Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики 4 Введение 4 Институт экономики переходного периода 125993, Россия, Москва, Газетный переулок д. 5 Тел./ факс 229 6596, www.iet.ru Аграрная политика России: перспективы ее реформирования Авторы: Е. Серова (руководитель проекта) Н. Карлова Т. Тихонова И. Храмова О. Шик Москва, 2004 Оглавление Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики__________________ 2 Введение_____________________________________________________________________ 2 Рекомендации по совершенствованию бюджетной политики и бюджетного процесса в аграрной сфере___________________________________________________________________________________ 2 Совершенствование механизмов государственного регулирования АПК_______________ 2 Основные формы государственного регулирования АПК и их эффективность____________ 2 Эффективность государственных программ регулирования на примере рынка ресурсов___ 2 Повышение эффективности государственной поддержки через меры зеленого ящика______ 2 Предложения по внесению изменений в законодательство об агропродовольственной политике 2 Определение агропродовольственной политики, ее цели, меры и принципы____________ 2 Понятие сельскохозяйственного производителя____________________________________ 2 Содержание агропродовольственной политики____________________________________ 2 Разграничение полномочий по осуществлению агропродовольственной политики между центром и регионами_________________________________________________________________________ 2 Система государственного информационного обслуживания агропродовольственного сектора 2 Продовольственный Кодекс РФ__________________________________________________ 2 Приложение 1.1 Пояснительная записка к проектам федеральных законов «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации» и «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы»____________________________________________________________________ 2 Приложение 1.2 Проект Федерального закона «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации»________________________________________________________________________ 2 Приложение 1.3 Проект Федерального закона «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы»________________________________________________________ 2 Рекомендации по совершенствованию бюджетной классификации_______________________ 2 Обоснование необходимости внесения изменений в бюджетную классификацию_______ 2 Бюджетный процесс в России на федеральном и региональном уровне_________________ 2 Требования международных организаций к обеспечению прозрачности бюджета_______ 2 Требования МВФ и ОЭСР______________________________________________________ 2 Структура бюджетного классификатора расходов на аграрный сектор некоторых зарубежных стран 2 Расходы бюджета на аграрный сектор в России и требования ВТО____________________ 2 Требования ВТО к внутренней поддержке аграрного сектора_________________________ 2 Типы бюджетной поддержки в России____________________________________________ 2 Концепция реформирования бюджетного процесса и мониторинга эффективности поддержки аграрного сектора в России____________________________________________________________________ 2 Рекомендации по совершенствованию механизма финансового оздоровления сельского хозяйства 2 Финансовая проблема аграрного сектора в России_________________________________ 2 Государственная политика в области финансового оздоровления сельского хозяйства___ 2 Меры государственной политики_______________________________________________ 2 Оценка результатов государственной политики в области финансового оздоровления сельского хозяйства________________________________________________________________________________ 2 Рекомендации по снижению уровня убыточности в сельском хозяйстве страны_________ 2 Приложение 3.1 Проект Программы снижения уровня несостоятельности в сельском хозяйстве 2 Выводы_________________________________________________________________________ 2 Оценка действующей национальной государственной агропродовольственной политики 2 Рекомендации по реформированию агропродовольственной политики________________ 2 Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики Введение В настоящее время в развитии аграрного сектора накопился ряд вопросов, которые не регулируются текущим российским законодательством. В частности, в отличие от большинства стран мира в стране нет законодательного определения сельскохозяйственного производителя: каждый нормативный акт определяет его отдельно, что неудобно для использования в правоприменительной практике. Нет разграничения полномочий федерального и регионального уровня в проведении программ поддержки АПК. В результате в регионах осуществляют программы поддержки, приводящие к разрыву единого рыночного пространства страны, фактически к торговым войнам между регионами. Нет также четкого разграничения полномочий между федеральными ведомствами в регулировании аграрного сектора, сложившаяся ad hoc ситуация приводит к очень длительному согласованию различных мер, и как следствие - к запаздыванию мер, утрате гибкости в регулировании сектора, а также к снижению ответственности за проведение агропродовольственной политики в стране. Опыт запроса гуманитарной продовольственной помощи в 1998 году показал неурегулированность и этого вопроса, что привело к значительным негативным последствиям для АПК страны. Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК. Второй причиной, обусловливающей потребность в формировании нового закона о сельском хозяйстве, является необходимость увеличения горизонта бюджетного планирования в АПК. В сложившихся макроэкономических условиях хозяйствующие субъекты сектора планируют свою деятельность в среднем на 3-4 года вперед, в то время как аграрная политика формируется в годовом режиме. Это вносит дестабилизацию в условия функционирования сектора. В этой связи назрела необходимость принятия периодических законов по государственной поддержке АПК на 3-4 года с примерными бюджетными ориентирами, которые могли бы пересматриваться в рамках ежегодного бюджетного процесса, но, тем не менее, давать возможность субъектам рынка иметь среднесрочные ориентиры для своего функционирования. В связи с отсутствием долгосрочной стратегии развития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются не задачами развития сектора, а наличием или отсутствием а бюджетном классификаторе той или иной строки. Направления субсидий, содержащиеся в бюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направление независимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны, расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своего отражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане. Изменение классификатора позволит решить задачу повышения прозрачности расходования средств и более полного отражения расходов на поддержку аграрного сектора в бюджете. Еще одна большая проблема – неадекватность существующего бюджетного классификатора. Разделы бюджетной классификации не соответствуют применяемым программам, и не отражают количества средств, израсходованных на ту или иную меру поддержки, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена. Кроме того, российская бюджетная классификация не соответствует международным классификаторам, что затрудняет сравнения затрачиваемых средств с мировыми, а также препятствует выявлению расходов на меры «зеленого» и «желтого ящика» для целей ВТО. Следовательно, необходимо пересмотреть бюджетные классификаторы для федерального и регионального бюджетов в сторону увеличения прозрачности бюджета. Бюджетное финансирование АПК состоит из двух неравных частей. Во-первых, это бюджетные услуги, включающие содержание управленческих структур, структур, осуществляющих фито-санитарный, технический, качественный и прочие виды контроля в продовольственной цепи, структур, предоставляющих АПК научные, консультационные, информационные и прочие услуги. Во-вторых, бюджетная поддержка АПК включает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач. К ним относятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемые через прямые субсидии производителям из бюджета, программы компенсации затрат на ресурсы, программы льготного кредитования и другие. При этом если для первой из выделенных частей можно использовать общепринятые методы оценки эффективности бюджетных расходов, выработать нормативы экономически обоснованного размера необходимых средств, оценить оптимальное соотношение между частным и общественным секторами, то для второй, программной части, требуется особый подход. Оценить эффективный размер субсидии по программе нельзя. Можно только, путем анализа влияние программы на общественное благосостояние, оценить, какая из программ поддержки производителей приведет к меньшим потерям для общества в целом, а также анализируя степень достижения целей каждой конкретной программы в каждом случае выяснять, готово ли общество отказаться от какой-то части своих выгод для поддержки сельских товаропроизводителей таким образом. Рекомендации по совершенствованию бюджетной политики и бюджетного процесса в аграрной сфере Расходы консолидированного бюджета Бюджетные расходы на аграрный сектор являются отражением федеральной и региональной аграрной политики. На протяжении переходного периода объем бюджетных ассигнований на сельское хозяйство постоянно снижался. Так, в 1992 году доля расходов на сельское хозяйство в общих расходах консолидированного бюджета составляла более 13%, а к 2002 году их доля уменьшилась до 1,8% и продолжает снижаться. (Таблица 1). Доля бюджетных ассигнований на сельское хозяйство в процентах к ВВП снизилась с 4,5% в 1992 году до 0,5% в 2002 году. При этом объем бюджетных ассигнований, приходящийся на одного занятого и на один гектар посевов, существенно увеличивавшийся после кризиса 1998 года, в 2002 году вновь упал. Расходы на сельское хозяйство в постоянных ценах упали более чем в 2 раза на протяжении рассматриваемого периода. (Рисунок 1). Таблица 1. Удельные показатели объема расходов консолидированного бюджета на сельское хозяйство 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Удельный вес расходов на сельское хозяйство в общих расходах консолидированного бюджета, % 3,8% 3,1% 2,9% 2,3% 2,7% 2,7% 2,7% 1,8% Удельный вес расходов на сельское хозяйство в ВВП, % 1,5% 1,3% 1,3% 0,9% 0,8% 0,8% 0,8% 0,5% Объем расходов на 1 га площади с/х угодий, руб., до 1998 - тыс. руб. 111 135 152 131 190 301 360 288 Объем расходов на 1 занятого в с/х, руб., до 1998 - тыс. руб. 2384 3037 3659 2926 4419 7082 8947 7354 Удельный вес расходов на сельское хозяйство в ВПСХ,% 11,39% 9,80% 10,17% 8,30% 6,13% 7,02% 7,10% 5,37% Источник: расчеты по данным Министерства финансов и Госкомстата РФ. Рисунок 1. Расходы консолидированного бюджета на АПК в постоянных ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей Источник: расчеты по данным Минфина. Структура бюджетной поддержки АПК на региональном уровне Большая часть бюджетных расходов на АПК до 2001 года выделялось из региональных бюджетов. Средства федерального бюджета составляли менее сорока процентов всех бюджетных ассигнований, а в 1998 году, когда в результате кризиса, финансирование из федерального бюджета резко упало, доля региональных выросла до 75%. Расходы из федерального бюджета превысили расходы региональных бюджетов лишь в 2002 году, что связано, во-первых, с общей тенденцией к централизации бюджетных расходов, а во-вторых, с передачей на федеральных уровень содержания бюджетных организаций АПК. Рисунок 2. Доля федерального и регионального бюджетов в расходах консолидированного бюджета на сельское хозяйство Источник: Минфин РФ. Значение региональных бюджетных расходов в постоянных ценах сократилось к 2002 году почти втрое по сравнению с 1995 годом. (Рисунок 2). При этом удельный вес расходов на сельское хозяйство в общих расходах бюджетов регионов значительно выше, чем в федеральном и консолидированном бюджете. Для многих регионов расходы на сельское хозяйство становятся одной из основных статей бюджета. Объем и структура расходов региональных бюджетов на АПК не зависит от аграрного потенциала региона, а определяется степенью стремления региональных властей к протекционизму. В структуре региональных бюджетных расходов более важное место принадлежит программам поддержки производителей, расходы на общие услуги играют еще меньшую роль, чем в консолидированном бюджете. Преобладание продуктовых программ объясняется тем, что каждый из регионов стремится достичь самообеспеченности по основным продуктам, причем зачастую такие выплачиваются на все продукты, без учета сравнительных преимуществ региона. Нередко это приводит к торговым войнам между регионами, к нарушению конкуренции на общероссийском рынке. Рисунок 3. Расходы региональных бюджетов на АПК в постоянных и текущих ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей Источник: Минфин РФ Еще одна особенность региональных бюджетов – большая доля расходов на формирование продовольственных фондов. Если в федеральном бюджете расходы на закупки в продовольственные фонды практически сошли на нет, то в региональных их доля сокращается медленно, а в 1999 году, в результате усиления государственного регулирования после кризиса 1998 года, расходы на формирование продовольственных фондов вновь стали существенными. На графике (Рисунок 4) продовольственные фонды выделены в отдельную группу расходов, поскольку это наименее прозрачная часть региональных бюджетов. В отдельных случаях формирование продовольственных фондов нацелено на создание страховых запасов на случай чрезвычайной ситуации, а отчасти – на создание интервенционных фондов. Рисунок 4. Структура расходов региональных бюджетов на АПК Источник: Минфин РФ и годовые отчеты сельхозпредприятий. Таблица 2. Структура расходов на общие услуги и поддержку сельхозпроизводителей в региональных бюджетах 2000 2001 2002 Финансирование общих услуг, в том числе: 100% 100% 100% Госуправление 52% 68% 42% Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования 34% 25% 41% Поддержка фермерства 4% 1% 1% Прочее 10% 6% 17% Поддержка сельхозпроизводителей, в том числе: 100% 100% 100% Поддержка животноводства 35% 46% 48% Поддержка растениеводства 14% 23% 15% Государственные инвестиции 30% 0% 0% Кредит 8% 14% 9% Лизинг 12% 15% 12% Прочее 1% 1% 15% Источник: рассчитано по данным Минфина и годовым отчетам сельхозпредприятий. В структуре расходов на общие услуги преобладают расходы на госуправление и содержание