ВВЕДЕНИЕ
Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти.
Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности президентской власти, для России данный государственный институт является новым и, в силу этого, требует специального теоретико-правового исследования. С мая 1991 года, когда этот институт был введен в Российской Федерации, накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство приводит к острой дискуссии о роли президентства в России. Сторонники сильной президентской власти видят в институте президентства широкие возможности для обеспечения единства государственной власти в переходный период, укрепления российской государственности в целом, для дальнейшего продвижения страны по пути реформ. Концентрация огромных полномочий у Президента обосновывается необходимостью обеспечить единство власти в условиях переходного периода.
Противники сильного института президентства, утверждают, что Конституция установила своего рода «президентское всевластие», что Президент обладает царскими полномочиями, не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми ветвями власти.
Дискуссии по поводу определения роли и места института президента в России показывают, что данная проблема требует дополнительного теоретического осмысления,
Разумеется, каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской власти при президентской, парламентской или смешанной формах государственного правления. С другой стороны, рассматривая становление института президентской власти в России и странах ближнего зарубежья, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентской власти в этих странах. Их сравнительный анализ позволяет сделать обобщенные выводы их прогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого института.
В Российской Федерации происходит становление не только института президентской власти, но и парламентаризма, формируются независимые судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с президентом как главой государства. Поэтому необходимо исследовать институт президентской власти с учетом особенностей его взаимодействия с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизма взаимоотношений президента с иными публичными институтами власти, по и оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе.
Кроме того, следует иметь в виду, что за последние годы произошло существенное изменение роли президента Российской Федерации в общественной жизни страны. Особую роль здесь играет осуществляемая в настоящее время «вертикализация власти». Такое изменение практики функционирования института президентства требует новых доктринальных разработок уже сложившейся компетенции, теоретического осмысления практики.
Состояние разработки проблемы. Потребности развития страны диктуют необходимость в глубоком теоретико- правовом анализе структур органов власти в целом и института президента в частности, позволяющей объяснить его природу, механизм функционирования, типологические черты и присущие ему особенности.
В связи с этим представляется необходимым изучение конституционного статуса, полномочий Президента, его взаимоотношений с Правительствомt и Федеральным Собранием.. Важно также изучение опыта стран, где исторически; сложилась сильная президентская? власть, с тем, чтобы в сравнении сними раскрыть сильные и слабые стороны института президентства в России.
В научной литературе проблеме функционирования института президентства уделяется достаточно много внимания. Тема находится в центре внимания многих диссертаций, монографий и статей. Однако новое обращение к ней крайне необходимо, так как очевидно,, что в развитии института президентства в России с 2000 года начинается новый этап. Институт президентства становится главным интегрирующим фактором в стране, он обеспечивает единство конституционного пространства, формирует новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти. До; сих пор эта проблематика еще не была предметом конституционно-правового исследования.
Разумеется, поскольку возникновение института президентской власти тесно связано с теорией разделения властей, большое значение имеют для уяснения проблематики труды Платона1,, Аристотеля2, а также авторов теории разделения властей Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье3.
Наибольшее количество научных работ, исследующих институт президентства, принадлежит перу американских ученых, поскольку этот
институт в США имеет самую долгую историю своего существования. В этой стране исследуются различные аспекты института президентства: причины его учреждения, место в системе разделения властей, взаимоотношения между Президентом и Конгрессом, нормативные акты Президента, военные и чрезвычайные полномочия Президента. Большой материал посвящен личностям американских президентов. В ходе исследования рассматривались труды В.Вильсона, Л.Гамильтона, Дж.Джея, К.Диринга, М.Мези, Дж.Мэдисона,
С.М.Липсета, Р.Нойштадта, Р.Пайпса, Дж.Тарбера, Дж.Уилсона, С.Уэйна, Л.Шлезингера, Л.Фишера, Л.Фридмэна. Основной особенностью американской литературы является то, что крупные и фундаментальные труды в основном посвящены только президентству в США.
Особый интерес представляет анализ различных аспектов американского президентства, сделанный в исследовательских службах Конгресса США.
В западноевропейской литературе исследования института президентства носят ограниченный, а порой и фрагментарный характер, что обусловлено спецификой развития президентства в Европе. Значительный вклад в разработку этой проблематики внесли французские и немецкие авторы: Ф.Ардан, К.Бауме, ЧіБоржо, Ф.Буссе, М.Вебер, А.Демишель, Ф.Демишель, М.Дэбре, М.Дюверже, Л.Дюги, Г.Еллинек, Х.Меллер, Л.Ольстон, М.Пикемаль, Ф.Платон, А.Токвиль, А.Эсмен.
В последние годы появился ряд интересных статей американских и европейских авторов о специфике института президентства в постсоциалистических странах (С.Холмс), а такими учеными, как А.Валенсуэла, Ф.Виммиран де Леон, Д.Л.Горовиц, Г.О Доннелл и Х.Дж.Линц, возобновлена дискуссия о достоинствах и недостатках различных систем республиканского правления.
Среди русских дореволюционных ученых, занимавшихся данным вопросом, можно выделить А.Д.Градовского, А.М.Гурвича, Н.М.Коркунова, П.И.Розенталя. Идеи организации государственной власти, на основе разделения властей после принятия 17 октября 1905 года «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» до октября 1917 года нашли свое отражение в трудах С.В.Займовского, Д.А.Илимского, П.Г.Мижуева. Г.Г.Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической; организации государственной власти были разработаны профессором К.А.Кузнецовым, а комитетом Временного правительства под руководством: профессора5 И.И.Лазаревского подготовлена и процедура введения президентского поста в России.
В советский период президентство рассматривалось как классовый институт буржуазного государства, поэтому его изучение считалось неактуальным для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма. И все же хотелось бы отметить следующих
.
авторов, в чьих работах рассматриваемая проблематика нашла свое отражение: В.Н.Дурденевского, И.Н.Игнатовича, М.А.Крутоголова, Н.С.Мерзлякова, А.А.Мишина,Ю.Н.Ныперко,В.Н.Плешкова, Б.Л.Полунина, В.З.Пульянова, Т.Н.Рахманину,Г.Л.Решетникова, С.В.Рябова, В.А.Савельева, С.М.Самуйлова, А.А.Сергунина, В.П.Серебренникова, Ю.П.Урьяса.
Наибольшее внимание советскими исследователями уделялось анализу конституционных полномочий президентов США и Франции, исследованию закрепленного в Конституции механизма взаимодействия Президента с другими государственными органами. М.А.Крутоголов и А.А.Мишин, например, проводят юридический анализ конституционного статуса Президента (Франция, США) с изучением политической практики применения им своих полномочий, дают политическую оценку места и роли Президента в системе разделения властей. Эти работы содержат ценный фактический материал и отличаются высокой степенью профессионализма.
Введение поста Президента СССР обусловило необходимость изучения этой новой государственной должности, что нашло свое отражение в работах В.Ганюшкина, Е.Л.Кузнецова, Б.М.Лазарева, Ю.И.Скуратова, М.А.Шафира. Однако активное исследование данного вопроса российскими авторами началось после учреждения института президентства в России, в особенности - после конституционной реформы 1993 года. Большое внимание месту Президента в политической и правовой системе США уделяли такие авторы, как: П.Д.Баренбойм, С.В.Ботов, С.А.Егоров, И.Ю.Жигачев, Э.А.Иванян, И.Ю.Козлихин, В.И.Лафитский, Л.И.Селезнев, В.В.Соболева, А.А.Фурсенко, других стран - А.Д.Керимов, М.Н.Марченко, А.Червяков.
На современном этапе исследование института президентства ведется в России по нескольким направлениям.
