Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Земля и право Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор - доктор юридических наук, профессор С. А. Боголюбов Содержание Введение Раздел I. Как и в каких целях используются земли Глава 1. Прошлое и настоящее 1. История, которая мало чему учит 2. Земельная реформа в российском законодательстве 3. Что у нас получается? 4. Связанная с земельной аграрная реформа 5. Гражданский кодекс и земля Глава 2. Основные начала земельного законодательства 1. Кто, за что и как отвечает - куда обращаться гражданину? 2. Земли Российской Федерации 3. Некоторые актуальные и отчасти дискуссионные вопросы Глава 3. Земли сельскохозяйственного назначения 1. Характеристика, состав 2. Права граждан на земельные доли в сельско-хозяйственных организациях (размеры, процедуры, купля-продажа, дарение, наследование, аренда и др.) 3. Земли крестьянских хозяйств 4. Личные подсобные хозяйства, садоводство, огородничество Глава 4. Правовой режим земель поселений 1. Современный город и рациональное использование его земель 2. Земли поселений 3. Специфика управления землями поселений 4. Ограничение деятельности землепользователей в городе Глава 5.Земли промышленности и иного назначения 1. Основные понятия 2. Правовой режим использования земель промышленности 3. Особенности земель транспорта 4. Земли связи и электрических сетей 5. Земли обороны и безопасности Глава 6. Особо охраняемые земли 1. Земли природоохранного и заповедного назначения 2. Оздоровительные и культурно-исторические цели землепользования 3. Земли лесного фонда 4. Земли водного фонда и запаса Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения 1. Воронежский областной Закон о земле 2. Земельная практика одного района 3. Что делать со свалками? 4. Рекультивация земель и восстановление ландшафтов 5. Информация к размышлению: землепользование иностранцев в Узбекистане Раздел II. Что должно и может государство Глава 8. Управление в области использования и охраны земель 1. Понятие и общая характеристика 2. Землеустройство 3. Государственный земельный кадастр и мониторинг земель 4. Контроль за использованием и охраной земель (государственный, общественный, производственный) и его стадии 5. Разрешение земельных споров Глава 9. Государственные и муниципальные земли, предоставление и регистрация земель 1.Право государственной и муниципальной собственности на землю 2. Предоставление участков из государственных и муниципальных земель 3. Государственная регистрация земельных участков и прав на них Глава 10. Ответственность 1. Общая характеристика 2. Административная ответственность 3. Уголовная и гражданско-правовая ответственность 4. Земельно-правовые формы воздействия 5. Возмещение убытков и потерь Раздел III. Что можем и должны мы Глава 11. Граждане, юридические лица и оборот земельных участков 1.Кто понимается под гражданами и физическими лицами? 2. Юридические лица, их виды и отношение к земле 3. Оборот земельных участков Глава 12. Наши права на землю 1. Право собственности на земельный участок 2. Ограничение права собственности 3. Право пожизненного наследуемого владения и пользования землей 4. Аренда земельного участка Глава 13. Плата за землю 1. Кто освобождается от платы за землю? 2. Учет плательщиков 3. Предмет налогообложения 4. Порядок взимания земельного налога Глава 14. Охрана земель 1. Зачем охранять землю? 2.Экономическое стимулирование охраны 3. Требования к проектированию и эксплуатации зданий и сооружений Авторский коллектив: С.А.Боголюбов, доктор юридических наук,профессор - введение(совместно с И. Ф. Панкратовым), гл. 2,1-3 гл.7,4 гл.10; Е. А. Галиновская, кандидат юридических наук - 1 гл.1,3,4 гл.3, гл.11-13;Емельянов, кандидат юридических наук- 1, 2 гл.6; Ю. Г. Жариков, доктор юридических наук, про- фессор, Заслуженный юрист Российской федерации - гл. 4, 5,8,2 гл.9,5 гл.10,гл.14; Л.А.Заславская, кандидат юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации -3,4 гл.6; Е.Г. Краюшкийа -4 гл.7; Г. Л. Минина, кандидат юридических наук - 1,2 гл.3;, И. Ф. Панкратов, доктор юридических наук, профессор, Заслу- женный деятель науки Российской Федерации - введение (совместно с С. А. Боголюбовым),2-5 гл. 1,1, 3 гл. 9,1-3 гл. 10. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. Руководитель авторского коллектива и ответственный ре- дактор- доктор юридических наук, профессор С.А. Боголю- бов.-М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.- М., 1998.-360с. В настоящем посо- бии раскрываются основные начала земельного права зна- ние которых необходимо для современных землевладельцев: компетенция органов государства и местного самоуправле- ния, правовой режим земель взависимости от целевого назначения, виды ответственности в области земельных отношений. Наибольшее внимание уделяется правам граждан на землю (собственности, владению, аренде), на земель- ные доли в сельскохозяйстенных организациях, на льготы по земельному налогу, особенностям регистрации и оборо- та земельных участков в соответствии с новейшим рос- сийским законодательством. Для землевладельцев, земле- пользователей, собственников и аренда-торов земельных участков, специалистов сельского хозяйства, студентов, аспирантов и преподавателей юридических, сельскохозяйс- твенных и иных вузов, а также для всех, кто интересует- ся правовыми проблемами земельных отношений. Указатель сокращений АПК- Агропромышленный комплекс БВС- Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации ВВС - Ведомости Верховного Совета СССР, (РСФСР, Российской РСФСР, Федерации), Ве- домости Съезда РФ) народных депутатов и Верховного Со- вета (СССР,РСФСР, Российской Федерации) ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации ЗК - Земельный кодекс Российской Федерации КОАП - Кодекс РСФСР об административных правонарушениях РГ - "Российская газета" САПП - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации СЗ - Собрание законодательства Российской Федерации СП - Собрание постановлений Прави- тельства РСФСР УК - Уголовный кодекс Российской Федерации Введение Есть причины, по которым это пособие давалось авторскому коллективу с трудом. Земельное законода- тельство Российской Федерации настолько в настоящее время усложнено и запутано, что браться за его описание и разъяснение надо с большим терпением, усидчивостью и квалификацией. Кроме того, общество горит желанием увидеть новый Земельный кодекс: его проект подготов- лен, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, но... не поддержан Советом Феде- рации Федерального Собрания Российской Федерации. Пре- зидент России подчеркнул, что не подпишет Кодекс в та- ком виде. Что же делать? Оставлять землевладельцев в неведении? Ждать новых законов и уже после их принятия начинать их комментировать? Мы решились, не ожидая но- вых законов, рассказать гражданам, что они сейчас мо- гут и чего не могут, какими нормативными правовыми ак- тами уже сейчас можно пользоваться, ведь ждать новых кодексов можно еще достаточно долго. При изложении материала мы опирались на действующие законы, указы Президента, постановления Правительства России и дру- гие акты, большинство которых приведено, а содержание некоторых и изложено: проницательный читатель сможет эти акты разыскать и найти в них то, что ему нужно. В ряде случаев авторы высказывали свое мнение, и это всегда подчеркивалось - "на наш взгляд", "по нашему мнению" и т.д.; обусловлены наши мнения тем, что в за- конодательстве могут быть пробелы, неясности, двусмыс- ленности, в которых мы пытались сами разобраться и по- мочь разобраться читателям. Мнения порой могут быть и не совпадающими: это могло происходить не из-за нашего волюнтаризма, а от некоторой нечеткости актов, позволя- ющей их по-разному толковать, по-разному определять их соподчиненность, иерархичность. Состояние современного земельного права определяется тем, что к концу 1993 г. в соответствии с новой Конституцией России сложились три основные формы права собственности на землю - частная, государственная, муниципальная. При этом го- сударственная собственность существенно трансформирова- лась: возникла федеральная собственность и собствен- ность субъектов Федерации. Право частной собственности стало относиться не только к физическим, но и к юриди- ческим лицам, развивается право общей (долевой и совместной) собственности. Раньше существовало только право пользования землей - теперь появились такие фор- мы, как пожизненное наследуемое вла-дение и аренда зем- ли. Это итог серьезных экономической, земельной и аг- рарной реформ, начатых в 1990 г. и направленных на развитие рыночных отношений. При работе над пособием мы старались не поддаваться эмоциям, не проявлять своих симпатий и антипатий, а быть, насколько это возможно, объективными советчиками землевладельцев, под которыми понимаются все, кто оказался связанным с землей: имеющие право собственности на земельный участок, постоянного (бесс- рочного) пользования, пожизненного наследуемого владе- ния, аренды земельного участка. На всех них, а также на специалистов и рассчитано настоящее пособие. Земельная реформа коренным образом меняет земельный строй страны - ушла в прошлое исключительная собственность государс- тва на землю, земля становится объектом гражданско-пра- вовых сделок, коллективные и государственные хозяйства реорганизуются, земельные споры рассматриваются в судах и арбитражных судах. Исходя из предлагаемого замысла, пособие включает три большие части. В первой даются об- щие понятия земельного права, как и в каких целях ис- пользуются земли, поскольку целевое назначение земель продолжает быть краеугольным камнем российского земель- ного права. Здесь излагаются и исторические моменты - о предыдущих реформах и их итогах, о правовой основе, хо- де и итогах современных преобразований, роли в них но- вого Гражданского кодекса Российской Федерации, его связи с земельным законодательством. Читателю будет по- лезно узнать и о некоторых дискуссионных вопросах, нап- ример о способах обеспечения охраны окружающей среды, о приемах правотворческой деятельности (в Воронежской об- ласти, например, принят свой Закон о земле), о практике борьбы со свалками в ряде районов, о других конкретных проблемах, возникаемых и решаемых на практике. Непос- редственных прав граждан касается глава о землях сель- скохозяйственного назначения: здесь разъясняются права на земельные доли в сельскохозяйственных организациях, их размеры, процедуры, возможности купли-продажи, даре- ния, наследования, аренды, даются характеристики и сос- тав земель крестьянских хозяйств. Вопросы для современ- ного землевладельца насколько сложные, настолько и ак- туальные. Точно так же могут представлять интерес разъ- яснения ограничений деятельности землепользователей в городах и других поселениях, особенностей управления и правового режима земель промышленности, транспорта, природоохранного назначения, лесного и водного фондов. Во вторую часть выделены правомочия государства - зем- левладельцу важно знать, что оно для него должно де- лать, получая с него налоги, а что не должно или не мо- жет. Здесь кратко излагаются задачи и цели землеуст- ройства, государственного кадастра и мониторинга, формы и стадии контроля за использованием и охраной земель. Государственной и муниципальной собственности на земли, порядку предоставления из них участков гражданам, ос- новным требованиям к государственной регистрации зе- мельных участков и прав на них посвящена следующая гла- ва. Много внимания уделено вопросам ответственности - адми- нистративной, гражданско-правовой, земельно-правовой, уголовной. Кроме того, рассказывается схематично о воз- можностях государства ограничивать и даже прекращать права граждан на землю в предусмотренных законодатель- ством случаях. Близки к этим институтам и правила воз- мещения убытков землевладельцам в случаях причинения им вреда, изъятия участка и во всех других случаях. Глав- ное содержание пособия отражается в третьей его части - что можем и должны мы. Она начинается с подробного разъяснения понятий "граждане", "физические и юридичес- кие лица" и т.