подведомственных структур, а также расходы по улучшению землеустройства и землепользования. Расходы на науку и образование в АПК из региональных бюджетов незначительны, эти расходы в основном осуществляются из федерального бюджета. Наибольшая часть затрат приходится на субсидии животноводству, включающие прямые выплаты на тонну продукции, субсидии на племенное животноводство, компенсацию затрат на комбикорма. Стабильно осуществляются и инвестиции из региональных бюджетов, причем преобладают инвестиции на безвозвратной основе. Сложилась определенная специализация бюджетов разного уровня по поддержке сельского хозяйства: федеральный бюджет осуществляет в основном программы в области растениеводства, региональные бюджеты – в области животноводства. Это разделение компетенции в значительной мере оправдано, так как рынки зерна, сахара, подсолнечника имеют общенациональную природу, тогда как животноводческая продукция остается пока продукцией региональных рынков. Однако осуществление региональных программ товарного кредита привело к распространению практики запретов на межрегиональное перемещение продукции и бартеризации аграрных рынков. Региональные программы поддержки племенного дела также избыточно регионализируют племенную политику в сельском хозяйстве. Региональные программы поддержки лизинга конкурирует с общенациональной лизинговой программой. Государственная поддержка сельского хозяйства на федеральном уровне Отличительной особенностью расходов федерального бюджета на аграрный сектор является то, что с 2000 года они растут в постоянных ценах (Рисунок 5). Рисунок 5. Расходы федерального бюджета на АПК в постоянных и текущих ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей Источник: Минфин РФ. Однако для понимания аграрной политики Правительства важно рассмотреть структуру бюджетной поддержки и программы, по которым осуществляется расходование средств. Основной проблемой бюджетной политики в области поддержки сельского хозяйства является отсутствие адекватных механизмов определения объемов и направлений финансирования сельского хозяйства. Несмотря на то, что формально основанием для составления бюджета объявляются Основные направления агропродовольственной политики до 2010 года и среднесрочная Программа социально-экономического развития России, реально эти документы в бюджете не отражены. Отчасти это объясняется декларативным характером самих упомянутых документов, не позволяющих обосновать конкретные программы и объемы бюджетных расходов. В связи с отсутствием долгосрочной стратегии развития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются не задачами развития сектора, а наличием или отсутствием а бюджетном классификаторе той или иной строки: направления субсидий, содержащиеся в бюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направление независимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны, расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своего отражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане. Необходимость применения многих программ поддержки никак не обосновывается, из года в год при принятии бюджета обсуждается только объем средств по каждой строке бюджета. Это приводит к тому, что бюджетные трансферты не решают стратегических задач региональной аграрной политики, а направлены на финансирование либо уже сложившихся направлений субсидирования, либо на решение проблем в режиме ad hoc. В результате, увеличение расходов на бюджетную поддержку АПК зачастую приводит к ухудшению положения сельхозпроизводителей. Кроме того, в условиях макроэкономической стабилизации агенты рынка планируют хозяйственную деятельность не в годовом, а в трех-четырех летнем режиме и нуждаются в предсказуемости бюджетной поддержки этот период. В связи с этим необходимо изменение горизонта бюджетного планирования в АПК. Для агропродовольственного сектора это особенно важно, поскольку поддержка главным образом носит программный характер, то есть большая часть поддержки не является обязанностью государства, а состоит из программ, применяемых ограниченный промежуток времени, обусловленных необходимостью достижения конкретных целей государственной агропродовольственной политики. До тех пор, пока эти цели и воздействие бюджетных расходов на их достижение не определены, говорить об обоснованности бюджетных расходов на поддержку сельского хозяйства нельзя. На всех этапах составления и исполнения бюджета необходимо, чтобы связь между этими целями и расходами бюджета была непосредственной. С одной стороны, это позволит при планировании расходов бюджета опираться на четко поставленные задачи, а с другой – облегчит мониторинг выполнения программ и их оценку по итогам бюджетного года. Основой для составления бюджета должен стать закон о государственных программах регулирования агропродовольственного сектора на среднесрочную перспективу, утверждающий перечень программ, которые в обязательном порядке будут осуществляться в этот период, с разбивкой по годам объемов и источников их финансирования, а так же систему качественных и количественных индикаторов для оценки степени достижения целей каждой из программ. Концепция такого закона приводится в следующем разделе. Мониторинг результатов выполнения программ должен осуществляться как Министерством сельского хозяйства, так и вневедомственной комиссией, состоящей из независимых экспертов. Результаты экспертизы Министерства должен публично представлять Министр сельского хозяйства по окончании каждого финансового года. Доклад Министра должен включать отчет о результатах агропродовольственной политики и состоянии агропродовольственного сектора в предыдущем году. Вневедомственная комиссия должна создаваться по завершении срока действия закона о государственных программах поддержки АПК. Она оценивает результативность осуществленных программ и рекомендует продолжение той или иной программы на следующий период (в неизменном или скорректированном виде). Продолжение программы поддержки на следующий период без положительного заключения данной комиссии не должно допускаться. Однако для осуществления такого рода контроля за государственными расходами необходимо соответствие формы отражения бюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам и декларируемым целям политики. В то же время, мониторинг бюджетных расходов на АПК практически невозможен из-за существующей структуры бюджетного классификатора. Разделы бюджетной классификации не соответствуют применяемым программам, и не отражают количества средств, израсходованных на ту или иную меру поддержки. Существующий бюджетный классификатор по разделу 08 «Сельское хозяйство и рыболовство» по-прежнему остается крайне непрозрачным и не позволяет выделить меры «желтого» и «зеленого ящика» для целей переговоров о вступлении в ВТО. Некоторые программы, такие как расходы на образование и науку, отражаются в других разделах, где сельскохозяйственная часть в явном виде не выделена. Такая непрозрачность бюджета затрудняет анализ эффективности реализуемых за счет бюджетного финансирования программ и не позволяет обоснованно планировать расходы следующего периода. Еще одна проблема, связанная с бюджетным классификатором, заключается в том, что именно классификатор, а не среднесрочные программы развития сектора, задает направления расходования бюджетных средств. В результате бюджетное планирование сводится к необходимости заполнения строк, предназначенных для отражения определенных видов субсидий, таких как, например, поддержка производства шерсти или льна и конопли. При этом для других расходов, таких как информационные и маркетинговые услуги, гармонизации стандартов и других, отраженных в Программе социально-экономического развития, места в классификаторе нет, поэтому и средства не выделяются. Бюджетные ассигнования на АПК включают в себя прямую поддержку производителей и финансирование общих услуг. Бюджетные услуги - это расходы на содержание управленческих структур, контролирующих и инспектирующих органов, расходы на науку и образование в АПК, на развитие инфраструктуры, а также на содержание маркетинговых, информационных, консультационных служб. Бюджетная поддержка сельхозпроизводителей включает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач в агропродовольственном секторе. Сюда относятся субсидии из бюджета на поддержку растениеводства и животноводства, программы компенсации затрат на средства производства, льготное кредитование сельхозпроизводителей и другие программы. Основная часть бюджетных средств (около 60% консолидированного бюджета) направляется на прямые субсидии производителям. Однако зачастую такие виды поддержки приводят к изъятию средств из сельского хозяйства в пользу других секторов. Следовательно, основной акцент аграрной политики должен быть смещен в пользу поддержки бюджетных услуг. Для того чтобы сделать бюджетную поддержку сельхозпроизводителей более эффективной, важно обеспечить доступность для производителей рыночной информации, создать благоприятные условий для инвестиций во все сферы АПК, содействовать развитию сельской местности. Усиление таких видов поддержки наряду с ослаблением прямого вмешательства на рынки будет способствовать успешному проведению переговоров о вступлении в ВТО, поскольку ВТО не настаивает на сокращении средств, направляемых на меры «зеленого ящика»[1] . Доля расходов на общие услуги в федеральном бюджете больше, чем в бюджетах других уровней, поскольку именно из федерального бюджета осуществляются расходы на содержание аппарата Министерства сельского хозяйства, органов Госхлебинспекции, а с 2002 года на федеральный уровень было передано финансирование таких региональных бюджетных организаций как ветеринарные службы, семенные инспекции и других, оказывающих услуги аграрному сектору. Кроме того, в основном из федерального бюджета финансируются наука и образование в АПК. Таким образом, происходит постепенное перераспределение расходов федерального бюджета в пользу поддержки общих услуг, что является положительным шагом в формировании структуры бюджета. Однако и роль прямой поддержки производителей остается значительной. (Рисунок 6). С 2003 года осуществляется Федеральная целевая программа социального развития села до 2010 года, средства по которой передаются на региональный уровень из федерального бюджета. Эта программа является одной из наиболее приоритетных программ развития сельской экономики последних лет. В ней предусмотрено выделение из средств на капитальное строительство социальных и инфраструктурных объектов в сельской местности. Однако, средств на социальное развитие села выделяется в федеральном бюджете меньше, чем предусмотрено программой. Рисунок 6. Структура расходов на АПК в федеральном бюджете (2002, 2003 год – план) Источник: Рассчитано по данным Минфина и Федерального Казначейства. В структуре расходов на общие услуги (Таблица 3) преобладает содержание аппарата Министерства и подведомственных структур. В 2002 году эти расходы выросли на 16 процентных пунктов, так как именно с этого года некоторые подведомственные структуры были переданы с регионального на федеральный уровень. С передачей на федеральный уровень эти структуры утратили финансирование из региональных бюджетов, поэтому в настоящее время особенно важно не допустить сокращения финансирования таких организаций, предоставляющих необходимые сектору услуги. Таблица 3. Структура расходов на общие услуги в федеральном бюджете 2000 2001 2002 2003 Финансирование общих услуг, в том числе: 100% 100% 100% 100% Госуправление и содержание подведомственных структур 33% 31% 47% 48% Наука 10% 10% 11% 9% Образование 38% 33% 36% 32% Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования 11% 7% 5% 3% Природоохранные мероприятия - 1% 1% - Поддержка фермерства - - - - Социальное развитие села - - - 7% Инвестиции в развитие инфраструктуры - 3% 0% 1% Прочее 7% 15% 1% 1% Источник: Рассчитано по данным Минфина Большая доля расходов (более 20% федерального аграрного бюджета) приходится на науку и образование. При невозможности увеличить финансирование необходимо пересмотреть сложившиеся расходы по этим направлениям. Так, продолжается финансирование не исследовательских программ в аграрной науке, а сложившихся исследовательских коллективов. Эффективность многих научных исследований сомнительна. С другой стороны, многие исследования, проводившиеся в советское время за государственный счет, сегодня вполне могут быть переведены на коммерческую основу, если они востребованы производителями. Аналогично, многие сельхозвузы не в состоянии сегодня готовить квалифицированные кадры для АПК страны, но, тем не менее, продолжают получать бюджетную поддержку. Крайне сложно оценивать эффективность расходов на сельское образование, поскольку часть расходов осуществляется через Минобразования, и рост или снижение расходов на образование может на деле означать просто перераспределение функций между двумя министерствами. Таблица 4. Структура расходов федерального бюджета на аграрный сектор, 2000-2003 годы, тыс. рублей 2000 2001 2001 2002 2003 исполнение исполнение % исполнения план план % изменения к 2002 Сельскохозяйственное производство 6 607 959,90 12 468 099 130% 20 444 700 24 405 850 119% Земельные ресурсы 6 699 072 6 959 204 101% 1 937 000 1 801 341 93% Государственная поддержка органов хлебной инспекции 41 152,00 56 894 103% 97 614 138 300 142% Взносы РФ в УК лизинговой компании 870 000 Формирование УК Россельхозбанка 2 000 000 100% 1 420 000 1 150 000 81% Наука 113 395,70 186 778 133% 171 562 183 180 107% Россельхозакадемия 739 086,60 1 056 049 120% 1 496 328 1 747 217 117% Образование 2 929 325,00 3 751 272 114% 5 350 106 6 452 482 121% Кап вложения ( с 2002 года – в с/хпроизводстве) 711 253,50 347 000 131% 864 500 Аппарат министерства 98 674,50 129 198 137% 142 029 152 230 107% Международная деятельность 16294 10 544 Здравоохранение 12 100 Социальная политика 4071 5 387 Финансовая помощь бюджетам других уровней 374545 1 600,00 72 400 4525% Прочие расходы 95 621,60 33184 Всего расходы на сельское хозяйство 18 035 541 27 349 404 118% 31 925 439 37 001 030 116% Источник: Проект закона «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год», «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год» законы «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год» Таблица 5. Субсидии сельскому хозяйству, 2000-2003 годы, тыс. рублей 2000 2001 2001 2002 2003 2003 исполнение исполнение % исполнения план план % изменения к 2002 Поддержка животноводства 603 053,1 