цікавий для нас досвід Франції. Згідно з Конституцією Франції 1958 р. уряд формується дуже подібно до умов, викладених у нашій Конституції, тобто члени уряду призначаються президентом за поданням прем'єр-міністра. Але до 1986 р. уряди у Франції фактично формувалися президентами, а роль прем'єр-міністра в цьому процесі була номінальною: він вносив у подання ті прізвища, які заздалегідь були обговорені і погоджені з президентом. У 1986 р. вперше виникла ситуація, за якої при "лівому" президентові Ф.Міттерані на парламентських виборах перемогла права коаліція, і прем'єр-міністром було призначено лідера "правої" більшості в парламенті Ж.Ширака. Відтоді прем'єр-міністр формує уряд, а президент формально підписує призначення поданих йому кандидатур. Цей приклад показує, що,
I
.
E
.
Коліушко
267
незважаючи на юридичне опосередковану рзль парламенту у формуванні уряду, визначальним чинником у формуванні уряду в демократичній державі завжди є співвідношення політичних сил у парламенті.
Стосовно призначення Прем'єр-міністра України Конституцією України встановлено, що він призначається Президентом за згодою Верховної Ради. Оскільки конституційно не визначені конкретні строки внесення та розгляду подання про надання згоди на призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у законодавчій регламентації відповідних процедур слід виходити із загального строку шістдесят догів, визначеного ст. 115 Конституції України на формування нового уряду після відставки попереднього.
Усі інші питання призначення глави уряду фактично віднесені на розсуд законодавця. Тому доцільно для забезпечення конструктивності при формуванні уряду особливо звернути увагу на роль парламенту в цьому процесі. На нашу думку, є цілком логічним проведення консультацій глави держави з Головою Верховної Ради та керівниками депутатських фракцій і груп з тим, щоб узгоджено вирішувати питання щодо кандидатури на посаду Прем'єр-міністра.
Конституційно неврегульованими залишились і питання про внесення кандидатур на посаду Прем'єр-міністра у разі відхилення парламентом кандидатури, поданої Президентом, а також щодо порядку вирішення можливих при цьому розбіжностей між Президентом і Верховною Радою України. Ця обставина дозволяє максимально обґрунтовано, ретельно і гнучко регламентувати ці питання законом. Тому в останньому законопроекті "Про Кабінет Міністрів України" (0905-Н) знову було запропоновано механізм консультацій глави держави з Головою Верховної Ради України та керівниками депутатських фракцій і груп. Адже, як справедливо зазначають дослідники, "буквальному тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить ймовірність того, що за певних умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті. Головне, щоб подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу між гілками влади і політичними силами, з урахуванням особливостей вітчизняної конституційної моделі державного правління" 1
.
Стосовно впливу Прем'єр-міністра України на формування уряду слід зазначити, що відповідно до Конституції (частина третя ст. 114) персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра. Але насправді участь глави Уряду, який не опирається на парламентську більшість, у формуванні уряду завжди була мінімальною. Це також одна з проблем, яка вима-
268 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
гає розв'язання в законі через правові механізми, що гарантуватимуть реалізацію юнлитущйного повноваження Прем'єр-міністра щодо формування уряду. Зокрема, законопроектом "Про Кабінет Міністрів України" визначається, що Прем'єр-міністр повинен інформувати Верховну Раду України про внесені ним на розгляд Президента кандидатури на посади членів уряду. І тепер при відмові глави держави призначити членом уряду особу, внесену Прем'єр-міністром, саме Президент нестиме політичну відповідальність за таке рішення.
Іншим важливим питанням, яке вимагає законодавчого врегулювання, є момент набуття повноважень новосформованим урядом.
До сьогодні новопризначенвійПрем'єр-міністр приступав керувати "старими" міністрами, що є
неприпустимим, адже в такому разі неможливо визначити, хто несе відповідальність за рішення такого "гібридного" уряду. Тому "виконувачі обов'язків" членів Кабінету Міністрів мають виконувати ці обов'язки і після призначення Прем'єр-міністра до набуття повноважень новим Кабінетом Міністрів, а ношпризначений глава уряду в цей час повинен займатись формуванням Кабінету Міністрів та розробкою Програми діяльності уряду. Чітке визначення моменту набуття повноважень новим Кабінетом Міністрів стимулюватиме оперативне формування уряду. Проект Закону 'Про Кабінет Міністрів України" передбачає, що ново-сформований Кабінет Міністрів набуває повноважень з моменту призначення не менш як двох третин від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів України. Значно краще було б цей момент пов'язати з моментом складання присяги членами уряду, оскільки складання присяги не лише підкреслює особливий державний статус цих посадових осіб, а й підвищує їх політичну відповідальність перед Українським народом.