д. - эти вопросы не так просты, как ка- жутся. Здесь более подробно, на основании изученного материала рассказывается об обороте земельных участков, о возможностях гражданина с законом в руках добиваться осуществления своих прав и искать правосудия (что почти одно и то же). Еще более важной представляется глава о наших правах на землю: о праве собственности (что под ним понимать, может ли оно и в каком порядке быть огра- ниченным), праве пожизненного наследуемого владения и праве бессрочного пользования землей, о праве аренды - все это практически значимые вопросы, с которыми неред- ко приходится сталкиваться на практике, тратить свои силы, время, а порой и нервы; квалифицированные поясне- ния, основанные на законе, призваны помочь читателю, дать ему возможность сослаться на авторитетный текст ученых, специализирующихся в этой области. Наконец, правомочия граждан платить налоги и заниматься охраной вверенных им обществом земель - здесь права и обязан- ности сочетаются воедино. В частности, весьма важен пе- речень льгот при налогообложении, порядок взимания пла- ты за землю, возможности экономического стимулирования добросовестных, рачительных землевладельцев за счет го- сударственного или местного бюджета - все это предус- матривается законодательством и должно быть взято на вооружение (разумеется, мирное) читателями. Мы пыта- лись, чтобы главы, а иногда и параграфы представляли собой законченные ответы на поставленные в заголовках вопросы - для облегчения чтения и понимания написанно- го. На первый взгляд это могло приводить к некоторым повторам, однако возвращение к некоторым темам после углубления и расширения своих знаний может, по нашему мнению, принести только пользу; кроме того, возвращение к теме всегда допускалось нами с новых позиций. Возмож- но, также это побудит читающих возвращаться к прочитан- ному - для лучшего усвоения, поскольку описываемая ма- терия достаточно сложна даже для специалистов. Именно поэтому в ряде случаев мы шли на упрощения, не исключа- ющие, а предполагающие и последующую самостоятельную работу читателей. Два последних соображения. Земельный кодекс 1991 г. в значительной своей части не отменен и продолжает действовать с учетом последующих нормативных правовых актов, которые в пособии широко приводятся и цитируются. Вывод - надо пользо- ваться ЗК, изучать, сопоставлять с новейшими актами. Второе - в издании приводятся некоторые общие положе- ния, являющиеся основными началами земельного права. Это делается из двух соображений - наделить читателя начальными знаниями, чтобы стало яснее и понятнее право на землю во всех его видах и формах; кроме того, когда у заявителя, обращающегося по поводу своих прав на зем- лю, видны знания земельного законодательства, слышен юридически грамотный язык, используется правильная тер- минология, ему труднее отказывать в удовлетворении его законных прав, с ним труднее и одновременно легче раз- говаривать чиновнику. Поскольку пособие ставит цели оказания помощи землевладельцам в указанном широком смысле, мы избрали подобный стиль и метод изложения. Раздел I. Как и в каких целях используются земли Глава1. Прошлое и настоящее 1. История, которая мало чему учит Реформы последнего времени предоставили гражданам право собственности на землю и даже право ею распоря- жаться, что и закрепила ст. 36 Конституции Российской Федерации. Но это совсем не значит, что раньше, до но- вой реформы, прав на землю у граждан не было (садоводы, огородники и дачники появились не два и не три года на- зад, и крестьянские хозяйства, представьте, имели право на существование). Любое государство издает законы, предоставляющие гражданам права на землю. Традиция идет от римского права и почитаемого юристами Кодекса Напо- леона. К сожалению, прошли те времена, когда отчаянные представители цивилизации, отправляясь в дальние путе- шествия, то и дело встречали на пути ничьи земли. Земли поделили государства, а внутри государств землю подели- ли пользователи. Право на земельный участок у граждан России было всегда. Другое дело - что это было за право и каково было его содержание. Еще недавно это было только право пользования, собственником земли являлось государство. Ну а раньше? Надо сказать, Россия имеет уникальную историю вообще и историю аграрных преобразо- ваний в частности. На планете, пожалуй, больше нет та- кого общества, которое с такой головокружительной, поч- ти авантюрной быстротой меняло крестьянские уклады и права на землю, экспериментируя на живых людях и меняя несколько вариантов в несколько десятилетий. Если вооб- разить, то покажется сверхъестественным, что российские крестьяне одного-двух поколений пережили и претерпели столько, сколько иное государство не испытало за всю историю своего существования. Когда же конец? - спроси- те вы. А мы в ответ зададим другой вопрос: какие про- дукты вы предпочитаете - отечественные или импортные? Не будем уходить очень далеко в глубь веков. Наши ны- нешние мытарства в поисках крестьянской правды начались с отменой крепостного права. А было это в 1861 г. - как видите, даже стопятидесятилетний юбилей этой даты будет отмечен еще не скоро. По сути, до аграрной реформы 1861 г. крестьяне не обладали практически никакими самостоя- тельными правами на землю. Помещичьи крестьяне, находясь под властью собственника земли, в вопросах ее использования не имели самостоя- тельного голоса. Начиная с 1861 г. крестьяне или едино- лично, или в рамках земельных общин выступают в качест- ве носителей прав и обязанностей на землю по законода- тельству. Долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. законодательство о крестьянах, и зако- нодательство о крестьянском землепользовании в том чис- ле, имело много специфических черт, чтобы теоретикам представилась возможность говорить о крестьянском зе- мельном праве. Положения 19 февраля 1861 г. (Общее по- ложение о крестьянах, Положение о выкупе1 и др.) декла- рировали отмену крепостной зависимости, установили пра- во крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была крестьянам выделена, но использование зе- мельных участков существенно ограничивалось обязатель- ствами перед бывшими собственниками по их выкупу. Обя- зательства эти были настолько долгосрочными, что в тео- рии сложилось мнение о надельном землепользовании как о разновидности долгосрочной аренды - оброчного пользова- ния2. Внутри земельной общины [в центральных губерниях России (собственно России) именно она являлась субъек- том земельных отношений] право пользования предоставля- лось крестьянской семье (крестьянскому двору). Кресть- янской земли, находящейся в личной собственности, в это время почти не было. Законы от 26 июля 1863 г. и 24 но- ября 1866 г.3 продолжили реформу тем, что приравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрисдикцией. 18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк4. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении полу- чения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия. Однако до Столыпинской реформы операции Банка не играли существенной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли. Дальнейшее законо- дательство до реформы Столыпина особых качественных из- менений в правах крестьян на землю не внесло. Законода- тельство 1863 г. (Законы от 18 июня и 14 декабря) огра- ничивали права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и уско- рить выплату выкупных платежей5. Это не позволило при- равнять крестьян к иным _________________________________________________________ 1 Свод законов Российской импе- рии. Прил. к т. IX. 2 См.: Хауке О.А. Крестьянское зе- мельное право. М., 1914. С. 205. 3 Свод законов Рос- сийской империи. Прил. к т. IX. 4 Там же. 5 Свод зако- нов Российской империи. Прил. к т. IX. _________________________________________________________ сословиям в вопросах реализации прав на землю еще неко- торое время Положение стало существенно изменяться пос- ле 1905 г. В это время не только расширились права крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Столыпинская реформа, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественно права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к пра- ву личной собственности главы хозяйства. Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в нап- равлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало владение землей, право использовать землю ограничивалось обязан- ностью не нарушать права собственников соседних участ- ков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для нед- вижимости, а также совершать иные действия, предусмот- ренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для госу- дарственных нужд. Существовало и регулируемое законода- тельством право сервитута. Движение это происходило че- рез длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на полу- чение выкупной платы, сословными ограничениями. Содер- жание этих ограничений носило в большинстве случаев по- литический характер и обусловливалось значительным вли- янием консервативных кругов, состоявших в основном из крупных землевладельцев, и преобладанием в начале ре- форм идеологии общинного строя. Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду зе- мельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжалась недрами, выпасами, лугами. С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состояни- ем российской экономики после неудачных военных дейс- твий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию об- щинного земледелия. Основанием были предполагаемые эко- номические преимущества частного хуторского сельскохо- зяйственного производства перед общинным. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян. К 1917 г. реформа, начатая П.А.Столыпиным, не была завершена. Следствием этого было то, что сельское хозяйство опери- ровало как правом частной собственности на землю, так и правом собственнос- ти общины на надел; к этим правам присоединялось право аренды как основное право пользования земельным участ- ком. После 1917 г. ситуация резко изменилась - права на землю приобрели совершенно иное содержание. Крестьянс- кий наказ в рамках Декрета "О земле" от 26 октября 1917 г. (по старому стилю) объявил всю землю народным досто- янием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и в залог. Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов1, которые являлись полномочными органами государственной власти на мес- тах2. Тем самым земля переходила в распоряжение госу- дарства. Декрет о социализации земли предусматривал, что всякая собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими переда- ется органам государственной власти3. Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только пра- ву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа, отличительными чертами которых было развитие хозяйс- твенной инициативы частных лиц, в том числе и в сель- ском хозяйстве, и существование рыночных отношений под жестким государственным контролем, в строго ограничен- ных размерах, потребовали ввести конструкцию, с одной стороны, расширяющую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. Такая конструкция была изобретена, и по своему содержанию она была по-своему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, утверж- денном Законом о трудовом землепользовании4 и закреп- ленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.5 Право трудового землепользования предоставлялось всем гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и жела- ющим обрабатывать землю своим трудом (ЗК РСФСР 1922 г., ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть ли- шен никто, кроме случаев, прямо указанных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленно- го по этому праву, могло быть изменено лишь при лесоус- тройстве, а также при земельных переделах в тех общест- вах, где существовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бесс- рочным. В рамках пользования гражданин имел право вес- ти: а) хозяйственное использование земли способом, изб- ранным им по своему усмотрению; ________________________________________________________ 1 Декрет II Всероссийс- кого съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 26 октября 1917 г. Собрание узаконений 1917 г. ь 1. С. 3. 2 О переходе земли в распоряжение земельных комитетов. Принято СНК РСФСР 5ноября 1917 г. Собрание узаконений 1917 г. ь 2. С. 23. 3 Декрет ВЦИК "О социализации". Собрание узаконений 1918 г. ь 25. С. 346 //Газета Рабочего и Крестьянского правительства. 1918 г. 19 февр. 4 Закон о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г. Собрание узаконений 1922г. ь36 5 Там же. С. 12. ________________________________________________________ б) возводить, устраивать и использовать на земле строе- ния и сооружения для хозяйственных и жилищных нужд. Землепользователь не имел права совершать на своем зе- мельном участке действия или отстраивать сооружения, нарушающие существенные интересы иных землепользовате- лей. Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27). Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гаран- тии землепользования в ЗК была заложена норма, в соот- ветствии с которой в случае нарушения земельных прав или необоснованного вмешательства в хозяйство пользова- телей земельная комиссия по просьбе землепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нару- шенном праве по существу (ст. 26). Как видно из иссле- дования, трудовому землепользователю предоставлялся тот объем прав, который позволял ему использовать землю в целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей в формах, предусмотренных правом для иных имущественных объектов, запрещалось, и этим подчеркивалось, что это именно право пользования государственной землей. Однако в отличие от иных возможных форм права пользования тру- довое землепользование отличалось большей хозяйственной независимостью и отсутствием временных ограничений. В условиях нэпа это был тот максимум, который позволял развить производственную самостоятельность мелких аг- рарных производителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аг- рарной политики и переход к всеобщей коллективизации были уже несовместимы с индивидуальной хозяйственной самостоятельностью, и следующее земельное законодатель- ство уже отказалось от конструкции трудового землеполь- зования. Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю развивалось в рамках теоретических установок социалистического землепользования, основными принципа- ми которого были: целевой характер права землепользова- ния; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования1. Основным фундаментом, на кото- ром выстраивались отношения по землепользованию и регу- лирование этих отношений законодательством, было право исключительной государственной собственности на землю2. Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами. Среди субъектов значились и граждане, одна- ко права их были в значительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодатель- ________________________________________________________ 1 Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 264. 2 Советское земель- ное право/ Под ред. Н.И. Краснова, В.П. Балезина М., 1977.С.140; Общая теория советского земельного права С. 259 и др. ________________________________________________________ ства СССР о земле предоставляла право на земельные участки гражданам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда. В основном в советское время права на землю предоставлялись гражданам, прожи- вающим в сельской местности. Это - право приусадебного землепользования, пользование участками для индивиду- ального огородничества, пользование сенокосами, выпаса- ми. Однако было бы неверно считать, что крестьянские хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили свое существование. Действительно, количество их было незначительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике, тем не менее по ст. 29 Основ зе- мельного законодательства 1968 г. граждане пользовались участками предоставленной им земли для ведения сельско- го хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливае- мых законодательством союзных республик. Республиканс- ким законодательством регулировался порядок предостав- ления земель крестьянским хозяйствам и предельные раз- меры земельных участков. В ЗК РСФСР 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляе- мых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливают- ся Советом Министров республики. Само по себе это ста- вило крестьянские хозяйства в положение, худшее, чем иные хозяйственные формы. По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйс- тв считалось первичным, т.е. земля предоставлялась не- посредственно государством в лице исполкома райсовета из земель государственного запаса. По срокам землеполь- зования это было землепользование бессрочное. Право землепользования предоставлялось законодательством крестьянскому двору - семейно-трудовому объединению лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался. Однако к современному положению за- конодательство было приведено реформой не сразу. Как известно, идея первоначального этапа реформ о необходи- мости приблизить крестьянина к земле получила свое воп- лощение в союзном законодательстве в виде института аренды земли и института пожизненного наследуемого вла- дения. Политика союзного государства в отношении рефор- менного предоставления прав крестьянам на землю была осторожной, и содержание основных институтов прав на землю было достаточно ограниченным: введенное реформой право пожизненного наследуемого владения предполагало собственно владение и пользование земельными участками, распоряжение же ограничивалось передачей права по нас- ледству. Предложения же о введении права собственности на землю вызывали категорические протесты политических деятелей. Дальнейшее законодательное расширение прав граждан на землю происходило на уровне российского за- конодательства - вразрез с союзным. И хотя оба институ- та были восприняты российским законодательством [Закон РСФСР "О земельной реформе" говорил, что земельные участки для производства сельскохозяйс- твенной продукции предоставляются государством в поль- зование и владение (ст.2)], российское законодательство пошло дальше союзного в предоставлении прав гражданам на земли сельского хозяйства. В Законе РСФСР "О кресть- янском (фермерском) хозяйстве" и в ряде нормативных ак- тов того же периода устанавливается и право собствен- ности на землю (ст. 1). Закрепил сформировавшийся спи- сок правовых форм использования земли гражданами ЗК, утвердив, что граждане РСФСР имеют право по своему вы- бору на получение в собственность, пожизненное наследу- емое владение или аренду земельных участков, в том чис- ле и для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (ст.7). Однако и в этот период права на землю были в достаточной степени ограничены. 2. Земельная реформа в российском законодательстве Итак, прошло более пяти лет с того времени, когда в Российской Федерации нача- лось осуществление на базе общих экономических реформ земельной реформы. Для этого была создана соответствую- щая правовая основа (база) - совокупность правовых ак- тов, определяющих цели и задачи реформы, сроки, этапы, формы и методы ее проведения. Правовая основа земельной реформы зиждется на нормах Конституции Российской Феде- рации. В развитии этой правовой основы следует разли- чать два важнейших этапа: 1-й этап, когда она развива- лась на основе ранее действовавшей Конституции Российс- кой Федерации, и 2-й этап, когда была принята на рефе- рендуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция Российской Федерации. Первый этап характеризуется острейшей борь- бой по вопросам реформы, собственности на землю, форм хозяйствования на ней, поэтому в Конституцию вносились неоднократные поправки, принимались новые акты. Второй этап, наоборот, характеризуется серьезной инертностью в регулировании земельной реформы и даже серьезным право- вым нигилизмом (об этом говорится дальше). В указанную выше совокупность актов входят законы и другие законо- дательные акты (кодексы и постановления высших органов законодательной власти, указы Президента Российской Фе- дерации, постановления Правительства Российской Федера- ции, правовые акты министерств и ведомств). Различают три группы актов: Во-первых, речь прежде всего идет о специальных земельно-правовых актах. Так, за период с 1990 г. по настоящее время было принято (из числа наи- более важных) более 25 законов, более 30 указов Президента Российской Федерации, более 40 поста- новлений Правительства Российской Федерации. Во-вторых, естественно, земельная реформа осуществляется на основе общего, так называемого экономического, гражданского, рыночного законодательства: о приватизации; о собствен- ности; о предприятиях и предпринимательской деятельнос- ти; о банках; о налоговой системе; об акционерных об- ществах; об антимонопольной деятельности; о банкротс- тве; об инвестиционной деятельности; о залоге. Их общие положения, естественно, распространяются и на регулиро- вание земельных и аграрных отношений. Это регулирование осуществляется главным образом благодаря взаимосвязи земельной реформы с аграрной, т.е. через регулирование земельно-аграрных отношений, главным образом организа- ции и деятельности субъектов аграрного и всего агропро- мышленного сектора. В-третьих, поскольку земельная ре- форма неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой, то земельно-правовые нормы находят свое место и в аграр- но-правовых актах: например, в законах о социальном развитии села, деятельности АПК, крестьянских (фермерс- ких) хозяйств, сельхозкооперативов, актах об их эконо- мической поддержке. Таких актов (законов, указов, пос- тановлений Правительства) за время реформ было принято также немало (тоже из числа наиболее важных актов): бо- лее 30 законов, более 20 указов Президента, более 20 правительственных актов. Принят также ряд ведомственных актов (Госкомзема, Минсельхозпрода и т.д.). Таким обра- зом, правовая основа земельной реформы как совокупность правовых актов представляет собой весьма серьезную пра- вовую основу не только в количественном, но и в качест- венном отношении. Причем правовые акты разных уровней стали приниматься в самом начале реформы - сначала 1990 г., и по мере развития реформ, общественных отношений и необходимости улучшения их регулирования происходило принятие новых актов, т.е. постоянное пополнение числа действующих актов. В отдельных актах были проблемы, противоречия, другие недостатки, но они регулярно уст- ранялись. Следовательно, правовая основа систематически укреплялась, "догоняла" практику, жизнь, общественные отношения. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто пыта- ется свалить многие недостатки и ход земельной (да и аграрной) реформы на слабость ее правовой основы. Пра- вовая основа в целом обеспечивала проведение реформы, иначе она вообще бы не могла осуществляться. Цели и за- дачи земельной реформы были сформулированы в первых же правовых актах о земельной реформе. С соответствии с законодательством земельная реформа - это коренное из- менение того земельного строя, который существовал до конца 1990 г. в бывшем Союзе ССР и России. Он основы- вался на исключительной собственности государства на землю, возникшей в результате национализации земли в 1917 г. после Октябрьской революции. Как показали прак- тика, жизнь, такая единственная форма собственности привела к значительному отторжению тружеников деревни от земли, не обеспечила ее надлежащего рационального использования, правильного и эффективного ведения сельскохозяйственного производс- тва и его увеличения. Цель и суть земельной реформы заключается в следующих основных направлениях: - пере- ход от национализации земли к ее денационализации (раз- государствлению); - приватизация земли; - децентрализа- ция права собственности на землю. В результате возникла множественность форм собственности на землю: - частная (индивидуальная, общая долевая и общая совместная - фи- зических и юридических лиц); - государственная, которая подразделяется на федеральную собственность и собствен- ность субъектов Федерации; - муниципальная; - иные фор- мы права собственности. Кроме того, возникли или разви- ваются и другие формы права на землю. Это - право по- жизненного наследуемого владения землей; право пользо- вания; право аренды. Возникла, таким образом, множест- венность форм права на землю. Как видим, цели и задачи земельной реформы довольно четкие, однозначные (незави- симо от того, согласны с ними или нет). Их можно пока- зать в схеме 1. Но земельная реформа не самоцель. Она должна привести к множественности форм хозяйствования, к подъему сельского хозяйства. И это также было воспри- нято. На основе данной множественности форм собствен- ности и других прав на землю должны появиться и разви- ваться различные организационно-правовые формы сельско- хозяйственных и агропромышленных предприятий: - госу- дарственные; - кооперативные; - муниципальные; - част- ные - индивидуальные, юридических и физических лиц крестьянские (фермерские) хозяйства, акционерные об- щества товарищества, объединения и др. Все они требуют своего особого самостоятельного рассмотрения (см. гл. 12 пособия). Такие формы появились и развиваются, но конечной цели реформ - подъема сельского хозяйства не видно, оно находится в глубоком кризисе. Не правы только те, кто "бросается" в одну сторону - либо предлагает ликвидировать колхозы и совхозы и огра- ничиться только крестьянскими (фермерскими) хозяйства- ми, необдуманно заявляя, что они через 2-3 года "накор- мят" Россию. Правильный подход за- ключался и заключается в том, чтобы параллельно, рядом друг с другом развивались многие организационно-право- вые формы сель-хозпредприятий. Не страшно, если, напри- мер, возникнет 1-1,5 млн. хороших, крепких фермерских хозяйств, но наряду с ними будут крепкие государствен- ные, казенные, акционерные, кооперативные хозяйства. И пусть они мирно сосуществуют, сотрудничают, "соревнуют- ся", конкурируют, показывая друг другу свои плюсы и ми- нусы: жизнь сама "рассудит" и поможет правильно решить проблему. Но в ходе реформы это обстоятельство не всег- да соблюдалось. В земельном строе изменения произошли, а сельское хозяйство, производство оказались в упадке. Вот и встает вопрос: достигнуты ли цели и задачи зе- мельной реформы или она так и осталась как самоцель? Это можно проследить на ходе осуществления реформы (в следующем параграфе). 