Прежде всего, это общие работы по конституционному праву, в которых есть соответствующие разделы, посвященные президентству.6
Непосредственно президентству свои работы посвятили: В.А.Власихин, А.А.Мишин, Р.Ф.Иванов, Ю.М.Ледовских, Я.М.Бельсон, А.В.Зиновьев, Н.А.Сахаров, В.П.Елисеев, Л.А.Окуньков, Э.А.Иванян, Г.А.Исакова, В.Я.Кожевников, В.В.Согрин, В.И.Кайнов и другие. К настоящему времени сложилась также когорта ученых, занятых изучением российского президентства. Речь идет о работах таких исследователей как Барилло Р.Л., Бережков И.А, Власихин В.А., Васильев В.С, Герф Р.Е, Горбунова Т.В, Гурьев Е.А, Зяблюк Н.Г., Золотухин В.П, Иванов Р.Ф., Ибрагимов А.М;, Иванян Э.А., Конышев В.Н., Лазарев Б.М. ,Мишин А.А., Никифоров А.С., Савельев В.А., Сахаров Н.А., Согрин В.В-, Червонная С.А., Пронкин С.В;, Кулькин A.M., Келлерман В., Мильштейн В.М...М., 1991; Огородников А.А. и других авторов.8
Работы этих авторов стали отправной точкой для последующих исследований по данной проблематики.
Особый интерес представляют исследования различных параметров президентства в Российской Федерации: соотношение института президентства и системы правления - И.Д.Хутинаев; эволюция института, президентства - С.А.Авакьян, Л.А.Окуньков; полномочия Президента в отношении других государственных органов - Э.В.Ожиганов, Ю.И.Скуратов, Президент в системе разделения властей - В.Радченко. Появился ряд работ, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках -Б.Н.Кувалдин, В.Е.Чиркин, Г.А.Шмавонян.
Большую научную значимость имеют монографические работы Н:А.Сахарова и И.Д.Хутинаева, поскольку Н.А.Сахаров выделяет критерии
определения различных систем президентской власти и проводит разфаничение в использовании терминов "форма правления" и "система правления", а И.Д.Хутинаев дает научное определение таким понятиям, как "пост президента" и "институт президента".
Для историко-правового и теоретико-правового анализа института большую помощь могут оказать работы современных российских авторов, таких как И. Н. Андрушкевич, Краснов Ю.К. А. М. Салмин, Д. В. Гудименко Г. И. Мирский, А. С. Панарин, И. П Кочетков, А. Н. Медушевский, А. А. Галкин и др.
В целом, оценивая степень разработанности проблемы института президентства в научной политологической и юридической литературе, следует отметить, что в таких странах, как США и Франция, уровень анализа этого политического института достаточно высок. Однако в современной литературе уделяется мало внимания проведению сравнительного анализа статуса и объема полномочий Президента при различных системах правления. Эта проблема является особенно малоизученной в трансформационных обществах. Кроме того, важно подчеркнуть, что институт президентства в России весьма динамично развивающийся институт. И если его организационно-правовые основы более или менее определены и устоялись, то особенности функционирования
и реализации компетенции весьма подвижны. Механизм реализации президентской власти постоянно развивается, что требует постоянного внимания исследователей и пока не было предметом исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития правового статуса Президента в Российской Федерации, а также в ходе практической деятельности главы государства.
Предмет исследования - изучение и анализ структуры института президентства, полномочий Президента России, анализ причин появления президентской власти в России, сравнительный анализ института президентства в России с его зарубежными аналогами.
Цель исследования.
Основная цель диссертации состоит в определении роли, задач и особенностей института президентской власти в России.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- Раскрыть причины возникновения института президентства и его многообразие форм в различных странах. На основе сравнительного анализа президентских систем США, Франции и Германии показать общее и особенное, и использовать этот анализ при рассмотрении института президентства в России.
- Выявить причины учреждения в России президентской власти наделенной сильными полномочиями, и показать необходимость именно такой формы власти в конкретных исторических условиях российского общества.
- Определить полномочия Президента и его взаимоотношения с другими ветвями власти в странах с разной формой правления.
- Выявить общее и особенное в полномочиях Президента России по сравнению с аналогичными полномочиями президентов стран Восточной и Центральной Европы..
- На основе анализа опыта существования аналогичных институтов в мире наметить пути совершенствования института президентской власти в России.
Методологической основой работы служат диалектический метод, а также идеи, изложенные в трудах философов, теоретиков: права, концепции современных отечественных и зарубежных ученых: юристов, социологов, историков и политологов, посвященные проблемам становления и функционирования института главы государства и, в частности, президентства.
При проведении исследования диссертантом были использованы присущие отечественной юридической науке принципы, методы и приемы. Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм, всесторонность. Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта, который исходил из постулатов философии, социологии и юридического позитивизма, позволивших изучить имеющийся отечественный опыт формирования и функционированиям местного самоуправления как института гражданского общества, определить предпосылки и условия развития его в России.
1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСВА
1.1. Понятие «президентство»
Термин «президент» происходит от латинского praesidens, что означает «сидящий впереди»[1]. В античную эпоху президентами называли председательствующих на собраниях. В дальнейшем это повлияло на возникновение такой должности как президент Сената. «Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования первых буржуазных республик в Англии и Нидерландах».[2]
При исследовании института президентства в первую очередь следует отметить, что президент вне зависимости от формы правления является главой государства. При определении этого понятия в юридической литературе обычно отмечается, что главой государства является должностное лицо или государственный орган, занимающие высшее место в системе органов государства[3]. Лишь немногие авторы выделяют представительские функции главы государства[4]. Представляется, что при определении данной категории необходимо учитывать оба момента. Исходя из этого, глава государства – это должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства, являющийся верховным представителем государства вовне и внутри политических отношений, а так же символом единства народа страны.
Институт главы государства, имея глубокие исторические корни, впервые сложился в монархиях. Видимо этот факт позволил некоторым ученым высказать предположение о том, что в современном мире институт главы государства не имеет разумных оснований для существования[5]. Однако институт главы государства не является архаизмом, который в обозримом будущем отомрет. В любом обществе присутствует глубинная потребность в стабильном существовании, которое невозможно без стабильности государственной системы в целом[6]. Глава государства призван обеспечивать базовые ценности государственности, являясь гарантом ее преемственности, независимости и территориальной целостности государства.
Конституционная практика различных стран позволяет выделить две юридические формы главы государства: единоличная и коллегиальная. Причем первая их них, исторически сложившаяся ранее, до сих пор остается доминирующей и делится в зависимости от формы правления на два подвида: монарх и президент.
В ряде стран имеет или имело место в прошлом организация института главы государства в виде высшего коллегиального органа: Федеральный Совет в Швейцарии, состоящий из 7 членов[7]; Постоянный комитет Всекитайского Собрания Народных Представителей численностью до 170 членов[8]; Государственный Совет Ассамблеи Народной Власти на Кубе из 31 члена[9]. Упомянутые выше органы возглавлялись, как правило, должностным лицом, осуществляющим самостоятельно лишь те полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально (например, принимать отзывные и верительные грамоты аккредитуемых в стране послов и иных представителей иностранных государств). В советский период отечественной истории, около семидесяти лет в нашей стране существовал именно коллегиальный глава государства – Президиум Верховного Совета Азербайджанской ССР, состоящий согласно Конституции Азербайджанской ССР 1978 г. из Председателя Верховного Совета, его заместителей и председателей постоянных комиссий Верховного Совета (ст. 112)[10].
Монарх является главой государства почти в половине западноевропейских государств, а также во многих странах Востока[11]. Однако в современном мире в подавляющем большинстве государств главой государства является выборный президент.
Качество выборности присуще президентам во всех странах, где введена эта должность. Вместе с тем, в ряде монархий (Малайзия, ОАЭ) главы государств избираются[12]. Ссылаясь на данное положение, Б. А. Майлыбаев считает, что «понятия «монарх» и «президент» — смежные, и между ними не следует всегда и безоговорочно возводить «китайскую» или «берлинскую» стену»[13].