Важливим елементом організації діяльності уряду є Програма діяльності Кабінету Міністрів України. Саме цей концептуальний документ повинен спрямовувати всю діяльність уряду та визначати загалом перспективи розвитку держави.
З часу Іпмїйняття Конституції України лише один уряд (під керівництвом В.Ющенка) виконав цю конституційну вимогу і працював зі схваленою парламентом Програмою. Фактично схвалена Програма діяльності Кабінету Міністрів України - це не лише вияв підтримки (вотум довіри) з боку парламенту, а й визначення шляху, яким рухатиметься вся держава в період повноважень цього уряду. Тобто можна констатувати, що українське урядування, як правило, здійснюється без програми, а отже, без стратегії. Тому не дивно, що більшість питань вирішувалися і досі вирішуються урядом у "пожежному порядку".
I
.
E
.
Коліушко
269
Чим можна пояснити нехтування цією конституційною вимогою та важливим інструментом державного управління? По-перше, майже всі уряди в Україні, через непарламентський спосіб їх формування, не мали підтримки парламентської більшості. По-друге, можна констатувати неспроможність попередніх урядів займатися стратегічним плануванням, хоча при формуванні кожного нового лэяду протягом декількох місяців вищий та центральні органи виконавчої влади активно "працюють над програмою". Але
по суті вихідний продукт мало нагадував програму, це були гро\гіздкі тексти, в яких еклектично поєднувалися не завжди узгоджені гіропозиції різних органів влади. Це була не програма уряду, а бюрокретичний план, яізш не раз втрачав актуальність ще до його розгляду парламентом.
Тому підхід до розробки і схвалення програми уряду необхідно суттєво змінити. Це повинна бути програма саме Кабінету Міністрів, тобто політичний документ, у якому має бути відображено концептуальний виклад стратегії діяльності уряду, засобів та орієнтовних строків виконання поставлених завдань.
До речі, в пропозиціях Президента України від 13 лютого 2002 р. до законопроекту "Про Кабінет Міністрів України" пропонується, щоб Програма діяльності Кабінету Мністрів спрямовувалась на реалізацію передвиборної програми Президента. На нашу думку, це є неприпустимим, оскільки глава держави та уряд можуть належати до протилежних політичних сил. Крім того, передвиборна програма Президента - це питання передвиборної тактики кандидата в Президенти, і тим більше є неможливим зв'язувати таким документом Кабінет Міністрів.
О Відносини уряду з іншими керівними органами держави. Важливим для розуміння правового статусу Кабінету Міністрів є визначення становища уряду у відносинах з Президентом і Верховною Радою України.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом України має політичним характер, тобто зводиться до можливостей Президента України достроково припинити повноваження як усього Кабінету Міністрів, так і його окремих членів. Ознакою підконтрольності уряду Президентові є також право глави держави скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції України).
Відносини Кабінету Міністрів з Верховною Радою визначаються низкою повноважень парламенту, зокрема щодо наданая згоди на призначення Прем'єр-міністра, схвалення Програми діяльності Кабінету
270
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
Міністрів, бюджетних питань тощо. Поряд із контрольними повноваженнями Верховної Ради України щодо уряду ст. 87 Конституції України прямо закріплює відповідальність уряду перед парламентом. Зокрема, прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів України згідно зі ст. 115 Конституції має наслідком його відставку.
Отже, незважаючи на загальну норму ст. 113 Конституції України, можна зробити висновок, що стан "відповідальності", "підкон-трольності" і "підзвітності" іншими нормами Конституції передбачено у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою України.
При цьому набагато важливішою є проблема звітування Кабінету Міністрів перед Верховною Радою.
Більшість науковців та політиків вважають, що обов'язок уряду звітувати перед парламентом не відповідає межам підзвітності і підконтрольності, встановленим Конституцією України, саме тому відповідні положення були виключені з проекту Закону "Про Кабінет Міністрів України". На нашу думку, періодичне, наприклад один раз на рік, звітування Кабінету Міністрів України про свою діяльність, у тому числі про реалізацію Програми уряду, лише сприяло б об'єктивній оцінці роботи уряду. Крім того, це цілком абсолютно відповідало б загальновизнаній світовій практиці здійснення парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. І в цьому випадку було б цілком закономірно, що у разі незадовільної оцінки діяльності уряду доцільно ставити питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, як це відбулося навесні 2001 р. після звіту уряду України.