3. Что у нас получается? 12 декабря 1993 г.на референдуме голосованием народа была принята новая Конституция Российской Федерации. В ст. 9 она провозгласила, что в Российской федерации закрепле- ны частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю. Статья 36 специально посвящена праву частной собственности на землю граждан: они впра- ве владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными участками по своему усмотрению, не причи- няя при этом вреда другим лицам, и соблюдать требования экологического законодательства. Право частной собс- твенности устанавливается федеральным законом. Длитель- ная борьба привела именно к такому решению. Оно сущест- вует независимо от того, что кто-то согласен с ним или не согласен. Поскольку ход реформы объективно развива- ется в соответствии со становлением и развитием право- вой основы, постольку и ее правовая основа развивается и совершенствуется в ходе реформы Первые правовые акты земельной реформы были приняты еще бывшим Союзом ССР. Верховный Совет СССР в апреле 1990 г. принял основы за- конодательства о земле. Однако в те времена шла острей- шая дискуссия: нужно или не нужно вводить частную собс- твенность на землю. Высказывались самые крайние точки зрения. Наиболее рьяные радикальные демократы без каких-либо научных обоснований и концепций уверяли, что следует "разог- нать" колхозы и совхозы, создать 1-1,5 млн. крестьянс- ких (фермерских) хозяйств, которые которые через 2-3 года "накормят" страну. Наиболее трезвые деятели (депутаты, политики, практики) говорили о множествен- ности форм предприятий и постепенном проведении реформ Основы законодательства о земле не ввели право частной собственности на землю. Но Основы ввели новшество-по- жизненное наследуемое владение землей. Это еще не право собствен- ности на землю, но одно правомочие как собственника: Основы закрепили передачу земельного участка по нас- ледству. Следовательно, Союз ССР сделал первый "шажок" к праву частной собственности на землю. Основы ввели еще одно право на землю - право аренды земли. Аренда более отвечает рыночным отношениям, так как строится на договорной основе (на договоре аренды). Итак, начало земельной реформы было положено. Российская Федерация (РСФСР в те годы) приняла Декларацию о своем суверени- тете (1990 г.) и уже готовила свое собственное законо- дательство о земельной реформе и связанной с ней аграр- ной реформе. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. - Закон РСФСР "О земельной реформе". (В 1993 г. он отменен). В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю, причем индивиду- альной, коллективно-долевой и коллективной совместной. У хозяйств изъяли земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был оп- ределен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов. Это было сделано на основе ст. 12 бывшей Конституции РСФСР, в которой было предусмотрено право частной собственности граждан на землю. Но это право было очень ограниченным, непол- ным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т.д.) в тече- ние 10 лет, т.е. был установлен общий 10-летний морато- рий на распоряжение землей. Было предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали созда- ваться путем выделения (причем без согласия трудового коллектива) колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным паем. Кроме того, от колхозов и совхозов изымалась часть земель в районный фонд для создания других фермерских хозяйств. Был опре- делен порядок создания фермерских хозяйств, наделения их землей, выделов из хозяйств с земельными долями и паями. Далее правовая основа земельной реформы развива- лась, принимались новые правовые акты. Причем и акты общего характера. Здесь главным образом имеются в виду два закона: "О собственности" (декабрь 1990 г.) и "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (декабрь 1990 г.). В 1990 - 1991 гг. был принят ряд законодательных актов - о социальном развитии села и укреплении АПК (которым, в частности, предусматривалось выделение для АПК 15% еже- годного валового дохода - что не было выполнено). При- нимались неоднократно правительственные постановления об экономической поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельхозкооперативов (в частности, об уста- новлении им льготного 8 - 10% кредита). 25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР. Это - основной земельный законодательный акт, в котором урегулированы, по существу, все земельные общественные отношения. Это, можно образно сказать, земельная конс- титуция, или конституция земельного строя Российской Федерации. ЗК РСФСР определил цели и задачи земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, систему этого законодательства, отграничил его от дру- гих отраслей - лесного, о недрах, водного и др. По ЗК РСФСР в соответствии с их целевым назначением все земли Российской Федерации подразделяются на определенные ка- тегории. Их всего семь: - земли сельскохозяйственного назначения; - земли населенных пунктов (городов и дру- гих поселений); - земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, косми- ческого обеспечения, энергетики, обороны и иного назна- чения; - земли особо охраняемых территорий (природоох- ранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения); - земли лесного фонда; - земли водного фонда; - земли за- паса. Подробно определен правовой режим всех категорий земель -в разрезе по субъектам, объектам (участкам), порядка возникновения и прекращения прав, контроля, от- ветственности и др. В соответствии с ЗК отнесение зе- мель к категориям, перевод их из одной категории в дру- гую производятся с изменением их целевого назначения. Установлен порядок перевода. Далее ЗК определил: - все формы права собственности и других прав на землю; -ос- нования и порядок возникновения и прекращения прав на землю; -права и обязанности всех "держателей" земли. В ЗК закреплены: -компетенция Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов всех уровней по ре- гулированию земельных отношений; -порядок ведения зе- мепьного кадастра и мониторинга, землеустройства; - ме- ры правовой охраны земель; -порядок осуществления госу- дарственного контроля за использованием и охраной зе- мель; - разрешение земельных споров; -ответственность за нарушение земельного законодательства По существу, это - содержание и система ЗК. Таким образом, ЗК урегу- лировал, по существу, все земельные отношения. Но он не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установ- лен 10-летний мораторий на продажу (передачу) земель- ных участков. Свободно разрешалась только купля-продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами у государства. Это право существует и в настоящее время, оно вполне законно, конституционно. 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации принял Указ о развитии земельной реформы. Он установил 5 случаев продажи (пе- редачи в собственность) колхозниками и работниками сов- хозов своих земельных долей: - при выходе на пенсию (по старости или инвалидности); - при переселении в другую местность; - при передаче в собственность по наследова- нию; - при внесении вырученных средств в местную пере- рабатывающую промышленность. Колхозники, работники сов- хозов получили право продавать свои участки другим ра- ботникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступаю- щим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз. Таким образом, права указанных граждан на продажу зе- мельных участков были расширены по сравнению с Консти- туцией и ЗК. Из названных положений Указа исходило и Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г., подписанное Е.Т. Гайдаром, о реоргани- зации колхозов и совхозов, в котором предписывалось всем колхозам и совхозам перерегистрироваться в новые формы хозяйствования (акционерные общества, товарищест- ва, кооперативы, частные фирмы и др.). После бурного протеста съезда колхозников в феврале 1992 г. Прави- тельство изменило п. 14 своего указанного постановле- ния, и теперь колхозы и совхозы только по своему жела- нию могут перерегистрироваться в другую форму или ос- таться в прежней форме. Многие хозяйства так и поступи- ли. Далее, указами Президента продолжалось расширение права купли-продажи земельных участков. Указом от 25 марта 1992 г. разрешалась продажа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предп- риятий. Эта часть Указа не противоречит Конституции, однако в нем сказано, что продавать землю в указанных случаях можно и иностранным гражданам. Это положение противоречило ЗК, которым продажа земли иностранцам запрещалась. Однако в данном случае Конституционный Суд не отреагировал, не рассмотрел этот вопрос. Законода- тельными актами Верховного Совета Российской Федерации регулировались и регулируются плата за землю (Закон от 11 октября 1991 г. с дополнениями и изменениями Феде- рального закона, утвержденного Госдумой 8 июля 1994 г. и одобренного Советом Федерации 26 июля 1994 г.); залог земли (Закон от 29 мая 1992 г.) и ряд других. Законода- тельный орган - Верховный Совет Российской Федерации, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение права частной собственности на землю. В Кон ституцию Российской Федерации (ст. 12) были внесены до- полнение изменение, которыми разрешалась свободная куп- ля-продажа земельных участков гражданами в четырех слу- чаях - для ведения: - личного подсобного хозяйства; - садоводства; - дачного строительства; - индивидуального жилищного строительства. В отдельных случаях ст. 12 Конституции установила, что земельные участки, получен- ные в собственность бесплатно, могут быть проданы через 10 лет, а купленные - через 5 лет. 23 декабря 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации принял аналогичный Закон. Таким образом, видно, что Конституция и Закон, с одной стороны, расширяли право частной собственности на землю, а с другой - ограничивали это право. Указом о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы от 27 октября 1993 г. ь 1767 было установлено, что земля - имущество, недвижимость; все сделки с зем- лей должны регулироваться гражданским правом (но с уче- том земельного и экологического законодательства). Зе- мельное законодательство в указанной части должно соот- ветствовать ГК. Названный Указ установил, что все члены преобразованных колхозов и работники совхозов получают на руки свидетельство о праве собственности на свою до- лю (условный участок) и могут ею свободно распоряжать- ся: продать, подарить, сдать в аренду, в залог и т.