Соглашаясь с первым утверждением, отметим, что статусы президентов и монархов, вне зависимости от типов республик и монархий, существенно отличаются друг от друга. Это проявляется в следующем:
1. Президент избирается либо всенародно, либо представительным органом. Монарх же в подавляющем большинстве случаев получает власть по наследству. Что касается так называемых «выборных монархий», то демократичность избрания глав государств в этих странах весьма сомнительна, ибо выборы монарха осуществляется узким кругом привелигированных лиц из собственной среды.
2. В отличие от монарха президент осуществляет свои полномочия в течение конституционно-определенного срока. Кроме того, во многих конституциях включены нормы, согласно которым ограничивается количество сроков, в течение которых одно и то же лицо может осуществлять полномочия президента.
3. Важной отличительной чертой института президенства является возможность привлечения президента к ответственности.
Общеизвестно, что институт президентства в современном его понимании впервые был оформлен Конституцией США в 1787 г. «Отцы-основатели» американской Конституции при моделировании института президентства ориентировались на британскую политико-правовую практику и концепцию разделения властей. В настоящее время этот институт относится к числу одних из наиболее распространенных институтов государственной власти. На 1993 г. из 183 государств, входивших в состав ООН, свыше 130 имели в государственном механизме пост президента[14]. Их конституционный статус существенно разнится между собой. Даже, если ограничиться странами западной демократии, то президенты в президентских (США), в полупрезидентских (Франция) и в парламентских (ФРГ) республиках значительно отличаются объемом полномочий, характером функций, ролью в решении государственных и общественных дел.
Вместе с тем, несмотря на существенное различие в правовом статусе президентов различных стран, наличие общих отличительных черт института президенства (выборность, срочность полномочий, ответственность) позволяет говорить о возможности выявления юридической природы института президенства, которая находит свое концентрированное выражение в определении данного института.
Следует отметить, что понятие института президентства практически не исследовано, как в Азербайджанской Республике, так и других постсоветских странах. В немногочисленных научных работах, в которых осуществлена попытка анализа понятия института президентства последний определяется как совокупность четырех групп норм: 1) порядок выборов Президента, в том числе включая инаугурацию; 2) его юридический статус в структуре органов государственной власти (конституционный статус – структурный аспект); 3) функции и полномочия Президента (конституционный статус – функциональный аспект); 4) прекращение исполнения президентских полномочий.[15]
Каждая их перечисленных групп является своеобразным субинститутом по отношению к институту президентства в целом. Вместе с тем, существенным элементом этого института является ответственность президента. Представляется, что исследуемый институт был бы явно не полным, если бы он не содержал норм, посвященных ответственности главы государства. Так, ст. 107 Конституции Азербайджанской Республики устанавливает возможность отстранения от должности Президента Азербайджанской Республики в порядке импичмента. Это одна из важных форм конституционной ответственности главы государства, причем достаточно серьезная. Об этом говорят, например, недавние попытки осуществления импичмента в США (декабре 1998 – январе 1999 гг. по отношению к Б. Клинтону) и России (в мае 1999 г. по отношению к Б. Ельцину), а также то как эта процедура влияет на политико-правовую ситуацию в стране.
Таким образом, институт президентства – это система конституционно-правовых норм, регулирующих порядок выборов и вступления в должность президента (инаугурацию), полномочия президента, определяющие его положение в системе органов государственной власти, а также досрочное прекращение полномочий, замещение и отстранение от должности.
При определении понятия «институт президенства» некоторые авторы используют такие категории как «выборный глава государства», «высшее должностное лицо», «политическая должность», «государственная должность», «арбитр в системе органов государственной власти»[16], «глава исполнительной власти»[17], «президенциализм»[18]. Представляется необходимым рассмотреть возможность использования этих терминов.
Как отмечалось, президент во всех странах осуществляет функции главы государства и является высшим должностным лицом в системе органов государства. Поэтому нет никаких возражений против использования этих терминов. Уточнение относительно выборности президента является верным.
Следует согласиться и с категорией «государственная должность», которая определяется как правовое установление, посредством которого осуществляется реализация функций, полномочий, прав и обязанностей высших должностных лиц государства[19]. Политические должности придают государственной власти четко выраженный индивидуализированный, персонифицированный характер[20].
Признавая в целом тот факт, что президент тяготеет скорее к исполнительной власти, нежели к законодательной и судебной[21], мы не можем согласиться с тем, что президент является главой исполнительной власти во всех видах республик. Данное утверждение вполне справедливо по отношению к президентским и, частично, к полупрезидентским республикам. Однако оно ни в коей мере не может быть применено к парламентским республикам.
Доктирина активного президентского арбитража положена в основу полупрезидентской формы правления[22]. Она получила закрепление в конституционном законодательстве Франции, Португалии, России, Беларуси[23]. Указанная доктрина предполагает выделение четвертой власти, президентской[24]. Родоначальником идеи о необходимости конституирования четвертой власти, призванной умерять, уровновешивать три другие, и таким образом, обеспечивать безконфликтное, согласованное функционирование всех властей считается Б. Констан[25]. Следует отметить, что возрения Б. Констана критически воспринимались еще в XIX веке[26]. Негативно относятся к идее о существовании обособленной президентской власти и ряд современных авторов[27].
По мнению Б. А. Майлыбаева «президенциализм» можно идентифицировать как систему организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующейся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении президента. Вот почему данный автор считает, что о президенциализме можно вести речь только относительно президентской формы правления[28]. В целом, следует согласиться с казахстанским ученым.
При этом следует отметить, что определение понятия президенциализма Б. А. Майлыбаев приводит полностью по аналогии с понятием «парламентаризм», которое обычно понимается как система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента[29].
Таким образом, при исследовании института президентства различных странах вполне допустимо использование таких категорий как «выборный глава государства», «высшее должностное лицо», «политическая должность», «государственная должность». Что касается категорий «арбитр в системе органов государственной власти», «глава исполнительной власти», «президенциализм», то возможность обращения к ним непосредственно зависит от вида формы правления в конкретном государстве.
2.2. Развитие института президентства
В 1990 - 1991 гг. был учрежден пост Президента СССР, появились президенты в республиках Советского Союза. Впервые была предпринята попытка на практике сделать выборным высший го-сударственный пост.
Вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен еще при подготовке проекта Конституции 1936 г. Однако Сталин, сосредоточивший к тому времени в своих руках всю полноту власти, выступил против. Заявляя о необходимости обеспечить единство государственной власти, он говорил: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету». Сталин выступил за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета, который стал образно называться «коллективным президентом».
Позже вопрос о Президенте поднимался в 1964 г. Н.С. Хрущевым при разработке проекта новой Конституции СССР. Была даже подготовлена соответствующая глава. Но она не нашла сво-его практического завершения, ибо единственным кандидатом на этот пост был Хрущев, а окруже-ние уже имело намерение сместить его.
Новые шаги по созданию института президентства в СССР были сделаны при М.С. Горбаче-ве. Введение поста Президента обсуждалось на XIX Всесоюзной партийной конференции (1988 г.). Но в итоге была создана другая должность - Председатель Верховного Совета СССР, который не обладал реальными полномочиями. Крутой поворот произошел в 1990 г. В феврале Пленум ЦК КПСС активно обсуждает идею президентской власти, а в марте Внеочередной третий Съезд на-родных депутатов принимает Закон «Об учреждении поста Президента и внесении изменений в Конституцию СССР».
Введение поста Президента было призвано повысить эффективность государственного управления, обеспечить единство страны. Несмотря на это создание президентской власти в СССР вызвало неоднозначный резонанс у общественности. Многим казалось, что Горбачев просто под-крепил девальвированную партийную легитимность новой. Непрямой характер выборов не способ-ствовали приданию институту президентства авторитета. Даже парламентарии не видели особой разницы между постами Президента и Председателя Верховного Совета. На заседаниях они назы-вали Горбачева то Председателем, то Президентом. Союзное президентство было способом леги-тимации верховной власти, а не системой управления страной в переходный период. Президентство в СССР просуществовало менее двух лет. Оно создало прецедент для учреждения аналогичной структуры власти в союзных республиках.