Щодо строку повноважень уряду слід зазначити, що положення частини першої ст. 115 Конституції України стосовно обов'язковості складання повноважень Кабінету Міністрів перед новообраним Президентом, не відповідають європейській практиці. У багатьох країнах (у тому числі з наїгівпрезидентською формою правління) строк повноважень уряду пов'язується зі строком повноважень парламенту (або взагалі не визначається), оскільки саме парламентська більшість справляє вирішальний вплив на персональний склад уряду та його підтримку в законодавчому органі.
Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів та його окремих членів мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки, яка можлива як за власною ініціативою, так і за ініціативою глави держави чи парламенту. В усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.
Припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів
I
.
E
.
Коліушко
271
можливе внаслідок звільнення ї'х з посад Президентом України за його власною ініціативою, хоч і тут не виключається будь-яке ініціювання з боку Прем'єр-міністра. До речі, проект закону "Про Кабінет Міністрів України" передбачає обов'язок мотивування Президентом України свого рішення про звільнення окремих членів уряду.
На практиці виникало питання щодо оскарження рішень Президента про припинення повноважень окремих членів уряду. На нашу думку, оскільки члени уряду є політичним діячами, а не державними службовцями, то такий акт глави держави оскаржувати неможливо, адже він є результатом політичного волевиявлення глави держави і може прийматись на його вільний розсуд. Єдиним елементом такого акта Президента, який, очевидно, може бути оскаржений у судовому порядку, є лише мотивувальна частина рішення. Можна припустити, що звільнений член уряду не погоджуватиметься з оцінкою його діяльності, наприклад у разі звільнення з формулюванням "у зв'язку з незадовільною роботою".
Проблемною може бути ситуація, пов'язана з одночасним (хоча не обов'язково одномоментним) припиненням повноважень більше ніж однієї третини членів уряду. Конституція в даному випадку не передбачає ніяких правових наслідків, хоча фактично це веде до "паралізування" роботи уряду, оскільки він у такому разі не може приймати рішень.
Крім того, якщо уряд було сформовано на коаліційних засадах, необхідно було б забезпечити права всіх членів уряду, в тому числі і тих, які представляють меншість у цій коаліції. Така меншість, у разі ігнорування її прав, може прийняти рішення про вихід з уряду, і якщо їх кількість становитиме більше однієї третини від загального складу членів уряду, це призведе до припинення повноважень всього уряду.
Взагалі, визначаючи сучасне становище Кабінету Міністрів України в системі органів державної влади та враховуючи існуючу політичну ситуацію - "слабкий" парламент при "сильному" президентові - можна зазначити, що конституційна модель організації виконавчої влади та статус уряду дещо деформовані. Фактично сьогодні Кабінет Міністрів є також "слабким" і залежним від президентської влади (і що ще гірше - від президентської "бюрократії", тобто апарату, що обслуговує президента).
Попри все, враховуючи головне завдання Кабінету Міністрів вироблення й реалізація державної політики, його функції і повноваження повинні випливати з цього завдання. Ключові функції і повноваження уряду визначені у ст. 116 Конституції України. В багатьох законах також йдеться про повноваження Кабінету Міністрів. І в принципі більшість повноважень органів виконавчої влади, принаймні ви-
272 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
щого і центрального рівня, повинні покладатися саме на Кабінет Міністрів. Адже, по-перше, уряд є відповідальним за виконання цих законів та за функціонування всієї системи органів виконавчої влади; по-друге, згадка в законах конкрігтних назв центральних та інших органів виконавчої влади призводить до ускладнень у правозастосу-ванні, оскільки реорганізація є постійним процесом у системі органів виконавчої влади.
Якщо ж якесь питання є надто "дрібним" для розгляду його Кабінетом Міністрів, або однозначно "спеціалізованим", уряд повинен мати можливість делегувати таке повноваження будь-якому іншому органу виконавчої влади, що і передбачено законопроектом "Про Кабінет Міністрів України".
Про актуальність проблеми делегування свідчить той факт, що вже сьогодні Кабінет Міністрів України, без належних правових підстав, розпочав практику делегування своїх повноважень. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р. №375 урядом делеговано Міністерству охорони здоров'я України повноваження на затвердження нормативно-правового акта, зокрема Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов'язковим профілактичним щепленням.