д. Использование земель по целевому назначению как главное требование к сельхозземлям сохраняется, но дается ла- зейка: с разрешения главы субъекта Федерации сельхозу- часток может быть продан и для использования не по наз- начению. Не обернется ли это разбазариванием сельхоззе- мель, еще большим уменьшением сельхозпроизводства? Лю- бителей продать или купить такие участки немало. В Ниж- нем Новгороде в 1993 г. прошли в порядке эксперимента аукционы по продаже указанных земельных долей (участ- ков), причем в качестве денег, документов выступили свидетельства граждан о праве собственности на долю (участок). Эксперимент одобрен постановлением Прави- тельств Российской Федерации от 27 июля 1994 г. ь 874 и рекомендован для проведения по всей Российской Федера- ции. В упомянутом Указе от 27 октября 1993 г. подчерк- нуто, что собственники долей (участков) могут объеди- нять свои доли (участки) с участками других граждан для коллективного ведения хозяйства. Началось добровольное объединение снизу, без нажимов и команд сверху. В оди- ночку работать нельзя, поэтому граждане объединяются - в товарищества, кооперативы и другие коллективные формы хозяйствования. Такой путь земельной реформы заслужива- ет внимания и поддержки, ибо его можно рассматривать как истинную коллективизацию снизу. Указом Президента одобрен калужский опыт построения и деятельности АПК (опыт Стародубцева). Он основан на ко- оперативной основе. Область добивается хороших успехов, хозяйства прибыльные. Следует изучать и распространять этот опыт. Изучается опыт Орловской области. В 1992 г. были приняты Закон об арбитражном суде и Арбитражный процессуальный кодекс. В 1995 г. приняты новые Закон и Кодекс. В них была, в частности, определена компетенция арбитражных судов по разрешению экономических (ранее их называли имущественными) споров, в том числе земельных (ведь земля - тоже имущество, хотя и особого рода). ЗК 1991 г. впервые ввел судебное разрешение земельных спо- ров, это - большое демократическое завоевание (ибо раньше земельные споры разрешались в административном порядке). Были приняты и другие правовые акты разных уровней, регулирующие земельные отношения. 24 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации принял Указ ь 2228 о приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Он отменил часть ЗК, ряд статей Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе, 8 статей Закона о зерне (которые главным образом касались льгот и мер экономической помощи крестьянам). Споры продолжаются, но новые кодексы должны быть и будут при- няты. Это и есть нормальный путь совершенствования за- конодательства - приведение старого законодательства в соответствие с новым отраслевым законодательством, с требованиями жизни. В то же время безответственность и правовой нигилизм довольно широко распространены. Нару- шения законодательства на различных уровнях не дают возможности требовать от всех законопослу-шания. Главы администраций в ряде регионов творят беззакония: позволяют создавать "липовые" фермерские хозяйс- тва своим родственникам и близким; во многих районах на плодородных сельхоз-землях, вдоль водоемов, лесных участков продают участки для коттеджей; суммы (льгот- ных) кредитов для фермеров выдаются не им, а родным, близким, знакомым. Что-то редко слышно о мерах, приме- няемых к нарушителям. Все это - нарушения законности (кстати, этот термин сейчас у нас почти вышел из упот- ребления - в правоохранительных и других органах, средствах массовой информации). Развитие правовой осно- вы земельной реформы продолжается. Принята Правительст- вом новая Программа приватизации (но Государственная Дума ее не утвердила, и Президент утвердил ее своим Указом), в которой имеется раздел о купле-продаже зем- ли, приватизации госсельхозпредприятий. 4. Связанная с земельной аграрная реформа Подготовлен новый закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве; при- нят Закон о сельхозкооперации; готовится закон о личном подсобном хозяйстве; принят Закон о кооперативах. При- няты законы: - о дополнениях и изменениях Закона о пла- те за землю; - о ветеринарии, о селекционной деятель- ности, о племенной работе, о кормовой базе, о семено- водстве и др. Кажется, начинают приниматься некоторые меры по снижению и уменьшению налогов с крестьян, уменьшению кредитных ставок, по увеличению инвестиций в АПК. В хозяйствах скопилось много сельхозпродукции прошлого года, но она не выкупается и в то же время за- купается в зарубежных странах. Получается, что Прави- тельство России оказывает содействие и помощь зарубеж- ным крестьянам, но не своим. Зарплата на селе ниже и выплачивается нерегулярно. Правительство допускает "ножницы" цен на сельхозтехнику и сельхозпродукцию: хо- зяйства не в состоянии развивать не только расширенное, но и простое воспроизводство. Однако принимаются меры к увеличению производства необходимой техники для села. Вводятся казенные сельхозпредприятия (которые содержат- ся за счет казны, т.е. государства; это - госпредприя- тия, подчиняющиеся как жестким правилам, так и рыночным - прибыль, хозрасчет и др.). Принята аграрная Програм- ма; в ней есть разделы о рациональном использовании зе- мель, повышении их плодородия (еще в 1991 г. была раз- работана аграрная программа большим коллективом ученых и практиков с участием А.В. Руцкого, были созданы орга- низационные структуры АПК, но в ходе противостояния властей это было упразднено). Важно увеличивать капита- ловложения в землю, в сельскохозяйственное производс- тво, шире применять удобрения; необходимо повышать пло- дородие почв (в России в настоящее время 20 - 25% сель- хозугодий потеряли плодородный слой - "гумус", надо его восстанавливать); огромные площади земель подвергнуты деградации и по Указу Президента подвергнуты консерва- ции; рационально и эффективно использовать все земли всех форм собственности на нее. Указанные пути земель- ной и аграрной реформы сформулированы в Аграрной прог- рамме. Что касается сельхозпредприятий - производителей продукции, необходимо создавать условия для увеличения ее производства и реализации: - внедрять достижения се- лекции, развивать высокопородных животных, высокоуро- жайные культуры, развивать семеноводство, племенное де- ло, строить комбикормовые заводы; - создавать и обеспечивать сельское хозяйство высокоп- роизводительной техникой; - важное значение имеют улуч- шение хранения, переработки продукции, транспортировки, реализации (на рынке, через кооперацию, фирменные и другие собственные магазины и др.); - внедрение в хо- зяйствах служб снабжения - сбыта, маркетинга; - требу- ется всемерно усилить борьбу с потерями сельхозпродук- ции на всех этапах ее движения от поля - фермы до пот- ребителя (всеми экономическими, материально-технически- ми средствами, а также юридическими мерами); - созда- вать за счет государства и хозяйств надежную инфраст- руктуру (дороги, электрификация, газификация, водопро- воды, детские, медицинские, образовательные, культур- но-бытовые организации), осуществлять организацион- но-хозяйственное укрепление всех форм хозяйств, их со- циальное обустройство. Поставленные цели - создать мно- жественность организационно-правовых форм сельхозпредп- риятий - тоже как будто достигнуты, но большинство из них неплатежеспособно, затоварено, убыточно, сельское хозяйство продолжает падать, а не растет. Надо вывести его из глубокой депрессии и поднять на должный уровень. Сложившуюся множественность организационно-правовых форм хозяйствования в аграрном секторе можно выразить в следующей схеме: Данный перечень не исчерпывающий. Могут появляться но- вые формирования. На личные подсобные хозяйства следует обратить внимание потому, что они дают 25-30% продук- ции. Во многих хозяйствах приусадебные участки увеличи- ваются до 1 - 5 га, и из этих хозяйств постепенно могут вырасти крестьянские (фермерские) хозяйства. Все другие формы (они могут иметь разные наименования) также постепенно внедряются в аграрном (и агропромыш- ленном) секторе. Что касается наименований "совхоз", "колхоз", то от них (наименований) можно отказаться. Это не организационно-правовые формы предприятий, а просто наименования, возникшие в известных политических условиях после Октябрьской революции. Интересно отме- тить, что Кабинет министров Республики Грузия принял именно такое постановление 24 апреля 1992 г.: совхоз - это государственное предприятие (госхоз), колхоз - это кооперативное предприятие. Целесообразно и в России принять такое решение. Правовое положение всех форм хо- зяйствования в сельском хозяйстве требует особого са- мостоятельного рассмотрения. Подводя некоторые итоги проводимым земельной и аграрной реформам, следует отме- тить неоднозначность и противоречивость оценок. Одни говорят о провале реформ, другие - об их успехах. Нужно сказать, что земельная реформа как самоцель выполняется - создана множественность форм права на землю. Аграрная реформа формально выполняется - создана множественность форм хозяйствования на земле. Но по существу в целом они буксуют - увеличения сельхоз-производства, подъема сельского хозяйства не произошло. Государство имеет ог- ромные долги перед АПК, сельхозпредприятиями, но не возвращает их. Говоря о правовой основе земельной и аг- рарной реформ, надо отметить, что она связана с вопро- сом об эффективности земельного и аграрного законода- тельства. Под его эффективностью понимается соответс- твие достигнутых результатов поставленным в законода- тельстве целям и задачам. Если они совпадают, значит, эффективность законодательства налицо. Если не совпада- ют - встает вопрос об эффективности законодательства. Это относится и к правовой основе земельной и аграрной реформ. Как отмечалось выше, частично эти реформы вы- полнялись и выполнены. Но конечные цели - улучшение ис- пользования земли и подъем сельского хозяйства - не достигнуты. Но неправильно думать, что в этом виновата сама правовая основа, законодательство. Когда в законо- дательстве имеются недостатки и пробелы, они устраняют- ся. Эффективность законодательства лежит не только в нем самом, а и вне его. Она зависит от практики испол- нения и применения законодательства, от состояния эко- номики, экономических возможностей, помощи и поддержки со стороны государства, различных объективных и субъек- тивных факторов. Как отмечалось выше, многие предусмот- ренные законодательством меры не выполнены (об отчисле- ниях в АПК 15% валового национального дохода; о льгот- ном кредите фермерам - 8-10%; о стимулировании помощи и содействии сельскому хозяйству; об из- менении налоговой политики; об устранении диспаритета цен на технику и сельхозпродукцию). И мы видим, что "виновато" в этом не только законодательство. Нельзя здесь говорить лишь о его неэффективности. Можно гово- рить о неэффективности применения его (неисполнение, нарушение, безответственность виновных лиц и т.д.). Устранение именно этих факторов приведет к повышению эффективности правовой основы земельной и аграрной ре- форм. Земельная и аграрная реформы не закончились, они продолжаются и будут продолжаться, совершенствоваться. Правовые основы этих реформ также будут дальше совер- шенствоваться. Поэтому важная задача - изучать, пра- вильно применять, исполнять их, повышать эффективность. В то же время регулирование земельной и аграрной реформ продолжается, совершенствуется в целях закрепления прав на землю за тружениками, которые трудятся на ней либо получили земельные доли при реорганизации колхозов и совхозов. В этой связи надо отметить, что Правительство Российской Федерации 1 февраля 1995 г. приняло поста- новление "О распоряжении собственниками своими земель- ными долями и имущественными паями" ь 96. В нем даны рекомендации по указанным вопросам впредь до принятия нового ЗК Российской Федерации. Колхозам и совхозам, оставшимся на прежней форме, а также перешедшим на до- левую собственность на землю, рекомендовано провести дополнительную инвентаризацию (если в этом есть необхо- димость); при необходимости уточнить круг лиц, имеющих право на земельную долю и имущественный пай; выдать всем "долевикам" свидетельства о праве собственности на их доли и паи (которым они еще не были выданы). Нов- шеством является то, что "долевики" получили право на получение нескольких имущественных паев, т.