Выбор оптимальной модели института президентства был одной из ключевых проблем при подготовке проекта Конституции РСФСР в 1990 г. Замысел введения поста Президента исходил из того, что Президент не должен был быть всероссийским управдомом. Он должен управлять вла-стью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру на основе строгого разделе-ния властных функций. Роль «всероссийского управдома» должно было взять на себя Правительст-во – Совет Министров, которое избирается парламентом и отвечает перед ним. Парламент, по воле большинства народных представителей, вправе в любой момент сменить Правительство, не нару-шая устойчивости самой системы власти.
Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 г. За его введение высказалось около 70% избирателей, принявших участие в голосовании. На референ-дум не были вынесены ни модель статуса, ни проект закона о Президенте. При голосовании граж-дане могли ориентироваться на статус союзного президента или на существующие в мире вариан-ты. Впрочем, и о том, и о другом они имели смутное представление. Учреждение должности Пре-зидента в Верховном Совете не вызвало серьёзных возражений, потому что предложенная в то вре-мя конструкция института президентства в РСФСР как главы исполнительной власти и высшего должностного лица (а не главы государства) представлялась депутатам более демократичной, чем аналогичный институт власти на союзном уровне. Принятый 24 апреля 1991 г. на IV Съезде народ-ных депутатов РСФСР Закон «О Президенте РСФСР» содержал всего 11 статей и наделял Прези-дента широкими, но расплывчатыми полномочиями.
Затем, буквально за несколько месяцев, президентская власть благодаря инициативе и напо-ру Б.Н. Ельцина выросла до адекватных его устремлениям размеров и стала действительно судьбо-носной для России последнего десятилетия ХХ в. В 1992–1993 гг. «назрел» конституционный кри-зис вокруг проблемы реальных полномочий Президента. Произошла десоветизация России (т.е. роспуск Советов народных депутатов всех уровней), обозначился дисбаланс в системе разделения властей в пользу Президента и исполнительной власти в целом. Модель института президентства тогда обсуждалась на разных этапах реформирования государственной власти.
Конституция РФ 1993 г. явилась началом нового этапа в развитии президентской власти в Российской Федерации. Правовой статус Президента Российской Федерации заметно отличается от правового положения Президента образца 1991 г. Тогда Президент РФ рассматривался как глава исполнительной власти, руководивший Правительством, подотчетным и ответственным не только перед ним, но и перед федеральными органами представительной власти. Он был наделен правом вето, которое, однако, преодолевалось простым большинством голосов Верховного Совета, а в от-ношении актов Съезда народных депутатов РСФСР у Президента такого права не было вообще.
Конституция РФ 1993 г. исходит из принципа разделения властей, что не означает много-властия. Власть изначально едина, так как единственным её источником, согласно Конституции, является многонациональный народ Российской Федерации. Он делегирует принадлежащую ему власть представительным органам, которые обязаны выражать волю большинства граждан в госу-дарственной политике, управленческих решениях и в их реализации. Делегирование этих полномо-чий осуществляется посредством выборов.
Особая роль в реализации этой воли принадлежит Президенту РФ. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Правовое положение Президента характеризуется тем, что он всегда действует ex officio, то есть на основании факта, что именно он является главой суве-ренного государства. Президент в случае несогласия с законом может его отклонить и направить на новое рассмотрение в палаты Федерального Собрания. Это право Президент реализует достаточно часто. До 30% общего количества законов отклоняется или возвращается на повторное рассмотре-ние.
Особенностью правового положения Президента именно как главы государства является то, что он исполняет возложенные на него Конституцией задачи не только лично, но и инициируя дея-тельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие. Для этого Президент вправе использовать согласительные процедуры, в предусмотренных Конституцией случаях может распускать Государственную Думу.
В сфере реализации полномочий Президента как главы федеративного государства Прези-дент В.В.Путин учредил институт полномочных представителей Президента в округах. Кроме того, теперь Президенту предоставлено право отстранения от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации. Это существенно укрепило президентскую вертикаль власти в федерации, обеспечив единство государства.
Важнейшие функции Президента связаны с исполнительной властью. Часть из них осущест-вляется им лично (руководство внешней политикой, функции Главнокомандующего, руководство отдельными министерствами и т.д.), либо с помощью Правительства РФ. Президент оказывает ре-шающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на за-седаниях Правительства и т.п. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председа-теля Правительства, а по предложению последнего – персональный состав Правительства.
Полномочия Президента относительно судебной ветви власти определяются тем, что судьи Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются по представлению Президента, а остальные судьи им лично в порядке, установленном федеральным законом. Президент также осуществляет помилование. Конституция устанавливает право Президента обращаться в суд в целях обеспечения законности.
По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Кон-ституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осу-ществляющих государственную власть. Полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета. Действия Президента должны основываться на нормах Конституции.
Введение института президентства всегда требует учета национальной специфики. Важно, чтобы критерии легитимности власти формировались исключительно внутри самой страны. Только в таком случае можно обеспечить устойчивость органа государственной власти.
2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТА В РОССИИ
2.1. Взаимодействие властей
Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды.
К основам конституционного строя относится принцип разделения властей. В соответствии с ним власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Принцип разделения властей требует строгого разграничения их компетенции, наличия системы сдержек и противовесов, с помощью которых каждая ветвь власти может ограничивать другие.
Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.
Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.
Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.
В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.
Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Он также вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка, а также ставит перед Госдумой вопрос об освобождении его от должности.
Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.
Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
2.2. Внутренняя политика
Конституционные полномочия Президента по определению основных направлений внутренней политики государства вытекают из статуса Президента как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Правовые рамки этой прерогативы Президента обусловлены тем, что основные направления государственной политики должны соответствовать Конституции и федеральным законам.
При этом по Конституции Президент определяет не весь комплекс ближайших, среднесрочных и долгосрочных целей и задач в сфере внутренней политики, но лишь ее основные направления. Реализуют их как непосредственно Президент, так и федеральные органы государственной власти в рамках своей компетенции. Вопрос о степени директивности положений внутренней политики, определяемых главой государства, неразрывно связан с принципом разделения и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Императивность действий Президента в проведении внутренней политики наиболее полно проявляется в его взаимоотношениях с Правительством. Президент наделен полномочиями по определению состава и порядка деятельности Правительства. Будучи главой государства, Верховным Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать соответствующие поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Президент ежегодно направляет в Правительство бюджетные послания.
Более сложна и многопланова взаимосвязь основных положений внутренней политики, определяемых Президентом, применительно к Федеральному Собранию. Как и Правительство, парламент играет активную роль в определении основных направлений внутренней политики: он принимает федеральные законы, постановления палат, заявления, декларации. Принципиальные позиции главы государства по вопросам внутренней политики государства находят свое выражение в заключениях на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также в письмах об отклонении федеральных законов. Президент может отклонить принятый палатами Федерального Собрания Федеральный закон. Для преодоления «вето» Президента палатам необходимо проголосовать за закон еще раз, но квалифицированным большинством.
В рамках имеющихся в его распоряжении конституционно-правовых полномочий Президент определяет основные направления внутренней политики также через нормотворческую и организационно-распорядительную деятельность - путем издания указов и распоряжений. Позицию главы государства по основным положениям государственной политики определяет базовый документ - Послание Президента Федеральному Собранию. Необходимость ежегодного обращения Президента к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях государственной политики предусмотрена Конституцией.
Начиная с 1994 года Президент ежегодно выступает перед членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы с изложением своей оценки ситуации в различных сферах общественной жизни, формулирует свое видение основных направлений политики государства. Обозначенные в Послании приоритеты - важные ориентиры для Федерального Собрания и Правительства. Заявленные главой государства позиции по вопросам внутренней политики учитываются как парламентом, так и Правительством при составлении планов законопроектных работ, определении позиций депутатов по законопроектам. Сформулированные в Послании Президента оценки и приоритеты оказывают серьезное влияние на формирование общественного мнения по ключевым направлениям внутренней политики. По сложившейся практике основные направления внутренней политики Президент формулирует не только в указах и посланиях, но и в иных публичных выступлениях. Их тексты размещаются на официальном интернет-представительстве главы государства.