944 522,7 98% 1 060 000 1 195 000 113% из них: Племенное животноводство 298 048,3 618 639,3 100% 670 000 745 000 111% Субсидии на шерсть 142 026,7 255 996,7 95% 320 000 350 000 109% Северное оленеводство 69 886,7 100% 70 000 100 000 143% Закупка комбикормов 162 245,2 Поддержка растениеводства 222 502,2 554 274,3 101% 650 000 1 350 000 208% из них: Элитное семеноводство 68 237,3 247 812,9 99% 270 000 270 000 100% Субсидии на производство льна и конопли 71 588,4 84 533,8 121% 100 000 100 000 100% Компенсация части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур - 221 927,6 96% 280 000 980 000 350% Прочие расходы их них: 2 998 426 685 901 2 609 500 2 972 500 114% Создание федерального запаса ветпрепаратов Субсидии утильзаводам 2800 38 869,6 97% 40 000 45 000 113% Централизованный завоз семян в северные и высокогорные районы 150 000 200 000 133% Субсидии на поддержку садоводства и виноградарства 300 000 400 000 133% Формирование резерва средств защиты растений 300 000 300 000 100% Формирование лизингового фонда 2 623 821 5 500 000,0 183% 2 780 000 0% Средства на формирование федерального фонда семян 100 015,8 150 000,0 100% 150 000 0% Затраты капитального характера 864 500,0 864 500,0 Прочее 274 589,1 647 030,9 955 000 1 163 000 Текущее содержание подведомственных структур 2 505 089 2 887 690,2 112% 6 144 200 8 162 900 133% Погашение кредиторской задолженности прошлых лет 54 178,8 Расходы на природоохранные мероприятия 59 372,2 100% 100 000 0% Вооостановление экономики Чеченской республики 4 592,0 Прочие расходы, не отнесенные к другим целевым статьям 1 627 007,3 2 200 000 3 200 000 145% Субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам 1 293 880,1 93% 2 200 000 3 200 000 145% из них: краткосрочным 1 400 000 2 000 000 143% долгосрочным 800 000 1 200 000 150% из них: на субсидирование кредитования строительства припортовых элеваторов 130 000 Сезонное кредитование -36 558,3 Вооостановление экономики Чеченской республики 333 127,2 Финансирование за счет доходов от аренды имущества гос организаций 561,2 Текущее содержание подведомственных структур 561,2 Программа "Повышение плодородия почв" - 4 751 000 4 533 400 95% из них: Компенсация части стоимости минеральных удобрений 82 676,6* 2 600 000 2 082 400 80% Федеральная целевая программа "Социальное развитие села" 1 470 000 Субвенции для финансирования мероприятий по проведению закупочных интервенций продовольственного зерна 1 027 000 Поддержка фермерства 2 000 Итого 6296579 12 468 099,2 130% 20 444 700 24 530 850 120% * в 2000 году приобретение минеральных удобрений субсидировалось вне программы «повышение плодородия почв». Источник: Проект закона «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год», «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год» законы «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год» Меры поддержки производителей, а следовательно, и статьи расходов федерального бюджета по их обеспечению, остаются неизменными с середины девяностых годов, поскольку задаются бюджетным классификатором. (Таблица 5). А поскольку отсутствует необходимость обоснования расходов, практически все расходы по программам поддержки агропродовольственного сектора не изменяются даже в номинальном выражении с 2002 года. Так, неизменными остаются расходы на поддержку животноводства. Федеральные программы поддержки животноводства включают поддержку производства шерсти, северного оленеводства (совершенно неработающие программы), компенсацию затрат на комбикорма (последние годы средства практически не выделяются), а также поддержку племенного животноводства. На поддержку растениеводства средств выделяется меньше. При этом доля затрат на поддержку растениеводства и животноводства постоянно сокращается. Субсидирование растениеводства включает компенсации затрат на минеральные удобрения (с 2002 года часть компенсации затрат осуществляется по программе Повышения плодородия почв), а также поддержку производства льна и конопли и финансирование мероприятий по элитному семеноводству. Увеличиваются расходы на страхование, в то время как средства по этой программе из года в год расходуются не на поддержку развития программ страхования, а на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. Иными словами, не срабатывает механизм поддержки страхования, увеличением финансирования эту проблему не решить. Самая большая по выделяемому объему средств программа поддержки производителей – это программа лизинга. До 2002 года лизинг был единственной программой содействия техническому перевооружению сельского хозяйства. Существование единственной лизинговой компании, получающей существенные вливания из федерального бюджета, монополизирует рынок, что приводит к удорожанию поступающей по лизингу техники для сельхозпроизводителей и закрывает доступ к лизинговым программам в АПК частных компаний. В 2001 году на формирование лизингового фонда и уставного капитала Росагролизинга из федерального бюджета было выделено 5,5 млрд. рублей, в 2002 году эта сумма сократилась вдвое, в 2003 – до 870 тысяч рублей. При этом на приобретение сельхозтехники и племенного скота из средств лизингового фонда было израсходовано только 500 млн. рублей. В 2002 году было израсходовано 3 млрд. рублей. Всего же взносы в уставной капитал Росагролизинга за предыдущие годы составляют 9,3 млрд. рублей. Все большие средства направляются на компенсации процентных ставок по кредитам. Эта программа хорошо зарекомендовала себя в последние годы. Неэффективность расходования бюджетных средств на государственный лизинг становится очевидной при сравнении ее результатов с результатами применяемой с 2002 года программой компенсации процентных ставок по среднесрочным кредитам, также направленной на поддержку обеспечения производителей сельхозтехникой. Общая сумма кредитных ресурсов, привлеченных в 2002 году в аграрный сектор составляет 26,5 млрд. рублей, из них около 20% приходится на среднесрочные кредиты. Ожидается, что в 2003 году объем привлеченных кредитов достигнет 38 млрд. рублей. Кроме того, проводимая с 2001 года реструктуризация задолженности сельхозпроизводителей также может простимулировать рост спроса на кредитные ресурсы со стороны аграрного сектора. Таким образом, положительным явлением можно назвать сокращение расходов на программы поддержки производителей наряду с ростом расходов на общие услуги, однако такое снижение могло бы быть более радикальным. В то же время отсутствует соответствие между бюджетом и среднесрочными целями и задачами развития агропродовольственного сектора. Основным препятствием совершенствования аграрной части бюджета остается неадекватность бюджетного классификатора, и отсутствие среднесрочного планирования расходов на аграрный сектор. Совершенствование механизмов государственного регулирования АПК Основные формы государственного регулирования АПК и их эффективность Регулирование агропродовольственного сектора осуществляется в форме бюджетной и небюджетной поддержки субъектов агропродовольственной политики. К бюджетным формам поддержки относится предоставление бюджетных услуг за счет средств бюджетов всех уровней, а также разработка и реализация программ регулирования агропродовольственного сектора. К небюджетным формам поддержки относятся меры агропродовольственной политики, не требующие расходования средств государственных или муниципальных бюджетов, в том числе регулирование цен и тарифов, внешнеторговое регулирование экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, установление льгот, запретов и ограничений. Бюджетные услуги – это те функции, осуществление которых государство берет на себя в обязательном порядке. Эти обязательства государства вытекают из целей, функций и задач, стоящих перед соответствующими органами управления в сельском хозяйстве. К бюджетным услугам относится осуществление государственных инспекционных и контрольных функций в аграрном секторе, меры по созданию условий для нормального здорового, безопасного осуществления сельхозпроизводства, функционирования аграрных рынков, и обеспечению безопасной и здоровой жизни сельского населения и населения в целом. К бюджетным услугам относятся следующие направления поддержки агропродовольственного сектора: - Поддержка и финансирование деятельности аппарата управления всех уровней в сфере АПК; - Поддержка и финансирование деятельности подведомственных структур и предприятий, занимающихся предоставлением бюджетных услуг, либо подведомственных структур и предприятий в той части, в которой они осуществляют предоставление бюджетных услуг - Финансирование осуществления инспекционных и контрольных функций, функций надзора, а также профилактики и эпизоотических мероприятий ветеринарной службы. - Финансирование федеральной службы технадзора. - Финансирование инспекционных и контрольных функций службы семеноводства. - Деятельность по осуществлению мониторинга аграрных рынков, сбора, обработки и бесплатного распространения информации. - Деятельность по осуществлению контроля за использованием земель сельхозназначения, ведением земельного кадастра, проведению работы по определению бонитета земель и пр. Объем финансирования бюджетных услуг должен определяться исходя из удельных нормативов затрат (на голову скота, на единицу сельхозтехники, на единицу площади высева сортовых семян и пр.). Однако до сих пор ни на федеральном, ни на региональном уровне нет четко установленных и разработанных с учетом современной ситуации нормативов, в некоторых регионах действуют нормативы, разработанные еще в советское время. Финансирование этого направления деятельности включает содержание соответствующих структур (здания и сооружения), текущие расходы на содержание подведомственных структур; заработную плату с начислениями квалифицированного персонала в объеме, соответствующем разработанным нормативам; финансирование приобретения техники, оборудования, препаратов и спецодежды в соответствии с принятыми нормативами предоставления бюджетных услуг по соответствующему направлению. Особое место занимает поддержка образования, подготовки и переподготовки кадров и науки в сельском хозяйстве – несмотря на то, эти расходы имеют программную структуру, они относятся к приоритетным, поскольку имеют долгосрочный эффект и практически не оказывают искажающего воздействия на рынки. В этом смысле такие программы ближе к бюджетным услугам. Программы поддержки сельского хозяйства, в отличие от мер, направленных на предоставление бюджетных услуг, не являются обязанностью государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана. Оценка эффективности таких субсидий должна исходить из того, насколько установленный порядок расходования средств на ту или иную программу субсидирования аграрного сектора позволяет достигнуть поставленной задачи при минимальных средствах. На практике приходится сталкиваться с тем, что действующий порядок расходования бюджетных средств вообще не позволяет решить поставленную задачу. В настоящее время планирование регулирования аграрного сектора осуществляется в основном путем корректировки программ, которые применялись в прошлые годы, оценки эффективности программ не проводится. Это приводит к ситуации, когда часть программ, применяемых для поддержки сельского хозяйства, не достигают цели, а иногда и приводят к изъятию средств из аграрного сектора. Основная причина неэффективности мер поддержки – отсутствие долгосрочной стратегии развития сектора, как на общенациональном уровне, так и в отдельных регионах. Кроме того, неэффективен бюджетный процесс в аграрном секторе. Порядки расходования средств принимаются уже после утверждения бюджета, то есть средства выделяются не на программу, а просто на строку бюджета. Очевидно, что в таких условиях ни о каком рациональном выделении средств не может идти речи. Все расходы по программам – не экономически обоснованные суммы, а результат противоборства лоббирующих групп в Парламенте. Это не есть особенность именно транзитной экономики, в других странах сумма расходов определяется также в результате лоббирования интересов различными группами, однако в большинстве стран существует долгосрочная программа развития АПК, в которой определены не только все основные программы, но и порядки их реализации, и распределение финансирования по годам. В России существуют программы, расходы на которые закладываются из года в год, однако средств по ним не выделяется. Это становится возможным потому, что, в противоречие Бюджетному кодексу, процедура исполнения аграрного бюджета зачастую является еще менее прозрачной, чем его принятия. Все программы поддержки АПК принято разделять на несколько групп. Первая группа - это меры, направленные на увеличение выручки производителей, например, прямые субсидии производителям (животноводческие дотации), интервенции на рынках. Вторая группа мер направлена на снижение издержек сельхозпроизводителей. Это компенсация затрат на средства производства, субсидирование кредита и другие. Эффективность государственных программ регулирования на примере рынка ресурсов Основной целью государственных программ регулирования рынка ресурсов являлось решение проблемы растущего диспаритета цен на ресурсы для сельхозпроизводства и готовую сельскохозяйственную продукцию. В частности в России осуществляются дотации на минеральные удобрения, электроэнергию, топливо, на покупку племенного скота, сортовых семян, и некоторые другие ресурсы. Государство покрывает часть расходов на работы по повышению плодородия почв. Стандартная цель данной меры – снижение издержек производителя и тем самым повышение его доходов. Часто субсидирование определенного ресурса преследует также цель расширения его применения и повышения эффективности производства в аграрном секторе. Так в России, меры по компенсации топлива, энергии, транспортных расходов направлены на компенсацию удорожания этих ресурсов для сельхозпроизводителей в результате инфляции. Основная задача компенсации расходов на удобрения, мелиорацию, племенной скот и элитные семена – повышение продуктивности, что в конечном итоге также направлено на рост доходов в сельском хозяйстве. Ресурсопроизводящие отрасли в постсоциалистических странах, особенно в России, как правило, сверхмонополизированы, имеют весьма низкую эластичность предложения. В результате введение дотаций приводит только к удорожанию ресурсов для сельского хозяйства, а заметного расширения применения под воздействием дотаций не наблюдается. Минеральные удобрения Рассмотрим одну из наиболее устойчивых программ федеральных