е. и по мес- ту прежней работы в других хозяйствах. Но право на зе- мельную долю остается только на одну долю по месту пос- ледней работы. Новшеством является также, что определе- на судьба невостребованных земельных долей и имущест- венных паев. Они остаются в пользовании хозяйства в те- чение общего срока исковой давности (три года), а при несогласии хозяйства передаются в районный фонд пере- распределения земель. При невостребовании доли и пая в указанный срок они остаются в хозяйстве или районе еще на такой же срок, а позднее, видимо, переходят в доле- вую собственность членов хозяйства, либо в собствен- ность хозяйства - юридического лица, либо в собствен- ность собственников в долевой собственности - членов хозяйства. Еще одно новшество: хозяйства (по доброволь- ному решению их коллективов) вправе передать свои объ- екты социальной и инженерной инфраструктуры в муници- пальную собственность. Указанными рекомендациями еще раз конкретизированы формы распоряжения собственниками своими земельными долями и имущественными паями (выход из хозяйства и создание фер- мерского хозяйства; купля-продажа; передача по наследс- тву; передача в залог; дарение; предоставление в поль- зование или аренду; обмен; объединение земельной доли и имущественного пая" внесение их в уставный капитал но- вой коммерческой организации в качестве паевого взно- са). Утверждены образцы документов: договоров куп- ли-продажи; сдачи в аренду; в залог; дарения; докумен- тов о внесении паевых взносов в уставный капитал ком- мерческих организаций; новые дополнительные образцы форм свидетельства о праве собственности на земельную долю и имущественный пай и др. Таким образом, указанное постановление помогает лучше регулировать и решать воз- никающие на практике вопросы распоряжения долевой собс- твенностью, земельными участками и имущественными пая- ми, принадлежащими собственникам-крестьянам на праве собственности. Указанная мера помогла дальше продвинуть земельную и аграрную реформы. Для дальнейшего расшире- ния и более активного проведения земельной реформы, а вместе с ней и на ее основе и агропромышленной реформы имеет важное значение Указ Президента Российской Феде- рации "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования" от 28 февраля 1996 г. В нем закреплены важные меры по залогу земельных участков (возможно, и строений) для получения ссуд и кредитов в целях разви- тия сельскохозяйственного производства во всех органи- зационно-правовых формах сельскохозяйственных коммер- ческих организаций. Еще более важное значение имеет Указ Президента "О реализации конституционных прав граждан на землю"1 от 7 марта 1996 г. ь 337. Он еще бо- лее расширяет земельную реформу. Указом предусмотрены важные меры по закреплению прав граждан на земельные участки и доли и на свободное распоряжение ими в самых различных формах для развития сельскохозяйственного производства, свободного выхода для организации фер- мерских хозяйств; не ограничиваются размеры приусадеб- ных участков; предоставлено право на получение земли специалистам сельского хозяйства; предусмотрено право местных органов власти выкупа у крестьян земельных до- лей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство, и т.д. Указ встречен неоднозначно: фракции коммунистов и аграриев в Госу- дарственной Думе относятся к нему отрицательно, многие приветствуют его. Он в определенной мере способствует расширению и активизации проведения земельной реформы, а на этой основе и ускорению аграрной и агропромышлен- ной реформы. В этом отношении важны следующие правовые акты: постановление Совета Федерации "О проведении аг- рарной реформы в Российской Федерации, восстановлении и развитии агро1 ________________________________________________________ РГ. 1996.2 марта. ________________________________________________________ промышленного производства до 2000 года"1 от 27 апреля 1994 г.; постановление Совета Федерации "О законода- тельном обеспечении функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации" от 26 февраля 1994 г.2; Указ Президента Российской Федерации "О мерах по стаби- лизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе" ь 565 от 16 апреля 1996 г.3; постановление Правительства Российской Федерации ь 723 от 21 июня 1996 г. под тем же наименованием4. Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость не останавливаться на земельной реформе (сама по себе она ничего не даст), необходимы коренные меры по улучшению использования земель и экономические и социальные меры по всем АПК: только в общей "увязке" они могут действо- вать эффективно в интересах общества. 5. Гражданский кодекс и земля Вопрос о взаимодействии гражданского и земельного законодательства в регулировании земельных отношений имеет большой научный и практический интерес. Именно здесь возникает множество сложных вопросов, тре- бующих знания и изучения. Именно здесь четко и ярко проявляются особенности земли как имущества, недвижи- мости, как объекта земельных отношений и осуществления их правового регулирования гражданским и земельным за- конодательством. Без Земельного кодекса их регулирова- ние просто невозможно. В ст. 3 ГК сказано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК. Следовательно, в ЗК и других актах земельного законодательства: во-первых, нормы ГК могут воспроизводиться (полностью или частично, но не вступая в противоречие с ГК Российской Федерации); во-вторых, нормы могут и должны развиваться, конкрети- зироваться с учетом особенностей регулирования земель- ных отношений, опять-таки не вступая в противоречие с ГК, в первую очередь с его нормами о праве собственнос- ти и других правах, о сделках с землей и др.; в-треть- их, в них могут и должны содержаться сугубо "свои" зе- мельно-правовые нормы, не включаемые в ГК. К последним относятся главным образом специальные земельно-правовые нормы публично-правового характера: - о компетенции го- сударственных и местных органов по регулированию зе- мельных отношений; ________________________________________________________ 1 РГ.1994.11мая. 2 РГ.1994. 12 мар- та. 3 РГ.1996. 23 апреля. 4 РГ.1996. 9 июля. ________________________________________________________ - о государственном учете земель; - о государственном земельном кадастре и мониторинге; - о государственной специальной регистрации прав на землю; - об установле- нии состава и категорий земель и переводе их из одной категории в другую, их разграничении по целевому назна- чению; - о государственном контроле за использованием и охраной земель; - об ответственности за нарушение зе- мельного законодательства и др. Возмещение имуществен- ного ущерба, причиненного собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земли, производится в соот- ветствии с гражданским и земельным законодательством. Таким образом, видно, что ГК дает свободу ЗК в регули- ровании земельных отношений. Это свидетельствует, по существу, о том, что все статьи гл. 17 ГК и другие статьи, касающиеся земельных отношений, могут воспроиз- водиться и развиваться, конкретизироваться в земельном законодательстве, не противореча ГК. Но это можно ска- зать не только об указанных статьях гл. 17, но и о мно- гих других статьях. А их немало во всех разделах и гла- вах ГК. Назовем их: - ст. 23 - о гражданах как субъек- тах гражданских и земельных отношений; все положения гл. 4 - о субъектах гражданских и земельных отношений - юридических лицах; - ст. 257 - о фермерских хозяйствах; статьи гл. 6 - об объектах гражданских прав (в част- ности, ст. 129, в которой имеется прямая отсылка к зе- мельному законодательству по вопросу о допущении обо- ротности земли как особого объекта, и ст. 131 - о спе- циальной регистрации); - статьи гл. 13, в которой име- ются отсылки к земельному законодательству (об обороте земли и его особенностях по сравнению с другим имущест- вом, о формах собственности и других вещных правах на землю); - ст. 216 - о вещных правах на землю и порядке перехода этих прав, о праве собственности на землю, праве пожизненного наследуемого владения землей, праве постоянного пользования, сервитутах; - статьи гл. 16 - об общей собственности и т.д. Можно назвать и другие главы и статьи ГК - о залоге, обязательствах, догово- рах, сделках с землей и др., которые также при- менимы к регулированию земельных отношений в соответствии с земельным законодательством. Поскольку в ГК Российской Федерации эти нормы сформулированы в общей форме, то применительно к земле они должны получить свое развитие в земельном законодательстве с учетом особенностей земли как объекта, имущества особого рода. Особенности земли как специфического имущества и объекта гражданс- ких отношений заслуживают внимания. Землю нельзя приравнивать к обычному имуществу: зданиям, сооружени- ям, объектам, движимым вещам. В сельском хозяйстве зем- ля - основное и незаменимое средство сельскохозяйствен- ного производства. Поэтому эти земли нельзя "разбазари- вать", использовать не по целевому назначению. В не- сельскохозяйственных отраслях земля используется как территория для размещения отраслей, зданий, сооружений, объектов, здесь она не является средством производства. Но во многих случаях здания, сооружения, объекты нераз- рывно, прочно связаны с землей. Поэтому при переходе указанных объектов в собственность или пользование дру- гих лиц, аренду неизбежно встает и вопрос о земле. И этот вопрос надо решать в соответствии с ГК и ЗК: на каком праве осуществляется переход земли - праве собс- твенности, пользовании или аренды. Каковы основания возникновения и прекращения прав на землю? Формулируя основания возникновения прав на имущество, а также ос- нования их прекращения, ГК имеет в виду, что они расп- ространяются и на права на землю. И точно, в земельном законе они регулируются подробно. Одним из главнейших оснований возникновения прав на землю является предос- тавление земельных участков из государственной и муни- ципальной собственности в частную собственность, поль- зование, аренду. Частные собственники могут также пре- доставлять земельные участки в пользование и аренду другим лицам. Наиболее распространенными основаниями возникновения прав на землю являются сделки с землей. Они закреплены в ст. 260 ГК, а также Указом Президента Российской Федерации. Они должны быть тщательно "распи- саны" в новом ЗК. Основания возникновения и прекращения прав на землю неразрывно взаимосвязаны и перекрещивают- ся: у одних возникает право на землю, у других оно прекращается. При предоставлении земли из государствен- ной и муниципальной собственности в частную прекращает- ся право государственной и муниципальной собственности и возникает право частной собственности и наоборот. Од- ним из способов прекращения права на землю является изъятие (выкуп) земли для государственных и муниципаль- ных нужд (ст. 278-282 ГК) и изъятие земельных участков в связи с нарушением земельного законодательства (ст. 284-286 ГК). В ЗК эти основания отменены, они должны быть четко сформулированы в новом ЗК. Массовыми основа- ниями прекращения прав на землю являются вышеназванные сделки с землей (ст. 260 ГК), которые подлежат конкре- тизации в новом ЗК. Нет необходимости подробно останав- ливаться на всех, но на купле-продаже земли необходимо остановиться, ибо это - новое и, кроме того, очень спорное и приводящее к противостоянию явление. Имеются сторонники, но много и противников купли-продажи земли. Законом в ряде случаев она введена. Но высказываются возра- жения против широкой купли-продажи сельскохозяйственных земель. ГК ее предусматривает (хотя и не прямо), но границ не ставит и, таким образом, отсылает к земельно- му закону. В процессе разработки нового ЗК это один из острейших вопросов. Но в принципе и куплю-продажу сель- скохозяйственных земель можно ввести в жесткие рамки, чтобы она не приводила к резко отрицательным последс- твиям. Запрещается продажа для использования земли не по целевому назначению. ГК предусматривает изъятие (вы- куп) земель в таких случаях (ст. 284 - 287 гл. 17) и отсылает к земельному законодательству. Таким образом, следует установить жесткие рамки использования сельско- хозяйственных земель. Их нельзя "пускать" в общий зе- мельный рынок, надо их оставить в рынке только сельско- хозяйственных земель. Покупатели земли, в том числе, думается, и иностранные физические и юридические лица, если они желают добросовестно вести сельскохозяйствен- ное производство, должны иметь право купить ее. В Рос- сии добывается и отправляется на экспорт много нефти, газа и леса. Но ведь землю нельзя вывезти за границу, ее можно использовать честно и добросовестно, и тогда купля-продажа земли не приведет к отрицательным пос- ледствиям. Имеются и экономические механизмы - прогрес- сивный земельный налог, стимулирование их рационального и эффективного использования, усиление государственного контроля за использованием и охраной всех, и особенно сельскохозяйственных, земель. С учетом всех этих обсто- ятельств, думается многим, можно было бы вводить куп- лю-продажу сельскохозяйственных земель, в том числе и иностранным физическим и юридическим лицам. Может быть, это стало бы одним из средств обеспечения хозяйского отношения к земле и повышения сельхозпроизвод-ства. Но, повторяем, вопрос требует проработки. Право хозяйствен- ного ведения и право оперативного управления - примени- мы ли они к земле? Субъектами гражданских и земельных отношений являются казенные предприятия и унитарные го- сударственные и муниципальные предприятия. Они - юриди- ческие лица, но они не частные юридические лица. Может возникнуть вопрос о хозяйственном ведении или оператив- ном управлении. Об этом говорится в гл. 19 ГК (ст. 294-300). Указанные категории не применяются по отноше- нию к праву на землю, в гл. 17 ГК они не предусмотрены. И в прежней системе они не применялись, а применялись право пользования и владения, а также в установленных пределах право распоряжения (об этом писали А.