Для содействия Президенту в реализации его конституционных полномочий по определению внутренней политики при главе государства создан Государственный совет – постоянно действующий консультативный орган.
2.3. Организационные формы взаимодействия Президента с субъектами РФ
Взаимодействие это различного рода контакты между Президентом РФ и органами государственной власти субъектов РФ, направленные на поддержание баланса интересов как Российской Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов.
Под организационными формами взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ понимаются структурные подразделения аппарата Президента РФ, осуществляющие функции или имеющие полномочия по взаимодействию (поддержанию контактов) с субъектами РФ, а также различные мероприятия, направленные на такое взаимодействие (реализацию таких контактов), предусмотренные нормативно-правовыми актами.
Названными организационными формами являются, в частности, управления, комиссии, советы и другие подразделения Администрации Президента. В состав Администрации входят также полномочные представители Президента. В функции тех и других входит взаимодействие с субъектами РФ. Особый вид взаимодействия составляют совещания Президента с руководителями высших органов государственной власти субъектов РФ, встречи с главами республик и администраций, различные конференции и семинары.
Для реализации своих функций Президентом РФ формируется Администрация (п. "и" ст.83 Конституции РФ), правовой статус которой определен в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г.1
По этому Положению Администрация Президента является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.
К числу осуществляемых ею функций относятся, в частности, подготовка проектов законов, вносимых Президентом в Госдуму в порядке законодательной инициативы, указов и распоряжений Президента (в том числе касающихся субъектов РФ), ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию и т.д., осуществление проверки их исполнения, а также обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ.
Согласно указанному Положению, Администрация Президента РФ взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, запрашивает и получает от них необходимую информацию.
Администрация взаимодействует с субъектами РФ через свои структурные подразделения.
Аппарат Президента РФ, состоящий из различных подразделений, имеет разветвленную структуру.
В.П. Елисеев, предлагает урегулировать деятельность Администрации Президента РФ как органа (аппарата), обеспечивающего осуществление Президентом конституционных полномочий, на уровне федерального закона, что необходимо зафиксировать в соответствующей статье Конституции. Часть президентских полномочий, переложенных на его Администрацию, должна быть распределена между исполнительной и законодательной властями2.
Мнение В.П.Елисеева представляется заслуживающим внимания, так как в этом случае деятельность Администрации будет регламентирована законодательными нормами.
Согласно перечню самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, утвержденному Указом Президента от 2 октября 1996 г., с субъектами РФ взаимодействуют почти все управления: Управление по внутренней политике, Экономическое управление, Управление кадровой политики Президента, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Территориальное управление Президента РФ, Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах, Отдел Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности Комиссии при Президенте по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ3.
Из числа самостоятельных структурных подразделений Администрации Президента РФ, взаимодействующих с органами государственной власти субъектов РФ, прежде всего выделим Главное государственно-правовое управление.
Согласно Положению о Главном государственно-правовом управлении Президента РФ, утвержденному Указом Президента от 7 марта 1996 г.4, в основные задачи этого управления входит обеспечение правовой деятельности Президента по реализации его конституционных полномочий, связанных с подготовкой проектов законов, указов и распоряжений Президента (касающихся и субъектов РФ), подготовкой заключений с точки зрения соответствия их Конституции РФ и законодательству РФ; подготовка предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ и другие задачи.
Согласно этому Положению, Главное государственно-правовое управление взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ.
Вторым структурным подразделением Администрации, взаимодействующим с субъектами РФ, является Главное контрольное управление Президента РФ, Положение о котором было утверждено Указом Президента от 16 марта 1996 г.5
Главное контрольное управление обеспечивает реализацию конституционных контрольных полномочий Президента РФ. Оно осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, за исполнением ими законов РФ, указов и распоряжений Президента; осуществляет подготовку информации для Президента по результатам проверок. Управление имеет право требовать от органов исполнительной власти субъектов РФ необходимые для проведения проверок документы; направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ; вносить предложения Президенту РФ, руководителям органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности должностных лиц до принятия решения по результатам проверок.
Согласно Положению, в основные задачи Главного контрольного управления Президента РФ входит взаимодействие с органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ; координация деятельности органов контроля и надзора органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ; направление в необходимых случаях материалов о выявленных нарушениях в органы прокуратуры, органы внутренних дел и другие органы исполнительной власти. Значительная нагрузка по выполнению функций Президента РФ по взаимодействию с субъектами РФ ложится на Территориальное управление Президента.
Отдел по вопросам субъектов РФ Территориального управления организует свою деятельность в тех же регионах, в которых работают окружные инспекции Контрольного управления6.
Согласно Положению о Территориальном управлении Президента РФ от 13 августа 1996 г.7 его функции состоят в обеспечении взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти субъектов РФ и с органами местного самоуправления, а также в обеспечении реализации региональной и национальной политики Президента РФ.
Некоторые задачи Территориальное управление стало выполнять совместно с Управлением по координации деятельности полномочных представителей в регионах. Например, организацию взаимодействия Президента с органами государственной власти субъектов РФ; участие в подготовке индивидуальных договоров РФ с субъектами РФ; обеспечение функционирования согласительных процедур и др.
Это связано с тем, что 16 марта 1996 г. было создано Управление по координации деятельности полномочных представителей в субъектах РФ. Указом Президента от 1 сентября 1997 г. было утверждено Положение об Управлении по координации деятельности полночных представителей Президента в регионах РФ8. Его также можно назвать в числе структурных подразделений Администрации Президента, взаимодействующих с субъектами РФ.
Основными функциями этого Управления являются: обеспечение взаимодействия Президента РФ с его полномочными представителями в регионах; координация деятельности полномочных представителей; содействие в реализации предоставленных им Президентом полномочий; организационное обеспечение деятельности полномочных представителей.
В задачи Управления входит: обеспечение согласованной деятельности полномочных представителей с Администрацией Президента РФ и другими государственными органами; обработка поступающей от полномочных представителей информации о политическом, социальном, экономическом положении в регионах для подготовки обзоров и докладов для Президента и руководителя Администрации; оперативное информирование руководителя Администрации о кризисных ситуациях в регионах РФ. Некоторые задачи Управление осуществляет совместно с Территориальным управлением. Это подготовка предложений Президенту, касающихся кандидатур для назначения на должность полномочного представителя Президента и проектов указов о назначении на должность и освобождения от должности полномочного представителя Президента, а также по вопросам деятельности полномочного представителя; контроль за исполнением поручений Президента и руководителя Администрации полномочным представителем и др.
Итак, в 1996 г. впервые было создано Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах РФ, которое стало заниматься только регулированием деятельности полномочных представителей.
Перечислив функции указанных структурных подразделений Администрации Президента РФ, взаимодействующих с субъектами РФ, перейдем к рассмотрению функций полномочного представителя Президента в регионе.
Институт представителей Президента РФ был создан в 1991 г. в период радикального изменения политического и государственного устройства России. Тогда были назначены полномочные представители в 14 субъектах РФ. Образование этого института власти обусловлено необходимостью надежной координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Руководство страны считает, что президентская власть, обеспечивая необходимую централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер, в том числе и на уровне территорий.
На сегодняшний день исполняют обязанности 76 представителей Президента в субъектах РФ9.
Полномочие Президента РФ - назначение и освобождение полномочных представителей является конституционным, оно закреплено в п. "к" ст.83 Конституции РФ.
В других странах, например, в США, институт представителей президента отсутствует.
Полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента РФ в органах государственной власти РФ и субъектов РФ и других государственных органах, российских и международных организациях на основании положений, утверждаемых Президентом РФ.