субсидий в России – компенсацию затрат на минеральные удобрения. C начала реформ и до 1999 года в федеральном бюджете предусматривались компенсационные платежи сельхозпроизводителям в размере 30-50% от стоимости закупленных удобрений. Производители минеральных удобрений практически немонополизированы. Удобрения – ярко выраженный специфический ресурс аграрного производства. Проанализируем эластичность предложения удобрений на внутренне рынке. Россия является крупнейшим экспортером минеральных удобрений, поэтому кривая спроса внутри страны принимает вид, как показано на Рисунок 7: пока цена находится выше мирового уровня, спрос определяется спросом внутренних потребителей, при приближении цены к цене мирового рынка, спрос практически становится неограниченным[2] . Равновесная цена в России устанавливается на горизонтальном отрезке кривой спроса, в противном случае не было бы экспорта. В этих условиях производители минеральных удобрений продают на внутреннем рынке объем QD и на внешнем рынке – ( QI - QD ). Цена равновесия – мировая. При введении дотации на удобрения в размере Т спрос на внутреннем рынке вырастает до QD ’ . Рисунок 7. Компенсация затрат на удобрения в России У производителей удобрений есть теоретически несколько возможностей справиться с этим возросшим внутренним спросом. Во-первых, они могут увеличить производство. И это значит, что сельхозпроизводители получат более дешевый ресурс (удешевление будет именно на Т) . Во-вторых, производители удобрений могут ограничить экспорт и переключиться на внутреннего потребителя. Опять же, можно ожидать, что мировая цена не изменится, и сельхозпроизводитель получит неурезанную субсидию. Но на практике ни того, ни другого не происходит[3] . Расширение производства удобрений сильно ограничено: существующие мощности используются практически полностью, а инвестиций за годы реформ было мало (Таблица 6). Таблица 6. Производство минеральных удобрений в России и инвестиции в их производство, млн. т. действующего вещества 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Производство мин. удобрений 16,0 15,0 12,3 9,9 8,3 9,6 9,1 9,5 9,4 11,5 12,2 13,0 Ввод в действие мощностей по производству мин. удобрений - - - 0,01 - - 0,20 - - 0,18 - 0,40 Источник: Госкомстат РФ С 1999 года схема дотаций на минеральные удобрения была изменена. Теперь дотации выплачиваются не покупателям, но производителям. При этом производители отбираются по конкурсу по критерию минимальной цены поставки. Производители удобрений получают аванс в размере до 50% расчетной суммы субсидии, при этом сельхозпроизводители покупают удобрения по ценам, сниженным на сумму субсидии. Это дало краткосрочный эффект снижения цен для сельхозпроизводителей, однако в среднесрочной перспективе ведет к монополизации сектора: каждый регион получает ограниченное количество поставщиков, которым к тому же дается льгота в виде беспроцентной государственной ссуды. Горюче-смазочные материалы Субсидирование затрат на горюче-смазочные материалы для аграрного сектора осуществляется в форме так называемого товарного кредита. Впервые эта схема была применена весной 1995 года. Нефтяным компаниям было предложено поставить сельхозпроизводителям горюче-смазочные материалы в порядке погашения их задолженности перед федеральным бюджетом. Сельское хозяйство получало, таким образом, основной лимитирующий ресурс для посевной и обязывалось погасить долг перед бюджетом в конце сезона. Таким образом, получался своеобразный беспроцентный кредит аграрному сектору за счет доходной части федерального бюджета (то есть за счет отсрочки поступлений платежей в доходную часть бюджета). Получение этого кредита было привязано к поставкам в государственные фонды. По сложившимся стереотипам управления поставки ГСМ были разверстаны по областям и районам, а там - по хозяйствам под договоры контрактации. Нефтяные компании были закреплены за конкретными регионами. Все это не могло не привести к отрицательным, прежде всего, для самого сельского хозяйства, последствиям. Поставки продукции в госфонды осуществляются по фиксированным ценам. Значит, одна сторона обменной пропорции сельхозпродукция/ГСМ была установлена не самим фактическим заемщиком. Но закрепление нефтяных компаний за регионами привело к монопольному эффекту и вздуванию цен на горючее выше средних рыночных на 20-30% практически повсеместно. Иначе говоря, другая сторона обменной пропорции оказалась существенно завышенной. Таким образом, получая ГСМ по государственному товарному кредиту, сельхозпроизводитель фактически платил определенный процент, выражавшийся в разнице между зафиксированными в контрактах на это кредит относительных ценах сельхозпродукция/ГСМ и реальными рыночными соотношениями на те же продукты. Обследование реальной стоимости товарного кредита по итогам 1995 года в Ростовской области показало, что в государственном товарном кредите фактически уплаченный сельским хозяйством процент в годовом исчислении составил 120-130%[4] . Вполне естественно, что сельхозпроизводители платят за полученный кредит процент. Но в случае с государственным товарным кредитом кредитором выступало государство, а процент de facto получали нефтяные компании. Неурожай 1995 года и неотлаженность процедур введенной схемы привели к тому, что товарный кредит не был выплачен сельхозпроизводителями. Около 2 трлн. руб. задолженности по нему были погашены в ходе предпринятого Минфином зачета взаимных задолженностей федерального и местных бюджетов. Остальные 5 трлн. руб., как и долги по централизованным кредитам 1992-1994 годов, были сначала пролонгированы, а затем списаны. Товарный кредит в том виде, в котором он был принят, является неявной, то есть не отраженной в явном виде в расходной части бюджета, субсидией аграрному сектору. За 1995 год общий объем расходов на АПК, предусмотренных в аграрном бюджете был почти равен субсидиям из доходной части, то есть товарному кредиту. В 1997 году государственный товарный кредит был отменен, но уже в 1998 году возобновлен вновь. С 1997 года начались и аналогичные региональные программы товарных кредитов. Товарный кредит в том виде, в котором он применяется сегодня в сельском хозяйстве, тормозит развитие не только реального рынка ресурсов для сельского хозяйства, но и рынка сельхозпродукции. Сельхозтехника Лизинг Рост в аграрном секторе в последние годы позволяет сельхозпроизводителям решать задачу восстановления и реструктуризации производственного аппарата, технического перевооружения своего производства. И государственные программы могли бы сыграть свою роль в интенсификации этого процесса. Государственной программой поддержки инвестиционного процесса непосредственно в аграрном секторе стал введенный в 1994 так называемый лизинговый фонд. На зарезервированные в федеральном бюджете средства Росагроснаб закупает сельскохозяйственную технику и предоставляет ее сельхозпроизводителям на условиях оплаты в рассрочку. На первый взгляд, программа является существенной поддержкой переоснащения сельхозпроизводства - в 1994 году в фонд было выделено более 1 трлн. руб. (Таблица 7) Но принятая схема реализации программы привела к тому, что в результате основными ее бенефициантами оказались машиностроительные заводы и Росагроснаб. Таблица 7. Пополнение средств Лизингового фонда за счет средств федерального бюджета 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 млрд. руб. млрд. руб. млрд. руб. млрд. руб. млн. руб. млн. руб. млн. руб. млн. руб. План 1000 1351 2700 2400 2000 2280 2624 3000 Фактически выделено средств 1053,6 1080,6 1928,9 736,6 1007 2241 2624 5 500 Профинансировано в % 105,4 80,0 71,4 30,7 50,4 98,3 100,0 183 Источник: Данные Минфина РФ Правительство в лице уполномоченного Росагроснаба, отобранного вне всякого конкурса[5] , заказывает на машиностроительных заводах технику и распределяет ее между субъектами федерации. Те, в свою очередь, разверстывают полученные цифры по районам, которые уже распределяют их между хозяйствами. Ассортимент заказываемой продукции устанавливается централизованно, поэтому не всегда отвечает реальным потребностям сельхозпроизводителей. В частности, в 1994 году половина фонда была использована для закупок продукции Ростсельмаша для поддержания этого гиганта “на плаву”. Не трудно видеть, что это напоминает старую советскую систему централизованного снабжения. Однако то, что было имманентно предыдущей экономической системе, не срабатывает в современных условиях. Во-первых, Росагроснаб, частная фирма, получила монопольные права на рынке поставок сельхозтехники. В результате, торговая надбавка в ее региональных отделениях в первый год работы лизингового фонда выросла до 30-40% при средней торговой надбавке по России около 10-12%. В дополнение к этому Росагроснаб обложила 5-процентым сбором машиностроительные заводы, у которых закупал технику, за “маркетинговые” услуги. Кроме того, он создал собственную страховую кампанию, в которой каждый получатель техники по лизингу был обязан ее застраховать, что привело к увеличению страхового сбора по сравнению со средним по страховому сектору в стране. Во-вторых, сельхозмашиностроение, получив дополнительный платежеспособный спрос на свою продукцию в размере лизингового фонда, не преминуло воспользоваться ростом отпускных цен на свою продукцию. По некоторым оценкам этот рост составил до 20%. В-третьих, административное распределение лизинговых поставок не могло не привести к росту коррупции. В результате, для сельскохозяйственных производителей лизинговые поставки не на много облегчили приобретение сельхозтехники. Возвратность средств по лизингу по этой программе крайне низка. Так, в 1999 году возвращена только треть платежей, по которым наступил срок. Не последнюю роль в этом играет и применяемая лизинговая схема: арендованное оборудование сразу зачисляется на баланс лизингополучателя. Сделано это с целью удешевления лизинга, так как сельхозпроизводители освобождены от уплаты налога на имущество, а лизингодатель - нет. Но это ведет к снижению финансовой ответственности сельхозпроизводителей, с одной стороны, с другой стороны - тормозит становление коммерческого лизинга в стране. В июне 2001 года Правительство приняло постановление «О совершенствовании лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе». Федеральная программа лизинга давно требует пересмотра, что следует из анализа, приведенного выше. Тем не менее, принятые решения еще более усугубили проблему обеспечения аграрного сектора ресурсами. Постановлением Правительства был создан ГУП «Росагролизинг», в уставной капитал которой были переведены все средства бюджета, направляющиеся на поддержку лизинга. Вместо прежней монополии Росагроснаба создается новая монополия с сохранением всех прежних проблем. Однако передача дел от одной организации другой требует времени, и это стало одной из причин того, что лизинговая программа в 2001 году была фактически провалена, средства из лизингового фонда практически не выделялись. Однако основной причиной провала программы остается низкий спрос на государственный лизинг в силу невыгодности для сельхозпроизводителей условий, предлагаемой государственной монополией. С 2003 года Росагролизинг снизил проценты по лизингу, вероятно, пытаясь оживить рынок. Однако можно предположить, что и этот шаг не даст результатов поскольку не затрагивает условия, приводящие к снижению спроса на государственный лизинг со стороны сельхозпроизводителей. В результате, бюджетные средства, выделяемые на закупку сельхозтехники, недоиспользуются, а в выигрыше оказывается Росагролизинг. Инвестиционный кредит В июне 2002 г. Правительство РФ своим постановлением утвердило Правила компенсации части процентов по трехлетним кредитам, выданным сельхозпроизводителям российскими банками для приобретения сельскохозяйственной техники и оборудования. Субсидия составляет до 2/3 ставки рефинансирования ЦБ и выплачивается ежемесячно. Это решение правительства знаменует собой следующий шаг в отходе от прежней, крайне неэффективной системы поддержки кредита в сельскохозяйственной отрасли, которая сложилась с начала реформ. Условия этой программы намного более выгодны для сельхозпроизводителей, чем условия государственной лизинговой программы, поэтому следует ожидать дальнейшего падения спроса на государственный лизинг, в то время как новая программа, вероятно, приведет к росту среднесрочных вложений в аграрное производство, к началу технического перевооружения отрасли. Семеноводство Субсидирование приобретения элитных семян осуществляется с целью повышения продуктивности растениеводства. Из федерального бюджета осуществляется компенсация на тонну приобретенных элитных семян. Дотируется приобретение семян зерновых и масличных культур, картофеля, сахарной свеклы, льна и конопли, многолетних трав и овощей. Основной целью государственной политики на рынке зерна в последние годы является расширение экспорта, в связи с чем снижение себестоимости и повышение качества продукции имеет большое значение. В этом смысле программа поддержки элитного семеноводства рассматривается как необходимая часть программы поддержки зернового экспорта. Однако стимулирующий эффект от программы поддержки приобретения элитных семян вызывает сомнения, поскольку доля расходов на семена в себестоимости продукции растениеводства невелика по сравнению с другими ресурсами, такими как ГСМ и минеральные удобрения. В этой связи более эффективным представляется поддерживать семинспекции а также напрямую научные организации, занимающиеся селекцией. Последние меры являются мерами зеленого ящика, что важно для вступления в ВТО. Субсидирование кормов Субсидирование затрат на комбикорма для животноводческих комплексов и птицефабрик осуществлялось с целью интенсификации использования комбикормов и повышения эффективности животноводства. Объем средств, выделяемых на субсидирование закупок комбикормов снижался с 1998 года, и с 2001 года эта программа перестала действовать на федеральном уровне. Загруженность мощностей в производстве комбикормов весьма низкая, около 20%, следовательно, эластичность предложения достаточно высока и предприятия в ответ на увеличение спроса могут увеличивать выпуск, не увеличивая цену продукции. Однако, на протяжении всего периода действия программы субсидирования комбикормов, их производители продолжали испытывать трудности со сбытом продукции. Побочным эффектом программы было создание конкурентных преимуществ животноводческим комплексам и птицефабрикам перед другими производителями животноводческой