В. Вене- диктов, А.В. Карасс, С.Н. Братусь, Г.Н. Полянская). Названные категории (институты) и по новому ГК применя- ются к имуществу, но не к земле и другим природным ре- сурсам. В гл. 17 К, специально посвященной правам на землю, не, говорится о хозяйственном ведении и опера- тивном управлении землей, а говорится лишь о владении и пользовании (и в том числе аренде), частично о праве постоянного пользователя землей распоряжаться ею с сог- ласия собственника. Применима ли к земле приобретательная давность? Инте- ресным и важным является вопрос о приобретательной дав- ности (ст. 234 ГК). К праву на обычное имущество она применяется. Применима ли она к возникновению права собственности на землю? Думается, не всегда. В гл. 17 ГК она не предусмотрена. Земля изначально всегда была в государственной собственности, поэтому государственные или муниципальные земли вряд ли могут быть ничейными. Кроме того, земля - особый объект недвижимости. На практике многие граждане долгое время пользовались (или пользуются) неоформленными участками, затем эти участки могут оформляться органами власти в собственность, пользование, владение, аренду по установленным нормам и в общем порядке. Если участок находится в частной собс- твенности, но собственник не объявляется и не предъяв- ляет свои права на участок, на него распространяются нормы о приобретательной давности. Вопрос требует реше- ния в новом ЗК. Реквизиция и конфискация - применимы ли они к земельным участкам? Реквизиция - это изъятие в установленных законом случаях (стихийные бедствия, эпи- зоотии, эпидемии, аварии и др.) имущества с выплатой его стоимости (ст. 242 гл. 15 ГК). В гл. 17 реквизиция земли не предусмотрена. Да и вообще она не применима к земле, так как это особый объект имущества, по отноше- нию к которому практически невозможно применение рекви- зиции. Она применима к домам и сооружениям, транспорт- ным средствам, продовольствию и др. В отношении земли существует специальная мера - изъятие (выкуп) ее для государственных или муниципальных нужд или за нарушение земельного законодательства (гл. 17 КГ), но вовсе не в тех случаях, которые предусмотрены для реквизиции обыч- ного имущества (не земли). Конфискация имущества пре- дусмотрена ст. 243 гл. 15 ГК. В гл. 17 она не предус- мотрена. Но в отношении земли как имущества (хотя и особого) возможна конфискация. Но только в ЗК и УК не- обходимо определить случаи и порядок конфискации земли. Например, в приговоре суда необходимо обязательное ука- зание о конфискации земли (вместе со всем имуществом). Без этого конфискация земли невозможна. Точно так же невозможна конфискация земли, пока в ЗК и УК не опреде- лены конкретные преступления, влекущие ее конфискацию. Но и это вряд ли необходимо, так как в гл. 17 ГК имеют- ся статьи об изъятии земель за нарушения земельного за- конодательства (ст. 284 - 286 ГК). И этого вполне дос- таточно, и вряд ли в ЗК и УК надо вносить какие-либо дополнения. Глава 2. Основные начала земельного законодательства 1. Кто, за что и как отвечает - куда обращаться гражданину? Земля используется и охраняется в Российской Фе- дерации как основа жизни и деятельности народов, прожи- вающих на соответствующих территориях. Земельное зако- нодательство должно быть направлено на обеспечение ра- ционального использования и охраны земель, воспроиз- водство и повышение плодородия почв, сохранение и соз- дание благоприятной для жизни и здоровья людей окружаю- щей природной среды, защиту прав на землю, совершенс- твование и государственное регулирование земельных от- ношений, развитие различных организационно-правовых форм хозяйствования на земле. Современное российское земельное законодательство основывается на сочетании использования земли в качестве природного и хозяйствен- ного объекта; многообразии форм собственности, владения и пользования землей, широких правомочиях субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на регулирование земельных отношений на своих террито- риях; признании равенства участников земельных отноше- ний в защите своих прав на землю; недопустимости проти- воречащего закону вмешательства государства в деятель- ность граждан и юридических лиц по владению, пользова- нию и распоряжению землей; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю. Об этих целях и основах законодательства, о том, что вытекает из них для граждан, и пойдет дальше речь. В соответствии с Конституцией Российской Федерации зе- мельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Оно включает в себя Земельный кодекс, принимаемые в со- ответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе- дерации, нормативные правовые акты органов местного са- моуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные отношения, не могут противоречить Конституции России и принимаемым в соответствии с ней федеральным законам. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы земельного законодательства, в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными за- конами, и в соответствии с ними. Правовые нормы по воп- росам регулирования зе- мельных отношений, содержащиеся в иных отраслях законо- дательства, должны соответствовать земельному законода- тельству. К земельным отношениям, возникающим при поль- зовании водными, лесными и иными природными ресурсами, в градостроительстве, применяется земельное законода- тельство. Нормы гражданского законодательства применя- ются к земельным отношениям с учетом положений, уста- новленных земельным законодательством. Если международ- ным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законами России, применяются правила международного договора. Соотноше- ние земельного законодательства Российской Федерации, земельного законодательства субъектов Российской Феде- рации и нормативных правовых актов органов местного са- моуправления заслуживает отдельного рассмотрения, представляя самостоятельную проблему. Здесь обратим внимание на то, что земельное законодательство Российс- кой Федерации устанавливает общие для всех субъектов Российской Федерации основные начала регулирования зе- мельных отношений, обязательные требования к учету и охране земель, мониторингу земель, землеустройству, го- сударственному земельному кадастру, контролю за исполь- зованием и охраной земель, а также определяет правовой режим земель, имеющих федеральное значение. Субъекты Российской Федерации определяют формы прав на землю на своих территориях в соответствии с Конституцией и зако- нами Российской Федерации. Общим условием самостоятель- ного выбора форм прав на землю устанавливается соблюде- ние начал земельного законодательства и максимальное удовлетворение потребностей граждан в земельных участ- ках для жилищного и производственного строительства, сельскохозяйственного производства, личного подсобного хозяйства, дачного и гаражного строительства, садоводс- тва, животноводства и огородничества. Органы местного самоуправления регулируют земельные отношения в преде- лах полномочий, определенных Федеральным законом об об- щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Норма- тивные правовые акты органов местного самоуправления о земельных отношениях не могут противоречить федеральным законам, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Законы и иные норматив- ные правовые акты субъектов Российской Федерации, нор- мативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, входят в состав зе- мельно-правового массива и обязательны к исполнению на соответствующих территориях. Федеральные органы испол- нительной власти не могут издавать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям органов ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Договоры о разграниче- нии полномочий на регулирование земельных отношений, заключен- ные федеральными органами государственной власти и ор- ганами государственной власти субъектов Российской Фе- дерации и предоставляющие субъекту Российской Федерации права сверх установленных ранее пределов, вступают в силу после утверждения соответствующим федеральным за- коном. Каковы полномочия государственных органов? Граж- данам надо это знать и понимать, чтобы уяснить, к чьей компетенции относится решение того или иного вопроса, кто должен и может решать ту или иную земельную пробле- му. Полномочия Федерального Собрания - парламента Рос- сийской федерации на регулирование земельных отношений определяются Конституцией Российской Федерации и сво- дятся в основном к законодательной деятельности. Феде- ральное Собрание - парламент Российской Федерации при- нимает федеральные законы, регулирующие порядок отнесе- ния земель к землям федерального значения и управления и распоряжения землями федерального значения; установ- ление принципов платы за землю, выделение средств на финансирование федеральных программ повышения плодоро- дия почв, использования и охраны земель, ведения земле- устройства, государственного земельного кадастра, зони- рования земель, природно-сельскохозяйственного райони- рования земель, мониторинга земель, инвентаризации зе- мель и обустройства территорий; установление основных начал государственного земельного кадастра, мониторинга земель, землеустройства, государственной регистрации прав на землю. В соответствии с Регламентом Государс- твенной Думы Российской Федерации федеральные законы принимаются после согласования с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Феде- рации. Полномочия Правительства Российской Федерации на регулирование земельных отношений вытекают из его места как высшего органа исполнительной власти. К полномочиям Правительства Российской Федерации на регулирование зе- мельных отношений относятся организация проведения при- родно-сельскохозяйственного районирования земель, зони- рования земель, территориального планирования использо- вания земель совместно с субъектами Российской Федера- ции; организация разработки и выполнения федераль-иых и межгосударственных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель; управление и распоряже- ние (изъятие и предоставление земель, перевод земель из одной категории в другую, изменение разрешенного ис- пользования земель) землями федерального значения; вы- куп земель, находящихся в частной или муниципальной собственности, для федеральных нужд; организация конт- роля за использованием и охраной земель, ведения госу- дарственного земельного кадастра, землеустройства и мо- ниторинга земель, лицензирования деятельности по зем- леустройству и обследованию земель. Полномочия Госу- дарственного комитета Российской Федерации по земель- ным ресурсам и землеустройству {Госкомзема) и его органов на местах являются полномочиями специально уполномоченного государственного органа в области охра- ны земель. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах: разрабатывают по согласованию с субъектами Рос- сийской Федерации, заинтересованными федеральными орга- нами исполнительной власти предложения об управлении земельными ресурсами; осуществляют ведение землеуст- ройства, мониторинга земель, государственного земельно- го кадастра, государственный контроль за использованием и охраной земель независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки; разрабатывают и предс- тавляют на утверждение в установленном порядке предло- жения о нормативах платежей за земли, размерах штрафов за нарушение земельного законодательства, нормативной цены земельных участков, контролируют поступление средств от платежей за земли и использование этих средств; обращаются беспошлинно в суд, арбитражный суд по вопросам отмены актов органов исполнительной власти и нормативных правовых актов органов местного самоуп- равления, не соответствующих земельному законодательст- ву, а также по делам о возмещении ущерба, потерь сель- скохозяйственного и лесохозяйственного производства, взыскании штрафов за нарушение земельного законодатель- ства; дают обязательные для исполнения в указанный срок предписания об устранении нарушений земельного законо- дательства, приостанавливают исполнение постановлений органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации и решений органов местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения землями до их расс- мотрения в суде, арбитражном суде, органе исполнитель- ной власти, органе местного самоуправления (при этом: Государственный комитет Российской Федерации по земель- ным ресурсам и землеустройству приостанавливает поста- новления органов исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации; комитеты по земельным ресурсам и землеустройству республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автоном- ных округов в составе Российской Федерации приостанав- ливают постановления органов исполнительной власти или решения органов .