Согласно Положению об Администрации Президента РФ, полномочные представители в регионах входят в состав Администрации, которая обеспечивает их деятельность в порядке, установленном Президентом. Президент назначает и освобождает их от должности по представлению руководителя Администрации. Руководитель Администрации утверждает по представлению полномочных представителей структуру и штатную численность отделов и аппаратов полномочных представителей Президента (кроме аппарата полномочных представителей Президента в Чеченской республике) в пределах численности, установленной Президентом; осуществляет руководство над полномочными представителями Президента в регионах.
9 июля 1997 г. Президент РФ подписал Указ "О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ"10, которым было утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Согласно этому Положению полномочный представитель представляет интересы Президента не только в одном субъекте РФ, а на части территории РФ, включающей в себя один или несколько субъектов РФ, т.е. представляет интересы Президента на территории соответствующего региона.
В функции полномочного представителя входит содействие исполнению федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализации федеральных программ в соответствующем регионе. В случае выявления нарушений полномочный представитель сообщает об этом в Главное контрольное управление Президента, в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главе (главам) исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ.
Согласно Положению о полномочном представителе в задачи последнего входят:
а) внесение Президенту предложений о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, находящихся в соответствующем регионе, в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека;
б) внесение Президенту предложений об обращении в Конституционный суд РФ по поводу нормативно-правовых актов субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ;
в) участие по поручению Президента РФ в согласительных процедурах, проводимых главой государства;
г) участие в подготовке индивидуальных договоров (соглашений) РФ с субъектами РФ и др.
Полномочный представитель содействует реализации конституционных полномочий Президента, закрепленных в ст. 80 и 85 Конституции РФ. Он несет персональную ответственность перед Президентом.
Президент утвердил также Положение о полномочных представителях в конкретных субъектах РФ, например, в Чеченской республике, в Республике Северная Осетия Алания, Республике Ингушетия и др.
Комментируя подписание Президентом Положения о полномочном представителе, начальник Управления по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ А.Федоров, в частности, сказал: "Его принятие вызвано прежде всего необходимостью приведения нормативных документов, регулирующих деятельность полномочных представителей, в соответствие с указами Президента "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента РФ", "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ" и другими правовыми актами.
Указ должен обеспечить более четкое взаимодействие центра и регионов по трем важнейшим направлениям:
а) ужесточить контроль за исполнением федерального бюджета,
б) упорядочить использования федеральной собственности в субъектах федерации,
в) содействовать укреплению кадров федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ"11.
Президент РФ назначал и отзывал многих своих полномочных представителей, издавая соответствующие указы. Например, он назначил Каламанова В.А. полномочным представителем Президента в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия, освободив Ковалева А.Я. от этой должности; Феденева А.М. освободил от должности полномочного представителя Президента в Томской области12.
Субъекты РФ, в свою очередь, также имеют свои представительства при Президенте РФ. Например, Республика Саха (Якутия), Республика Башкортостан, Чеченская республика и др.
Анализируя функции полномочного представителя Президента РФ в регионе и функции структурных подразделений Администрации Президента, можно заметить, что функции полномочного представителя пересекаются с некоторыми функциями других структурных подразделений, например, функциями Главного контрольного управления и Территориального управления. Некоторые авторы критически оценивают институт полномочных представителей13. Они считают, что функции и полномочия представителей Президента РФ не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, отмечают критики, не могут быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента. Конституция РФ не предусматривает возможности передачи полномочий главы государства каким-либо иным структурам власти. Также она не предусматривает реализацию полномочий в большем объеме, чем определено Конституцией для Президента РФ.
Б.Н.Елисеев предлагает создать федеральный контрольный орган в системе исполнительной власти с подчинением его Президенту РФ и включить полномочных представителей Президента в регионах в эту систему в качестве территориальных государственных инспекторов, ликвидировав институт полномочных представителей Президента в регионах14.
Надо отметить, что такие субъекты РФ, как Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия) пока не допускают развития "президентской" вертикали власти на своих территориях.
Следует согласиться с тем, что объем полномочий, возложенных на полномочных представителей в регионах, слишком велик, чтобы совмещать их все в одном лице. Поэтому представляется необходимым сократить объем задач полномочных представителей Президента. Функционирование института полномочных представителей Президента, созданного для осуществления президентского контроля за деятельностью регионов РФ, следует урегулировать в федеральном законе об Администрации Президента, так как согласно Положению об Администрации Президента последняя является государственным органом.
Указом Президента от 20 июля 1994 г. была учреждена Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и утверждено Положение о ней15. Согласно этому Положению Комиссия является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, и представление Президенту РФ предложений по этим вопросам.
12 марта 1996 г. Президент подписал Указ, утвердивший Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ16 и о взаимной передаче части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, изменивший содержание задач этой Комиссии. (Возможность взаимной передачи полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти ее субъектов закреплена также в ч.2 и 3 ст.78 Конституции РФ).
Причины издания Президентом РФ данного Указа объяснил С.М.Шахрай. По его словам, не все полномочия, которые согласно Конституции и Федеративному договору относятся к предметам ведения исключительно субъектов РФ, они способны осилить. Например, такие республики, как Якутия, Коми, Бурятия, не в состоянии сами решать проблемы снабжения своих территорий и передали данные вопросы в область совместного ведения. Поэтому Президент подписал Положение об указанной Комиссии, в сферу деятельности которой входит разработка и экспертиза договоров, заключаемых федеральными органами власти с субъектами РФ17.
Согласно п.3 Положения от 12 марта 1996 г., комиссией представляются Президенту заключения на проекты договоров, разрабатываются предложения по контролю за выполнением решений Президента РФ в отношении комиссии, а также вносятся предложения по вопросам, требующим решения Президента РФ.
Согласно п.5 того же Положения при подготовке проекта договора высшее должностное лицо субъекта РФ (уполномоченное лицо субъекта РФ) вносит проект договора в комиссию, а федеральные органы исполнительной власти представляют в десятидневный срок свои заключения и предложения по этим проектам. Договор и свое заключение комиссия представляет Президенту. Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта РФ подписывает договор. Споры по вопросам разграничения предметов ведения разрешаются с использованием согласительных процедур. Согласно п.1 ст.85 Конституции РФ Президент может использовать эту процедуру, что является одним из важных полномочий Президента. В случае недостижения согласия спор может быть вынесен на рассмотрение Конституционного Суда РФ, а также Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Контроль за соблюдением положений вступивших в силу договоров осуществляет Администрация Президента.
Согласно ч.4 ст.80 Конституции РФ Президент РФ как глава государства представляет РФ внутри страны. Президент в таком случае выступает от имени органов федеральной власти во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ. Этим можно объяснить то, что именно Президент РФ подписывает договоры с субъектами Российской Федерации от имени последней.
В Положении от 12 марта 1996 г. устанавливается правовая база, на которой должны основываться индивидуальные договоры. Сюда относятся нормы, предусмотренные ст. 71, 72 и 78 Конституции РФ. В соответствии с этими статьями Положение устанавливает, что договор не может изменять или устанавливать конституционный статус субъекта РФ, в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ; не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти, если это ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, не подлежат передаче полномочия по обеспечению равноправия субъектов РФ и другие.
В договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ.
В процессе заключения этих договоров важную роль играет Президент РФ, который участвует в договорном процессе и в конечном итоге подписывает согласованный документ18.
Начиная с 1994 г. (первые договоры были заключены до образования упомянутой Комиссии) был заключен ряд индивидуальных договоров. В 1994 г. - с Республикой Татарстан, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Башкортостан (с учетом приложений к Федеративному договору); в 1995 г. с Республикой Северная Осетия-Алания, с Республикой Саха (Якутия), с Республикой Бурятия и Удмуртской Республикой; в 1996 г. - со Свердловской и Калининградской областями, с Краснодарским краем и Оренбургской областью. В 1996 г. подписан трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом. В 1997 г. заключены договоры с Брянской, Вологодской, Магаданской, Саратовской, Челябинской, Астраханской, Кировской, Мурманской, Ульяновской и Ярославской областями. Первый единый договор для трех субъектов РФ был заключен с Красноярским краем, Таймырским и Эвенкийским автономными округами19.