продукции, на которых не распространялось действие программы. Повышение эффективности государственной поддержки через меры зеленого ящика Важным шагом на пути совершенствования государственного регулирования аграрного сектора является переориентация поддержки аграрного сектора в пользу мер, разрешаемых правилами ВТО. Речь идет об оптимизации структуры расходов бюджетов различных уровней за счет сокращения программ прямой бюджетной поддержки. Решение этого вопроса является важным и актуальным в свете предстоящего вступления России в ВТО. Правила ВТО, направленные на либерализацию поддержки аграрного сектора, не предполагают отмену поддержки как таковой, но лишь изменение форм поддержки. В этой связи рекомендуется сокращение финансирования мер, наносящих серьезный ущерб функционированию рынков, и увеличение расходов на поддержку разрешенных мер поддержки. Как будет показано ниже, такая переориентация политики соответствует и интересам сектора, поскольку направлены не на решение краткосрочных проблем, как программы поддержки производителей, а на создание условий для развития сектора. В частности, речь может идти о перераспределении средств в пользу финансирования бюджетных услуг. Меры зеленого ящика и предоставление бюджетных услуг – это пересекающиеся, но не тождественные понятия, хотя все меры по предоставлению бюджетных услуг не ограничиваются правилами ВТО. Меры зеленого ящика включают в себя: - расходы на управление в сельском хозяйстве - научные исследования в АПК - подготовка кадров для АПК - компенсации расходов на страхование - улучшение земель (включая капитальные вложения на эти цели) - страховые фонды - природоохранные мероприятия - чрезвычайные ситуации - социальное развитие села (включая капитальные вложения в развитие сельской инфраструктуры) - маркетинговые и консультационные услуги - инспекционные и контрольные функции Большая часть мер относится к приносящим отдачу лишь в долгосрочной перспективе (поддержка науки и образования, развитие сельской инфраструктуры), а не в годовой. Однако при этом все перечисленные меры направлены на создание основы для устойчивого долгосрочного роста в сельском хозяйстве. Кроме того, расширение применения таких мер будет способствовать реализации программы финансового оздоровления в сельском хозяйстве. При этом в настоящее время меры зеленого ящика как правило недофинансируются и подлежат сокращению в первую очередь при секвестрировании бюджетов, особенно на региональном уровне. Маргинальное положение программ, способных создать основу роста в сельском хозяйстве, задается структурой существующего бюджетного классификатора, предлагаемые в настоящей работе изменения приведут к расширению финансирования бюджетных услуг и других мер зеленого ящика. Такие программы должны в первую очередь осуществляться на региональном уровне, поскольку именно на региональном уровне есть возможность определить потребности в развитии инфраструктуры, в подготовке кадров для сельского хозяйства и др. Однако для того, чтобы на региональном уровне была осознана приоритетность таких мер, необходимо определение приоритетов федеральными органами власти. Кроме того, переориентация региональной аграрной политики в сторону мер зеленого ящика будет способствовать преодолению ситуации торговых войн между регионами и разрыва единого экономического пространства страны, которые наблюдаются сейчас в результате применения продуктовых субсидий региональными властями. Основные проблемы, которые возникают на пути оптимизации поддержки в рамках мер зеленого ящика – это проблема разграничения полномочий между различными уровнями бюджетной системы, проблема оптимизации сети бюджетных учреждений, повышения эффективности предоставляемых бюджетных услуг. Оптимизация финансирования бюджетных услуг должна исходить из необходимости увязки предоставления бюджетного финансирования с результатами предоставления этих услуг. Научные исследования в АПК Целью поддержки научного обеспечения аграрного сектора является: - применение инноваций и современных технологий производства в аграрном секторе; - сохранение окружающей среды; - сохранение генофонда; - повышение качества и безопасности пищевых продуктов; - совершенствование аграрной политики; - развитие системы информации и консультирования по вопросам вступления в ВТО. Научные исследования в области АПК финансируются как на региональном, так и на федеральном уровне. Направления научных разработок на региональном уровне должны соответствовать и производственной специализации области и направлению программ поддержки аграрного сектора, а также развитию рыночных структур. В этом смысле положительным примером может служить Вологодская область, где утверждение плана НИР осуществляется на технической комиссии департамента сельского хозяйства, на которой обсуждается каждый представляемый к финансированию проект. Утверждение плана научных работ, финансируемых с привлечением средств федерального бюджета, также должно осуществляется с учетом приоритетов государственной агропродовольственной политики. Необходимо совершенствование правовых механизмов привлечения финансовых ресурсов для финансирования научного обеспечения аграрного сектора, в частности, содействие привлечению международных организаций к финансированию научных исследований. Финансирование государственной науки не должно быть приоритетом, многие исследования могут проводиться негосударственными организациями на договорной основе. Важной задачей государственного регулирования является повышение открытости научных исследований. Результаты научных исследований, проведенных с привлечением средств федерального бюджета, не содержащие сведений, составляющих коммерческую тайну, должны быть общедоступными на бесплатной основе и размещаться на официальном веб-сайте Министерства сельского хозяйства РФ. Подготовка кадров Основными целями государственной поддержки подготовки кадров являются: - Привлечение молодых специалистов в сельскую местность; - Сохранение квалифицированных кадров в сельском хозяйстве; - Повышение эффективности сельскохозяйственного производства; - Развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности. Оценка эффективности расходования средств на подготовку кадров для аграрного сектора представляет собой большую проблему, поскольку его финансирование осуществляется не только через Министерство сельского хозяйства, но и через Минобразования, а функциональная классификация расходов бюджета не позволяет выделить расходы на сельское образование. В связи с этим, предлагается отражать такие расходы по статье 08 «Сельское хозяйство и рыболовство» функциональной классификации. Основной проблемой подготовки кадров для аграрного сектора остается поиск способа заинтересовать выпускников в том, чтобы вернуться на работу в сельское хозяйство, в противном случае финансирование подготовки кадров теряет смысл. Еще одна важная задача – обеспечить переподготовку кадров на селе для развития несельскохозяйственной занятости. Это особенно актуально, поскольку в связи с реализацией программы финансового оздоровления неизбежно закрытие сельскохозяйственных предприятий-банкротов, предоставлявших рабочие места сельским жителям (см. Приложение 3.1). С другой стороны, необходимо стимулировать успешные сельхозпредприятия вкладывать средства в переподготовку кадров и привлечение молодых специалистов. В этом смысле положительным примером является Вологодская область, где руководители крупных хозяйств, желающие получить на работу специалистов с высшим образованием, организуют целевую подготовку специалистов в высших и средних специальных учебных заведениях. В программе развития социальной и инженерной инфраструктуры, разработанной Центром АПЭ для Пермской области предполагается компенсировать часть расходов сельхозпредприятий на предоставление жилья молодым специалистам. Создание страховых фондов Необходимо разграничивать страховые и интервенционные фонды, поскольку финансирование создания страховых фондов – это мера зеленого ящика, и не нуждается в ограничении в соответствии с правилами ВТО. В то же время, зачастую под видом создания страховых фондов регионы проводят товарные и закупочные интервенции, что приводит к нарушению единого рыночного пространства и торговым войнам. Например, в Вологодской области до 2002 года за счет бюджетных средств по статье «региональные продовольственные фонды» финансировались закупки продукции с тремя разными целями: - для нужд институциональных потребителей; - для создания резерва зерна на случай чрезвычайной ситуации; - для проведения интервенционных операций с целью сглаживания колебаний цен на зерновом рынке. Очевидно, что все три направления расходования бюджетных средств должны отражаться в бюджете и анализироваться отдельно. Если первый случай – это способ расширения сбыта сельскохозяйственной продукции, а второй – создание страхового фонда, то третий случай – это мера прямой поддержки цен, и отдельно взятая область не должна быть наделена правом такие меры проводить. Необходимо обеспечить прозрачность бюджета в этой сфере, регионам должно быть разрешено создавать только страховые фонды. Сельское развитие Глобальной и долгосрочной целью социального развития сельской местности является повышение уровня жизни сельского населения, выравнивание условий жизни в сельской местности с городским уровнем. Уровень жизни сельского населения определяется, во-первых, уровнем доходов населения, во-вторых, развитием условий жизни в сельской местности. Уровень доходов зависит, прежде всего, от эффективности сельскохозяйственного производства, которое доминирует в структуре занятости сельского населения. В тоже время, с ростом эффективности сельскохозяйственного производства занятость в этом секторе экономики будет неизбежно сокращаться, поэтому необходимой частью любой программы повышения уровня доходов в сельской местности должны стать мероприятия по развитию альтернативной занятости. Уровень жизни населения не исчерпывается уровнем доходов семей, но предусматривает также и условия проживания – качество жилья, доступность основных общественных благ, возможность социализации и др. В силу отдаленности от городских центров и рассредоточенности сельских населенных пунктов решение этой проблемы, как правило, требует дополнительных государственных усилий по сравнению с городами. В условиях переходной экономики, когда аграрное производство переживает сильный шок, и, соответственно, резко падают доходы сельского населения, необходимость государственной программы развития сельской местности становится особенно актуальной. Задержка в реализации подобной программы приведет к усугублению ситуации, порождению хронически низкого уровня жизни в сельской местности, что создаст глубокую социальную проблему, снизит качество рабочей силы в аграрном секторе и, соответственно, эффективность этого сектора. Таким образом, мероприятия по социальному развитию села нацелены на недопущение социальной деградации сельской местности в условиях переходного периода, а также на привлечение качественной рабочей силы в аграрное производство для роста его эффективности. В 2002 году принята Федеральная комплексная программа социального развития села до 2010 года. Эта программа предполагает со-финансирование из федерального бюджета мероприятий региональных программ сельского развития, поэтому регионы заинтересованы в создании собственных программ социального развития села. Программа социального развития сельской местности должна опираться на следующие принципы: · среднесрочный горизонт планирования мероприятий программы, что соответствует современному горизонту бюджетного планирования в России; · устойчивость результатов программы и саморазвитие: мероприятия программы нацелены на мобилизацию средств и усилий самого населения, направленных на повышение уровня своей жизни; · дифференцированный подход к развитию условий жизни сельского населения в зависимости от перспектив социально-экономического развития населенных пунктов и сложившихся поселенческих систем; · ориентация мероприятий программы на современные и долгосрочные решения, исключение паллиативных, хотя и быстрых, решений; · ориентация мероприятий программы на многофункциональное развитие сельской местности в противовес сложившемуся сельскохозяйственному развитию. Реализация таких программ приведет к повышению качества жизни сельского населения, и как следствие – привлечет в сельскую местность квалифицированную рабочую силу и инвесторов. Информационные и консультационные услуги Информационное обслуживание сельского хозяйства является необходимым условием создание конкурентной среды на агропродовольственных рынках. Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК. В связи с этим, необходимо законодательно закрепить обязанность государства обеспечивать необходимый набор информации и ее равную доступность для всех субъектов рынка как основу поддержания справедливой конкуренции. Кроме обеспечения субъектов рынка необходимой информацией, органы управления АПК на федеральном и региональном уровне занимаются маркетинговыми исследованиями, в частности исследованиями рынков с целью закупки продовольствия для государственных нужд. Всем этим функциям органов управления в сельском хозяйстве не уделяется должного внимания, не везде существуют специальные структуры, предоставляющие подобного рода услуги, а значит, условие равнодоступности подобной информации нарушается. Такие исследования должны финансироваться за счет бюджетных средств а их результаты – распространяться через веб-сайты органов управления в АПК. Совершенствование механизмов осуществления инспекционных и контрольных функций в АПК Среди государственных инспекционных и контрольных служб в аграрном секторе наиболее важную роль играют ветеринарная инспекция, служба технадзора за использованием техники и оборудования в сельском хозяйстве и государственная семенная инспекция. Можно выделить три основных проблемы финансирования осуществления инспекционных и контрольных функций в АПК: 1) проблема разграничения полномочий по финансированию этих служб между бюджетами разного уровня; 2) проблема отсутствия адекватных нормативов финансирования в зависимости о оказываемых услуг; 3) проблема внебюджетных доходов бюджетных учреждений. Организация и финансирование ветеринарных служб Функционирование ветеринарной службы представляет собой важное направление государственной поддержки агропродовольственного сектора в рамках предоставления бюджетных услуг. Функции ветслужбы и объем выполняемых работ существенно расширились за последние годы. В настоящее время ветеринарные службы осуществляют свои функции не только в хозяйствах коллективного сектора производства, где скот имел компактное размещение (крупные животноводческие фермы), как это было раньше, но и в хозяйствах частного сектора. Это приводит к тому, что на 1 ветеринарный участок приходится 10-20 деревень, следовательно, нагрузки специалистов увеличились. Кроме того, деятельность ветеринарных служб охватывает контроль за безопасностью и качеством завозимой продукции, проведение инспекционных проверок предприятий, завозящих продукцию, то есть в регионах ветеринарная служба выполняет функции контроля за продукцией, ввозимой и вывозимой за пределы региона. Нормативы финансирования ветеринарных служб в зависимости от объема предоставляемых услуг отсутствуют. Финансирование работы ветеринарной сети в регионах до 2002 г. осуществлялось из нескольких источников: 1) из средств федерального бюджета финансировалось приобретение лекарств для проведения обязательных прививок с учетом наличия поголовья скота в регионе - на основании планов-заявок, направлявшихся в федеральное управление ветеринарии, 2) из средств региональных бюджетов финансировалось содержание соответствующих подведомственных структур; 3) из местных бюджетов осуществлялось финансирование ветеринарных служб в районах и на местах; 4) поступление средств от предоставления платных услуг. Расходование средств в соответствии с выполняемыми функциями, распадается на две составляющие: финансирование ветеринарных мероприятий и содержание ветеринарной сети (текущие затраты на содержание функционирования подведомственных структур и аппарата). Часть расходов ветеринарная служба покрывает за счет предоставления платных клинических ветеринарно-санитарных услуг: противоэпизоотические, акушерские, дезинфекционные, лабораторные исследование, трансплантация, осеменение и пр. Доходы от предоставления платных услуг остаются в распоряжении соответствующих структур и могут быть израсходованы на дополнительное финансирование их деятельности. Подробнее проблема внебюджетных доходов подобных учреждений рассматривается в следующей главе. В 2002 г. в России произошло принципиальное изменение схемы финансирования подведомственных структур. Суть изменений состояла в переводе ветеринарных служб субъектов федерации в федеральное подчинение. Работа по изменению статуса ветслужбы требует определенного времени и согласования, в том числе и по выделению бюджетных средств. По новым правилам федеральный бюджет берет на себя частичное финансирование содержания соответствующих структур (заработную плату с начислениями), тогда как прочие расходы по текущему содержанию ветсети должны взять на себя региональные бюджеты. При этом порядок и объемы финансирования не оговариваются, а высказывается лишь общее пожелание о необходимости изыскать необходимые финансовые ресурсы. В результате подобных изменений в финансировании произошло следующее: Резко сократился объем финансирования ветеринарной службы из региональных бюджетов: во-первых, потому, что федеральный бюджет осуществляет финансирование в рамках тарифной сетки с учетом надбавок обязательного характера. Под этим предлогом. региональные бюджеты прекратили финансирование других надбавок к зарплате (за выслугу, за вредность, и пр.); во-вторых, потому что регионы не обязаны финансировать структуры федерального подчинения, а федеральный бюджет финансирует только заработную плату – таким образом, в 2002 году содержание инспекционных и контрольных структур стало очередным не финансируемым федеральным мандатом. Финансирование текущих расходов на содержание ветсети прекратилось полностью, в силу того, что федеральный бюджет не несет эту часть расходов, а регионам только рекомендовано, но не вменено в обязанность финансировать эти расходы. В результате, в этом году Министерство финансов объявило о намерении вновь передать инспекционные службы регионам. Безусловно, это порочный путь, поскольку бюджетные услуги, предоставляемые такими службами имеют первоочередную важность для развития российского сельского хозяйства, и ставить предоставление таких услуг в зависимость от бюджетных возможностей регионов нельзя. В наиболее выгодном положении оказались регионы, которые по собственной инициативе еще до 2002 года передали свои учреждения в федеральное подчинение (как это было сделано, например, в Челябинской области) – по крайней мере, они не столкнулись с проблемой неопределенности источников финансирования. Проблема отсутствия нормативов финансирования и повисшая в воздухе проблема разграничения расходных полномочий между федеральным центром и регионами привела к резкому сокращению финансирования ветеринарных служб, а следовательно – к снижению доступности их услуг для сельхозпроизводителей. Организация и финансирование государственных семенных инспекций Функционирование государственной семенной инспекции представляет собой важное направление деятельности контрольных и инспекционных государственных органов. Цель ее деятельности состоит в осуществлении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян, принадлежащих физическим и юридическим лицам, осуществляющим деятельность по производству, заготовке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных растений. В советское время нормативом определения численности работников Госсеминспекции для выполнения годового задания было количество нормосмен. В настоящее время эти нормативы не действуют в силу расширения функций и увеличения объема выполняемых инспекциями работ. В последние годы объем работ, выполняемых специалистами инспекций, вырос по сравнению с советским периодом, это связано с рядом моментов: увеличением числа компаний, торгующих семенами, которые должны быть проинспектированы и получить аккредитацию, с проверкой на рынке фирм, торгующих семенами по линии Сортосемовощ; необходимость проверки семян овощных культур, которые появились на рынке, в то время как ранее в проверке нуждались только семена зерновых; с апробацией состояния полевых культур в хозяйствах, производящих элитные семена и семена 1 репродукции; сертификацией – выдача сертификатов на проконтролированные семена; осуществлением контроля качества семян. Все проблемы финансирования вследствие передачи инспекций на федеральный уровень коснулись семенных инспекций в той же мере, что и ветеринарных. Организация и функционирование службы технического надзора Инспекция государственного технадзора за самоходной техникой (скорость которой менее 50 км в час) и оборудованием в агропродовольственном секторе выполняет важные задачи по обеспечению надлежащего уровня состояния и работы сельскохозяйственной техники со всеми вытекающими отсюда последствиями в виде роста продуктивности и эффективности производства, качества и надежности работы техники, обеспечения безопасности и здоровья сельскохозяйственных производителей. Исходя из этого, работа служб технадзора относится к безусловной прерогативе государства, и, следовательно, к сфере обязательных бюджетных услуг. Функции службы технического надзора определены Постановлением Правительства РФ № 1291 от 13.12.1993 г. В 90-е гг. объем работ, выполняемых службой технического надзора, существенно расширился во всех регионах: за счет увеличения наименования сельхоз и несельхозтехники (обслуживают дорожную и строительную технику: снегоходы, внедорожные машины); необходимости обслуживать как коллективный, так и частный сектор; обслуживания техники, поступающей по лизингу; а также оборудование животноводческих ферм. Для гостехнадзора, в отличие от ветеринарных и семенных инспекций, существуют нормативы для определения потребности в штате и составления сметы расходов. Показатели расходов определяются исходя из количества единиц техники, которую инспектор должен обслужить, то есть норматива нагрузки на инспектора. Финансирование работы инспекции осуществляется на основе сметы доходов и расходов. В соответствии с целями деятельности гостехнадзора и выполняемым им функциями, акие службы должны иметь статус аналогичный статусу соответствующей структуры управления сельским хозяйством того или иного региона: департамент или управление. Иначе контролирующий орган оказывается в подчинении у того, кого ему предлагается контролировать, что приводит к снижению эффективности контроля. Поскольку в разных регионах гостехнадзор имеет разный статус, финансирование также осуществляется по-разному. это приводит к непрозрачности финансирования. по действующему законодательству гостехнадзор имеет право оказывать платные услуги. Доля доходов от платных услуг, которая остается в распоряжении службы определяется региональным законодательством. Однако распределение средств на практике не соответствует закрепленному законом. Так, в Вологодской области закон устанавливает, что все средства, полученные от оказания платных услуг должны расходоваться на цели технадзора. Фактически же, только 20% полученных средств возвращается службе технадзора для выполнения его функций. Поскольку служба технадзора области является подразделением департамента сельского хозяйства, то для нее отсутствует система отдельного счета для учета коммерческих доходов, как в случае с ветеринарной службой. Доходы от оказания платных услуг технадзора поступают на счет департамента сельского хозяйства. Случай, когда государственные структуры, осуществляющие инспекционные функции, на уровне субъектов федерации являются структурными подразделениями региональных органов МСХ, работу которых они призваны инспектировать, является отнюдь не редким, что сводит на нет весь смысл выполняемой инспекционной работы. В этой связи требуется более четкое определение статуса подобных государственных учреждений. Необходимо также решение вопроса разработки единых нормативов для предоставления бюджетных услуг бюджетными учреждениями. Этот вопрос напрямую связан с определением объемов финансирования как содержания подобных бюджетных организаций, так и объема бюджетных услуг. Речь идет о разработке и принятии единых нормативов предоставления бюджетных услуг по каждому направлению поддержки с учетом сложившейся в аграрном секторе ситуации. Статус бюджетных учреждений Решение третьей проблемы – проблемы внебюджетных доходов – предполагает анализ возможностей оптимизации работы государственных бюджетных учреждений. Структуры, через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг – это бюджетные учреждения и государственные унитарные предприятия. В этом разделе будут рассмотрены основные проблемы функционирования бюджетных учреждений, обслуживающих аграрный сектор. Речь идет об изменении действующей практики функционирования государственных бюджетных учреждений (ветеринарной службы, гостехнадзора и семенных инспекций), через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг. Специфика подобных учреждений состоит в том, что помимо чисто инспекционных функций они занимаются предоставлением коммерческих услуг. Ключевым отличием бюджетного учреждения от других организационно –правовых форм является финансирование на основе сметы доходов и расходов. Бюджетный кодекс требует, чтобы все доходы и расходы бюджетного учреждения учитывались в смете доходов и расходов. Статья 161: «В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности». Однако, не всегда все доходы и расходы такого учреждения учитываются в смете. Так, в Гражданском кодексе (ст. 298) говорится: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Таким образом, у бюджетного учреждения зачастую оказывается две сметы. При этом как по Гражданскому, так и по Бюджетному Кодексам, бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании внебюджетных средств. Поскольку сметы составляются в лучшем случае по нормативам расходов, сохранившимся с советских времен, а то и без всяких нормативов, обоснованность выделяемых на нужды этих организаций сумм вызывает сомнения. При этом сокращение финансирования таких организаций при нехватке бюджетных средств происходит в первую очередь, что также связано с недостаточной обоснованностью финансирования. Поскольку финансирования ветеринарных инспекций, гостехнадзора и семенных инспекций постоянно сокращается и не относится к приоритетам бюджетного финансирования, эти организации стремятся заместить бюджетные источники средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы финансирования непрозрачны и нерациональны. Бюджетные организации с одной стороны, ведут себя на рынке как коммерческие производители услуг для сельского хозяйства, а с другой стороны – тесно аффилированны с государственными органами управления АПК. Это обстоятельство тормозит развитие нормальных рыночных отношений в рассматриваемых сферах. В частности, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства по его обязательствам; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Бюджетный Кодекс предполагает контроль всех доходов, включая и внебюджетные, через казначейство. однако это создает препятствия для использования внебюджетных доходов на нужды учреждения. Таким образом, для каждого из учреждений есть два основных пути реорганизации. Либо оно полностью утрачивает финансовую самостоятельность и финансируется по смете расходов, при этом все доходы такого учреждения поступают в бюджет соответствующего уровня. В таком случае бюджетное финансирование учреждения должно быть обусловлено не самим наличием в нем штата сотрудников, а предоставлением услуг определенного качества. То есть, финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов. Второй вариант – преобразование бюджетного учреждения в коммерческую организацию, которая будет предоставлять бюджетные услуги на условиях контрактации (по гражданско-правовым договорам). Для оптимизации функционирования сети бюджетных учреждений, предоставляющих услуги сельскому хозяйству необходимо: - провести инвентаризацию функций ветеринарных и семенных инспекций, учреждений гостехнадзора; - выделить те функции, которые необходимо закрепить за бюджетными учреждениями; - разработать нормативы финансирования таких учреждений; - бюджетные учреждения, осуществляющие эти функции, должны все свои доходы зачислять в соответствующий бюджет, необходимо отказаться от двойного учета доходов и расходов таких учреждений; - выделить функции, которые возможно передать негосударственным организациям, определить, какие из них должны предоставляться за счет бюджетных средств на условиях контрактации; - предусмотреть порядок субсидирования услуг, предоставляемых