Необхідно підкреслити, що Конституція України обмежує вплив актів Президента України на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів лише "функціями" уряду. Винятковий пріоритет наділення Кабінету Міністрів іншими повноваженнями Конституція України зберігає лише та законами (частина друга ст. 120 Конституції України). Це правило підтверджується і більш загальним конституційним приписом: "Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень..., що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга ст. 19 Конституції). До речі, як обгрунтовано зазначають науковці, з точки зору юридичної техніки регламентації компетенції будь-якого органу виконавчої влади фактична грань між фіксацією його функцій, з одного боку, та повноважень - з другого, дуже відносна, хоча у теоретичному аспекті є загальновизнаною 2
.
Окремо дощльно розглянути проблему делегування законодавчих нормотворчих повноважень урядові. У деяких європейських країнах (Велика Британія, Франція, Італія, Іспанія, Бельгія) практикується делегування парламентом уряду права самостійно приймати нормативні акти, які мають силу законів3
. У деяких країнах така практика передбачається на випадок введення надзвичайного стану, але в багатьох країнах ця можливість допускається і в звичайний, мирний, час, тому що це ефективно. Уряд, як невелика кількість поінформованих людей, може ефективніше, швидше і якісніїпе прий-
I
.
E
.
Коліушко
273
мати рішення. Але механізм делегування використовується в тих країнах, де парламент довіряє урядові, і переконаний, що повноваження будуть використовуватися в інтересах суспільства.
На жаль, українська практика прийняття урядом протягом шести місяціву 1992 - 1993 pp. декретів, які мали силу законів, фактично отримала фіаско. По-перше, окремі декрети виявилися відверто лобістськими. По-друге, більшість декретів можна назвати волюнтаристськими з точки зору юридичної техніки. Тому, очевидно, український парламент не повернеться до делегування законодавчих повноважень.
Суттєва особливість правового статусу Кабінету Міністрів полягає в тому, що будь-який його акт може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без обмеження мотивів такого скасування (п.16 частини першої ст. 106 Конституції), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.
Цікавою є думка, що "при виданні Кабінетом Міністрів України акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції України, він власне з цих мотивів не може скасувати даний акт, тому що питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується тільки Конституційним Судом України, в тому числі й за зверненням Президента України" 4
. Але, з іншого боку, Президент є гарантом додержання Конституції і може скасовувати акти уряду без будь-якого обґрунтування цих рішень.
Дискусійним питанням щодо актів Кабінету Міністрів України, на жаль, залишається проблема оскарження цих актів до суду загальної юрисдикції. У своїх зауваженнях до Закону "Про Кабінет Міністрів України" стверджується, що така норма в законі суперечитиме Конституції України, яка встановила особливі процедури скасування актів уряду - главою держави та Конституційним Судом. Але, на наше переконання, така позиція є хибною. Адже вона, по-перше, ігнорує положення частини другої ст. 55 та частини другої ст. 124 Конституції' України; а по-друге, неправильно тлумачить положення п. 16 частини першої ст. 106 та статей 150 і 152 Конституції України.
Авторську позицію підтверджує, як здається, і рішення Конституційного Суду України від 1 жовтня 1998 р. у справі про підсудність спорів Вищому арбітражному суду України. В мотивувальній частині Даного рішення зазначається: ".. .повноваження Вищого арбітражного суду України стосовно розгляду справ, у яких однією зі сторін є Кабінет Міністрів України, в тому числі справ у спорах про визнання недійсними його актів... відповідає частині другій ст. 124 Конституції України, за якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідноси-
274 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
ни, що виниканэть у державі.... Конституційне повноваження Президента України щодо скасування актів Кабінету Міністрів України і повноваження Вищого арбітражне го суду України щодо визнання таких актів недійсними... є самостійними гарантіями забезпечення законності у діяльності Кабінету Міні стрів України, які не виключають одна одну. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (консти-туцшність) актів Кабінету Міністрів України, а не про їх законність".
Отже, шнституційність положення проекту Закону "Про Кабінет Міністрів Укроїш" про можливість оскарження актів Кабінету Міністрів до суду загальної юрисдикції не слід піддавати ніяким сумнівам.
Зважаючи на неповноту конституційних положень щодо правового статусу Кабінету Міністрів України, багато питань потребують врегулювання в поточному законопюренні.
Зокрема, як передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, з метою реформування Кабінету Міністрів для забезпечення його конституційного статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади, повноваження уряду мають поширюватися на всі ланки органів виконавчої влади, йому повинні бути надані права що-..
|