Всего подписано около 40 договоров20. Их положения не должны противоречить Конституции РФ.
До 1996 г. такие договоры подписывались лишь с органами государственной власти республик, а с 1996 г. заключаются с краями и областями. Это объясняется тем, что ранее двусторонние договоры имели политический характер и заключались в целях сохранения целостности Российской Федерации.
Особое значение имели договоры с теми республиками, где особенно ощущались сепаратистские тенденции и недовольство уравниванием их статуса с краями и областями. Они были подписаны в первую очередь. Это был вынужденный политический компромисс перед угрозой недопустимой дестабилизации федеративных отношений21.
Анализируя политический и юридический характер договора РФ с Республикой Татарстан "О разграничении предмета ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан", многие авторы, например, Б.А.Страшун22, выявили некоторые несоответствия II-IV статей договора с положениями Конституции. Эти несоответствия заключаются в несколько ином распределении полномочий между РФ и этим ее субъектом, чем предусмотрено Конституцией РФ (ст.71-73). Договоры того времени с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Республикой Саха (Якутия) также по ряду позиций противоречат нормам Конституции РФ.
Последующие договоры стали в большей мере носить правовой характер, т.е. в большей мере соответствовать конституционным нормам в условиях окрепшей федерации. Как отмечалось, стали заключаться индивидуальные договоры не только с республиками, но и с краями и областями с учетом специфических особенностей данных субъектов, что свидетельствует о самостоятельности субъектов и их равноправии между собой.
Например, договор, подписанный со Свердловской областью, учитывает особенности региона. В этом договоре предусмотрено регулирование вопросов, связанных с переработкой и использованием драгоценных металлов и камней и др. Договор с Калининградской областью также учитывает особенность этого региона: неоценимо значение Калининградской области для развития связей РФ со странами Балтии. Трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом имеет большую политическую направленность и одновременно ставит экономические задачи: относительно собственности, использования недр и т.д.
Договорный процесс имеет свои положительные стороны. В частности, договор - это политический пропуск к возможности решать экономические задачи, и вместе с тем инструмент совершенствования федеративных отношений. Посредством двухсторонних договоров центр удерживает регионы в сфере своего влияния; выработан рациональный метод, позволяющий обеспечить защиту, с одной стороны, интересов РФ в целом, с другой стороны - специфических интересов субъектов РФ. Кроме того, вопрос о разделении полномочий между федеральными и региональными уровнями власти относится в числу важнейших, поскольку является основой саморазвития всех субъектов Федерации и предотвращения конфликтных ситуаций между федеральными и региональными уровнями государственной власти23.
Но у некоторых авторов есть и критические замечания. Например, они считают, что индивидуальные договоры содержат неравные условия для различных регионов, так как последние получают неодинаковые права и берут на себя разные обязательства (большими привилегиями пользуются республики), что ведет в нарушению принципа равенства статуса субъектов. Конкретное содержание договоров нечасто афишируется, чтобы не придавать огласке привилегии, которые получает какая-либо территория.
Есть некоторые противоречия в договорном процессе, например, в переплетении президентской и исполнительной ветвей власти, поскольку договоры подписывают Президент и главы исполнительных органов договаривающихся сторон. Договорный процесс сдвинут в сторону исполнительной власти, так как в договорном процессе законодательные органы не участвуют. Подобные договоры характерны только для Российской Федерации. По-видимому, они носят временный характер. Когда подобные договоры не будут необходимы для сохранения целостности государства, они отомрут
Договорный процесс не совершенен, потому что он законодательно не урегулирован. Одних указов Президента для регламентации договорного процесса недостаточно24.
Для того чтобы договорный процесс был упорядоченным и эффективным, некоторые авторы предлагают осуществить ряд мер. Например, следует установить обязательность официальной публикации текстов, а, возможно, и регистрацию в федеральных органах, например, в Администрации Президента или в Правительстве, или в Министерстве юстиции РФ. На стадии подготовки проектов необходимо строже согласовывать их содержание с соответствующими "отраслевыми законами"25.
Также при заключении договоров представляют значение политический аспект двухсторонних договоров, устойчивые межрегиональные коалиции и комплексные межрегиональные взаимодействия. Создание межрегиональных экономических ассоциаций типа "Сибирского соглашения", "Большой Волги" и других значительно укрепляет единство государства, снижает степень рецидива "сепаратизма и центробежных устремлений"26.
Предлагалось, кроме того, разграничивать полномочия не в форме отдельных договоров разной степени льготности, а в форме "единого в разнообразии", продуманного модельного Закона, нужного всей стране27, включая разделение полномочий внутри "сложных субъектов", в состав которых входят автономные округа.
Следует согласиться с тем, что договорный процесс должен быть законодательно урегулирован.
По-видимому, объединение субъектов в межрегиональные ассоциации действительно укрепляет единство государства, так как появляются общие для ассоциаций экономические, социальные и другие вопросы, которые сплачивают их; внутри этих ассоциаций разные по уровню экономического развития субъекты оказывают друг другу помощь.
Представляется разумным предложение принять модельный закон, если он поможет уравнять права субъектов при заключении договоров, установить равные условия для различных субъектов.
Таким образом, посредством деятельности Администрации Президента, ее управлений, комиссий, полномочных представителей осуществляются конституционные полномочия Президента по взаимодействию с субъектами РФ. Правовой статус полномочных представителей в регионах специально ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти, на информационно-контрольную функцию, на координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. Действующие Положения об Администрации, Главном государственном правовом управлении, Положение о полномочном представителе Президента в регионе значительно расширили возможности этих органов и одновременно усилили их ответственность перед Президентом за их реализацию. Это объясняется тем, что был усилен президентский контроль за осуществлением полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.
Аппарат Президента, ряд управлений и отделов непосредственно взаимодействуют с органами государственной власти субъектов РФ.
Полномочия Президента по взаимодействию с субъектами РФ конкретизируют более общие конституционные полномочия Президента: осуществление мер по охране суверенитета, независимости и государственной целостности РФ и функций гаранта Конституции РФ, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Президент, формируя органы, специально предназначенные для взаимодействия с органами государственной власти субъектов, способствует развитию федеративных отношений и становлению новой федерации.
Представляется необходимым принятие федерального закона, регулирующего взаимоотношения Президента РФ с субъектами РФ и содержащего положение об организационных формах взаимодействия с ними.
В параграфе первом «Институт президентства РФ на современном
этапе» дается аналитический обзор актуальных конституционно-правовых
проблем функционирования института президентства РФ и предлагается
авторская оценка перспектив дальнейшего его развития. В рамках данного
параграфа выдвигается предположение о том, что с 2009 г. в России
постепенно складываются условия для перехода в фазу компромиссного
варианта управления, поскольку наблюдаются серьезные изменения как в
политической, так и в конституционно-правовой сферах (несовпадение
центров политических сил и институтов, центробежные тенденции в
доминирующей партии, появление двух сотрудничающих политических
лидеров, формальное закрепление подотчетности Правительства парламенту
и усиление роли Правительства за счет новых прерогатив, смягчение
законодательства о политических партиях, изменение порядка формирования
Совета Федерации и т.д.). При этом отмечается, что институт президентства
РФ эволюционирует в направлении последовательного укрепления
авторитарных начал. То есть именно от характера и содержания дальнейших
изменений данного института будет по большей части зависеть вариант
конституционного развития государства на ближайшую перспективу.
Несмотря на то, что в работе поддерживается мысль о том, что
актуальные проблемы «правильного» места Президента РФ в системе
разделения властей, определения оптимального круга президентских
полномочий, противодействия его «вторжению» в компетенцию других
государственных органов и т.д., которые формально относятся к предмету
конституционного права, практически неразрешимы собственно
конституционно-правовыми средствами6, в данном параграфе
обосновывается возможность в рамках конституционного права произвести
определенные изменения, способные скорректировать ситуацию и направить
6 См.: Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы
современного цикла развития власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №
3. С. 3-14.