негосударственными организациями на платной основе. Управление государственной собственностью в сфере АПК Проблема государственной собственности в сфере АПК остается до сих пор неурегулированной, как на федеральном, так и на региональном уровне. До сих пор не завершена приватизация многих государственных предприятий, занимающихся коммерческой деятельностью и являющихся прибыльными. Предприятия, доля собственности государства в которых остается значительной, делятся на 3 группы: - ГУП, занимающиеся деятельностью, связанной с извлечением прибыли, по своей сути являющиеся коммерческими предприятиями; - ОАО в которых пакеты акций принадлежат государству, занимающихся коммерческой деятельностью и являющихся прибыльными; - ОАО в которых пакеты акций принадлежат государству, занимающиеся деятельностью, способствующей развитию рынка (ценовой мониторинг), продвижению продукции на внешние рынки (патентная защита, защита торговой марки и пр.). В соответствии с действующим федеральным законодательством часть прибыли, которую получают ГУПы от своей деятельности, они должны отчислять в бюджет, размер отчислений устанавливается на региональном уровне. Однако, во-первых, не все регионы этот размер отчислений устанавливают. Во-вторых, как правило, такие предприятия не являются эффективными и прибыль их, а тем более та ее часть, которую они могли бы отчислять в бюджет, является очень незначительной. Кроме того, существуют возможности сокрытия и этой незначительной доли прибыли. Речь идет, в том числе, о сельскохозяйственных предприятиях, предприятиях третьей сферы АПК (элеваторов, хладокомбинатов, которые в свое время были сохранены в федеральной собственности). При этом, сохранение подобных предприятий в государственной собственности не может быть мотивировано начавшейся практикой интервенций, например, на зерновых рынках. Отношения государства с подобными коммерческими предприятиями могут и должны строиться на контрактных условиях (оплата услуг по хранению, по переработке и пр.). Необходимо включение этих предприятий в программу приватизации государственной собственности. В этом случае основная задача – обеспечить стабильность и предсказуемость изменений. Для этого необходимо разработка в каждом регионе программы приватизации таких предприятий. Часть ГУПов сохраняются в такой форме поскольку предоставляют необходимые государству услуги. Такие ГУПы должны быть преобразованы в ОАО со стопроцентным участием государства, что позволит сохранить над ними необходимый контроль в случае, если передача этих функций негосударственным организациям на контрактной основе не возможна. Сохранение же государственных пакетов акций в ОАО, занимающихся коммерческой деятельностью, с нашей точки зрения, не оправдано. Основная причина, по которой не завершается приватизация таких предприятий – стремление государства сохранить контроль над ними. Контроль сводится к получению доступа к информации о соответствующем предприятии и к участию в его управлении. Практика приобретения долевого участия в акционерном капитале приватизированных предприятий и компаний, в случае, если ее целью является доступ к информации о соответствующем предприятии, является неоправданно расточительной в условиях существования резких бюджетных ограничений. Подобный подход оправдан при условии, если бюджетная поддержка направляется предприятиям, не прибыльным, не занимающимся коммерческой деятельностью. Прозрачность отношений с государством, скорее всего, должна достигаться не через участие в акциях, а путем создания надлежащего экономического климата, когда отчетность налоговым и другим государственным органам не превращается в проблему для компаний, и у них отсутствуют мотивы для представления неполной информации. Зачастую покупка доли участия в капитале частной компании АПК направлена на улучшение экономических и финансовых показателей предприятия, то есть является попыткой финансового оздоровления сельхозпредприятий. Это во-первых, требует больших вложений средств, а во-вторых, не принесет адекватную отдачу, улучшение финансового состояния агропродовольственного сектора должна достигаться другими методами (см. Приложение 3.1). В тоже время возможно сохранение долевого участия в имуществе некоммерческих предприятий, деятельность которых не предусматривает извлечение прибыли, но способствует развитию аграрного рынка. Итак, необходимыми мероприятиями для совершенствования управления государственной собственностью в АПК являются следующие: - определить круг ГУП, необходимых для выполнения государственных функций; - преобразовать такие ГУП в ОАО со 100% государственным участием; - разработать программу приватизации остальных ГУП; - отказаться от участия в ОАО, занимающихся коммерческой деятельностью с целью контроля; - разработать меры по стимулированию предприятий, предоставляющих услуги, способствующие развитию агропродовольственных рынков. Предложения по внесению изменений в законо дательство об агропродовольственной политике В целях повышения эффективности государственного регулирования агропродовольственного сектора и придания ему четкой правовой основы необходимо принятие рамочного закона об агропродовольственной политике (см Приложение 1.2). Такой закон дает возможность четко определить, что именно органы государственной власти имеют право, а что - обязаны делать в сфере регулирования агропродовольственного сектора. Данный закон должен предусматривать необходимость принятия второго закона с ограниченным сроком действия – Закона о государственных программах агропродовольственной политики, в котором обозначаются все направления государственной поддержки агропродовольственного сектора с указанием объемов и источников финансирования по годам (см. Приложение 1.3). Это позволит обеспечить предсказуемость государственной агропродовольственной политики в среднесрочной перспективе и позволит перейти к среднесрочному планированию расходов на АПК. Определение агропродовольственной политики, ее цели, меры и принципы В этом законе предлагается установить цели и принципы агропродовольственной политики государства, а также определить, какие меры государство вправе использовать для их достижения. Важным принципом агропродовольственной политики государства представляется привлечение негосударственных организаций, таких как ассоциации производителей и потребителей, другие самоорганизующиеся организации к формированию, реализации и оценке результатов агропродовольственной политики. Государство должно поддерживать функционирование таких организаций для более полного и всестороннего представления всех групп интересов при проведении агропродовольственной политики и оценке ее результатов. Понятие сельскохозяйственного производителя В Законе необходимо дать четкое определение сельскохозяйственного производителя, поскольку до сих пор каждый закон, касающийся сельского хозяйства, дает в своих целях собственное определение. Цель данной нормы закона - определить сельхозпроизводителя в отличие от домохозяйств, производящих сельскохозяйственное сырье и продовольствие. Критерием различия между производителем и домохозяйством является товарность производства, но при современном уровне учета товарность в явном виде не подлежит мониторингу. Поэтому определение сельхозпроизводителя должно базироваться на цензе минимального размера обрабатываемой земли и/или наличия продуктивного скота. При этом предполагается, что хозяйство, имеющее данное количество средств аграрного производства не может быть полностью ориентировано на личное потребление, а производит часть продукции на рынок. Необходимо предусмотреть, что сельскохозяйственные производители могут быть зарегистрированы как юридические лица или индивидуальные предприниматели в соответствии с Гражданским кодексом РФ, или могут быть физическими лицами без подобной регистрации. Для физических лиц можно предложить определение сельскохозяйственного производителя как экономического агента, имеющего в обработке (в собственности, аренде, пожизненном владении или пользовании) 50 соток сельскохозяйственных угодий, и/или 3 голов крупного рогатого скота, и/или 10 голов мелкого рогатого скота, и/или 50 голов птицы, и/или 20 пчелосемей. Для юридических лиц необходимо установить, какой процент в объеме реализации занимает сельскохозяйственная продукция. Сельскохозяйственные производители могут иметь любую разрешенную российским законодательство организационно-правовую форму. Все формы равны перед законом и все меры аграрной политики, если это не оговорено специально в соответствующем нормативном акте, в равной степени применяются ко всем сельхозпроизводителям Содержание агропродовольственной политики Данный раздел должен конкретизировать круг мер, которые могут использоваться для реализации целей и принципов агропродовольственной политики . Закон закрепляет, что меры агропродовольственной политики формулируются в терминах Государственной программы агропродовольственной политики. Под программой регулирования агропродовольственного сектора в контексте данного закона понимается система мероприятий, направленная на решение социальных или экономических проблем в агропродовольственном секторе, связанных с достижением одной или нескольких целей государственной агропродовольственной политики. Программа ограничена по времени действия и прекращает функционировать после достижения установленных в ней целей. В Программе должны быть определены следующие компоненты: - цели и задачи; - объекты программы, - система мероприятий для достижения целей; - необходимые ресурсы для достижения целей, обоснование объемов финансирования; - распределение объемов и источников финансирования по годам; - исполнители, ответственный орган; - Система качественных и количественных индикаторов для оценки эффективности осуществления программы. Необходимо установить, что программы поддержки АПК утверждаются специальным федеральным законом с ограниченным сроком действия (3 года) с разбивкой по годам смет бюджетных расходов на их финансирование. Параметры бюджетного финансирования этих программ в ежегодных бюджетах России могут пересматриваться не более, чем на ограниченное число процентов (например, 10-15%). Закон о государственных программах агропродовольственной политики, принимаемый на среднесрочную перспективу, призван увеличить горизонт бюджетного планирования в сельском хозяйстве и планирования агропродовольственной политики, уменьшить время, требуемое на межведомственные согласования мер агропродовольственной политики. Утвержденные Законом программы финансируются из федерального бюджета. Закон является основанием для составления проекта федерального бюджета все три года его действия. Расходы федерального бюджета по каждой из программ на текущий период не могут отличаться более чем на 10% от установленной в среднесрочной программе на текущий период суммы. После принятия закона всю ответственность за реализацию принятых программ, определение порядка и времени начала/окончания их действия несет Министерство сельского хозяйства. Формирование Закона о государственных программах агропродовольственной политики должно учитывать результаты реализации агропродовольственной политики в предыдущем периоде. В связи с этим, первоочередное значение приобретает оценка эффективности реализации государственных программ. Для этого используется как внутренний контроль со стороны Минсельхоза, так и мнение независимых экспертов. Ежегодный доклад Министра сельского хозяйства, содержащий итоги реализации агропродовольственной политики, предусмотрен законодательством многих стран. Доклад должен отражать все изменения качественных и количественных индикаторов для оценки эффективности осуществления программ, применяемых в соответствии с упомянутым законом, выводы об эффективности агропродовольственной политики, по сектору в целом и отдельным программам, рекомендации о структуре программ агропродовольственной политики на следующий период. Независимая комиссия, оценивающая результаты агропродовольственной политики, должна включать не только чиновников (представителей Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов, Министерства сельского хозяйства РФ), но и независимых аналитиков, представителей отраслевых союзов производителей и потребителей. Комиссия представляет Заключение, содержащее оценку степени достижения поставленных целей по каждой из программ и целей государственной агропродовольственной политики, а также рекомендации комиссии по прекращению или корректировке программ. Изменения в агропродовольственной политике, предусмотренные Государственным докладом Министра Сельского хозяйства и Заключением Независимой комиссии отражаются в Законе о Государственных программах агропродовольственной политики на следующие три-пять лет. Разграничение полномочий по осуществлению агропродовольственной политики между центром и регионами Данная часть законопроекта должна разграничить компетенцию федерального и региональных уровней в проведении отдельных программ. При проведении агропродовольственной политики субъекты Федерации не имеют право осуществлять следующие меры: a. поддерживать цены на региональном рынке агропродовольственных товаров путем закупочных и/или товарных интервенции, прямых ценовых субсидии и т.