местного самоуправления; районные, го- родские комитеты по земельным ресурсам и землеустройс- тву приостанавливают решения органов местного самоуп- равления); выдают планы земельных участков, выписки из государственного земельного кадастра; приостанавливают промышленное, гражданское и другое строительство, раз- работку месторождений полезных ископаемых, в том числе торфа, эксплуатацию объектов, проведение агрохимичес- ких, лесомелиоративных, геологоразведочных, геодезичес- ких и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима ис- пользования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загряз- нению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии почв, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, в том числе на сопредельных территориях, а также если эти работы ве- дутся по проектам, не прошедшим государственную экспер- тизу либо получившим отрицательное заключение, и обра- щаются в соответствующий орган исполнительной власти с предложениями о запрете осуществления указанных работ до устранения нарушений; вносят соответствующим органи- зациям обязательные для исполнения предписания о прек- ращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов, проведения других работ, веду- щихся с нарушением земельного законодательства; осу- ществляют экспертизу инвестиционных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель; выдают лицензии на проведение землеустроительных и других про- ектно-изыскательских работ по изучению и использованию земельных ресурсов, за исключением градостроительной деятельности и геологоразведочных работ; привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нару- шении земельного законодательства. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Фе- дерации с учетом местных условий могут устанавливаться дополнительные функции соответствующим комитетам по зе- мельным ресурсам и землеустройству за счет средств бюд- жетов субъектов Российской Федерации. Полномочия зако- нодательных (представительных) органов субъектов Рос- сийской Федерации на регулирование земельных отношений производны от конституционно-правового статуса респуб- лик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. К полномо- чиям законодательных (представительных) органов субъек- тов Российской Федерации на регулирование земельных от- ношений в соответствии с их конституциями и уставами относится принятие законов и иных нормативных правовых актов об утверждении порядка отнесения земель к госу- дарственной (субъекта Российской Федерации), муници- пальной и частной собственности; определении территорий с особым правовым режимом использования земель по сог- ласованию с органами местного самоуправления; установ- лении порядка платежей за земли в соответствии с феде- ральным законом; утверждении порядка управления и рас- поряжения землями субъектов Российской Федерации; ут- верждении Региональных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель, порядка их финан- сирования за счет средств бюджетов субъектов Российс- кой Федерации, а также организации государственного контроля за использованием и охраной земель; установле- нии порядка ведения дополнительной земельно-кадастровой документации с учетом местных условий. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на регулирование земельных отноше- ний - как и полномочия федерального Правительства - осуществляют- ся на основе разделения властей, предусмотренных ст. 10 Конституции Российской Федерации. К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на регулирование земельных отношений относятся: управление земельными ресурсами, природно-сельскохозяй-ственное районирование земель, зонирование земель, территориаль- ное планирование использования земель; разработка и вы- полнение региональных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель; перевод земель из одной категории в другую в соответствии с установленной подведомственностью; осуществление ведения государс- твенного земельного кадастра, землеустройства, монито- ринга земель и государственного контроля за использова- нием и охраной земель; распоряжение земельными участка- ми, находящимися в государственной собственности субъ- ектов Российской Федерации; организация государственной регистрации прав на землю; выкуп частных и муниципаль- ных земель для нужд субъектов Российской Федерации; согласование генеральных планов поселений с учетом ин- тересов рядом расположенных поселений и планов развития территорий субъектов Российской Федерации. Полномочия органов местного самоуправления на регулирование зе- мельных отношений направлены в соответствии со ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации на обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, осуществление охраны порядка. К полно- мочиям органов местного самоуправления на регулирование земельных отношений относятся определение долгосрочной перспективы развития муниципальных образований, терри- ториальное планирование использования земель, зонирова- ние земель, разработка и утверждение генеральных планов территорий муниципальных образований по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; установление порядка использования земель муниципальных образований, ограничений, обременений, сервитутов; управление и распоряжение муниципальными землями; установление размеров платежей за земли муни- ципальных образований, предоставление льгот по плате за землю в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации; перевод муниципальных земель из одной категории в другую, за исключением зе- мель сельскохозяйственного назначения и особо охраняе- мых территорий; разработка и выполнение программ повы- шения плодородия почв, использования и охраны земель; выкуп земель для муниципальных нужд, продажа прав на земельные участки; определение земельных участков, в отношении которых действует право органов местного са- моуправления на преимущественную покупку; организация распределения земельных участков для застройки, сеноко- шения, выпаса скота, огородничества и других нужд насе- ления; ведение государственного земельного кадастра, землеустройства, инвентари- зации земель, государственная регистрация прав на зем- лю; информирование населения об использовании земель; принятие решений о применении санкций к гражданам и юридическим лицам (в том числе приостановление деятель- ности предприятий, учреждений и организаций), нарушаю- щим земельное законодательство и нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам земле- пользования, за исключением случаев, если применение соответствующей санкции запрещено законом или должно осуществляться в ином порядке; контроль за использова- нием земель на территориях муниципальных образований. Разграничение указанных полномочий между представитель- ными и иными органами местного самоуправления устанав- ливается Федеральным законом об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о местном само- управлении и уставами муниципальных образований. Сог- ласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов го- сударственной власти; согласно ст. 132 Конституции Рос- сийской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Прежде чем переходить к сос- таву и назначению земель, надо разобраться, что такое земельные отношения и земельный участок. Земельные от- ношения - это общественные отношения между органами го- сударственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами, т.е. участниками зе- мельных отношений, по поводу владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу государственно- го управления земельными ресурсами. Участниками земель- ных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юриди- ческие лица и граждане Российской Федерации. Иностран- ные граждане, лица без гражданства и иностранные юриди- ческие лица могут выступать участниками земельных отно- шений на определенных условиях, рассмотренных далее. Объектами земельных отношений являются земельные участ- ки и права на них. Земельный участок - это часть по- верхности земли, имеющая фиксированную границу, пло- щадь, местоположение, правовой статус и другие харак- теристики, отражаемые в государственном земельном ка- дастре и документах государственной регистрации прав на землю. Граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Площадь земельного участка опре- деляется после выноса границы в натуру. Правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения. Владельцы земельного участка - общее наименование лиц, имеющих право собственности на земельный участок, пос- тоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка. Земельные участки и права на них, а также прочно связанные с земельными участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, мно- голетние насаждения, здания, строения, сооружения и др.), перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым признается зе- мельный участок, который без изменения своего целевого назначения и разрешенного использования может быть раз- делен на части, каждая из которых после раздела может образовать самостоятельный земельный участок, подлежа- щий государственной регистрации. Неделимым признается земельный участок, который по своему целевому и хозяйс- твенному назначению и разрешенному использованию не мо- жет быть разделен на самостоятельные земельные участки. Земельный участок может быть признан неделимым на осно- вании закона. 2. Земли Российской Федерации Земли Российской Федерации по целевому назначению и правовому режиму подразделяются на следующие основные категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли по- селений; 3) земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; 4) земли особо охраняемых территорий; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Все эти земли используются в соответствии с установленными для них целевым назначением и правовым режимом (подробнее об этом см. гл. 3-6 настоящего пособия). Целевое назна- чение и соответствующий ему правовой режим земель явля- ются основными принципами российского земельного права (о чем дальше будет рассказано более подробно). Целевое назначение земель - это установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категория- ми земель. Правовой режим земель определяется совокуп- ностью правил их использования и включения в гражданс- кий оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природо- охранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной кате- гории. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответствующих кате горий. В случае спора по правовому режиму земельного участка приоритет имеет категория земель более строгого правового режима. Целевое назначение и правовой режим основных категорий земель определяются федеральными за- конами, законами субъектов российской Федерации и отра- жаются в градостроительной и землеустроительной доку- ментации. В настоящее время отнесение земель к катего- риям, перевод их из одной категории в другую осущест- вляются в отношении: земель федерального значения, в том числе земель особо охраняемых территорий федераль- ного значения, и межрегиональных проектов, а также зе- мель лесного фонда в лесах первой группы - Правительст- вом Российской Федерации или уполномоченным им феде- ральным органом по согласованию с органами исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации; земель сель- скохозяйственного назначения, земель лесного фонда в лесах второй и третьей группы, водного фонда - органами