24
эволюцию института президентства РФ в направлении перехода России в
следующую фазу конституционного цикла, характеризующуюся
компромиссной моделью управления.
В качестве таких возможных корректировок, которые могут
противостоять неограниченному усилению Президента РФ, рассматривается,
например, фактический (а не формальный) переход к модели ответственного
Правительства, для которого возможны три различных сценария,
анализируемые в работе. При этом наиболее приемлемым из них
предполагается срединный вариант, который подразумевает, что Президент
формирует Правительство в ходе консультаций с парламентским
большинством, но это требует институционализации самой процедуры
консультаций. Еще одним способом корректировки, согласно авторской
позиции, является разработка законодательства, в том числе и уголовного, в
направлении придания ответственности Президента РФ характера реально
действующего механизма. Большинство из рассматриваемых вариантов
корректировки вектора эволюции института президентства РФ касаются
внеконституционной составляющей, что позиционируется как наиболее
рациональный и мягкий путь.
Изменение же непосредственно конституционной составляющей также
рассматривается в данном параграфе, однако приводятся аргументы в пользу
того, что движение в этом направлении, во-первых, не является
первоочередной необходимостью, поскольку Конституция РФ 1993 г. в
целом является юридическим документом, предоставляющим достаточно
возможностей для различных вариантов развития через использование
«гибкости», абстрактности, универсальности, (а иногда и слабой
проработанности) норм и конструкций. Вектор развития здесь во многом
зависит от подходов Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания
РФ, выступающих, каждый в своей сфере, основными интерпретаторами
Конституции. Достаточно привести пример толкования Конституционного
25
Суда РФ в отношении возможности Президента РФ трижды вносить в
нижнюю палату парламента одну и ту же кандидатуру на пост Председателя
Правительства РФ, придавшее нейтральным положениям Конституции РФ
характер инструмента давления Президента на парламент, а самой процедуре
фактически фиктивный характер. Во-вторых, – изменения норм Конституции
РФ, не согласующиеся с общей тенденцией конституционного развития и не
учитывающие российских традиций управления и внеинституциональных
факторов, изначально неэффективны и не позволяют корректировать
ситуацию, а напротив, увеличивают разрыв между правом и политикой. И, в-
третьих, – даже рациональные изменения конституционных положений,
необходимые для сближения правовой и политической реальности и
совершенствования института президентства РФ, являются инструментом
ограниченного пользования, поскольку в сложившейся ситуации Президент
РФ, образно выражаясь, – это «заложник» действующей Конституции.
Любые попытки ее изменить рассматриваются как угроза демократии и
попытки узурпации власти. Наглядный пример, иллюстрирующий два
последних предположения, – вопрос о сроке полномочий и ограничении
пребывания на посту двумя сроками подряд.
Второй параграф «Совершенствование института президентства
РФ: концепция закона “О Президенте РФ”» посвящен одному из
возможных и необходимых способов качественного изменения на уровне
внеконституционной составляющей, доступному конституционному праву –
Федеральному конституционному закону «О Президенте РФ», концепция
которого в обобщенном виде излагается в данном параграфе.
Этим комплексным актом предполагается детализировать и
интерпретировать конституционные положения о Президенте РФ, а также
урегулировать основы правового статуса органов, обеспечивающих
осуществление Президентом РФ своих полномочий. Основной целью
предлагаемого закона должно стать создание четкой законодательной основы
26
для взаимодействия Президента РФ с органами законодательной,
исполнительной и судебной власти, органами прокуратуры и иными
государственными институтами, а также регламентация нормотворческой
деятельности главы государства. Кроме того, закон должен
систематизировать массив президентских полномочий. Проект закона
предполагается состоящим из трех основных разделов, посвященных: 1)
основам конституционно-правового статуса Президента РФ, 2) полномочиям
Президента РФ и 3) органам, обеспечивающим деятельность Президента РФ.
Как представляется, такое деление в наибольшей мере соответствует
полному и последовательному отражению института и позволяет достаточно
легко сориентироваться в содержании нормативного акта.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В соответствии с Конституцией, президент значительно усилил свои властные позиции: сосредоточив в своих руках всю полноту исполнительной власти и, наделяясь, огромными законодательными полномочиями (получив, таким образом, возможность влиять на ветви власти), глава государства занял роль “ пристрастного арбитра “, в отношениях между властями, что способствовало усилению авторитарной составляющей фактического процесса осуществления власти в России.
Нарастание авторитарных тенденций в условиях доминирования института президентства, способствует ограничению числа значимых игроков в составе элиты, централизации отношений между её основными ветвями.
С одной стороны авторитарная власть в России является традиционным способом управления страной, с другой стороны тенденции развития современного института президентства приводят к разрушению всех институтов государства, искажению принципов их взаимодействия, углублению распада общества на классы и касты.
Настоящий режим политической власти весьма и весьма напоминает монархический строй, усиленный процессами раздемократизации общества.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Сахаров Н. А. Институт президентсва в современном мире. М., 1994. С.5.
[3] Гомеров И. Н. Государство и государственная власть. М., 2002. С. 609; Конституционное право. Отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1996. С. 274; Конституционное право. Отв. ред. В. В. Лазарев. М., 1999. С. 372.
[4] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4 т. Тома 1 –2. Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 240.
[5] Мишин А. А. Государственной право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989. С. 240.
[6] Конституционное право. Отв. ред. В. В. Лазарев. М., 1999. С. 372.
[7] Конституция Швейцарской конфедерации // Современные зарубежные конституции. М., 1993. С. 250.
[8] Гудошников Л. М., Барахта Б. П., Карымов В. Г., Неронов Р. М. Китай после «культурной революции» (Политическая система, внутриполитическое положение). М., 1979. С. 233.
[9] Конституция республики Куба 1976 г. // Конституции социалистических государств. Том 2. М., 1987. С. 33
[10] Конституция Азербайджанской Социалистической Советской. Баку, 1990. С. 43.
[11] Конституционное право зарубежных стран. Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999. С. 211–212.
[12] Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 32, 92.
[13] Майлыбаев Б. А. Понятие «институт президентства»: теоретико-правовой анализ // Право и политика. 2001. № 7. С. 4.
[14] Сахаров Н. А. Институт президенства в современном мире. М., 1994. С. 3.
[15] Елисеев Б. П. Институт Президента Российской Федерации. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1992. С. 10; Майлыбаев Б. А. Понятие «институт президентства»: теоретико-правовой анализ // Право и политика. 2001. № 7. С. 7.
[16] Майлыбаев Б. А. Понятие «институт президентства»: теоретико-правовой анализ // Право и политика. 2001. № 7. С. 7–8.
[17] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 388–389.
[18] Конституционное (государственное) право. Справочник., М., 1995. С. 126.
[19] Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998. С. 149.
[20] Майлыбаев Б. А. Понятие «институт президентства»: теоретико-правовой анализ // Право и политика. 2001. № 7. С. 7.
[21] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4 т. Тома 1 –2. Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 251.
[22] Серебрянников В. Г. Французская правовая доктрина о юридической природе президентской власти // Сов. государство и право. 1982. № 1. С. 102–104.
[23] Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 20–21.
[24] Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 32; Радченко В. И. Президент в конституционном строе России. М., 2000. С. 19.
[25] Констан Б. Принципы политики // Классический французский либерализм. М. 2002. С. 38–50.
[26] Кистяковский С. А. Госудаственное право (Общее и русское) // Философия и социология. М., 1998. С. 476–477.
[27] Боер В. М., Городинец Ф. М., Григонис Э. П. и др. Правовое государство: реальность, мечты, будущее. / Под общ. ред. В. П. Сальникова.— СПб., 1999. С. 163.
[28]Майлыбаев Б. А. Понятие «институт президентства»: теоретико-правовой анализ // Право и политика. 2001. № 7. С. 8.
[29] Халипов В. Ф., Халипова Е. В. Власть. Политика. Государственная служба. Словарь. М., 1996. С. 79; Халипов В. Ф. Власть: Кратологический словарь. М., 1997. С. 231.
|