п.; b. вводить запреты и ограничения (если это не связано с требованиями ветеринарного и карантинного контроля) на ввоз и/или вывоз продукции, вывозные субсидии; c. осуществлять иные меры, приводящие к несправедливой конкуренции на общенациональных агропродовольственных рынках и рынках ресурсов для сельскохозяйственного производства ; d. со-финансировать государственные программы агропродовольственной политики, если эти программы не направлены на развитие рыночных институтов и инфраструктуры, сельское развитие, сохранение ресурсов для сельскохозяйственного производства; e. вводить меры, ограничивающие или отменяющие на своей территории действие мер федеральной агропродовольственной политики. Основным направлением поддержки АПК из региональных бюджетов должно быть сельское развитие, научное, консультационное, образовательное обеспечение АПК региона, а также иные меры, не влияющие на конкурентную среду – в основном, меры зеленого ящика. Система государственного информационного обслуживания агропродовольственного сектора Информационное обслуживание субъектов агропродовольственных рынков должно быть признано одним из первоочередных направлений государственной аграрной политики. Необходимо законодательно признать, что рыночная информация является одним из важнейших факторов производства, существенно влияющих на конкурентность рынков. Необходимо создать законодательные предпосылки для равной доступности всех агентов рынка к информации о аграрной политике, о состоянии рынков, технологической информации. Информационное обслуживание АПК должно стать не актом доброй воли должностных лиц, а их прямой обязанностью. Закон в этой части должен установить перечень данных, которые государство обязуется собирать и распространять среди субъектов рынка. Необходимо законодательно установить обязательность проведения аэрофотосъемки с космических объектов для нужд сельского хозяйства и земельного кадастрирования, условия доступа к этим данным. Нужно установить разграничение ответственности различных органов государственной власти в сборе и распространении информации, запретить платность распространения общедоступной информации (в соответствии с установленным данном законе перечнем) как для параллельных органов власти, так и для субъектов рынка. Устанавливаются также условия равнодоступности и одномоментности поступления этой информации (особенно, ценовой) к субъектам рынка В данном законе можно также установить основные параметры интернет-сайтов Министерства сельского хозяйства и его региональных органов. Закон должен также установить периодичность и порядок предоставления данной информации, а также ответственность должностных лиц при нарушение данных норм. Продовольственный Кодекс РФ Продовольственный Кодекс РФ (Codex Alimentarius ) является главным документом по обеспечению продовольственной безопасности населения РФ. В его задачи входит защита интересов конечного потребителя продовольствия в стране и регулирование агропродовольственной внешней торговли с точки зрения продовольственной безопасности. Продовольственный кодекс представляет собой набор стандартов, правил и регламентов, регулирующих производство, переработку, транспортировку, хранение, реализацию продовольственных товаров и сырья для его производства. Кодекс состоит из двух частей – общих стандартов, правил и регламентов (по маркировке, по пищевым добавкам, по загрязняющим веществам, по методам анализа и выборки, по гигиеническим требованиям к продовольственным товарам, по требованиям к продовольствию для использования в специальных диетах, по системам сертификации и внешнеторгового инспектирования, по содержанию остатков ветеринарных препаратов и пестицидов в продовольственных товарах) и стандартов, правил и регламентов по отдельным продуктам. Продовольственный кодекс РФ создается и поддерживается в соответствии с Международным Продовольственным кодексом (Codex Alimentarius ). Приложение 1.1 Пояснительная записка к проектам федеральных законов « О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации» и «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы» В настоящее время в развитии аграрного сектора накопился ряд вопросов, которые не регулируются текущим российским законодательством. В частности, в отличие от большинства стран мира в стране нет законодательного определения сельскохозяйственного производителя: каждый нормативный акт определяет его отдельно, что неудобно для использования в правоприменительной практике. Нет разграничения полномочий федерального и регионального уровня в проведении программ поддержки АПК. В результате в регионах осуществляют программы поддержки, приводящие к разрыву единого рыночного пространства страны, фактически к торговым войнам между регионами. Нет также четкого разграничения полномочий между федеральными ведомствами в регулировании аграрного сектора, сложившаяся ad hoc ситуация приводит к очень длительному согласованию различных мер, и как следствие - к запаздыванию мер, утрате гибкости в регулировании сектора, а также к снижению ответственности за проведение агропродовольственной политики в стране. Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК. Второй причиной, обусловливающей потребность в формировании нового закона о сельском хозяйстве, является необходимость в увеличении горизонта бюджетного планирования в АПК. В сложившихся макроэкономических условиях хозяйствующие субъекты сектора планируют свою деятельность в среднем на 3-4 года вперед, в то время как аграрная политика формируется в годовом режиме. Это вносит дестабилизацию в условия функционирования сектора. В этой связи назрела необходимость принятия периодических законов по государственной поддержке АПК на 3-4 года с примерными бюджетными ориентирами, которые могли бы пересматриваться в рамках ежегодного бюджетного процесса, но, тем не менее, давать возможность субъектам рынка иметь среднесрочные ориентиры для своего функционирования. В настоящее время в Российской Федерации действует закон «О государственном регулировании АПК». Данный закон принимался в условиях еще слабо развитого агропродовольственного рынка в стране, при отсутствии опыта в эффективном регулировании сектора, при превалировании краткосрочных мер воздействия на аграрный сектор, а также в условиях реализации масштабных институциональных преобразований. В результате закон носит описательный характер, не дает полноценной основы для решения вышеуказанных проблем агропродовольственной политики. Подобные законы существует в большинстве стран мира. При написании настоящего законопроекта разработчики опирались на аналогичные нормативные акты в США, Европейском Сообществе, Германии, Латвии, Венгрии и Чехии, а также на сложившееся российское законодательство в этой сфере. Для решения поставленных проблем предлагается принятие двух законов. Первый закон устанавливает общие принципы регулирования агропродовольственного сектора в стране, вводит основные понятия, а также дает базу для второго закона. Второй закон - закон 3-4летнего действия, его задача установить более детальную политику в агропродовольственной сфере с четкими параметрами ее проведения и уровнем финансирования. Этот закон является аналогом Закона о сельском хозяйстве, принимаемого в США каждые 5-7 лет. Основные новеллы первого закона: 1. Впервые вводится понятие сельскохозяйственного производителя, независимо от организационно-правовой формы, размера, наличия регистрации. Главная задача определения – разграничение сельхозтоваропроизводителя от домохозяйства, производящего агропродовольственные продукты преимущественно для собственного потребления. За основу взято сложившееся в законодательстве Российской Федерации определение, вводящее ограничение 70 процентной доли сельскохозяйственной продукции в общем объеме реализации. Также, по примеру многих европейских стран вводится нижнее ограничение на наличие земли и сельскохозяйственных животных в хозяйстве сельхозпроизводителя. 2. Определено, что федеральная агропродовольственная политика осуществляется через Государственные программы. Для каждой программы должны быть определены цели, основные мероприятия, объемы и источники финансирования, ответственные за ее реализацию органы исполнительной власти, индикаторы достижения целей. Совокупность таких программ составляет содержание второго закона. Эти программы являются обоснованием расходов на агропродовольственный сектор в законе о бюджете. Принятие программ на 3-4 года дает субъектам рынков возможность адаптировать свою деятельность к среднесрочной политике федерального правительства. Кроме того, законодательное утверждение программ позволяет также предоставить большую оперативную самостоятельность в принятии решений в рамках этих программ МСХ РФ. Многие меры регулирования рынков требуют быстрой реакции регулирующего органа. В действующей правовой системе МСХ вынужден согласовывать свои действия с другими ведомствами, что приводит к утрате оперативности и снижению эффективности мер. С другой стороны, такая самостоятельность в принятии решения повышает ответственность МСХ за проведение агропродовольственной политики. Предусмотрена также независимая экспертиза реализации программы в конце периода ее действия, что позволит обосновать пролонгацию, корректировку или отмену каждой программы на следующий период. До настоящего времени оценка эффективности мер поддержки фактически осуществляется ее же разработчиками и исполнителями – МСХ РФ, что, безусловно, не оптимально. 3. В законопроекте делается попытка ограничить возможность субъектов Федерации применять такие меры агропродовольственной политики, которые приводят к разрыву единого рыночного пространства страны, причем часть этих мер не регулируется в других законах. Так, право проводить интервенционные закупки резервируется только за федеральным уровнем исполнительной власти. 4. Принципиально иная роль придается информационному обслуживанию агропродовольственного сектора. Во вносимом законопроекте устанавливается обязанность государства обеспечивать необходимый набор информации и ее равную доступность для всех субъектов рынка как основа поддержания справедливой конкуренции. 5. Для обеспечения продовольственной безопасности страны предлагается ввести Продовольственный кодекс (Codex Alimentarius) как совокупность национальных стандартов в агропродовольственной сфере. Такой кодекс должен базироваться на Всемирном продовольственном кодексе. Россия – одна и немногих стран мира, которая не имеет такого кодекса. С финансовой точки зрения принятие закона не потребует дополнительных бюджетных расходов. Напротив, его принятие приведет к сокращению неэффективных расходов бюджетов всех уровней, к привлечению инвестиционных ресурсов в агропродовольственный сектор, росту доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет повышения эффективности сельскохозяйственного производства и развития сельской инфраструктуры. Второй вносимый законопроект базируется на первом и представляет собой набор Государственных программ регулирования агропродовольственного сектора в 2004-2006 годах. Предлагаемые программы в подавляющем большинстве случаев основаны на уже действующих мерах поддержки, а также на суммах финансирования, предусмотренных на них в проекте бюджета на 2004 год. Некоторые изменения предложены по программе поддержки лизинга. Данный закон позволит сделать планирование мер поддержки, а также контроль над их реализацией более прозрачным для общества, для органов государственной власти, что создает предпосылки для более эффективной агропродовольственной политики. Также его принятие увеличивает горизонт бюджетного планирования, что полностью соответствует направлениям реформирования бюджетной системы страны. В предложенной версии законопроекта его реализация не требует дополнительного финансирования. Приложение 1.2 Проект Федерального закона «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации» Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики. 2 Введение. 2 Рекомендации по совершенствованию бюджетной политики и бюджетного процесса в аграрной сфере 2 Совершенствование механизмов государственного регулирования АПК.. 2 Основные формы государственного регулирования АПК и их эффективность. 2 Эффективность государственных программ регулирования на примере рынка ресурсов. 2 Повышение эффективности государственной поддержки через меры зеленого ящика. 2 Предложения по внесению изменений в законодательство об агропродовольственной политике. 2 Определение агропродовольственной политики, ее цели, меры и принципы.. 2 Понятие сельскохозяйственного производителя. 2 Содержание агропродовольственной политики.. 2 Разграничение полномочий по осуществлению агропродовольственной политики между центром и регионами.. 2 Система государственного информационного обслуживания агропродовольственного сектора 2 Продовольственный Кодекс РФ... 2 Приложение 1.1 Пояснительная записка к проектам федеральных законов «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации» и «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы». 2 Приложение 1.2 Проект Федерального закона «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации». 2 Приложение 1.3 Проект Федерального закона «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы». 2 Рекомендации по совершенствованию бюджетной классификации. 2 Обоснование необходимости внесения изменений в бюджетную классификацию.. 2 Бюджетный процесс в России на федеральном и региональном уровне. 2 Требования международных организаций к обеспечению прозрачности бюджета. 2 Требования МВФ и ОЭСР. 2 Структура бюджетного классификатора расходов на аграрный сектор некоторых зарубежных стран 2 Расходы бюджета на аграрный сектор в России и требования ВТО.. 2 Требования ВТО к внутренней поддержке аграрного сектора. 2 Типы бюджетной поддержки в России. 2 Концепция реформирования бюджетного процесса и мониторинга эффективности поддержки аграрного сектора в России.. 2 Рекомендации по совершенствованию механизма финансового оздоровления сельского хозяйства 2 Финансовая проблема аграрного сектора в России.. 2 Государственная политика в области финансового оздоровления сельского хозяйства. 2 Меры государственной политики. 2 Оценка результатов государственной политики в области финансового оздоровления сельского хозяйства 2 Рекомендации по снижению уровня убыточности в сельском хозяйстве страны.. 2 Приложение 3.1 Проект Программы снижения уровня несостоятельности в сельском хозяйстве 2 Выводы.. 2 Оценка действующей национальной государственной агропродовольственной политики.. 2 Рекомендации по реформированию агропродовольственной политики.. 2 Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Предмет регулирования Настоящий закон устанавливает правовые основы регулирования сельского хозяйства Российской Федерации в той части, которая не регулируется земельным, водным, экологическим законодательством, законодательством по племенному делу, селекционной работе, пчеловодству, а также иным законодательством РФ. Статья 2. Определение основных понятий В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия: Агропродовольственная политика – это совокупность мер воздействия государства на агропродовольственный сектор и его субъектов в целях создания условий для его эффективного функционирования, выражающихся в предоставлении этим субъектам субсидий и субвенций, бюджетных кредитов и капитальных вложений, налоговых освобождений и других льгот и преференций, установлении для них особого налогового режима, введении стандартов, регламентов и ограничений на определенные виды деятельности и на определенные продукты, проведении государственных рыночных интервенций, таможенного регулирования, регулирования цен и тарифов, создания, поддержки функционирования и развития институтов рыночной инфраструктуры. Агропродовольственный рынок